Aides sociales Enjeux et pratiques locales

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2 Préface Les aides locales représentent une part importante des ressources des foyers modestes. Elles constituent une réponse significative à la précarisation d une partie de la population et, au-delà, sont un facteur majeur de cohésion sociale, de par la diversité des publics concernés et des problématiques couvertes : logement, transport, culture, formation, etc. Mais comment s y retrouver face à la complexité et la multiplicité des dispositifs d aides? Cette étude présente les enjeux et les éléments techniques sur lesquels les décideurs locaux peuvent s appuyer pour définir les modalités d organisation et de pilotage des aides à la population, en prenant en considération deux questions : Comment répondre au mieux aux besoins des usagers et leur proposer un service correspondant à leurs exigences de qualité, de réactivité et d équité? Comment optimiser les dépenses publiques et rendre la gestion des aides aussi efficace que possible, dans le contexte actuel de contraintes budgétaires pour les collectivités? Le groupe coopératif Chèque Déjeuner, acteur majeur de l économie sociale, défend et concrétise depuis 1964 des valeurs humaines en proposant des solutions innovantes, qui créent du lien social et augmentent la visibilité de l aide publique et dynamisent l économie locale. Il est un partenaire privilégié des collectivités depuis sa création. L association Agence nouvelle des solidarités actives ou Solidarités actives met en œuvre des actions locales et innovantes de lutte contre la pauvreté en partenariat avec les collectivités territoriales, l État et les entreprises. Elle associe les usagers à la construction des dispositifs les concernant et vise l efficience des projets par une démarche d expérimentation et d évaluation. Le Groupe Chèque Déjeuner et Solidarités actives, partenaires depuis 2008, se sont associés pour réaliser cette étude sur les aides sociales locales, en alliant leurs expertises en matière d aides et en s appuyant sur leurs nombreux partenariats avec des collectivités territoriales. Cet ouvrage propose un cadre de réflexion et d action aux décideurs locaux. Il part du constat qu il n existe pas de solutions ou de formes d organisation «clé en main» qui s imposeraient par leur efficacité et leur pertinence, quels que soient le territoire et le contexte de leur application. Le lecteur est invité à croiser les différentes solutions techniques proposées avec les objectifs qu il vise et le contexte local dans lequel il intervient : besoins de la population locale, environnement institutionnel, moyens humains et financiers disponibles, pratiques déjà existantes, etc.

3 remerciements Solidarités actives et le Groupe Chèque Déjeuner tiennent à remercier vivement : pour leur participation au comité d experts et leurs relectures : Dominique Blin, directrice enfance, famille, insertion, conseil général de la Côted Or Maela Castel, conseillère technique ; Hélène-Sophie Mesnage, adjointe au délégué général ; Christophe Piteux, responsable du Département conseil juridique et formation de l UNCCAS Janine Guinandie, vice-présidente chargée de la solidarité et Pierre Déforge, directeur adjoint de la Direction de la solidarité du conseil général de la Charente Frédéric Levanier, responsable de service, CCAS de Laval Yannick L Horty, professeur d économie, directeur de la fédération de recherche «Travail, Emploi et Politiques publiques» (FR CNRS n 3126), chercheur associé au CEE, groupe de recherche Solstice Alain Porteils, directeur du contrôle de gestion, conseil général des Pyrénées- Orientales Fabrice Provost, responsable des aides individuelles, Caf de la Vienne pour leurs contributions et relectures attentives : au sein du Groupe Chèque Déjeuner : David Bensadon, consultant action sociale ; Yann Kerbriand, directeur des relations institutionnelles ; Arnaud Lacheret, consultant ; Jean-Pierre Morali, consultant action sociale ; Estelle Verdureau, responsable communication collectivités et partenariats au sein du conseil d administration de Solidarités actives : Yves Aubert, directeur général adjoint des services, ville et communauté urbaine de Strasbourg ; Jean-Marie Marx, directeur général de l OPCA Agefaforia ; Monique Alexandre, ancienne directrice de la communication interne chez BNP Paribas au sein de l équipe opérationnelle de Solidarités actives : Raphaëlle Benabent, Yazid Boudjedia, Agnès Daël, Benjamin Douine, Luc Jerabek, Élise Pradelle, Julie Sacca Florence Guilcher, conseillère en économie sociale et familiale, CCAS de Grenoble pour leurs témoignages : l ensemble des collectivités et leur personnel qui ont accepté de partager leur expérience sur une pratique locale (cf. tableau p. 126)

