Partenariat bénino-danois Stratégie de la coopération de 2004 à 2008
Danida MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES Publié par : Ministère des Affaires étrangères 2, Asiatisk Plads DK-1448 Copenhague K Téléphone : +45 33 92 00 00 Fax : +45 32 54 05 33 E-mail : um@um.dk Site internet : www.um.dk Conception graphique Schultz Grafisk Numéros ISBN : Version électronique : 87-7667-008-2 Version imprimée : 87-7667-007-4 Tirage limité. La publication pourra être téléchargée - www.danida-publikationer.dk Rédaction terminée le 10 décembre 2003. Photo: Jørgen Schytte Le programme eau et assainissement contribue à assurer l accès de la population rurale du Bénin à l eau potable. Ce sont surtout les femmes et les enfants qui profitent du programme puisque, traditionnellement, ce sont elles et eux qui sont responsables de la collecte de l eau pour les travaux ménagers quotidiens.
Partenariat bénino-danois Stratégie de la coopération de 2004 à 2008 Ministère des Affaires etrangères 2004
Table des matiéres 1. Introduction 5 1.1 La politique de développement du Danemark 5 1.2 Le Bénin comme pays programme 6 1.3 Expériences de la coopération bilatérale 7 1.4 La situation dans la région : Paix, stabilité et prévention des conflits 8 2. La pauvreté au Bénin 11 2.1 Profil de la pauvreté et potentiel économique 11 2.2 La stratégie du Bénin de réduction de la pauvreté 13 2.3 Suivi de la mise en œuvre de la stratégie de pauvreté 17 2.4 Contribution des autres partenaires au développement 18 3. La coopération bénino-danoise 2004-2008 19 4. Composantes de la coopération au développement 24 4.1 Appui budgétaire 24 4.2 Programme d appui au secteur eau et assainissement 25 4.3 Programme d appui au secteur agricole 28 4.4 Programme d appui au secteur transports 31 4.5 Programme d appui au secteur éducation 33 4.6 Programme thématique d appui à la démocratie, à la bonne gouvernance et à la promotion des droits de la personne 35 5. Efforts bilatéraux à l extérieur du programme bilatéral 38 6. Suivi du programme 39 3
Benin NIGER BURKINA FASO Kandi Natitingou Parakou TOGO Savalou NIGERIA Abomey Cotonou PORTO NOVO 4
1. Introduction 1.1 La politique de développement du Danemark L objectif principal de la politique danoise de développement est de lutter contre la pauvreté. La coopération danoise vise à aider les populations les plus pauvres par des investissements critiques dans les domaines de renforcement des capacités humaines. Elle consiste également à promouvoir un développement durable grâce à une croissance économique axée sur la lutte contre la pauvreté. Par ailleurs, le Danemark soutient activement les processus de démocratisation. La participation des femmes au processus de développement, un environnement durable, ainsi que le respect des droits de la personne et de la démocratie sont des éléments essentiels de l aide danoise. Le principe fondamental de l aide danoise repose sur son efficacité, et les apports stratégiques sont ainsi basés sur les résultats, avec comme pierre angulaire l appui aux programmes sectoriels. L aide bilatérale danoise est essentiellement canalisée vers un groupe sélectionné de pays programmes qui manifestent la volonté et la capacité à promouvoir efficacement un développement durable à long terme. Les pays qui remplissent les conditions pour recevoir de l aide danoise souffrent d une grande pauvreté mais font par ailleurs preuve d une volonté réelle à lutter contre celle-ci, notamment à travers l élaboration et la mise en œuvre de stratégies nationales de lutte à long terme contre la pauvreté. De même, leurs efforts pour la consolidation de la démocratie, le respect des droits de la personne et la bonne gouvernance sont des paramètres cruciaux. Le principe de partenariat constitue la clé de voûte de la coopération danoise. En effet, pour promouvoir et réaliser une réduction efficace de la pauvreté, il est indispensable d établir une relation de partenariat avec un large choix d acteurs. Les partenariats doivent ainsi s établir avec i) les acteurs nationaux et internationaux qui sont impliqués dans l élaboration, la mise en œuvre et le suivi de l aide, et (ii) les bénéficiaires de l aide et les autres acteurs concernés par l aide, c est à dire les gouvernements, le secteur privé et la société civile, y compris les groupes pauvres et marginalisés. Il est essentiel pour la politique danoise de développement que ce partenariat soit fondé sur les stratégies et politiques nationales du pays partenaire. 5
La présente stratégie bilatérale stipule les principes fondamentaux de la coopération bénino-danoise au cours de la période quinquennale 2004-2008. Elle constitue également le cadre stratégique pour le partenariat à long terme avec le Bénin. 1.2 Le Bénin comme pays programme Le Bénin est inscrit sur la liste des pays programmes danois depuis 1992. Le choix du Bénin a été fait pour les deux raisons principales suivantes : d une part la grande pauvreté du pays et d autre part l engagement dont ont fait preuve les gouvernements béninois successifs et la population, pour consolider la démocratie et promouvoir un développement durable. Le PNB 1 du Bénin est d environ 380 USD par habitant. Près de 30% de la population vivent en dessous du seuil de pauvreté. Depuis 1990, le Bénin est entré dans un processus de démocratisation particulièrement stable. Les institutions démocratiques prévues par la Constitution sont établies, et les droits de la personne sont globalement respectés. De même, au cours des quatorze dernières années, le Bénin a organisé trois élections présidentielles, quatre élections législatives et, en 2002, les premières élections communales et municipales. Parallèlement, le Bénin enregistre depuis bientôt dix ans une évolution macro-économique stable avec une croissance annuelle de 5%. Toutefois, la stabilité macro-économique du Bénin demeure fragilisée par le fait qu elle dépend du prix du coton sur le marché mondial et des conditions relatives aux activités de transit, deux éléments sur lesquels le pays a peu d influence. Le progrès économique a permis une série d avancées dans le domaine social. Ainsi, de 1990 à 2001, la mortalité infantile est passée de 10,4% à 8,7% ; la part de la population rurale ayant accès à l eau potable