Rsa Quel impact sur la pauvreté et l emploi? 8 L emploi ne protège plus forcément de la pauvreté. Selon différentes études, l extension de la pauvreté laborieuse est le principal facteur d aggravation de la pauvreté. En effet, la multiplication des emplois précaires et des emplois à temps partiel entrecoupés de périodes de chômage contribue fortement à la paupérisation des actifs occupés. Ainsi en 2006, en Franche-Comté, 8 % des travailleurs soit 30 000 personnes, sont concernés par la pauvreté laborieuse. Ces données chiffrées émanent d une étude portant sur les caractéristiques des travailleurs pauvres réalisée conjointement par l Insee et Efigip. Les instruments classiques de politique sociale (minima sociaux) ou salariale (Sm ic) ont montré leurs limites pour lutter contre le phénomène des "travailleurs pauvres", mis en lumière en France depuis une dizaine d'années. En permettant de mieux combiner les revenus du travail et les revenus de solidarité, la mise en place du Revenu de solidarité active (Rsa) en juin 2009 a notamment pour objectif de lutter contre la pauvreté laborieuse. Il vise également à inciter à la reprise d activité et à simplifier les minima sociaux. Un an après son lancement, quels sont les effets du Rsa en termes de lutte contre la pauvreté et d amélioration du retour à l emploi des bénéficiaires du Rsa sans emploi? Dans l attente de la publication du prochain rapport intermédiaire du Comité d évaluation du Rsa dans lequel figureront les premiers éléments d appréciation de l efficacité de ce dispositif, il est aujourd hui difficile de répondre à la question de l impact du Rsa. Toutefois, des travaux d évaluation menés lors de la phase de construction du Rsa et lors de son expérimentation dans 34 départements apportent un éclairage sur les effets attendus du Rsa. Par ailleurs, des rapports et des enquêtes récents nous renseignent sur la montée en charge du dispositif et sur sa mise en œuvre. En outre, un bilan intermédiaire du Rsa a été réalisé par le ministre des Solidarités actives et de la Jeunesse, un an après son entrée en application. En s appuyant sur ces documents et sur les réflexions d acteurs du champ de l insertion socioprofessionnelle, cette note aborde la question de l impact du Rsa sur la pauvreté et l emploi après une présentation des grands principes de ce dispositif. 1 Espace Lafayette 8 rue Alfred de Vigny 25000 Besançon tél 03 81 25 52 25 fax 03 81 25 52 20 www.efigip.org contact@efigip.org
Le Rsa, une articulation des revenus du travail avec les revenus de solidarité L idée de la mise en place d un revenu de solidarité active émane de la commission "Familles, vulnérabilité et pauvreté" présidée par Martin Hirsch en 2005, chargée par le ministre des Solidarités, de la Santé et de la Famille de formuler des résolutions pour combattre la pauvreté des enfants. Parmi les 15 mesures proposées dans un rapport rendu en avril 2005 l une d elles s intitule "la nouvelle équation sociale : combiner les revenus du travail et les revenus de solidarité". Afin d étudier les conditions d une généralisation du Rsa à l ensemble du territoire national, des expérimentations sont mises en place incluant un protocole d évaluation, destiné à mesurer les effets des dispositifs expérimentés. Les expérimentations du Rsa ont démarré entre novembre 2007 et mars 2008. Elles étaient prévues pour durer 3 ans. Elles ont été écourtées avec la promulgation de la loi généralisant le Revenu de solidarité active et réformant les politiques d insertion le 1 er décembre 2008, 20 ans après la création du Rm i. La loi est entrée en application au 1 er juin 2009 en France métropolitaine et a mis fin au Rm i. La mise en place du Rsa a fait l objet d un rapport réalisé par l Ig a s. Il porte sur les conditions de mise en œuvre du Rsa en termes de gouvernance, de financement, de modalités de versement et de modalités d accompagnement Les composantes du Rsa "socle" et du Rsa "activité" Le Rsa est u n e a l l o c at i o n q u i j o u e u n d o u b l e