4 introduction Cet ouvrage comprend essentiellement des informations sur les aides locales, à savoir les aides délivrées par les collectivités territoriales et d autres organismes, pour lesquelles les décideurs locaux ont une marge de manœuvre qui leur permet de prendre en compte les interactions et les enjeux du contexte local afin d organiser au mieux les aides de leur structure à l échelle du territoire. Les chercheurs Denis Anne et Yannick L Horty les définissent comme «des aides dont le montant est variable selon la localisation des bénéficiaires, indépendamment de toutes autres caractéristiques personnelles ou familiales 1». Solidarités actives s est concentrée sur les aides sociales, en s appuyant sur son expertise dans le domaine des aides destinées à l insertion sociale et professionnelle. Les analyses peuvent toutefois être élargies aux autres types d aides (aides à la culture, aux déplacements, pour des installations énergétiques, etc.). Ce document porte principalement sur les aides délivrées par les collectivités ; il s adresse également aux autres structures qui en proposent : organismes sociaux, associations, voire fondations d entreprises Enfin, notre analyse traite avant tout de la dimension matérielle et financière de l aide. Il ne s agit toutefois pas d oublier la dimension d accompagnement de l usager 2 (soutien, échange, pédagogie, etc.), d autant plus importante lorsque l aide s inscrit dans un parcours d insertion sociale et professionnelle. Les aides sociales locales, et, a fortiori, les aides à la population, constituent un champ vaste et complexe. Ces aides multiples et hétérogènes font intervenir un grand nombre d acteurs, aux logiques et aux modalités d action très diverses. Il serait illusoire de prétendre à l exhaustivité de leur recensement ; les pratiques présentées à titre d illustration ont avant tout été choisies pour leur caractère éclairant. La première partie de cet ouvrage présente les grandes lignes du contexte national, tant réglementaire que socio-économique, des aides locales. La deuxième partie propose dans un premier temps une méthodologie de pilotage des aides qui peut s appliquer à d autres types de projets. Dans un second temps, des fiches déclinent pour chaque étape de l octroi d une aide les principaux enjeux, les options techniques possibles et les éléments d aide à la décision dans un souci d objectivité et d équilibre entre les différentes options. Ces éléments sont complétés et illustrés par des témoignages de collectivités, qui partagent leurs expériences et le bilan qu elles en tirent (cf. les encadrés intitulés «pratique locale»). Ces deux premières parties s appuient sur l expérience de Solidarités actives dans l accompagnement des politiques d insertion de nombreuses collectivités. Afin que son contenu réponde au mieux aux attentes des décideurs, ce travail s est également appuyé sur les témoignages de dirigeants et d élus de collectivités et sur les réflexions d un comité d experts aux compétences diversifiées et complémentaires, qui s est réuni à deux reprises, en juin et juillet 2010 (cf. remerciements p. 5). 1 Anne D., L Horty Y., «Transferts sociaux locaux et retour à l emploi», Insee, Économie et statistique, n , Pour désigner les personnes sollicitant une aide ou bénéficiant d une aide, on utilisera dans ce document le terme d «usager» plutôt que celui de «bénéficiaire». Par cette notion, il s agit d insister sur le rôle actif de la personne dans l attribution d une aide et sur le caractère réciproque des obligations : qualité du service pour la structure, contreparties de l aide pour la personne.

5 Des recherches documentaires ont également permis d apporter des éléments de contexte théoriques (première partie), utiles à la compréhension des enjeux pratiques soulevés (deuxième partie). Ce travail se place ainsi dans la continuité des travaux réalisés ces dernières années sur le sujet, notamment ceux liés à la mission de la sénatrice Sylvie Desmarescaux, les dernières études de l Union nationale des centres communaux d action sociale (UNCCAS), etc. Il s appuie également sur les réflexions en cours dans le cadre des Pactes territoriaux pour l insertion (PTI) et de la mise en œuvre de l Aide pour le retour à l emploi (APRE). La troisième partie, construite conjointement par Solidarités actives et le Groupe Chèque Déjeuner, aborde deux enjeux d avenir pour les aides sociales : le développement des solutions informatiques, destinées notamment à faciliter la circulation de l information ; et la prise en charge du «cinquième risque» (également nommé «risque dépendance» ou «risque perte d autonomie»). La quatrième partie s appuie sur l expertise du Groupe Chèque Déjeuner, qui propose des solutions techniques pour différents aspects du processus d attribution des aides et s est adressé à plusieurs collectivités partenaires afin de recueillir leurs témoignages.