est passée à plus d un tiers ; la part des enfants qui commencent l école primaire est passée de 58% à environ 80%, et le taux d analphabétisme est passé de 74% à 68% de la population adulte. Toutefois, en dépit d une croissance économique relativement élevée, la part de la population vivant au dessous du seuil de pauvreté est demeurée constante à environ 30% au cours des dix dernières années. Par conséquent, au cours des prochaines années, l un des plus grands défis de la coopération au développement du Bénin est d assurer que la partie la plus pauvre de la population ne soit pas exclue du développement du pays, mais bénéficie également de la croissance économique. C est dans ce contexte que le Bénin a élaboré une stratégie nationale de réduction de la pauvreté 2 qui a été acceptée par la Banque mondiale et le Fonds monétaire international 1 Produit National Brut. 2 Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté au Bénin (2002-2004). 6
en mars 2003. La stratégie constitue, désormais, le cadre de référence dans lequel s inscrivent les efforts des partenaires nationaux et internationaux en vue de susciter la croissance économique, combattre la pauvreté et promouvoir la participation égale des populations au processus de développement. 1.3 Expériences de la coopération bilatérale L objectif principal de la précédente stratégie de coopération bénino-danoise (1996-2000) était la lutte contre la pauvreté par une augmentation de la croissance économique, une amélioration des infrastructures et la consolidation de la démocratie. L effort s est alors concentré sur trois secteurs l eau, l agriculture et les transports tandis que l appui au secteur de l électricité a connu un retrait progressif. Parallèlement, des appuis ont été apportés à la réforme du secteur public ainsi qu aux processus d ajustement structurel et de démocratisation. Pendant cette période, le Danemark s est efforcé de renforcer la coordination de la coopération au développement. En outre, le Danemark a contribué activement au transfert des processus de décision au niveau des populations concernées, et, en particulier, aux femmes des zones rurales. Cette approche n étant pas très répandue au Bénin a nécessité des efforts ciblés à tous les niveaux du programme pays. Au cours de la période 1996-2003, l aide danoise au Bénin a été allouée à la fois sous forme d aide au projet et d aide au programme et elle a été répartie comme suit : 150 millions DKK 3 à l agriculture, 150 millions DKK à l eau et à l assainissement, 450 millions DKK aux transports et 150 millions DKK au processus des réformes économiques. En outre, environ 30 millions DKK ont été alloués au renforcement de la démocratie et de la bonne gouvernance, y compris la promotion de l égalité genre, la préparation de la réforme de décentralisation, l organisation d élections et la lutte contre la corruption. Durant la période, le Danemark a œuvré pour un renforcement de la coordination de la coopération au développement au Bénin, particulièrement en collaboration avec les partenaires européens, qui contribuent pour plus de la moitié du total de l aide. Ces efforts ont également contribué au renforcement du dialogue politique avec les autorités béninoises. Toutefois, la coordination des partenaires au développement laisse toujours beaucoup à désirer. Parmi les principales leçons de la coopération au développement du Bénin figure la nécessité d assurer que la lutte efficace contre la pauvreté soit inscrite au cœur des politiques et stratégies nationales clés. Avec l adoption de la stratégie de pauvreté, le Bénin s est doté d un cadre de référence cohérent visant le renforcement et la coordination de l effort global en vue de réduire la pauvreté au Bénin. 3 Couronnes danoises. 7
De même, les expériences confirment la pertinence des différents secteurs de la coopération bénino-danoise par rapport à l objectif de lutte contre la pauvreté. Etant donné que la politique danoise de développement attache une plus grande importance au domaine de l éducation, il a été convenu, avec le Bénin, d inclure à l avenir une composante éducation au programme pays. Les conditions préalables à un véritable appui aux programmes sectoriels ont, jusque-là, souffert de certaines faiblesses. L approche sectorielle devrait toutefois être renforcée au cours de la période de stratégie à venir, grâce à la finalisation de la stratégie de pauvreté du Bénin et à l élaboration de budgets pluriannuels qui permettent de refléter véritablement les priorités de la stratégie de pauvreté. Finalement, les expériences confirment la pertinence des appuis spécifiques danois dans les domaines de consolidation de la démocratie et de la bonne gouvernance ciblant notamment la décentralisation, la lutte contre la corruption et l égalité genre. L impact de ces appuis pourrait être renforcé en les inscrivant dans un cadre stratégique d intervention, exprimé à travers un programme thématique de renforcement de la démocratie, de la bonne gouvernance et des droits de la personne. Compte tenu des expériences déjà acquises, et sur la base de la stratégie de pauvreté, l objectif de l aide danoise au Bénin pour la période 2004-2008, est de contribuer à la lutte contre la pauvreté. L appui ciblera plus particulièrement la partie la plus pauvre de la population et visera d un côté son intégration dans le processus de développement national et, de l autre, la réduction de la part de la population vivant en dessous du seuil de pauvreté. L effort danois devra en même temps contribuer à maintenir l élan du processus de développement, créé au cours des dix dernières années. Le Danemark a soutenu ce processus à travers sa coopération au développement et son dialogue politique avec le Bénin. 1.4 La situation dans la région : Paix, stabilité et prévention des conflits Depuis 1989 ont éclaté, en Afrique de l Ouest, une série de conflits plus ou moins importants qui ont une influence sur tous les pays de la région. Dans certains cas, il s agit des conflits relatifs aux droits portant sur la terre et les ressources en eau, comme les révoltes touarègues dans les pays sahéliens. Dans d autres cas, il s agit des conflits liés au contrôle du pouvoir politique et économique, avec pour certains pays une dimension ethnique comme en Côte d Ivoire et au Nigeria. Le conflit au Libéria constitue un cas à part puisqu il s est étendu à la Sierra Leone et à la Côte d Ivoire et a engendré instabilité et flux de réfugiés de même qu il a entravé la croissance économique de toute la région. Ces conflits ont en réalité une envergure régionale dans la mesure où ils ne se contentent pas d influencer les pays de la région mais qu ils les impliquent également. Plusieurs facteurs ont contribué à l aggravation de ces conflits : 8
