Réforme de l aménagement commercial

Réforme de l aménagement commercial 19 juin 2014

Réforme de l aménagement commercial De la loi ALUR à la loi Pinel Retour sur la LME De la loi ALUR à la loi Pinel 1. L aménagement commercial, un enjeu de planification stratégique 1.1 Le document d aménagement commercial 1.2 Du DAC au DAAC 2. Les opérations soumises à AEC 3. Une procédure intégrée 3.1 Un dossier de demande unique 3.2 La modification des projets 4. L avis conforme de la CDAC 4.1 Le principe de l avis conforme de la CDAC 4.2 Les critères d appréciation des projets 4.3 La composition de la CDAC 5. Le recours devant la CNAC 5.1 La saisine de la CNAC 5.2 L auto-saisine de la CNAC 5.3 La composition de la CNAC 5.4 La décision de la CNAC 6. La délivrance du permis de construire 6.1 Les conditions de la délivrance du permis de construire 6.2 L incessibilité et l intransmissibilité du permis de construire valant AEC 7. Le contentieux du permis de construire 8. Le démantèlement et la remise en état Contact : Emmanuel Bachelier Schmitt Avocats A.A.R.P.I. 19, rue Marbeuf 75008 Paris Tél. : +33 (0)1 58 12 08 62 Fax : +33 (0)1 58 12 08 61 bachelier@schmittavocats.com

Retour sur la LME Le régime juridique applicable à la création des magasins de commerce de détail, issu notamment de la loi Royer du 27 décembre 1973 et de la loi Raffarin du 5 juillet 1996, a été libéralisé par la loi de modernisation de l économie (LME) du 4 août 2008. La LME avait notamment porté de 300 m² à 1.000 m² de surface de vente le seuil d assujettissement à la délivrance d une autorisation d exploitation commerciale (AEC). Elle avait également exclu les tests économiques des critères de délivrance de l AEC (densité commerciale existante, effets du projet sur les équipements concurrents et sur l emploi notamment) pour leur substituer des critères liés à l aménagement du territoire et au développement durable, en vue de se conformer au droit européen. Pour faire accepter aux parlementaires le relèvement du seuil de soumission à AEC, le gouvernement avait consenti à intégrer un document d aménagement commercial (DAC) aux schémas de cohérence territoriale (SCOT), outil de planification intercommunale dont les orientations devaient être prises en considération lors de la délivrance des AEC. Le gouvernement s était également engagé à présenter, dans les six mois, un nouveau texte destiné à fondre l aménagement commercial dans le droit commun de l urbanisme. La critique parlementaire Le gouvernement n ayant pas tenu ce dernier engagement, les parlementaires avaient repris l initiative à travers deux rapports (rapport du député Jean-Paul Charié du 20 mars 2009 et rapport des députés Patrick Ollier et Jean Gaubert du 18 février 2010) et une proposition de loi (n 2490 relative à l urbanisme commercial, déposée par les députés Patrick Ollier et Michel Piron). Il était proposé de supprimer le mécanisme de l AEC et de contrôler la création des équipements commerciaux au moyen du seul permis de construire, en compatibilité avec les règles d implantation fixées par le DAC du SCOT. En l absence de DAC, le permis de construire ne pouvait être délivré qu avec l accord d une commission régionale d aménagement commercial (CRAC). L examen du texte, voté en première lecture en 2010 par l Assemblée Nationale puis par le Sénat, ne fut pas poursuivi, en raison notamment de l opposition du gouvernement. Loi «ALUR» n 2014-366 du 24 mars 2014 pour l accès au logement et un urbanisme rénové, JORF n 0072 du 26 mars 2014, p. 5809. Loi «Pinel» n 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l artisanat, au commerce et aux très petites entreprises, JORF n 0140 du 19 juin 2014, p. 10105. Le document sera complété prochainement après la publication des décrets et arrêtés d application. DE LA LOI ALUR A LA LOI PINEL La loi ALUR Dans sa version présentée en conseil des ministres le 26 juin 2013, le projet de loi pour l accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) n abordait la question de l aménagement commercial qu à travers quelques aspects : contenu et évolution du DAC, densification des parcs de stationnement des projets d équipements commerciaux et intégration des «drive» dans le champ d application de l AEC. En juillet 2013, le président de la commission des affaires économiques de l Assemblée Nationale François Brottes demandait au gouvernement de remettre un rapport sur l applicabilité d un dispositif proche de celui prévu par la proposition de loi Ollier-Piron, en vue de sa présentation aux députés en septembre 2013 lors de l examen du texte en séance publique. La ministre de l artisanat, du commerce et du tourisme d alors Sylvia Pinel présentera finalement par voie d amendement une réforme moins radicale, intégrant simplement davantage la procédure de délivrance de l AEC à celle du permis de construire, ce qui conduira députés et sénateurs à décider de reporter le débat à l examen du projet de loi Pinel «Artisanat, commerce et très petites entreprises». Au final, s