r ô l e Il assure un revenu minimal en cas d inactivité (composante appelée "Rsa socle") et offre un complément de revenu pour les ménages modestes qui travaillent (composante appelée "Rsa chapeau ou Rsa activité"). Des ménages qui ont de faibles revenus d activité inférieurs à un montant forfaitaire peuvent bénéficier du "Rsa socle et activité". Le montant varie en fonction de la composition du foyer et des revenus du travail. Cette prestation se substitue au Rm i, à l Api et aux mesures d intéressement. Depuis le 1 er septembre 2010 en métropole, le Rsa est étendu aux jeunes de moins de 25 ans à condition qu ils aient travaillé 2 ans dans les 3 dernières années. 8En savoir plus sur le dispositif Franche-Comté Au 30 juin 2010, 28 500 foyers sont allocataires du Rsa Avec les ayants-droit (conjoints et enfants), ce sont près de 61 400 francs-comtois qui bénéficient de cette nouvelle prestation, soit 5 % de la population. Parmi eux, 27 % perçoivent le Rsa activité seul avec de fortes disparités au niveau des territoires. Ces données chiffrées sont issues de l étude portant sur le bilan du Rsa activité en Franche-Comté un an après son lancement, réalisée par Efigip en partenariat avec les Ca f de la région. Selon les mêmes sources, la population allocataire du Rsa en Franche-Comté a des caractéristiques proches des anciens bénéficiaires du Rm i et de l Api. Il s agit principalement des familles (54 %) dont la moitié a la charge d un ou de plusieurs enfants, des jeunes (30 % ont moins de 30 ans) et des seniors (18 % ont 50 ans et plus). Les couples sont plus fortement représentés parmi les bénéficiaires du Rsa activité seul. Selon les dernières données de la Cnaf de juin 2010, le Rsa est versé à près de 1,77 million d allocataires en France métropolitaine, soit une augmentation de plus de 19 % depuis juin 2009 (contre 21 % en Franche-Comté). Cette évolution est liée à la montée en charge des composantes Rsa activité seul et Rsa socle. 2
La lente montée en charge du Rsa activité Les premiers éléments d appréciation sur l efficacité du Rsa seront diffusés dans le prochain rapport intermédiaire remis au gouvernement fin 2010. Un rapport final est également prévu fin 2011, en vue de la conférence nationale. Cette conférence doit "évaluer la performance du Rsa en matière de lutte contre la pauvreté et d incitation à la reprise d activité, établir le coût du dispositif et analyser les conséquences du dispositif sur le recours au temps partiel dans les secteurs marchand et non marchand". Par ailleurs, il est difficile de mesurer l efficacité du Rsa tant que le dispositif n atteint pas la cible visée. Or, il s avère que la montée en charge de tout nouveau dispositif est généralement lente et progressive, c est le cas du Rsa. Le premier rapport intermédiaire du Comité d évaluation du Rsa 1 paru en 2009 fait quelques constats sur la montée en charge du dispositif depuis sa mise en place en juin 2009 : une transition sans problème du Rm i et de l Api vers le Rsa, une progression très forte du Rsa socle s'expliquant par l'intégration des anciens bénéficiaires de l'api, une montée en charge lente du Rsa activité seul. La Cnaf dresse les mêmes constats dans un bilan statistique sur la montée en charge du Rsa, un an après son entrée en vigueur, publiée en août 2010. L étude révèle en effet que la montée en charge est relativement lente et progressive avec une certaine instabilité caractérisée par de très nombreux mouvements d entrées/sorties et de changements de situation à l intérieur même du dispositif, notamment le passage du Rsa socle au Rsa activité. En Franche-Comté, un an après sa mise en place, le Rsa activité est toujours en phase de montée en charge et ne compte pas autant de bénéficiaires qu attendu malgré une progression de 57 %. Ce sont 22 000 foyers susceptibles de bénéficier du Rsa activité seul qui ne sont pas encore présents dans le dispositif. Ce constat ressort de l étude réalisée par Efigip et les Caf de Franche-Comté. Geneviève Besson 2, directrice