la lutte pour l accès aux ressources diamantaires de la Sierra Leone, l accès au bois précieux du Libéria ainsi que l accès facile aux armes légères et de petit calibre. On estime à 8 millions le nombre d armes de petit calibre en Afrique de l Ouest où un fusil mitrailleur se vend 8 USD. L Afrique de l Ouest a fait des progrès considérables en matière de résolution des conflits. La CEDEAO 4 a réalisé des opérations de soutien de la paix en vue de faire cesser les conflits au Libéria, en Sierra Leone, en Guinée Bissau, en Côte d Ivoire et, récemment, de nouveau au Libéria. De plus, la CEDEAO a, à plusieurs reprises, joué un rôle important de médiateur. Les interventions aujourd hui se caractérisent ainsi par une rapidité et une précision, toutes les deux accrues par rapport au passé, y compris dans le cas de coups d état militaires. De même, les conflits sont plus rapidement résolus que par le passé. C est la prévention des conflits qui demeure le maillon faible. En effet, malgré l existence évidente de conflits potentiels, comme c était le cas avant l éclatement du conflit en Côte d Ivoire, des mécanismes efficaces ainsi que des solutions politiques, permettant d agir avant l éclatement des conflits, font défaut surtout en ce qui concerne les facteurs générateurs de conflits. L absence de mécanismes politiques («checks and balances»), capables de se charger des conflits latents au sein de toute société, constitue un problème essentiel. Les problèmes politiques, économiques et sociaux risquent ainsi facilement de s aggraver. Les facteurs essentiels des conflits actuels comprennent : la mauvaise gouvernance et le manque de processus politiques inclusifs; une croissance économique qui ne dépasse pas sensiblement la croissance démographique, une mobilisation islamique transnationale croissante combinée à une politique radicale ; le manque de développement économique réel qui a pour conséquence un afflux migratoire vers les villes ; l accès facile aux armes de petit calibre et l environnement criminel potentiel engendré par l existence de ressources naturelles abondantes. L Afrique de l Ouest a amélioré sa capacité d intervention dans les conflits, et sa capacité de prévention des conflits est en continuel renforcement. Néanmoins, l Afrique de l Ouest demeure vulnérable aux conflits. Par son intervention directe et son adhésion à la CEDEAO, le Bénin s est révélé être un acteur actif et engagé en matière de prévention, de traitement et de résolution des conflits dans la région. La stabilité des principaux débouchés dans les pays voisins est déterminante pour l économie béninoise, le Bénin étant une nation de commerce active et un port de transit pour les marchandises destinées à l ensemble de la sous-région. 4 Communauté Économique des États de l Afrique de l Ouest, Economic Community of West African States (ECOWAS) en anglais. 9
Cela est particulièrement valable pour la zone frontalière au Nigeria qui constitue la plus grande menace. Cette région pourrait, en effet, être le foyer d un conflit causé par des tensions politiques ou religieuses, conflit qui pourrait gagner le Bénin et déstabiliser le pays. On estime que le niveau de tension interne susceptible d engendrer un conflit armé est très limité au Bénin. Depuis longtemps le pays est stable, aussi bien sur le plan de la politique intérieure que sur le plan économique. Les seuls incidents survenus dans le passé ont eu lieu dans le cadre d élections et il est possible que de tels incidents surviennent aussi à l avenir. On constate, entre le Nord et le Sud, des différences sur le plan économique. Cette répartition correspond à l opposition entre le Sud, à la population majoritairement chrétienne et relativement aisée, et le Nord, majoritairement musulman et plus pauvre. On estime que la population se compose d environ 25% de chrétiens, 15% de musulmans, et 60% d animistes (voudoun). Toutefois, les limites entre les religions sont floues et un bon nombre de chrétiens et de musulmans pratiquent également le voudoun. Jusqu à maintenant, on n a constaté aucun signe de tensions religieuses au Bénin où règne la tolérance religieuse et où les mariages mixtes entre les religions sont communs. Il n est pourtant pas impossible que cette situation soit modifiée par l influence des pays voisins et que les groupes à tendance intégriste se manifestent ou s installent au Bénin. 10
2. La pauvreté au Bénin 2.1 Profil de la pauvreté et potentiel économique Le Bénin est classé 159 ème sur les 175 pays figurant dans l Indicateur du Développement Humain des Nations Unies et est ainsi toujours un des plus pauvres et des moins développés du monde. Deux millions d habitants, soit près de 30% de la population, vivent en dessous du seuil de pauvreté et ne parviennent pas à couvrir leurs besoins élémentaires en alimentation, habillement et logement. Cette situation reste inchangée depuis dix ans, même si le Bénin a connu une croissance économique stable au cours de la même période. Les indicateurs sociaux témoignent de la position assez mauvaise du Bénin, comparée à la moyenne des pays africains subsahariens, et par rapport à d autres pays à niveau de revenu comparable (380 USD par habitant). L espérance de vie n est que de 53 ans ; 16 enfants sur 100 meurent avant l âge de 5 ans, et un quart des enfants béninois de moins de 5 ans souffrent de malnutrition. Plus d un tiers de la population n a pas accès à l eau potable et seulement un homme sur deux et une femme sur trois savent lire et écrire ; environ 80% des enfants entament une scolarité primaire, mais les filles y sont bien moins nombreuses que les garçons ; neuf garçons sur dix commencent l école primaire, contre seulement deux filles sur trois. La moitié de tous les garçons achèvent l école primaire pour seulement un tiers des filles. Le taux de prévalence du VIH/SIDA est de 4-5%. Même si le chiffre réel est probablement plus élevé, le Bénin ne compte pas parmi les pays les plus touchés. Les hommes pauvres sont plus nombreux que les femmes, mais la pauvreté est plus profonde parmi celles-ci. Sur les 10% les plus pauvres de la population, plus des deux tiers sont des femmes. Les études menées dans le cadre de l élaboration de la stratégie de lutte contre la pauvreté n ont toutefois pas confirmé l hypothèse selon laquelle les ménages dirigés par une femme seraient plus pauvres que la moyenne. La seule caractéristique significative qu on a pu constater par rapport à la relation composition des ménages/fréquence de pauvreté est que la tendance à la pauvreté augmente avec la taille de la famille et diminue lorsque le niveau d éducation du chef de famille augmente. 11