agissant de l aménagement commercial, la loi ALUR du 24 mars 2014 ne conservera que les dispositions du projet de loi initial, amendées par les parlementaires. Le texte adopté supprimera notamment le DAC et laissera directement au document d orientation et d ob- jectifs (DOO) du SCOT le soin de préciser les orientations relatives à l équipement commercial et artisanal. La loi Pinel Dans sa version présentée en conseil des ministres le 21 août 2013, le projet de loi Pinel «Artisanat, commerce et très petites entreprises» n apportait que quelques modifications à la réglementation de l aménagement commercial (autosaisine de la CNAC sur les projets de plus de 30.000 m² de surface de vente, présentation d une nouvelle demande d AEC après le rejet d un projet précédent, changement d enseigne, suppléance au sein des CDAC). A cette époque en effet, la réforme de l AEC avait encore vocation à être traitée dans le cadre de l examen du projet de loi ALUR. Les parlementaires ayant finalement décidé à l automne 2013 de reporter les débats à l examen du projet de loi Pinel, c est par la voie d amendements présentés devant la commission des affaires économiques de l Assemblée Nationale, en première lecture en janvier 2014, que le gouvernement y insérera la réforme dévoilée en septembre 2013. Entrée en vigueur de la réforme La réforme entrera en vigueur à une date fixée par décret en Conseil d Etat et au plus tard six mois à compter de la promulgation de la loi Pinel, avec vraisemblablement comme critère déclencheur la date de dépôt des demandes de permis de construire. 1

L essentiel (1/2) Avant tout procédurale, la réforme vise à simplifier l existant sans le bouleverser. Le fond Le texte réintroduit le document d aménagement artisanal et commercial (DAAC) au sein du DOO, mais son adoption sera facultative. La procédure La réforme conserve la séquence en deux temps qui structure le dispositif actuel (délivrance préalable d une AEC par la CDAC, et éventuellement par la CNAC en cas de recours, puis obtention d une autorisation d urbanisme) mais l organise différemment. Pour les projets qui nécessitent un permis de construire et une AEC, le permis tiendra lieu d AEC dès lors que le projet aura fait l objet d un avis favorable de la CDAC (et/ou, le cas échéant, de la CNAC). Lorsqu elles auront à connaître d opérations qui nécessiteront la seule délivrance d une AEC, sans autorisation d urbanisme, les CDAC et la CNAC délivreront de véritables autorisations, comme jusqu à présent. 1. L AMENAGEMENT COMMERCIAL, UN ENJEU DE PLANIFICATION STRATEGIQUE 1.1 LE DOCUMENT D AMENAGEMENT COMMERCIAL (DAC) Le dispositif issu de la LME et de la loi Grenelle II La LME du 4 août 2008 puis la loi Grenelle II du 12 juillet 2010 ont jeté les bases d une planification territoriale de l implantation des activités commerciales à l échelon intercommunal en créant un nouvel outil, intégré aux SCOT: le DAC (art. L. 122-1-9 c. urb. et L. 752-1-II du c. com. à l époque). Constituant l une des composantes du DOO du SCOT, le DAC avait vocation à préciser «les objectifs» du SCOT en matière d équipement commercial et artisanal et de localisations préférentielles des commerces. Ces objectifs devaient être pris en considération lors de la délivrance de l AEC (art. L. 752-1-II c. com.) et s imposer aux plans locaux d urbanisme (PLU) qui, le cas échéant, devaient être mis en compatibilité. Aucune AEC ne pouvait être délivrée dans les communes non couvertes par un SCOT à l intérieur d une zone rendue constructible après 2003 (art. L. 122-2 c. com., maintenu). Le DAC pouvait délimiter des zones d aménagement commercial (ZACom), dans le périmètre desquelles l implantation des équipements commerciaux susceptibles, du fait de leur importance, d avoir un impact significatif sur l organisation du territoire, pouvait être subordonnée au respect d un certain nombre d orientations et prescriptions (desserte par les transports collectifs, conditions de stationnement, conditions de livraison des marchandises, respect de normes environnementales ). Les ZACom ne pouvaient être définies qu en considération d exigences d aménagement du territoire, de protection de l environnement ou de qualité de l urbanisme. Leur délimitation ne pouvait donc reposer sur l analyse de l offre commerciale existante ni sur l impact que de nouveaux projets de commerces pouvaient avoir sur elle. L essentiel (2/2) La réforme n a pas abouti à l absorption du droit de l aménagement commercial par le droit commun de l urbanisme, comme le souhaitaient initialement les parlementaires. Ses auteurs y voient néanmoins deux avantages. Une procédure unique La réforme crée une procédure d autorisation administrative unique. Jusqu à présent, la création d un équipement commercial pouvait donner lieu à deux contentieux distincts : l un contre l AEC délivrée par la CDAC (recours administratif devant la CNAC, puis recours contentieux contre la décision de la CNAC devant la cour administrative d appel puis le Conseil d Etat) et l autre contre le permis de construire. Les décisions des CDAC et de la CNAC étant désormais ramenées au rang d avis conformes préalables à la délivrance du permis de construire, elles ne pourront plus faire l objet de recours juridictionnels. Seul le permis pourra être déféré devant le juge administratif. La cohérence du projet Cette procédure unique garantit la cohérence entre le projet soumis à la CDAC et celui qui doit donner lieu au permis de construire. Jusqu à présent, il n était pas rare que le projet présenté dans la demande de permis de construire diffère sensiblement du projet déjà autorisé par l AEC. 2

