L action publique et l analyse de politiques publiques Isabelle Milbert Théories et pratiques de la gouvernance 3 Mars 2009
Plan de l exposé! Contexte général! Problématique! Définitions! Typologie de politiques publiques! Modèles d analyse
Contexte général! 50 s redéfinition du rôle de l Etat (Etat providencelibéralisation)! L Etat s attribue le monopole de l action publique (Elias, 1975)! Ce «monopole» n est plus juridico-militaire mais médiatique, financier, administratif (gouvernementalité de Foucault)! Eclatement des pôles décisionnels (décentralisation, privatisation)! Etat = nouvelle forme d enracinement social?! Montées des exigences populaires envers les politiques coexistent avec une nouvelle forme de citoyenneté (Marshall, 1950) et avec les transformations du rôle de l Etat!! Nouveaux rapports Etat - complexité sociale (compréhension, intervention, interaction) (Papadopoulos, 1995)
Action publique: Démonstration par Michel Foucault de la rupture entre:! Machiavel: le savoir-faire du gouvernant et ses techniques sont concentrés sur son habileté à conquérir (guerre) et à conserver le pouvoir! Jean Bodin (16 ): séparation majeure entre les attributs de la souveraineté et l administration au quotidien! Recherche d une unité dans l exercice du pouvoir! 18 siècle: Transformation profonde dans la conception de l exercice du pouvoir: produire, organiser la population, mettre en valeur des richesses par des activités structurées par l autorité publique! Appareils spécifiques de gouvernement! Ensemble de savoirs! Cf. «traités de police» (= de l organisation concrète de la société) (Delamare, von Justi, Franck)
Gouvernementalité! «Implique que l on place au centre de l analyse non le principe général de la loi, ni le mythe du pouvoir, mais les pratiques complexes de «gouvernementalité» qui supposent d un côté des formes rationnelles, des procédures techniques, des instrumentations à travers lesquelles elle s exerce, et d autre part des enjeux stratégiques qui rendent instables et réversibles les relations de pouvoir qu elles doivent assurer» (Foucault, «la gouvernementalité», 1978)
Les instruments de l action publique! Législatif et réglementaire, contractuel! Économique et fiscal! Conventionnel et incitatif! Informatif et communicationnel " les instruments structurent les politiques publiques
Questions de recherche! Relation entre politics et policy (Smyrl, 2002)! Politiques publiques, = Etat en action.! Va-t-on analyser les politiques publiques à travers la diversité des acteurs impliqués (formel, informel, privé, public, média, religieux, «bénéficiaires» )! Peut-on analyser les PP par leur contenu explicite (ex: campagne anti-alcool, assurance maladie, )? Y a-t-il un contenu substantiel aux PP?! Ou faut-il mettre l accent sur les conditions socio-politiques de production des politiques publiques?! Ou les analyser à travers les instruments (Lascoumes et Le Galès, 2004)?
Definitions! Une politique publique se présente sous la forme d un programme d action propre à une ou plusieurs autorités publiques ou gouvernementales (Thoenig, 1985:6)! Il y a politique publique lorsqu une autorité politique locale ou nationale, tente, au moyen d un programme d action coordonné, de modifier l environnement culturel, social ou économique d acteurs sociaux saisis en général dans une logique sectorielle. (Muller, 1990:25-26)! Les politiques publiques sont des processus de régulation, guidés par des normes, de situations où la distribution des ressources, dans une collectivité ou entre des collectivités, est jugée non conforme à ces normes. (Lemieux, 1999:101)
Typologie de PP Coercition Indirecte Directe S/individus Politiques distributives qui donne une autorisation ou qui exclut Ex: permis de conduire Politiques réglementaires dictent des règles de comportement Ex : limitation de vitesse S/environnnement Politiques constitutives définissent des règles sur les règles EX: code de procédure pénale Politiques redistributives qui donne des avantages aux gens. Ex: droit à la retraite (Thoenig, 1985!:10)
Typologie (suite) Coût Diffus Coûts Concentrés Bénéfice Concentré Politique négociée entre l Etat et des groupes d intérêts Ex : politique étrangère Elaboration publiquement débattue. Ex : complexe sportif, spectacle, Bénéfice Diffus Politique basée sur le consentement Ex : campagne préventionsida Rôle plus autoritaire de l Etat. Ex : ordre public, enseignement, environnement (Padioleau, 1982 in Thoenig 1985!:11)
Modèles d analyse des PP! Approche séquentielle! Approche Institutionnelle! Analyse stratégique! Approche cognitive! L analyse par réseaux d acteurs sociaux
1. Approche séquentielle Approche séquentielle Institutionnelle Analyse stratégique Approche cognitive Les réseaux d acteurs sociaux Identification du problème Formulation de solutions Légitimation et mise sur agenda Implementation Evaluation / Ajustement Quel est le problème perçu? Qui l a identifié? Quelles sont les solutions proposées? Par qui et comment ces solutions sont-elles légitimées? Comment sont-elles mises sur l agenda politique? Qui est en charge de la mise en oeuvre et comment? Qui évalue et selon quelle méthode? Jones (1984)
Les limites de l approche séquentielle! La linéarité du processus, dont l ordre n est pas maintenu dans la réalité! Pas toujours de lien causal entre les étapes! Approche top down! 10 ans pour une analyse complète! Action collective se trouve largement formatée par des dispositifs socio-techniques qui ne relèvent pas uniquement de la couche visible des grandes lois mesures annoncées: normes techniques, protocoles de calcul, ratios d équilibre financier etc! Mais approche presque incontournable lors de analyse de départ