En outre, la pauvreté au Bénin est non seulement plus répandue en zone rurale mais aussi plus profonde qu en milieu urbain. En zone rurale, plus d un Béninois sur trois vit en dessous du seuil de pauvreté alors qu en ville, seulement un habitant sur quatre ne parvient pas à couvrir ses besoins élémentaires. De même, presque tous les indicateurs sociaux en zone rurale sont moins performants que ceux constatés en milieu urbain, en particulier le taux de mortalité infantile, le taux de scolarisation, l accès à l eau potable, et le taux de prévalence du VIH/SIDA. Il est également significatif que les conditions de vie généralement précaires des femmes et des filles sont plus prononcées dans les zones rurales qu en milieu urbain. En revanche, l on ne peut parler de déterminant géographique de la pauvreté. Présenté de façon schématique, le Sud du Bénin, plus urbanisé, est moins pauvre que les départements moins peuplés du Nord. Il existe cependant des exceptions significatives, surtout dans les zones rurales du Sud où la pauvreté est prononcée et l accès aux terres cultivables limité. Le Bénin ne dispose pas d industrie significative et, même au niveau artisanal, l industrie de production joue un rôle très modeste. La production et la transformation ne contribuent que pour environ 15% du résultat de la production, alors que l agriculture y participe pour plus d un tiers et les services pour les 50% restants. Lors de l effondrement de l économie planifiée en 1989, les déséquilibres fondamentaux de l économie étaient d une telle ampleur qu il a fallu d abord cinq années de politique draconienne d ajustement économique pour les atténuer, ajuster les prix et les taux de change au marché mondial et asseoir les bases d un développement durable. Depuis lors, le Bénin jouit d une avancée macro-économique stable avec un faible taux d inflation de 3 à 4% par an et un taux de croissance annuel qui s est maintenu à 5% au cours des dix dernières années. Toutefois, durant cette même période, la pauvreté n a pu être réduite en raison d un taux d accroissement annuel de la population de près de 3%, et d une répartition inégale des fruits de la croissance économique. Il est ainsi surprenant de constater qu une décennie d ajustement structurel assez réussi, conçu en collaboration avec la Banque mondiale et le Fonds monétaire international et axé sur une politique de libéralisation d une économie à dominance agricole, a réduit la pauvreté dans les villes du Bénin alors qu elle s est accentuée en zone rurale, où elle était déjà plus prononcée. La stabilisation de l économie a été une réussite mais les réformes structurelles n ont pas profité à l agriculture, bien au contraire. Le secteur reste, en effet, marqué par un appareil de production rigide et obsolète, un faible niveau d investissement (particulièrement privé) et des investissements publics mal planifiés, souvent sans 12
concertation avec la population censée en bénéficier, et mis en œuvre par une administration publique faible ayant une longue tradition centraliste de gestion du développement. La pauvreté nettement plus prononcée en zone rurale est ainsi étroitement liée au secteur agricole peu productif, trop spécialisé et très risqué parce que fortement axé sur la production cotonnière qui représente 80% des exportations du Bénin. Malgré la libéralisation du marché, les prix et les conditions commerciales en général pénalisent toujours les agriculteurs. Parallèlement, la répartition inégale des investissements en infrastructures économiques et sociales de plusieurs années de même que la création d emplois générateurs de revenus considérables au niveau des services en milieu urbain, surtout dans les grandes villes du Sud du pays, animées par le commerce de transit avec les pays voisins, a contribué à augmenter les revenus en milieu urbain. Les échanges commerciaux et la contrebande avec le Nigeria, dont le marché potentiel dépasse 100 millions de personnes, ont contribué notamment à améliorer le niveau de vie de la population urbaine. Si l on veut éviter l exclusion d un tiers de la population du progrès économique du pays, une meilleure redistribution économique et des activités ciblées doivent permettre à cette partie de la population de prendre part activement au développement économique et d avoir accès aux services sociaux de base. L amélioration du niveau de vie des plus pauvres passe par l accroissement de leur degré de participation à travers la décentralisation, accompagnée par des investissements plus importants et ciblés dans les domaines des infrastructures économiques et sociales de base, en particulier dans les zones rurales. La structure économique béninoise est assez particulière par rapport à celles des autres pays africains, puisque les services y constituent la moitié de l activité économique et forment une bonne partie de la croissance économique. Vu cette structure, une politique industrielle active, stimulant la création de revenus et d emplois en dehors du domaine des services dans les grandes villes, constituera également un élément essentiel pour une meilleure politique de redistribution. 2.2 La stratégie du Bénin de réduction de la pauvreté Le revenu annuel moyen d environ 380 USD par habitant, se situe, à peu près, à 50% au-dessus du seuil de pauvreté. Il existe ainsi un potentiel quoique modeste de réduction de la pauvreté par la redistribution. Cependant, l élimination de la pauvreté au Bénin nécessite surtout que le pays arrive à susciter une croissance économique durable, bien supérieure à l accroissement démographique, qui profite particulièrement aux populations les plus pauvres. Plus concrètement, ceci implique que la croissance économique et la création de revenus doivent s articuler autour de la vie économique des zones rurales. En même temps, il est indispensable d assurer que les populations 13