Depuis l intervention du décret n 2012-290 du 29 février 2012, les ZACom pouvaient être définies à la parcelle et permettre d identifier précisément les terrains qui y étaient intégrés (art. R. 122-3 c. urb.). La loi ALUR La loi ALUR a supprimé le DAC pour laisser au DOO du SCOT, dans lequel il était jusqu ici intégré, le soin de préciser directement les orientations relatives à l équipement commercial et artisanal (art. L. 122-1-9 c. urb.). Supprimé en mars 2014, le DAC sera finalement réintroduit en juin 2014 par la loi Pinel (cf. infra). Autre suppression issue de la loi ALUR et confirmée par la loi Pinel, celle des ZACom. L étude d impact du projet de loi constate en effet qu elles ont contribué à la confection de quartiers à vocation monofonctionnelle, contraire aux objectifs de l aménagement durable. Enfin, depuis la loi ALUR, en l absence de SCOT, les PLU intercommunaux peuvent comporter les chapitres du DOO relatifs à l aménagement commercial dans leurs orientations d aménagement et de programmation (art. L. 123-1-4 c. urb.). 1.2 LA LOI PINEL : DU DAC AU DAAC Le dispositif de planification de l aménagement commercial comprend deux étages : le DOO, impératif, et le DAAC, facultatif (art. L. 122-1-9 c. urb.). En l absence de SCOT, les orientations d aménagement et de programmation (OAP) des PLU intercommunaux pourront comporter les chapitres du DOO relatifs à l aménagement commercial, DAAC inclus (art. L. 123-1-4 c. urb.). Le DOO La loi Pinel conserve les dispositions relatives au DOO issues de la loi ALUR. Le DOO doit préciser les orientations relatives à l équipement commercial et artisanal. Il doit également définir les localisations préférentielles des commerces, en prenant en compte un certain nombre d objectifs (revitalisation des centres villes ; maintien d une offre commerciale diversifiée de proximité permettant de répondre aux besoins courants de la population tout en limitant les obligations de déplacement et les émissions de gaz à effet de serre ; cohérence entre la localisation des équipements commerciaux et la maîtrise des flux de personnes et de marchandises ; consommation économe de l espace ; préservation de l environnement, des paysages et de l architecture) et non plus seulement préciser les objectifs relatifs à ces localisations. Le nouveau DAAC Le DOO pourra être complété par un DAAC qui déterminera les conditions d implantation des équipements commerciaux qui, du fait de leur importance, sont susceptibles d avoir un impact significatif sur l aménagement du territoire et le développement durable. Le DAAC localisera les secteurs d implantation périphérique et les centralités urbaines. Les centralités urbaines pourront inclure tout secteur, notamment centre-ville ou centre de quartier, caractérisé par un bâti dense présentant une diversité des fonctions urbaines, dans lesquels se posent des enjeux spécifiques du point de vue des objectifs que doit poursuivre la planification de l aménagement commercial. Le DAAC pourra prévoir des conditions d implantation des équipements commerciaux spécifiques à ces secteurs. L annulation du DAAC sera sans effet sur les autres documents du SCOT. Parcs de stationnement La loi ALUR a entendu favoriser la densité des parcs de stationnement des équipements commerciaux, consommateurs d espaces souvent imperméabilisés. Avant la réforme, le code de l urbanisme prévoyait que l emprise au sol des surfaces, bâties ou non, affectées aux aires de stationnement ne pouvait excéder 1,5 fois la surface de plancher des bâtiments affectés au commerce, y compris en cas de dispositions contraires du PLU (article L. 111-6-1). La loi ALUR ramène ce plafond à 0,75 mais autorise le PLU à le fixer à un niveau compris entre 0,75 et 1. Les espaces paysagers en pleine terre, les surfaces réservées à l auto-partage et les places de stationnement dédiées à l alimentation des véhicules électriques ou hybrides rechargeables devront être déduits de l emprise au sol des surfaces affectées au stationnement. La surface des places de stationnement non imperméabilisées comptera pour la moitié de leur surface. Ces dispositions s appliqueront aux bâtiments dont le permis de construire a été déposé à compter du 1er janvier 2016. Cette modification vise à favoriser la réalisation des parcs de stationnement en ouvrage (sous-terrain ou silos). Ceux-ci étant plus onéreux que les nappes de parkings horizontales, le coût des projets situés en périphérie des villes s en trouvera accru. 3