2. Le modèle institutionnel Approche séquentielle Institutionnelle Analyse stratégique Approche cognitive Les réseaux d acteurs sociaux! Institutions = arrangements collectifs au sein d un champ social spécifique, assurant la régulation sociale " Une institution constitue un ensemble plus ou moins coordonné de règles et de procédures qui gouverne les comportements des acteurs ou des organisations (North, 1990)! La façon dont le pouvoir politique est organisé et structuré est centrale pour comprendre le développement d une politique publique (ex. Lois du travail en France et aux USA)! Les institutions politiques définissent les règles du jeu qui façonnent les résultats! Points focaux de l activité politique: variables structurantes par l intermédiaire desquelles se déroulent batailles d idées, d intérêt, de pouvoir
! 3 principes " Contraintes (règle, normes, lois) " Négociation (compromis) " Routine (valeurs partagées de comportement)! Une politique publique = élément d un processus dynamique d évolution entre les institutions (et à l intérieur des institutions)! (Hall, Taylor, 1996)
3. L analyse stratégique Approche séquentielle Institutionnelle Analyse stratégique Approche cognitive Les réseaux de PP! L acteur est considéré dans sa capacité d action stratégique; Le pouvoir relationnel est l instrument principal On observe:! La contribution de l acteur au processus politique! L influence de cette contribution sur le résultat! Les acteurs sont en compétition sur les ressources (économiques, culturelles, sociales et symboliques)! Une politique publique = un moyen de contrôler les ressources! Comment les acteurs (organisations et individus) sont-ils impliqués dans le processus de la PP?! Coalitions d acteurs: advocacy coalition framework (Sabatier), communauté épistémique! Quelles sont les stratégies mises en oeuvre par ces acteurs? " Sociologie des organisations (Crozier & Friedberg )
4. L approche cognitive Approche séquentielle Institutionnelle Analyse stratégique Approche cognitive Les réseaux d acteurs sociaux! Quelle est la perception (représentations, idéologies, discours) de la réalité sociale qui influence le processus de PP?! Comment ces représentations sont-elles traduites dans des principes d action? Chaque politique publique est basée sur 3 types de croyances : Deep Core Fundamental normative Policy Core Secondary Aspects Fundamental policy positions concerning the basic strategies to achieve core values within the subsystem Instrumental decisions and administratives tools Sabatier & Jenkins-Smith (1993)
L école française cognitiviste! Insiste sur le poids des idées, des représentations et des croyances sociales dans l élaboration des politiques publiques! Politique publique = modification du cadre normatif de l action collective (Muller, Jobert), productrice de médiation sociale! Référentiel = représentation sociale des problèmes - vision du monde - discours! Relation entre référentiel global et sectoriel (metaréférentiel) - gouvernance globale! Relation entre forums d idées et arène politique
5. Les réseaux de politiques publiques Approche séquentielle Institutionnelle Analyse stratégique Approche cognitive Les réseaux de PP! On part du principe que seul une petite partie d acteurs influence réellement la prise de décision et le changement de norme! iron triangle US,! policy communities UK! Policy activists! Il est possible dans ces cas d établir le lien exact entre les acteurs, à travers les frontières organisationnelles.! (Le Galès, Thatcher, 1995)
Les réseaux (suite) Approche séquentielle Institutionnelle Analyse stratégique Approche cognitive Les réseaux de PP! Un réseau de politique publique désigne «les relations existantes entre des acteurs individuels ou collectifs ayant des vues ou des actions convergentes à propos des politiques publiques.» (Lemieux, 1999:101)! Différence entre réseaux et appareils! Permet de bien mettre en lumière les conflits et coopérations! Densité du réseau : relations effectives sur relations possibles = indice de densité! Trous structuraux : nécessité de transiter par un tiers! Transitivité : A - B; B - C, --> A - C! Spécialisation croissante des réseaux et des activités dans le processus de policy making! Superposition des réseaux : Ex : Etude de Barnes dans les îles norvégiennes montre la diversité des réseaux en fonction du champ social étudié (territorial, industriel et d amitié)! Analyse de la structure du réseau d acteurs politiques et de son influence sur le déroulement de la PP
combinaisons! Il est intéressant de combiner ces approches en tenant compte de 3 dimensions fondamentales : # La temporalité # Le sens # La structure de l action collective
Intéressant de combiner ces approches, en tenant compte de:! Multiplication des acteurs " Enchevêtrement des acteurs, des réseaux " Finalités multiples! multiplication des instruments de coordination! Changement d échelle des territoires de référence! Transversalité des problèmes! Modification constante des instruments, qui oblige les acteurs à «courir derrière les instruments» (au nom de la rationalisation, de l efficacité)! Politics and policies: Questions de pouvoir et de légitimité sont laissées de côté au profit de «la résolution des problèmes»? (Papadopoulos, 1998)
Disparités de la recherche sur les politiques publiques selon les pays! Souvent, difficile de trouver beaucoup plus que la description des politiques publiques! Même la définition des problèmes est partielle, même la description et l identification des acteurs! Sans parler de toute la partie en amont de la prise de décision politique (lieux de négociation, points nodaux)! Quelques travaux sur les perceptions et la dimension cognitive, très partiels! En contraste avec le luxe des études dans d autres pays (USA, UK, France, Europe)
Sources! Crozier, M. Friedberg, E., 1977, L acteur et le système. Les contraintes de l action collective, Le Seuil, Paris.! Hall, Taylor, 1996, «!Political Sciences and the three new institutionalisms!», Political Studies, 44, pp. 936-957! Jones, Ch., 1980, An Introduction to the Study of Public Policy, Belmont, Duxbury Press! Lascoumes, P., Le Galès,P., 2004, Gouverner par les instruments, Presses FNSP, Paris! Le Galès, P., Thatcher, M., 1995, Les réseaux de politiques publiques, Débats autour des policy networks, L Harmattan, Paris