6 sommaire Le contexte et les évolutions des aides sociales Le contour des aides sociales Cadre et définitions Quelques chiffres sur l aide sociale des collectivités...17 Les évolutions récentes de l action sociale locale Un outil très sollicité par de nouveaux besoins sociaux Un outil traditionnel transformé par les réformes institutionnelles Les limites de l organisation des aides sociales locales Du pilotage à la mise en œuvre opérationnelle des aides sociales 3 1 Comment piloter un dispositif d aide? 5 fiches méthodologiques Définir les objectifs stratégiques et les enjeux du projet Organiser le projet et mobiliser les parties prenantes La mobilisation des parties prenantes internes à la collectivité porteuse du projet et l organisation en mode projet Le partenariat avec les autres structures du territoire L association des usagers Recenser et analyser les dispositifs existants La définition du périmètre du recensement Les types de données à recueillir et les méthodes à utiliser L analyse des dispositifs Le suivi de la collecte de données en continu Conduire le changement Identifier les résistances et les coopérations S assurer du soutien politique et hiérarchique Associer et échanger Former Informer et communiquer Suivre et évaluer le dispositif Organiser un suivi pérenne Réaliser une évaluation complète Comment organiser le processus d octroi d une aide? 4 fiches techniques Communiquer auprès des publics et auprès des structures d action sociale Faut-il communiquer directement auprès du public? Comment communiquer directement auprès du public? Comment communiquer auprès des professionnels? Instruire les dossiers de demande d aide Quel organisme habiliter pour instruire les demandes d aide? Quels agents charger de cette mission au sein de l organisme instructeur? Comment prendre en compte la situation de la personne lors d une demande d aide? Quels critères pour analyser une demande d aide? Faut-il vérifier l ensemble des informations au moyen de pièces justificatives?... 76

7 Décider de l octroi de l aide et proposer des voies de recours Qui prend la décision d octroyer l aide? Quelles sont les pratiques en termes de notification? En cas de refus, quelles sont les voies de recours pour le demandeur? Verser l aide Quelle structure désigner comme payeur de l aide? Faut-il verser l aide à l usager ou au tiers? Quel support de paiement choisir? Deux enjeux d avenir pour les aides sociales Les systèmes d information Les enjeux de la circulation de l information Les innovations technologiques au service de l action sociale Quel impact du cinquième risque sur les aides sociales? Pourquoi un cinquième risque? Les principales questions du cinquième risque Solutions et témoignages de collectivités sur le ciblage des aides : l apport d un émetteur de titres de paiement Accompagner les personnes dépendantes ou en situation de handicap Aider les personnes en difficulté sociale Les débuts du Chéquier d accompagnement au RSA Le ciblage des aides à l insertion par les collectivités et organismes sociaux Aide au permis de conduire Aide à l acquisition de dispositifs utilisant les énergies renouvelables Développer des politiques d aide à la jeunesse Aide au logement Aides scolaires et éducatives Annexes Table des pratiques locales Liste des sigles utilisés Bibliographie Les auteurs

8 11 Le contexte et les évolutions des aides sociales Le contour des aides sociales Les évolutions récentes de l action sociale locale Les limites de l organisation des aides sociales locales

9 12 Le contour des aides sociales L action sociale en France fait intervenir de nombreux acteurs et touche de nombreux champs. La définition de ce cadre aussi bien que des termes employés fait l objet de débats. Cadre et définitions L action sociale L action sociale contemporaine est l héritière d une tradition de bienfaisance et de charité. Née au xx e siècle, elle a été conçue comme une action facultative destinée à compléter des aides légales comme la Sécurité sociale. Elle s est fortement développée avec la montée du chômage depuis les années Le terme a aujourd hui une acception plus vaste : selon la Direction générale des collectivités locales (DGCL), elle regroupe «un ensemble large et générique d actions, obligatoires ou facultatives, qui contribuent à la cohésion de la société 1». Son objet est précisé dans le Code de l action sociale et des familles (CASF): «L action sociale et médico-sociale tend à promouvoir, dans un cadre interministériel, l autonomie et la protection des personnes, la cohésion sociale, l exercice de la citoyenneté, à prévenir les exclusions et à en corriger les effets» (article L ). Le CASF ajoute que «l action sociale et médico-sociale est conduite dans le respect de l égale dignité de tous les êtres humains avec l objectif de répondre de façon adaptée aux besoins de chacun d entre eux et en leur garantissant un accès