L opposabilité du DOO et du DAAC L AEC devra être compatible avec le DOO du SCOT et donc avec le DAAC (ou, en l absence de SCOT, le cas échéant, avec les OAP des PLU intercommunaux relatives à l aménagement commercial, DAAC inclus). Pour ce faire, la CDAC devra «prendre en considération» les critères d examen des projets (art. L. 752-6 c. com.). Compte tenu de l intégration des procédures d autorisations, les permis de construire tenant lieu d AEC devront également être compatibles avec le DOO du SCOT et donc avec le DAAC (art. L. 122-1-15 c. urb.). En l absence de SCOT, les permis de construire devront être compatibles avec les OAP des PLU intercommunaux relatives à l aménagement commercial, DAAC inclus (art. L. 123-5 c. urb.). On ne peut exclure que dans certaines situations, les AEC et les permis de construire se trouveront liés aux DAAC (ou aux OAP) par un véritable rapport de conformité, compte tenu des dispositions relativement précises que ces documents pourront comporter. 2. LES OPERATIONS SOUMISES A AEC La loi ALUR assujettit à AEC toute création et extension d un «drive», défini comme «un point permanent de retrait par la clientèle d achats au détail commandés par voie télématique, organisé pour l accès en automobile» auquel sont attachées «les pistes de ravitaillement attenantes» (art. L. 752-1 7 et L. 752-3 c. com.). Concrètement, dans la plupart des cas, il s agit pour le consommateur d effectuer ses achats sur internet avant d aller les retirer en voiture dans un entrepôt aménagé à cet effet. L AEC sera délivrée par piste de ravitaillement et par m² d emprise au sol des surfaces, bâties ou non, affectées au retrait des marchandises (art. L. 752-16 c. com.). Aucune AEC ne sera exigée pour les drive intégrés à un magasin de détail qui a ouvert au public à la date de la publication de la loi ALUR le 26 mars 2014 et qui n emporte pas la création d une surface de plancher de plus de 20 m². 3. UNE PROCEDURE D AUTORISATION INTEGREE 3.1. UN DOSSIER DE DEMANDE UNIQUE Jusqu à présent, la réalisation d une opération relevant de la réglementation de l équipement commercial devait donner lieu à deux autorisations distinctes, délivrées au visa de deux dossiers de demande distincts : une AEC délivrée par la CDAC (et/ou par la CNAC en cas de recours) dans un premier temps, puis un permis de construire, délivré par le maire dans la plupart des cas, dans un second temps. Le permis de construire ne pouvait être mis en œuvre avant l expiration du délai de recours devant la CNAC ou avant que la CNAC se soit prononcée (art. L. 425-7 c. urb. - L. 752-18 c. com.). La loi Pinel substitue une procédure unique à cette double procédure. Lorsque le projet sera soumis tant à AEC qu à permis de construire, l opérateur déposera un dossier de demande unique portant à la fois sur les aspects «aménagement commercial» et «urbanisme». Ce dossier unique, dont la composition devra être définie par décret, sera transmis par le maire à la CDAC pour qu elle statue sur le projet. Le permis de construire ne pourra être délivré qu après avis favorable de la CDAC et tiendra alors lieu d AEC. Le décret d application devra déterminer le délai d instruction de la demande de permis de construire, qui devra inclure les délais impartis à la CDAC, puis le cas échéant à la CNAC, pour se prononcer. Comme par le passé, le conseil municipal pourra soumettre à l avis de la CDAC les demandes de permis de construire portant sur une surface de vente comprise entre 300 et 1000 m 2. Un avis défavorable, qui pourra être contesté devant la CNAC, s opposera à la délivrance du permis. Quant aux projets qui ne nécessiteront pas de permis de construire, ils continueront à être autorisés selon les modalités en vigueur avant la réforme : délivrance d une véritable autorisation préalable par la CDAC et recours obligatoire devant la CNAC puis saisine éventuelle du juge administratif (cour administrative d appel puis Conseil d Etat). 3.2. LA MODIFICATION DES PROJETS La loi Pinel vient également modifier le régime juridique applicable aux modifications du projet opérées en cours d instruction de la demande ou en cours de réalisation de l opération. Auparavant, ces modifications devaient donner lieu à une nouvelle demande d AEC lorsqu elles s accompagnaient de modifications substantielles dans la nature du commerce ou des surfaces de vente. Il en allait de même en cas de modification des enseignes désignées par le pétitionnaire (art. L. 752-15 c. com.). Désormais, une nouvelle demande d AEC sera requise en cas de modifications substantielles non plus «dans la nature du commerce» mais «du fait du pétitionnaire, au regard de l un des critères énoncés à l article L. 752-6 ou dans la nature des surfaces de vente». Le texte clarifie la situation de la modification des enseignes désignées par le pétitionnaire, qui ne nécessitera pas le dépôt d une nouvelle demande d AEC. Enfin, la circonstance qu un permis de construire valant AEC fasse l objet d un permis modificatif ne saurait, à elle seule, justifier une nouvelle saisine pour avis de la CDAC dès lors que le permis modificatif n a pas pour effet d entrainer une modification substantielle du projet (art. L. 425-4 c. urb.). 4