de la lutte contre l exclusion du Conseil général de l Eure et membre du comité national d évaluation considère cette lente évolution comme un dysfonctionnement. Elle donne deux explications : la dégradation du marché du travail et le non-recours. L Odenore, l Observatoire du non-recours aux droits et services, examine les diverses causes de ce phénomène croissant, qui va de l ignorance pure et simple à l échec de la demande, en passant par la non demande par désintérêt ou désaccord. Tns So f r e s a publié en juillet 2010 les résultats d une enquête réalisée auprès de 24 personnes éligibles au Rsa activité mais qui n'en ont pas fait la demande. Cette enquête révèle que ce sont les freins liés à l image que les interviewés se font du Rsa lui-même et de l ensemble des prestations sociales qui expliquent la non sollicitation de la prestation. 1 La loi du 1 er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d insertion prévoit qu un Comité d évaluation comprenant des représentants des départements, de l État, de la Cnaf et la Cc m s a, de Pôle emploi, des bénéficiaires et de personnalités qualifiées est constitué pour préparer les travaux de la conférence qui doit se réunir avant fin 2011 (article 32). 2 "Le Rsa interroge le travail social" - Actualités sociales hebdomadaires n 2666 2 juillet 2010 3
La montée en charge du Rsa activité ralentie par la crise économique et les difficultés liées aux institutions Dans son bilan statistique sur la montée en charge du Rsa, la Cnaf souligne l ambiguïté des effets de la dégradation de la situation économique sur la montée en charge du dispositif. "D un côté, le Rsa activité étant prévu pour des personnes qui travaillent, la hausse du chômage a mécaniquement réduit cette cible Mais par ailleurs, les personnes plus nombreuses au chômage et notamment en fins de droits peuvent entrer dans le Rsa activité du fait de l activité maintenue de leurs conjoints." Le contexte difficile lié à la crise économique auquel s ajoutent les problèmes de financement, le manque d effectif, la complexité du dispositif ont pu compromettre la montée en charge du Rsa. La Mrie Rhône-Alpes dans son rapport annuel 2010 rappelle que tous ces paramètres nuisent à l efficacité de la prestation. En effet, les conseils généraux connaissent une dégradation budgétaire liée à des dépenses sociales en augmentation concernant trois allocations (Apa, Pch et Rsa) avec des recettes en diminution. C est ce que confirme un rapport rédigé par Pierre Jamet, Directeur général des services du département du Rhône, sur les finances départementales et adressé au Premier ministre. Pôle emploi doit assurer l orientation professionnelle des bénéficiaires du Rsa activité alors même qu il est confronté d une part à une inscription massive de nouveaux demandeurs d emploi liée à la crise économique et d autre part à des changements d organisation du travail avec la fusion entre l Anpe et les Assedic. Les Caf ont été également affectées par la crise avec l arrivée de nouveaux allocataires alors même qu elles doivent instruire l ouverture des droits au Rsa. L enquête de la Fnars, menée en juillet 2010 auprès d un échantillon représentatif de 349 travailleurs sociaux du secteur associatif permet de mesurer les dysfonctionnements de la nouvelle prestation sociale. Ainsi, 56 % d entre eux constatent des difficultés dans les accompagnements réalisés par les référents uniques dues principalement d une part à un manque de coordination entre les différents services accompagnateurs (conseils généraux, Pôle emploi, Caf, Ccas ) et à un manque d effectifs et de formation des agents de Pôle emploi. 