équitable sur l ensemble du territoire» (article L ). Avec les transferts de compétence liés à la décentralisation, l État n est plus le seul acteur responsable de l action sociale : «elle est mise en œuvre par l État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, les organismes de sécurité sociale, les associations ainsi que par les institutions sociales et médico-sociales» (article L du CASF). Au niveau décentralisé, le département est aujourd hui le principal acteur de l action sociale 2. L action sociale englobe l aide sociale, mais ne s y limite pas. Elle regroupe l ensemble des moyens mis en place par une collectivité pour préserver sa cohésion et favoriser l insertion sociale des personnes : des dispositifs législatifs ou réglementaires, mais aussi des actions visant à aider les personnes ou les groupes les plus fragiles à mieux vivre, à préserver leur autonomie et à s adapter au milieu social environnant : accompagnement par un travailleur social, action collective L aide sociale désigne l ensemble des prestations sociales (ou transferts sociaux), aides directes (en espèces ou en nature) ou indirectes (avantages tarifaires) accordées à des individus ou des familles pour réduire la charge financière que représente la protection contre certains risques : la pauvreté et l exclusion sociale, la perte d emploi, les difficultés de logement, la santé, la maternité et la famille, la vieillesse et la survie 3. 1 Cf. le site de la DGCL : 2 Depuis 2004, «le département définit et met en œuvre la politique d action sociale, en tenant compte des compétences confiées par la loi à l État, aux autres collectivités territoriales ainsi qu aux organismes de sécurité sociale. Il coordonne les actions menées sur son territoire qui y concourent» (article L du CASF ). 3 INSEE :

10 13 Les deux grands types d aides sociales : aides obligatoires (ou légales) et aides non obligatoires On différencie généralement deux catégories d aides sociales : les aides obligatoires, dites aussi légales, et les aides non obligatoires. Au sein de chacune de ces catégories, on peut faire une seconde distinction selon le niveau d application des aides : les modalités d application de certaines sont décidées pour l ensemble du territoire national ; pour d autres, ces modalités sont décidées à une échelle plus locale et varient donc selon les territoires. Les aides obligatoires ou légales sont encadrées par la loi et les règlements ; toute personne résidant en France et qui remplit les critères légaux et réglementaires y a droit. Ces aides sont attribuées par les départements ou par l État. Certaines des aides obligatoires relèvent d un cadre national précis. Leurs modalités d application sont définies par la loi et sont les mêmes sur l ensemble du territoire français. Cet ensemble inclut notamment les minima sociaux 4 et des prestations familiales comme la Prestation d accueil du jeune enfant (PAJE) ou l Allocation de rentrée scolaire (ARS). D autres aides légales sont à application locale : elles sont instituées par la loi toute personne résidant en France et qui remplit les critères d éligibilité y a droit, mais leurs modalités d application sont définies localement. Ces aides dépendent des conseils généraux ; on y retrouve notamment le Fonds de solidarité pour le logement (FSL). Constituant une forme d intervention différente, les dégrèvements de taxe d habitation peuvent également être rattachés à cette catégorie. Ces aides obligatoires ne représentent qu une partie de l aide sociale : il convient d y ajouter des aides sociales non obligatoires, qui ne sont pas établies par la loi et les règlements. Ces aides sociales non obligatoires regroupent deux types d aides : des aides extralégales et des aides facultatives, distinction reprise d une étude de la DREES 5. Les aides sociales extralégales. Selon le Code de l action sociale et des familles (art. L alinéa 1), «les conseils généraux peuvent décider de conditions et de montants plus favorables que ceux prévus par les lois et règlements applicables aux prestations [d action sociale légale]» et, dans ce cas, «assurent la charge financière de ces décisions». Par exemple, un conseil général peut choisir d appliquer sur son territoire un barème de RSA plus favorable aux bénéficiaires que le barème national. Les aides sociales facultatives peuvent être définies comme l ensemble des actions sociales non définies par la loi. Elles regroupent des dispositifs souvent ponctuels et qui n ont pas le caractère obligatoire des prestations légales (art. L du Code de l action sociale et des familles). Elles peuvent être appliquées : à l échelle nationale : c est le cas des aides attribuées par des organisations caritatives d envergure nationale, des aides facultatives accordées par les grandes entreprises de réseaux ou de la prime de Noël octroyée par l État, qui est définie chaque année par décret ; à l échelle locale : les aides de ce type présentent des modalités d attribution propres. De nombreuses structures en distribuent : régions, conseils généraux, communes (via les centres communaux d action sociale, CCAS), intercommunalités (via les centres intercommunaux d action sociale, CIAS), caisses d allocations familiales (Caf), caisses primaires d assurance maladie (CPAM), associations caritatives, etc. Comme ces aides sont d application locale, les disparités entre territoires peuvent être importantes. Le plus souvent, ces aides sociales facultatives sont d un montant faible et ont un caractère exceptionnel et non régulier. Néanmoins, lorsqu elles sont cumulées, elles peuvent constituer un complément de ressources important pour les ménages pauvres. C est ce 4 On en dénombre huit en France : le Revenu de solidarité active (RSA, qui remplace le Revenu minimum d insertion et l Allocation de parent isolé), l Allocation de solidarité spécifique (ASS), l Allocation temporaire d attente (qui remplace progressivement l Allocation d insertion), l Allocation aux adultes handicapés (AAH), l Allocation supplémentaire d invalidité, l Allocation de solidarité aux personnes âgées (qui remplace l Allocation supplémentaire vieillesse), l Allocation équivalent retraite (AER) de remplacement et l Allocation veuvage. 5 DREES, «L action sociale extralégale ou facultative des départements», Études et Résultats, n 317, juin 2004.

11 14 qu ont constaté les chercheurs Denis Anne et Yannick L Horty, dans une étude menée en Ils notent qu en moyenne, pour toutes les configurations familiales et pour les dix localités qu ils considèrent 6, «les transferts locaux et extralégaux [représentent] plus du cinquième (20,8 %) des ressources d un ménage sans revenu et qui bénéficierait de la totalité des prestations auxquelles il a droit. Les ressources qu il tire des transferts nationaux s en trouvent accrues de plus du quart 7». Notons que «dans la pratique, l identification du champ de l action sociale non obligatoire n est [ ] pas aisée, car les modalités de mise en œuvre de l aide sociale obligatoire varient elles-mêmes selon les départements 8». Synthèse : grands types d aides sociales en France LégaLes FacuLtatives État : État : prime de Noël minima sociaux (RSA, ASS ) Associations : action caritative d associations nationales (Restos prestations familiales (PAJE, ARS ) du cœur, Secours populaire, etc.) aides au logement (APL ) Entreprises ou fondations prime pour l emploi (PPE) crédits d impôt sur le revenu des personnes physiques dégrèvements nationaux de taxe d habitation CMU, CMU complémentaire APRE nationale dégrèvements légaux accordés par les grandes entreprises de réseaux (EDF, GDF, France Télécom) NatioNaLes Champ du guide LocaLes Conseils généraux : APRE départementale, FSL, FAJD, Fonds d aide aux accédants en difficulté, Contrat jeune majeur, ASE, aide aux personnes âgées (aides à domicile, aides à l hébergement) Communes : dégrèvements locaux de taxe d habitation Régions : formation, déplacements Conseils généraux : logement, déplacements, compléments au règlement des factures d énergie ou de téléphone, soutien aux personnes surendettées, loisirs et départs en vacances Communes, CCAS, intercommunalités, CIAS : aides et secours financiers (apurement d impayés, aide alimentaire ), tarification sociale (restauration scolaire, accès aux sports, à la culture, aux loisirs), prêts et microcrédits, accès au logement Caf : logement, famille et jeunes, insertion, loisirs et vacances, secours en cas de difficultés financières exceptionnelles CPAM : frais médicaux, logement, frais funéraires Associations locales : aide alimentaire (dont épicerie sociale), aide vestimentaire, aide à l ameublement Entreprises ou fondations Lecture : dans certaines cases, des noms d acteurs ont été mis en violet ; il s agit des acteurs qui déterminent les modalités financières des aides. Source : adaptation par Solidarités actives d un tableau de D. Anne et Y. L Horty, in «Transferts sociaux locaux», Zoom sur les aides sociales locales Dans un rapport au Sénat sur les minima sociaux, Valérie Létard constate que «le recensement exhaustif des aides locales en faveur des personnes en difficulté sociale est impossible. Relevant de l initiative propre des différents niveaux de collectivités ou des organismes locaux de sécurité sociale, ces transferts restent mal connus et il est pratiquement impossible d en établir un recensement exhaustif 9». 6 Amiens (Somme), Arras (Pas-de-Calais), Belley (Ain), Évry (Essonne), Le Mans (Sarthe), Lyon (Rhône), Marseille (Bouches-du- Rhône), Paris 15 e et 19 e, Pecquencourt (Nord). 7 Anne D., L Horty Y., «Transferts sociaux locaux et retour à l emploi», INSEE, Économie et Statistique, n , DREES, op. cit. 9 Létard V., «Minima sociaux», Rapport d information n 334, Commission des affaires sociales du Sénat, mai 2005.