rurales profitent, de façon équitable, des investissements en infrastructures sociales et économiques. Deux scénarios différents ont été envisagés et analysés au cours de l élaboration de la stratégie de pauvreté : 1. Un scénario «prudent» avec une politique économique qui reste inchangée, un taux de croissance annuel de 4 à 5% et un déficit budgétaire public d environ 3% du PIB. 5 2. Un scénario «expansionniste» avec une politique budgétaire considérablement plus expansive et un rythme de réformes plus agressif, entraînant un taux de croissance économique de 6% en 2004, puis de 7% par an, et un déficit budgétaire public de 4,5 à 6 % du PIB. Le scénario 2 est probablement optimiste, surtout considérant l étroitesse de l économie et sa fragilité vis-à-vis des influences extérieures tels que le développement économique et politique au Nigeria, les prix du coton, la stabilité du CFA dans un contexte de multiplication des conflits armés dans la région, et les décisions de l UEMOA 6 en matière d harmonisation des taxes et des droits de douane. Le gouvernement béninois estime qu une croissance économique annuelle de 7% est réalisable et nécessaire afin d atteindre, avant 2015, l objectif de réduction de la pauvreté de moitié par rapport à son niveau actuel. C est le scénario expansionniste qui a finalement été accepté par le Fonds monétaire international et la Banque mondiale en 2003, et ceci pour trois raisons. D une part, seul ce scénario permet d atteindre l objectif de réduction de la pauvreté de moitié avant 2015. D autre part, on s attend à ce que l engagement du gouvernement béninois dans le processus de réformes soit plus prononcé qu auparavant. Enfin, la politique budgétaire expansive prévue peut être financée par les partenaires du Bénin et les fonds de l initiative PPTE, 7 à partir de 2003. Les autres objectifs essentiels à long terme de la stratégie de réduction de la pauvreté avant 2015 sont : 5 Produit intérieur brut. 6 Union Économique et Monétaire Ouest-Africaine. 7 Pays Pauvres Très Endettés : L initiative provient de la Banque mondiale et du FMI en 1996, elle correspond à la réponse internationale la plus complète en matière d assainissement de la dette des pays pauvres les plus endettés. 14
Augmenter l espérance de vie de 53 à 65 ans Diminuer le taux de mortalité infantile de 1,2% à 0,9% Réduire de moitié la part de la population souffrant de la malnutrition Réduire de moitié la part de la population n ayant pas accès à l eau potable Assurer que tous les enfants bénéficient d une éducation de base A moyen terme, les objectifs à réaliser avant 2006 sont : Réduire la part de la population qui vit en dessous du seuil de pauvreté de 33% à 24% dans les zones rurales et de 22% à 19% dans les villes. Limiter le taux de mortalité infantile à 1,1% Assurer, à 46% de la population des zones rurales, l accès à l eau potable Assurer que 87% des enfants béninois entament une éducation de base A la lumière de ces objectifs et des origines de la pauvreté au Bénin citées plus haut, le gouvernement béninois a fixé quatre priorités pour la politique économique et sociale des prochaines années : Consolider la stabilité macro-économique avec un taux de croissance annuel de 7% Faciliter l accès à l éducation de base, à l alphabétisation, aux soins de santé primaires, et à l eau potable Lutter contre la corruption et consolider la démocratie et la décentralisation Promouvoir l emploi et encourager la participation des populations les plus pauvres aux activités génératrices de revenus La logique constante appliquée à la stratégie de réduction de la pauvreté veut que les efforts suscités se soutiennent mutuellement et engendrent ainsi un climat favorable au développement du secteur privé, garant à terme d un développement durable au Bénin. Le gouvernement béninois estime qu une croissance économique annuelle de 7% est réalisable à condition que le cadre du secteur privé soit amélioré afin d accroître le niveau des investissements, nationaux et internationaux, dans les secteurs pour lesquels le Bénin présente un avantage comparatif. Il s agira en particulier du secteur agricole et des services, y compris le secteur des transports. Le gouvernement pense pouvoir attirer les investissements privés grâce à de meilleures infrastructures physiques de base, en particulier dans les zones rurales à travers : Un ciblage et une concentration des investissements publics Une main-d œuvre mieux qualifiée 15
Un cadre juridique transparent Une gestion des services publics plus capable et motivée et Un système judiciaire qui lutte activement contre la corruption et les comportements irresponsables. Cette approche comprend six éléments essentiels : 1. La réforme de décentralisation divisant le pays en 77 communes auxquelles sera transférée la responsabilité de l éducation de base, des pistes rurales, des services de santé de base, d approvisionnement en eau et de l utilisation durable des ressources naturelles. 2. La réforme budgétaire, transférant des compétences considérables aux ministères sectoriels grâce à la fusion du budget de fonctionnement et du budget d investissement en un seul budget, et à l introduction d une budgétisation axée sur les performances, fondée sur des programmes d action triennaux et les budgets y afférents. La création d une Cour des Comptes autonome qui relève actuellement de la Cour Suprême fait également partie de cette réforme. 3. La réforme de la Fonction publique mettant un terme, entre autres, à la promotion automatique par ancienneté et introduisant l avancement et la rémunération au mérite. 