25 % des professionnels interrogés constatent des difficultés dans l ouverture des droits pour les personnes en activité qu ils accompagnent. Ces difficultés tiennent à la lourdeur du dossier administratif et aux retards de paiement. Les effets du Rsa sur le retour à l'emploi Les expérimentations du Rsa menées dans 34 départements apportent peu d enseignements sur l objectif de lutte contre la pauvreté dans la mesure où elles ne concernaient pas les travailleurs pauvres mais seulement les bénéficiaires du Rm i et de l Api. En revanche, le comité d évaluation des expérimentations du Rsa tire quelques enseignements dans son rapport final des effets des expérimentations sur le retour à l emploi des bénéficiaires de minima sociaux. À cet égard, les analyses menées à partir de données quantitatives issues de plusieurs sources et d enquêtes qualitatives indiquent que "le taux d entrée en emploi des allocataires du Rm i dans les zones expérimentales est en moyenne plus élevé que dans les zones témoins". Le comité d évaluation précise que les conclusions sont rendues avec une marge d incertitude due à des délais restreints et à une hétérogénéité en matière d aides, de services et d accompagnement selon les départements. Un étude réalisée par la Dares sur "L effet du Rsa sur l équilibre du marché du travail", parue en juin 2009 montre que le Rsa induit une hausse du niveau d emploi et de la participation sur le marché du travail avec une modification de la composition de l emploi. En effet, la mise en place du Rsa génère une augmentation des emplois à temps partiel. En permettant le cumul du revenu d assistance et de celui d activité, beaucoup craignent que le Rsa multiplie les emplois à temps partiel et donc contribue à l augmentation de la précarité. Ainsi, selon l économiste Jean Gadrey 3 et les sociologues Serge Paugam et Robert Castel le Rsa risque de participer à "l institutionnalisation de la précarité" en créant un "régime de précarité assistée". Jean Gadey met l accent sur un "précariat féminin subventionné par le Rsa" et met en garde comme Denis Clerc 4, économiste, sur la nécessité de lutter contre les emplois paupérisants au risque de voir progresser la pauvreté laborieuse. 3 "Le Rsa renforce la précarité du travail féminin" Entreprises & Carrières n 989 16 au 22 février 2010 4 "Quand le travail rend pauvre" - Alternatives Économiques n 282 juillet-août 2009 4
Le Rsa activité apporte un gain financier L apport du Rsa activité est une progression que beaucoup saluent même s il ne peut être à lui seul une solution pour sortir durablement de la pauvreté. Le Rsa a été construit de façon à ce que le revenu disponible augmente linéairement avec le revenu d'activité. Il est possible de cumuler 62 % du revenu d activité avec le montant forfaitaire. Le complément de revenu moyen apporté par le Rsa activité seul est de 200 au niveau national, 165 en Franche-Comté au 30 juin 2010. En complément des expérimentations, des travaux de micro-simulation réalisés par la Dg t p e, la Drees et la Cnaf concluent à un impact sur la pauvreté non négligeable, particulièrement pour les familles monoparentales qui travaillent et les couples mono-actifs avec enfants. Les travaux de La Dg t p e montrent notamment que "le gain monétaire à l activité augmente fortement avec le Rsa, notamment pour les reprises à mi-temps. En revanche, le gain de revenu disponible à la reprise d emploi du deuxième conjoint est réduit. Le gain relatif au passage d un temps partiel à un temps plein est également réduit par rapport à la situation préexistante." Ainsi, les effets attendus du Rsa sont positifs mais pas au point de permettre une sortie de la pauvreté pour une proportion importante de travailleurs. Selon une étude de l Insee portant sur l évaluation des effets redistributifs de la Prime pour l emploi (Ppe) et du Rsa, parue dans Portrait social 2009, le Rsa s inscrit en partie dans le prolongement de la tendance dessinée par les réformes successives de la Ppe. Comparée à cette dernière, le Rsa apporte un soutien accru aux travailleurs à temps partiel ou n ayant pas travaillé toute l année. Il rompt en outre avec la logique principalement individuelle de la Ppe par sa dimension "familialisée". Le Rsa contribuerait donc à améliorer significativement le niveau de vie des personnes pauvres. Les aides locales connexes peuvent compromettre les gains financiers Si