12 15 Les aides sociales locales (légales ou facultatives) constituent en effet un ensemble hétérogène, tant par les acteurs qu elles font intervenir que par leurs objets ou les formes qu elles peuvent prendre. Les acteurs qui proposent des aides sociales locales sont des structures : privées : associations caritatives, fonds d intervention sociale d entreprises (par exemple de mutuelles), etc. publiques : les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics, en particulier les régions, les départements et les communes ou leurs CCAS ; les caisses de sécurité sociale : caisses d allocations familiales (Caf), caisses de la Mutualité sociale agricole (CMSA), caisses primaires d assurance maladie (CPAM). Les aides sociales ont différents objets, en particulier : alimentation et hygiène, logement et équipement, loisirs et culture, transport et mobilité, emploi et formation, énergie, santé, restauration scolaire, assurance. Elles peuvent prendre des formes variées, les quatre principales étant : les aides monétaires. L aide est versée par un moyen de paiement classique (espèces, chèque bancaire, virement, etc.) ou par un mode de paiement affecté (chèque dédié, comme par exemple le Cesu). Une étude du cabinet Amedis pour l Observatoire national de la pauvreté et de l exclusion sociale (ONPES) souligne que «les aides des collectivités sont en général d un montant faible, elles varient de 35 euros à 135 euros 10» ; les aides en nature. L aide n est pas versée sous forme d argent mais sous forme d un bien ou d un service directement accessible à l usager, par exemple la remise d un colis alimentaire ou le prêt d une voiture ; les avantages tarifaires, qui sont généralement calculés en fonction des revenus. On peut citer les tarifications pour la restauration scolaire ou les transports publics, qui proposent souvent des grilles dégressives en fonction des revenus de l usager ; les structures collectives d accueil (par exemple un CHRS) ou les services à domicile. Chacun des grands types d acteurs a également ses propres modalités d action. Parmi les aides allouées par les départements, une grande partie relève du Programme départemental d insertion (PDI), qui est obligatoire 11. Dans ce cas, elles sont associées à un projet d insertion sociale ou professionnelle. Elles sont inscrites au budget voté par l assemblée départementale et sont d un montant variable selon la situation de la personne et la nature de l aide 12. Chaque Caf détermine elle-même la nature, les conditions d attribution et le montant des aides sociales qu elle attribue. Ils sont fixés par le conseil d administration de la caisse pour un an et inscrits dans le règlement intérieur d action sociale. L action sociale des CCAS est définie par le Code de l action sociale et des familles (art. L ) : le CCAS anime une action générale de prévention et de développement social dans la commune, en liaison étroite avec les institutions publiques et privées. Il peut intervenir sous forme de prestations remboursables ou non remboursables. Le décret 10 ONPES, Rapport sur la pauvreté et l exclusion sociale, 2008, s appuyant sur : Amedis, Rapport à l ONPES sur la question des aides locales facultatives, Le PDI est prévu dans le Code de l action sociale et des familles, art. L Desmarescaux S., Mission parlementaire sur les droits connexes locaux dans le cadre de la généralisation du RSA, mai 2009.