4. L AVIS CONFORME DE LA CDAC 4.1. LE PRINCIPE DE L AVIS CONFORME DE LA CDAC Le permis de construire ne pourra être délivré qu au visa d un avis favorable de la CDAC (art. L. 425-4 c. urb.). Il pourra naturellement être refusé pour des motifs propres à l urbanisme (méconnaissance du PLU par exemple), nonobstant l accord de la CDAC. Comme jusqu à présent, la CDAC disposera d un délai de 2 mois pour se prononcer. L avis de la CDAC pourra faire l objet d un recours devant la CNAC (cf. infra). En cas d avis défavorable de la CDAC, confirmé le cas échéant par la CNAC, la demande de permis de construire sera automatiquement rejetée. L avis rendu par la CDAC, tout comme celui rendu par la CNAC, ne pourra faire l objet d aucun recours contentieux devant le juge administratif. Il ne pourra être contesté, de façon indirecte, qu à l occasion d un recours exercé contre le permis (cf. infra). Lorsque la réalisation de l opération ne nécessitera pas de permis de construire, la CDAC ne rendra pas un avis mais une décision, qui pourra être contestée devant la CNAC. 4.2. LES CRITERES D APPRECIATION La loi Pinel élargit et densifie l éventail des critères que la CDAC devra «prendre en considération» lorsqu elle statuera sur la demande. Aux deux catégories de critères initiales issues de la LME (aménagement du territoire et développement durable), dont elle précise les déclinaisons, la loi ajoute une troisième catégorie, celle de la protection des consommateurs (art. L. 752-6 c. com.). LES CRITERES D EXAMEN DES PROJETS Les critères liés à l aménagement du territoire Certains critères issus de la LME sont précisés : Outre l effet sur l animation de la vie urbaine, rurale et de montagne, doit désormais être pris en compte l impact du projet sur les zones du littoral. L examen de l effet du projet sur les flux de transport devra également prendre en considération l accessibilité de l opération par les transports collectifs (sous l empire de la LME, ce critère relevait de la catégorie «développement durable») et les modes de déplacement les plus économes en émission de CO2. La loi Pinel institue par ailleurs deux nouveaux critères : la localisation du projet et son intégration urbaine ; la consommation économe de l espace, notamment en termes de stationnement. Les critères liés au développement durable La loi Pinel précise les contours du critère de la qualité environnementale du projet, qui doit notamment être analysée du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l imperméabilisation des sols et de la préservation de l environnement. Elle ajoute par ailleurs deux critères : l insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. nouveaux critères liés à la protection du consommateur La Loi Pinel crée une nouvelle série de quatre critères liés à : l accessibilité, en termes notamment de proximité de l offre par rapport aux lieux de vie ; la contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modenisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; la variété de l offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière social. 4.3. LA COMPOSITION DE LA CDAC La LME avait fait passer la CDAC de 6 à 8 membres, dont 5 élus locaux (contre 3 auparavant), qui devenaient ainsi majoritaires, et 3 personnalités qualifiées. La loi Pinel accroit encore le nombre de membres de la CDAC, désormais fixé à 11, et maintient la prépondérance des élus locaux (cf. cadre page suivante). La composition de la CDAC de Paris n est pas modifiée. 5

Sept élus locaux le maire de la commune d implantation le président de l EPCI à fiscalité propre dont est membre la commune d implantation le président de l EPCI en charge du SCOT dont est membre la commune d implantation (ou à défaut le maire de la commune la plus peuplée de l arrondissement ou, à défaut, un membre du conseil général) le président du conseil général le président du conseil régional un représentant des maires au niveau départemental un membre représentant les intercommunalités au niveau départemental 5. LE RECOURS DEVANT LA CNAC 5.1. LA SAISINE DE LA CNAC La CNAC pourra être saisie d un recours contre l avis ou la décision de la CDAC dans un délai d un mois par (i) le pétitionnaire, (ii) le préfet, (iii) tout membre de la CDAC ainsi que (iv) tout professionnel dont l activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d être affectée par le projet ou toute association les repré- les 11 membres de la cdac Le président du conseil régional et les structures type «Association des maires de France», ainsi que les représentants des intercommunalités y sont donc désormais représentés, tandis qu est supprimé en tant que tel le siège du maire de la commune la plus peuplée de l arrondissement ou de l agglomération. Quatre