4. La réforme du système judiciaire visant un renforcement de l efficacité du secteur et le rapprochement aux justiciables à travers, notamment, la création de Tribunaux de Première Instance dans tous les chef-lieux de département et la création de deux Cours d Appel supplémentaires. Le réforme vise aussi à mettre en place une meilleure formation/post-formation des juges. 5. La stratégie nationale de lutte contre la corruption mettant en place un Haut Commissariat de lutte contre la corruption et une commission paritaire de suivi, composée de représentants du gouvernement et de la société civile. 6. Les privatisations limitant le rôle du secteur public dans l économie et comprenant la privatisation des sociétés publiques clés (télécommunications, eau, électricité), des hôtels appartenant à l Etat, et enfin la poursuite des libéralisations de la gestion du Port de Cotonou et du secteur du coton. Le potentiel agricole est considérable. Seulement près de la moitié des terres cultivables sont actuellement exploitées et la production actuelle est de type monoculturel et faiblement productive. La stratégie de pauvreté met un accent particulier sur la diversification de la production agricole, surtout au profit de cultures à potentiel de transformation et d exportation. Il faut également améliorer la productivité, tant durant la pousse que dans la phase post-récolte et assurer un meilleur accès au marché. 16
L éducation constitue un autre paramètre stratégique crucial dans la lutte contre la pauvreté, et ceci est d autant plus vrai pour le Bénin où l éducation a privilégié l élite au détriment du reste de la population. L analphabétisme prononcé et l absence de formations professionnelles structurées contraste ainsi avec une élite assez bien formée, mais à la motivation parfois inégale, travaillant surtout dans l administration publique béninoise, qui dispose de relativement plus de diplômés universitaires que la majorité des autres pays de l Afrique sub-saharienne. Ainsi, au cours des dix dernières années, on a pu constater de la part de l administration centrale et d une partie de l establishment politique un manque de collaboration notoire et une incompréhension vis-à-vis de la nécessité de mettre en œuvre les réformes suscitées relatives à l économie béninoise en général, et à la gestion publique en particulier, réformes pourtant cohérentes. En effet, aucune des réformes qui constituent la clé de voûte de la stratégie de pauvreté n est nouvelle ; elles sont, au contraire, d actualité depuis longtemps. La réforme budgétaire et la réforme de décentralisation semblent finalement bénéficier d un élan favorable. Par contre, la réforme de la Fonction publique, certaines privatisations importantes, la libéralisation du Port de Cotonou ainsi que les réformes du secteur cotonnier progressent très lentement. Les progrès dans les domaines de la lutte contre la corruption sont également pour l instant très limités puisqu un grand nombre d affaires de principe n ont pas encore été jugées. 2.3 Suivi de la mise en œuvre de la stratégie de pauvreté Dans le cadre de l élaboration de la stratégie de pauvreté, le gouvernement béninois a décidé de créer un Observatoire du changement social, chargé d organiser et de coordonner le suivi de la mise en œuvre de la stratégie. L Observatoire est rattaché à une Commission composée des ministres des Finances et de la Planification, de personnes clés de la société civile et de représentants des partenaires au développement du Bénin. Au quotidien, le travail de cette Commission sera confié à un Secrétariat Permanent localisé au Ministère des Finances. Parmi les principales tâches du Secrétariat figurent la planification, la collecte de données ainsi que les études et les analyses et l attribution des contrats pour les structures chargées de ce travail ; le tout, en collaboration avec les ministères sectoriels, l INSAE 8 et d autres instituts d analyse publics et privés. Le travail de l Observatoire comprendra la collecte et l analyse de données macro-économiques clés, des enquêtes sur les ménages et le suivi de la mise en oeuvre de la stratégie de pauvreté en terme d objectifs et de résultats. Un appui technique et financier à l Observatoire est attendu de la part du Danemark, de la Suisse, de l Allemagne et d autres partenaires du Bénin. 8 Institut National de la statistique et de l analyse économique. 17
2.4 Contribution des autres partenaires au développement La plupart des partenaires clés du Bénin ont entamé le processus de révision de leurs stratégies de coopération avec ce pays pour que celles-ci soient davantage en phase avec la stratégie de pauvreté nationale. En effet, à l exception de quelques partenaires, tous semblent axer leurs efforts autour de celle-ci. De même, ces partenaires cherchent à exploiter le renforcement de la coordination des efforts qu offrent la stratégie de pauvreté et son cadre de dépenses à moyen terme. Toutefois, plusieurs partenaires ne sont pas encore prêts à soutenir l approche programme et à renoncer à la visibilité et à la traçabilité de leurs contributions respectives. La coordination des efforts de développement laisse à désirer et représente un véritable défi pour le gouvernement tout comme pour certains partenaires. Un processus «Groupe consultatif» n est pas appliqué au Bénin, et la Banque mondiale joue un rôle relativement modeste dans la coordination des partenaires. Ceux-ci ont mis en place un groupe local de «Participatory Development and Good Governance», sous présidence suisse et auquel participent les Etats membres de l Union européenne présents. Le Groupe a créé une plate-forme commune de dialogue avec les autorités notamment en ce qui concerne la mise en œuvre de la réforme de décentralisation. La stratégie de pauvreté et le cadre de dépenses à moyen terme offrent cependant un nouvel espoir d amélioration de la coordination dans une constellation secteur/partenaire se dessinant comme suit : Secteur Appui budgétaire Agriculture Education Partenaires Danemark, Banque mondiale, Commission européenne, Suisse, Pays-Bas, Banque africaine de développement Danemark, Banque mondiale, France, Allemagne Danemark, Banque mondiale, France, Allemagne, USA, Banque africaine de développement Eau et assainissement Danemark, Banque mondiale, France, Allemagne, Belgique Transports Danemark, Commission européenne, France, Allemagne Santé Banque mondiale, Commission européenne, France, USA, Belgique Justice Banque mondiale, Commission européenne, France, Belgique 18