13 16 du 6 mai 1995, codifié aux articles R et suivants du Code de l action sociale et des familles, fait obligation aux communes, via leur CCAS, de fonder leur action sociale sur une analyse préalable des besoins sociaux sur leur territoire. Néanmoins, ce texte ne précise pas comment elles doivent la mener et, devant l ampleur des moyens à mobiliser (en termes de recueil des données, d analyse, de sollicitation de partenaires ) et du budget nécessaire à sa réalisation, l ensemble des CCAS n a pu se conformer à cette obligation. En vertu du principe de libre administration des collectivités et puisqu il s agit d aides facultatives, chaque CCAS détermine librement ses modalités d intervention : création des dispositifs, mise en place de critères d accès et d octroi, modalités d attribution 13 Elles dépendent des choix politiques opérés localement mais également du contexte (présence forte de l initiative associative, par exemple). Tous les acteurs de l aide sociale locale n interviennent pas sur les mêmes champs de compétence : il y a une répartition de fait des publics et des champs d action. Toutefois, cela n empêche ni les recoupements ni les zones non couvertes (personnes en situation difficile mais qui ne font l objet d aucune aide ciblée). Le tableau suivant présente les principaux types d aides sociales locales proposées par chaque acteur 14. acteur Conseil régional Conseil général Commune et intercommunalité PubLic ciblé Personnes en situation sociale difficile Personnes âgées ou handicapées Personnes en situation sociale difficile objets des aides Formation Déplacements Logement Déplacements Aide à domicile Logement Emploi Famille Déplacements Alimentation Santé Loisirs et départs en vacances exemples d aides LégaLes (al) et d aides FacuLtatives (af) Bourses d études (AF) Aides individuelles à la formation (AF) Réduction des tarifs, prise en charge des frais de transports collectifs (AF) Aménagement du logement (AF) Prise en charge des frais de transports en commun (AF) Portage de repas à domicile, financement d heures d aide ménagère (AF) Fonds de solidarité pour le logement (AL) Aides complémentaires au règlement des factures d énergie ou de téléphone (AF) APRE départementale, Fonds d aide aux jeunes en difficulté (FAJD), Contrat jeune majeur (AL) Aide sociale à l enfance (AL) Aide au permis (AF) Distribution de repas ou de colis alimentaires (AF) Prise en charge de l adhésion à une mutuelle pour les non-bénéficiaires de la CMU complémentaire (AF) Aide aux vacances pour enfants mineurs (AF) Autres Aides d urgence, aides aux personnes surendettées (AF) Tout public Déplacements Transports scolaires, tickets de bus à tarif réduit Alimentation Restauration scolaire (AF) Familles à bas Déplacements Ticket transport revenus Loisirs et activités sportives Réductions de tarif pour les activités culturelles et l usage des équipements sportifs (AF) 13 Voir sur ce point la publication de l UNCCAS, Union nationale des centres communaux d action sociale, Les aides et secours délivrés par les CCAS et CIAS, téléchargeable sur le site UNCCAS, rubrique «Publications», «Éditions». 14 Dans le tableau, «Public ciblé» correspond à de larges catégories. Pour toutes les aides à application locale (qu elles soient légales ou facultatives), les organismes précisent eux-mêmes des critères permettant l application de l aide.

14 17 CCAS et CIAS Caisse d allocations familiales (Caf) et caisse de la Mutualité sociale agricole (CMSA)* Caisse primaire d assurance maladie (CPAM) Association caritative Personnes en situation sociale difficile Ménages allocataires en situation sociale difficile et ayant un enfant au moins Ménages allocataires en situation sociale difficile Logement Emploi Alimentation Loisirs Autres Logement Famille et jeunesse Insertion Loisirs Autres Logement Santé Autres Logement Habillement Alimentation Aides au logement et à l hébergement d urgence, caution locative, apurement des impayés (eau, gaz, loyers ) (AF) Dégrèvement de taxe d habitation (en complément des mesures légales) FSL (soutien au dispositif légal) FADJ (soutien au dispositif légal), aide à la mobilité, financement de formation Restauration scolaire, soutien à des dispositifs de banque alimentaire, épicerie sociale, restaurant solidaire, bons ou paniers alimentaires (AF) Aides aux loisirs (culture et sport) et au départ en vacances (AF) aides d urgence, prêts ou avances remboursables, micro-crédit personnel, aide à l acquisition d une complémentaire santé, frais d obsèques (AF) Équipement, amélioration de l habitat (AF) Tarifs réduits (garde collective d enfants, centres de loisirs) (AF) Scolarité (AF) Assurance vieillesse des parents au foyer (AF) Aides aux loisirs et au départ en vacances (AF) Secours et prêts d honneur pour difficultés financières exceptionnelles (AF) Garde-malade à domicile (AF) Frais médicaux (AF) Frais funéraires (AF) Aide à l ameublement (AF) Aide vestimentaire (AF) Aide alimentaire (dont épicerie sociale) (AF) * Comme le souligne le rapport Desmarescaux (déjà cité), les CMSA accordent des aides dans les mêmes domaines que les Caf, mais certaines sont spécifiques (par exemple, l aide au remplacement professionnel pour faciliter le départ en vacances ou l appui à la famille lors d un accident de santé). Source : adaptation par Solidarités actives de données issues de trois documents différents : - Létard V., «Minima sociaux», rapport d information, n 334, Commission des affaires sociales du Sénat, mai 2005 ; - Baillon J.