personnalités qualifiées deux en matière de consommation et de protection des consommateurs deux en matière de développement durable et d aménagement du territoire. Lorsque la zone de chalandise du projet dépassera les limites du département, le préfet complètera la composition de la CDAC en désignant au moins un élu et une personnalité qualifiée de chaque autre département concerné (règle inchangée). sentant (art. L. 752-17-I c. com.). Pour certaines de ces personnes, la saisine de la CNAC constituera un recours préalable obligatoire : le pétitionnaire, les membres de la CDAC et les professionnels dont l activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d être affectée par le projet ou toute association les représentant. A défaut, elles seront irrecevables à exercer un recours contre le permis de construire devant le juge administratif. Le maire de la commune d implantation du projet et le préfet ne seront pas soumis à cette obligation (art. L. 425-4 c. urb. et L. 752-17 c. com.). Les personnes non habilitées à saisir la CNAC (associations de consommateur, associations à objet urbanistique ) ne pourront pas contester le permis de construire en tant qu il tient lieu d AEC (cf. infra). Lorsque le projet ne sera pas soumis à permis de construire, la saisine de la CNAC constituera un préalable obligatoire à un recours contentieux contre l AEC devant la cour administrative d appel puis devant le Conseil d Etat, à peine d irrecevabilité de ce recours (art. L. 752-17-II c. com.). 5.2. L AUTO-SAISINE DE LA CNAC La CNAC pourra s autosaisir de tout avis ou décision d AEC rendu(e) par la CDAC portant sur un projet dont la surface de vente atteint 20.000 m², dans un délai d un mois (art. L. 752-17-III c. com.). A cette fin, la CDAC devra informer la CNAC à chaque fois qu elle est saisie de ce type de projet et lui notifier ses décisions dans un délai d un mois (art. L. 752-17-IV c. com.). La CNAC statuera dans les mêmes conditions que celles applicables à sa saisine dans le cadre d un recours exercé contre un avis ou une autorisation de la CDAC (cf. supra). 5.3. LA COMPOSITION DE LA CNAC La CNAC est expressément qualifiée d autorité administrative indépendante (AAI). Elle passe de 8 à 12 membres : quatre nouveaux représentants des élus locaux rejoignent les quatre représentants de l Etat et les quatre personnalités qualifiées (art. L. 751-5 et L. 751-6 c. com.) (cf. cadre page suivante). Les dispositions relatives à la prévention des conflits d intérêts sont renforcées (art. L. 752-7 c. com.). 6

Les 12 membres de la cnac Quatre représentants de l Etat un membre du Conseil d Etat un membre de la Cour des comptes un membre de l inspection générale des finances un membre du corps des inspecteurs généraux de l administration du développement durable Quatre personnalités qualifiées Personnalités désignées pour leur compétence en matière de distribution, de consommation, d urbanisme, de développement durable, d aménagement du territoire ou d emploi Quatre représentants des élus locaux Quatre élus locaux représentant les communes, les EPCI à fiscalité propre, les départements et les régions Le membre du Conseil d Etat ne sera plus automatiquement président de la CNAC, lequel sera désormais élu au sein de la commission 5.4. LA DECISION DE LA CNAC Le projet est soumis à permis de construire La CNAC disposera d un délai de quatre mois pour rendre son avis, lequel se substituera à la celui de la CDAC. En l absence d avis exprès dans ce délai, l avis de la CDAC sera réputé confirmé (art. L. 752-17-I c. com.). La CNAC devra se prononcer en fonction des mêmes critères que ceux qu il appartient à la CDAC de prendre en considération lorsqu elle statue. Lorsque la CNAC sera saisie d un avis défavorable de la CDAC (par le pétitionnaire), deux situations pourront se présenter. Si la CNAC donne à son tour un avis défavorable, le permis de construire ne pourra pas être délivré. Une décision de refus de permis sera rendue, qui pourra être attaquée devant le juge administratif. Si la CNAC donne un avis favorable, son avis se substituera à celui de la CDAC et le permis de construire pourra être délivré, sous réserve de la conformité du projet à la réglementation d urbanisme. Lorsque la CNAC sera saisie d un avis favorable de la CDAC (par un concurrent par exemple), deux situations pourront là encore se présenter. Si la CNAC confirme l avis favorable, le permis de construire pourra être délivré, sous réserve de la conformité du projet à la réglementation d urbanisme. Si la CNAC donne un avis défavorable, son avis se substituera à celui de la CDAC et le permis de construire ne pourra pas être délivré. Tout comme l avis de la CDAC, l avis de la CNAC ne pourra faire l objet d aucun recours contentieux devant le juge administratif. Il ne pourra être contesté, de façon indirecte, qu à l occasion d un recours contre le permis de construire. Le projet n est pas soumis à permis de construire Lorsque la réalisation de l opération ne nécessitera pas de permis de