3. La coopération bénino-danoise 2004-2008 En accord avec la raison d être de l aide danoise au développement, l objectif de la coopération bénino-danoise est de lutter contre la pauvreté au Bénin et de promouvoir un développement durable grâce à une croissance économique axée sur la lutte contre la pauvreté. Sur la base du profil de pauvreté au Bénin, les domaines d intervention ont été identifiés comme étant les plus pertinents pour atteindre cet objectif. Parallèlement, ces choix prennent en compte les engagements des autres partenaires et les besoins de financement à l intérieur des différents secteurs. La coopération couvre les quatre priorités principales de la stratégie de pauvreté. Un appui budgétaire général doit contribuer à mettre en œuvre la politique budgétaire expansive et la politique de réforme active, politiques qui font partie des priorités de la stratégie de pauvreté. Un niveau élevé d investissements publics doit permettre, à moyen terme, d atteindre une croissance économique annuelle de 7%, jusqu à ce que l investissement privé prenne progressivement le relais. Le choix du scénario expansionniste entraîne une augmentation des dépenses publiques à hauteur de 1,8 milliards DKK durant la période 2003-2006. Avec le soutien du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale, le Bénin a sollicité les partenaires pour qu ils cofinancent ces fonds sous forme d appui budgétaire additionnel. La contribution danoise en couvrira 6 à 7%, ce qui correspond à la position générale du Danemark au sein du groupe des partenaires du Bénin. L appui sera fourni en proche collaboration avec l ensemble des partenaires actifs du secteur. Le montant des décaissements sera directement lié à la réalisation d indicateurs sélectionnés, y compris la précision dans la mise en œuvre par le gouvernement des réformes essentielles. Parallèlement, la coopération se concentrera sur deux secteurs productifs et deux secteurs sociaux. La pauvreté est plus prononcée en milieu rural et intimement liée au manque d amélioration de la productivité de l agriculture, sa diversification et son accès au marché international. Elle est, en même temps, fonction du niveau d éducation et de l état de santé. En conséquence, la coopération ciblera les secteurs de l agriculture, des transports, de l éducation et de l approvisionnement en eau en milieu rural. 19
Enfin, elle comprendra une coopération suivant une approche thématique en matière de consolidation de la démocratie au Bénin, de la lutte contre la corruption, et de la promotion des droits de la personne, en particulier ceux des femmes et des enfants. Ces apports viendront compléter l appui budgétaire général en se concentrant sur deux réformes essentielles de la stratégie de pauvreté décentralisation et lutte contre la corruption. La coopération sera à dominance programmatique. De ce fait, les impacts des actions financées par le Danemark ne pourront être mesurés séparément, mais l aide danoise doit contribuer à réaliser les quatre objectifs globaux suivants de la stratégie de pauvreté 9 : Objectifs et indicateurs (2008) A. Réduire d un tiers à un quart la part de la population rurale vivant en dessous du seuil de pauvreté ; B. Assurer, à 52% de la population rurale, l accès à l eau potable ; C. Augmenter la part des enfants qui entament une éducation de base de 80% à 89% et, en particulier, augmenter à 50% la part des filles inscrites en cours préparatoire ; D. Promouvoir les droits et l influence des femmes et asseoir la démocratie dans les collectivités locales afin que les citoyens aient une influence réelle sur le développement de leur localité. La coopération sera conçue de façon à soutenir autant que possible l appropriation nationale du processus de développement du Bénin et à promouvoir les réformes administratives et économiques indispensables quoique pas toujours bien vues décidées par le gouvernement béninois. Parallèlement, une importance particulière sera attachée à ce que les éléments du programme pays se soutiennent mutuellement et qu elles produisent des résultats visibles et mesurables de réduction de la pauvreté de la population rurale, et que la population ciblée bénéficie d une influence réelle sur la préparation et la mise en œuvre des actions. Le budget indicatif pour la période quinquennale couverte par la présente stratégie s élève à 900 millions DKK. La répartition sectorielle sera ajustée comme indiqué dans le tableau ci-dessous : 9 Les indicateurs de la stratégie de pauvreté sont valables jusqu en 2006. Les chiffres de 2008 sont élaborés par simple extrapolation. Les indicateurs pour les secteurs de l eau et de l éducation sont mis à jour en tenant compte de la proposition budgétaire du gouvernement pour 2004. 20
Secteur Répartition Agriculture 12% Eau et assainissement 25% Transports 25% Education 13% Droits de la personne, démocratie et bonne gouvernance 5% Appui budgétaire 15% Autres 5% Au cours de la période couverte par la stratégie, un glissement progressif s opérera du secteur transports vers le secteur éducation. Ce glissement sera lié à la mise en place du programme d appui à l éducation et à l achèvement de la composante routes principales relevant du programme sectoriel transports. L objectif est d assurer une répartition équitable entre les secteurs de la production et les secteurs sociaux à la fin de 2008. Les appuis sectoriels adopteront progressivement la forme d un véritable appui programme, avec inscription des contributions danoises dans les plans et budgets nationaux triennaux. Le suivi de l utilisation correcte des fonds s inscrira autant que possible au niveau sectoriel et se fera dans une approche conjointe avec le gouvernement béninois et ses partenaires. En 2007, l appui budgétaire danois ainsi que les appuis à l approvisionnement en eau, à l éducation et aux transports devront apparaître pour 80% dans les budgets nationaux et devront être gérés par l administration béninoise centrale et locale. En ce qui concerne l appui au secteur agricole et l appui programmatique à la consolidation de la démocratie et à la bonne gouvernance, la