les travailleurs pauvres obtiennent globalement un gain financier avec le Rsa activité, Geneviève Besson, directrice de la lutte contre l exclusion du Conseil général de l Eure et membre du comité national d évaluation, reconnaît que dans certains cas, les allocataires perdent des droits en percevant l allocation. L attribution des allocations logement notamment, semble poser problème. Les travaux de simulation de la Dg t p e rendent compte également de ce phénomène. Des travailleurs sociaux enquêtés par la Fnars en juillet 2010 estiment que l attribution de la prestation s accompagne de la perte d un certain nombre de droits connexes. Ce constat est partagé par l Insee dans une étude parue dans la revue "Économie et statistique" sur l impact combiné sur Rm i/ Rsa et des aides sociales locales sur les gains de revenu provoqués par un retour à l emploi. L étude révèle que le Rsa rend le retour à l emploi rémunérateur, contrairement au Rm i même avec la prise en compte de l intéressement. Afin que les aides sociales locales ne neutralisent pas les effets positifs du Rsa, l Insee propose de transformer les aides locales sous conditions de statut en aides sous conditions de ressources comme le sont désormais les droits connexes nationaux. C est l une des pistes envisagées dans le rapport de Sylvie Desmarescaux sur les droits connexes locaux de mai 2009 pour rendre ces aides plus équitables et plus incitatives à la reprise d emploi. 5
Les limites de l incitation financière du Rsa L incitation financière à la reprise d emploi montre ses limites. Selon Geneviève Besson, elle ne peut suffire à lever tous les obstacles au retour à l emploi (problèmes de mobilité, de santé, de perte de confiance, de repli sur soi). L Ofce souligne dans un article "Rsa et emploi" : où sont les femmes?" que le Rsa ne peut être efficace que s il est accompagné d un ensemble de mesures visant à réduire les freins au retour à l emploi surtout des femmes : service public de la petite enfance, politique de santé, de transport, de formation continue soit un programme global de lutte contre la pauvreté. L Allocation personnalisée de retour à l emploi (Apre), instaurée par la loi du 1 er décembre 2008, est destinée à lever les freins matériels à l emploi. Il est encore trop tôt pour vérifier les effets de l Apre sur la reprise d emploi. Un compte-rendu d atelier sur les stratégies adoptées par les conseils généraux permet de connaître les premiers enseignements sur la mise en œuvre de l Apre. 8 8 Face à ces premières constatations, le ministre des Solidarités actives et de la Jeunesse a souhaité apporter un an après le lancement du Rsa, des ajustements au dispositif par une série de mesures qui s articulent autour de trois axes : simplifier les démarches, améliorer l accès des publics cibles à l information, optimiser le pilotage du dispositif, fluidifier le dialogue entre les différents acteurs, faire du Rsa un outil clé de l insertion professionnelle. Les sigles n An p e n Apa n Api n Apre n Assedic n Caf n Ccas n Cn a f n Dares n Drees n Dg t p e n Fn a r s n In s e e n Mrie Rh ô n e-alpes n Ofce n Pch n Ppe n Rm i n Rsa Agence nationale pour l emploi Allocation personnalisée d autonomie Allocation de parent isolé Allocation personnalisée de retour à l emploi Association pour l'emploi dans l'industrie et le commerce Caisse d allocations familiales Centre communal d action sociale Caisse nationale d allocations familiales Direction de l Animation de la Recherche, des Etudes et des Statistiques Direction de la recherche, des études, de l évaluation et des statistiques Direction générale du Trésor et de la politique économique Fédération nationale des associations d accueil et de réinsertion sociale Institut national de la statistique et des études économiques Mission régionale d information sur l exclusion en Rhône-Alpes Observatoire français des conjonctures économiques Prestation de compensation du handicap Prime pour l emploi Revenu minimum d insertion Revenu de solidarité active 6