construire, la CNAC ne rendra pas un avis mais une décision, dans des conditions identiques à celles qui viennent d être rappelées. (art. L. 752-17-II c. com.). Cette décision pourra faire l objet d un recours contentieux devant le juge administratif (cour administrative d appel puis Conseil d Etat). Dans toutes les hypothèses Les décisions de la CNAC indiqueront le nombre de votes favorables et défavorables ainsi que les éventuelles abstentions. Elles devront être motivées conformément à la loi n 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l amélioration des relations entre l administration et le public (art. L. 752-20 c. com.). Un pétitionnaire dont le projet a été rejeté pour un motif de fond par la CNAC ne pourra pas déposer une nouvelle demande d AEC sur le même terrain, à moins d avoir pris en compte les motivations de la décision ou de l avis de la CNAC (art. L. 752-21 c. com.). Avant la réforme, dans cette situation, il n était pas possible de présenter une nouvelle demande pendant une période d un an à compter de la date de la décision de la CNAC. Ce délai est supprimé. 7

6. LA DELIVRANCE DU PERMIS DE CONSTRUIRE 6.1. LES CONDITIONS DE LA DELIVRANCE DU PERMIS DE CONSTRUIRE Le permis de construire ne pourra être délivré qu en cas d avis favorable de la CDAC et/ou de la CNAC. Il pourra naturellement être refusé pour des motifs tirés de la méconnaissance des servitudes d urbanisme ou d utilité publique opposables au projet. Le décret d application devra déterminer le délai dans lequel la décision prise sur la demande de permis de construire devra intervenir, qui devra intégrer les délais impartis à la CDAC puis le cas échéant à la CNAC pour se prononcer. Dès lors que le DOO et le DAAC sont rendus directement opposables aux demandes de permis de construire, l autorité compétente en matière d autorisations d urbanisme devrait pouvoir refuser de délivrer un permis nonobstant l intervention d un avis favorable de la CDAC et/ou de la CNAC si elle considère que le projet est incompatible avec ces documents. Dans une telle hypothèse, il appartiendra alors au juge administratif de trancher. 6.2. L INCESSIBILITE ET L INTRANSMISSIBILITE DU PERMIS DE CONSTRUIRE VALANT AEC La loi Pinel étend le principe d incessibilité et d intransmissibilité de l AEC au permis de construire valant AEC (art. L. 425-4 c. urb.). Elle aménage une exception lorsque l AEC est sollicitée par le demandeur en qualité de promoteur. Celui-ci pourra procéder à la VEFA du projet s il a indiqué dans sa demande que le projet sera cédé avant l ouverture des surfaces de vente au public. L acquéreur en l état futur d achèvement, qui ne pourra se faire substituer, devra procéder à l ouverture au public des surfaces de plancher autorisées (art. L. 752-15 c. com.). 7. LE CONTETIEUX DU PERMIS DE CONSTRUIRE 7.1. UN CONTENTIEUX UNIQUE Lorsqu il sera requis, le permis de construire constituera la seule décision administrative susceptible de faire l objet d un recours devant le juge administratif. Les avis rendus par la CDAC et, le cas échéant, par la CNAC, avant la délivrance du permis de construire ne pourront plus donner lieu à un contentieux juridictionnel spécifique. Sur proposition du Sénat, les recours dirigés contre ce permis devront être exercés devant les cours administratives d appel en premier ressort, et non devant les tribunaux administratifs (art. L. 600-10 c. urb.), avant éventuel pourvoi en cassation auprès du Conseil d Etat. Il en ira de même s agissant des recours exercés contre les décisions prises par la CNAC dans les opérations ne nécessitant pas de permis de construire (règle applicable depuis le 1er janvier 2014). En conséquence, la loi Pinel abroge l article L. 752-18 du code de commerce, selon lequel le permis ne pouvait être accordé ni la réalisation entreprise et aucune nouvelle demande d AEC ne pouvait être déposée pour le même terrain d assiette auprès de la CDAC avant l expiration du délai de recours ouvert pour contester l AEC de la CDAC ou, en cas de recours, avant la décision de la CNAC. 7.2. L INTERET A AGIR La loi Pinel encadre l intérêt à agir des différents requérants susceptibles de contester la légalité du permis de construire tenant lieu d AEC, dans le prolongement de la réforme du contentieux des autorisations d urbanisme issue de l ordonnance n 2013-638 du 18 juillet 2013. Recours exercé par les personnes tenues de saisir la CNAC Les personnes soumises à la saisine obligatoire de la CNAC (le pétitionnaire, le préfet, les membres de la CDAC, les professionnels concurrents ou les associations les représentant) ne pourront contester le permis de construire devant le juge administratif qu en tant qu il tient lieu d AEC. Ils ne pourront donc contester, et de façon indirecte, que l avis de la CDAC ou de la CNAC et ne pourront soulever que des moyens dirigés contre l AEC relevant de la méconnaissance du droit de l aménagement commercial issu du code de commerce. Ils seront irrecevables à soulever des moyens relatifs à la régularité du permis en tant qu il vaut autorisation de construire (art. L. 600-1-4 al. 1er c. urb.). Article L. 600-1-2 du code de l urbanisme «Une personne autre que l Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire ( ) que si la construction ( ) [est] de nature à affecter directement les conditions d occupation, d utilisation ou de jouissance du bien qu elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d une promesse de vente, de bail, ou d un contrat préliminaire mentionné à l article L. 261-15 du code de la construction et de l habitation.» 8