situation est plus complexe du fait que cette coopération s opère en partenariat avec un nombre d institutions privées et d organisations de la société civile. La coopération bénino-danoise consiste avant tout en des appuis programmatiques au niveau national. Elle cherchera cependant, en même temps, à opérer une concentration géographique à l intérieur de deux régions, dont l une est le Zou et l autre proche du Zou. Sans pour autant chercher à sous-optimiser les actions financées par le Danemark, l on cherchera à produire des effets de synergie, notamment entre les actions à l intérieur des secteurs suivants: approvisionnement en eau, agriculture, entretien des routes et éducation. La synergie sera promue, entre autres, à travers un appui à la planification participative dans 12 à 15 communes des deux régions sélectionnées et au renforcement des services déconcentrés des ministères sectoriels dans ces mêmes régions. En effet, au cours de la période couverte par la stratégie, la responsabilité d une grande partie des domaines ciblés par la coopération bénino-danoise sera transférée aux 21
nouvelles communes. Il s agit notamment de l éducation de base, des pistes rurales, de l approvisionnement en eau, et, dans une certaine mesure, du développement agricole et de la gestion des ressources naturelles. Ces secteurs font partie des priorités fixées dans la stratégie de pauvreté. Au cours de la période de stratégie, la planification et la mise en œuvre de la coopération bénino-danoise, se conformera aux accords et principes internationaux relatifs à la coopération au développement, élaborés entre autres par le Comité d Aide au Développement de l OCDE (le CAD) 10. Les points cruciaux consisteront à augmenter le niveau de coordination, simplifier et harmoniser les procédures des partenaires, et augmenter le degré d appropriation par le Bénin en matière de coopération au développement avec, comme pivot, la stratégie de pauvreté. Au niveau sectoriel, le Danemark participera activement aux groupes de coordination formels et informels. Le Danemark attachera une importance particulière à une étroite coordination sectorielle de l aide internationale au développement gérée par le gouvernement béninois. Aussi, afin de faciliter cette coordination, le Danemark visera une harmonisation des procédures de coordination des partenaires et veillera également à ce que l aide internationale figure clairement dans le budget national béninois. Dans ce contexte, le Danemark s efforcera également de réaliser les revues sectorielles annuelles en collaboration avec les autres partenaires du Bénin. Les objectifs et enjeux principaux de la coordination et du mode de travail de la coopération au développement bénino-danoise pour la période 2004-2008 sont exposés dans le tableau ci-après. La réalisation des objectifs de coordination et de coopération ne dépendra pas uniquement des efforts du Danemark mais également de ceux du Bénin et des autres partenaires. 10 Le Comité d Aide au Développement (CAD) de l OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) émet les directives pour la coopération de développement des pays membres. 22
Objectifs 1. La stratégie nationale de pauvreté comme pivot de l affectation des ressources et de la mise en œuvre de la coopération de développement. 2. Un processus de développement dont s est approprié le Bénin et dans le cadre duquel opèrent le gouvernement, les partenaires au développement et la société civile. 3. Intégration de l ensemble de la coopération au développement aux plans et budgets du gouvernement. Harmonisation et simplification des procédures des partenaires qui auront permis de réduire le poids administratif et d assurer transparence et prévisibilité accrues de la coopération au développement. 4. Capacité nationale à accroître la durabilité et à diriger la coopération au développement, y compris les flux de paiements. 5. Cohérence et contenu de la coopération au développement. Indicateurs En 2005, tous les programmes danois de développement et les phases des programmes auront été conçus dans le but d appuyer la mise en œuvre de la stratégie de pauvreté. En 2006, la coopération de développement aura permis d améliorer les indicateurs de la stratégie de pauvreté et leurs systèmes de suivi qui seront alors pleinement opérationnels. La coopération au développement aura contribué à ce que les priorités de la stratégie de pauvreté se reflétent dans le budget national et les cadres de dépenses à moyen terme. La coopération de développement aura contribué à ce que, au plus tard en 2006, soit réalisée une revue annuelle de la stratégie de pauvreté avec la participation du gouvernement, des partenaires au développement et de la société civile. Au plus tard fin 2006, la coopération au développement aura assuré une coordination au niveau sectoriel, dirigée par le Bénin, en vue de garantir une mise un œuvre systématique au niveau sectoriel des objectifs de la stratégie de pauvreté. En 2007, 75% de la coopération au développement apparaissent clairement dans les budgets nationaux. Les contributions danoises seront progressivement gérées par le Bénin. Des réunions de coordination des partenaires seront régulièrement organisées avec la participation du gouvernement dans tous les secteurs prioritaires. Au plus tard en 2006, la coopération au développement aura assuré une mise en œuvre de revues conjointes partenaires/gouvernement. A la fin de 2008, la coopération au développement aura assuré une meilleure harmonisation des procédures des partenaires. La coopération au développement aura contribué à renforcer les capacités des institutions nationales grâce à un appui aux programmes sectoriels et à des appuis particuliers. En 2006, les programmes sectoriels et les projets auront été conçus de sorte qu il y ait cohérence entre le niveau macro, le niveau de la politique sectorielle et le niveau opérationnel. L influence des partenaires dans les organisations multilatérales et les institutions financières internationales mise à contribution, de manière continue, au cours de la période afin de promouvoir les principes et le contenu du CAD dans le cadre de la coopération au développement au niveau local et dans les organes de direction des organisations.