Lorsqu elles exerceront un recours en annulation devant le juge administratif contre le permis de construire tenant lieu d AEC, les personnes relevant de la saisine obligatoire de la CNAC ne seront pas soumises à la définition légale de l intérêt à l agir visée par l article L. 600-1-2 du code de l urbanisme. Recours exercé par d autres personnes Les autres requérants (c est-à-dire ceux qui ne sont pas tenus de saisir la CNAC) ne pourront contester le permis de construire valant AEC devant le juge administratif qu en tant qu il vaut autorisation de construire. Ils seront irrecevables à soulever des moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu il tient lieu d AEC (art. L. 600-1-4 al. 2 c. urb.). Issue d un amendement adopté par la commission mixte paritaire le 21 mai 2014 en fin de processus d examen du projet de loi Pinel, cette disposition restreint sensiblement l intérêt à agir des tiers. Depuis la LME, les personnes qui souhaitaient contester l AEC (pétitionnaire, préfet, membre de la CDAC et tiers disposant d un intérêt à agir) devaient saisir la CNAC puis le cas échéant le juge administratif (à savoir les cours administratives d appel depuis 2014). Parmi elles, pouvaient figurer certains tiers, dont des associations de consommateurs, voire des consommateurs eux-mêmes, les propriétaires de locaux de commerces ou des associations à objet urbanistique. En revanche, la qualité de riverain ne donnait pas qualité pour agir contre une AEC. Or, aux termes des dispositions du nouvel article L. 600-1-4 du code de l urbanisme, dès lors que la réforme supprime tout contentieux spécifique direct dirigé contre l AEC, seules les personnes soumises à l obligation de saisine préalable de la CNAC pourront contester l avis de la CDAC et/ou de la CNAC à l occasion d un recours dirigé contre le permis de construire. Quant aux tiers qui pouvaient jusqu à présent contester directement l AEC devant la CNAC puis le Conseil d Etat, ils sont désormais totalement exclus du contentieux de l AEC : ils ne figurent pas au nombre de ceux qui peuvent saisir la CNAC, ils seront irrecevables à soulever des moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu il tient lieu d AEC et ne pourront contester le permis de construire valant AEC devant le juge administratif qu en tant qu il vaut autorisation de construire. Dès lors, quels moyens les tiers pourront-ils soulever à l occasion d un recours contre le permis de construire? En premier lieu, ils seront irrecevables à soulever des moyens tirés de la méconnaissance des règles fixées par le code de commerce (critères d examen des projets notamment). En second lieu, le juge administratif devra déterminer si les tiers sont recevables à soulever le moyen tiré de l incompatibilité du permis de construire tenant lieu d AEC avec le DOO et/ou le DAAC, et donc ainsi préciser la portée du principe posé par l article L. 122-1-15 du code de l urbanisme (cf. supra). Lorsque l opération soumise à AEC ne nécessitera pas de permis de construire, les tiers pourront contester la décision de la CNAC devant le juge administratif (cour administrative d appel puis Conseil d Etat) dans des conditions d intérêt à agir bien plus ouvertes, identiques à celles en vigueur avant la réforme. AEC : CDAC : CNAC : C. com. : C. urb. : DOO : DAAC : OAP : PLU : Acronymes et abréviations 8. LE DEMANTE- LEMENT ET LA REMISE EN ETAT Le propriétaire du site d implantation bénéficiant de l AEC est désormais responsable de l organisation de son démantèlement et de la remise en état de ses terrains d assiette s il est mis fin à l exploitation et qu aucune réouverture au public n intervient sur le même emplacement pendant un délai de 3 ans. En cas de procédure de redressement judiciaire de l exploitant, ce délai ne courra qu à compter du jour où le propriétaire aura recouvré la pleine et entière disposition des locaux (art. L. 752-1 c. com.). Un décret en Conseil d Etat déterminera les prescriptions générales régissant les opérations de démantèlement et de remise en état ainsi que les conditions de constatation par le préfet de la carence du ou des propriétaires. Autorisation d exploitation commerciale Commission départementale d aménagement commercial Commission nationale d aménagement commercial Code de commerce Code de l urbanisme Document d orientations et d objectifs Document d aménagement artisanal et commercial Orientations d aménagement et de programmation Plan local d urbanisme 9