-N., Bellaredj F. (Amedis), «Les aides locales en réponse aux situations fragiles», in : La lettre de l Observatoire national de la pauvreté et de l exclusion sociale, 2007 ; - Solidarités actives, Aides locales facultatives : recensement, analyse et impact au regard du déploiement du revenu de solidarité active. Territoire d Elbeuf, Seine-Maritime, janvier Quelques chiffres sur l aide sociale des collectivités À l instar du rapport annuel de l Observatoire des finances locales sur les finances des collectivités locales, des études sont menées régulièrement sur les finances des collectivités territoriales, mais on trouve peu d analyses et d éléments statistiques centrés sur leurs dépenses d action sociale. Les quelques données chiffrées présentées ci-dessous sont destinées à donner des repères et à montrer l importance de l action sociale, à la fois en termes de dépenses pour la collectivité et en termes d impact social et de nombre de personnes concernées. Il s agit également de présenter quelques éléments sur l évolution des publics concernés par l action sociale des collectivités. Les données exposées ici concernent les dépenses des départements et des communes. Les départements sont le principal acteur de l action sociale, en particulier au titre de l action sociale obligatoire : leurs champs d intervention se sont en effet considérablement élargis depuis les lois de décentralisation de Les communes, généralement par le biais de leur CCAS, interviennent dans une moindre mesure en matière d action sociale légale : domiciliation des personnes sans domicile stable et instruction des

15 18 dossiers d aide sociale pour l essentiel. Leur action sociale facultative est plus substantielle : mise en place d aides directes auprès des personnes, gestion d établissements, services sociaux et médico-sociaux (accueil des jeunes enfants, hébergement des personnes âgées, logement d urgence, maintien à domicile ). Troisième échelon des collectivités territoriales, les régions consacrent une faible part de leur budget (1%) à l action sociale facultative. On ne détaillera donc pas leurs dépenses d action sociale. Le budget d action sociale des différentes collectivités locales collectivité LocaLe communes de PLus de habitants groupements de communes* départements régions Année Comptes 2008 Comptes 2008 Budgets primitifs 2010 Budgets primitifs 2010 Champ d intervention Total en millions d euros Part dans le budget total de la collectivité Valeur en euros par habitant Interventions sociales Interventions sociales Action sociale (hors APA et RSA) Action sociale (avec APA et RSA) Budgets primitifs 2010 Santé et action sociale ,5 % 1,1 % 26,5 % 45,8 % 1,0 % * Communautés urbaines, communautés d agglomération, syndicats d agglomération nouvelle. Source : Observatoire des finances locales, «Les finances des collectivités locales en 2010», rapport, juillet L action sociale des départements Les dépenses d action sociale des départements représentent environ la moitié de leurs dépenses totales et résultent presque exclusivement de prestations ou de politiques sociales (RSA, ASE ) sur lesquelles les départements ont peu de marge de manœuvre. L aide extralégale et facultative constitue une part marginale des dépenses d aide sociale des départements, mais il est difficile de l évaluer précisément. De plus, les statistiques présentées ci-dessous ne permettent ni de distinguer les aides légales des aides extralégales ni d isoler les aides facultatives 15. Fin 2008, près de 2,9 millions de personnes bénéficiaient de l aide sociale départementale 16 : 1,3 million de personnes âgées ; près de 1,1 million d allocataires au titre du Revenu minimum d insertion (RMI), du Contrat d insertion-revenu minimum d activité (CI-RMA) et des contrats d avenir ; plus de jeunes de moins de 21 ans ; plus de personnes handicapées. De 13,58 milliards d euros en 2000, le total des dépenses d aide sociale des départements devrait passer à 33,39 milliards d euros en , soit une multiplication par 2,5 en une décennie. Cette augmentation correspond principalement à une forte progression des prestations sociales. Celle-ci s explique par plusieurs évolutions, dues à la fois à l environnement institutionnel, au contexte démographique et à la conjoncture économique : les transferts de nouvelles compétences de l État vers les collectivités territoriales (RMI puis RSA) ; 15 Dans les deux graphiques suivants, l aide sociale est incluse dans les «autres aides». 16 DREES, «Les bénéficiaires de l aide sociale départementale en 2008», Études et Résultats, n 700, août Observatoire des finances locales, «Les finances des collectivités locales en 2010», rapport, juillet 2010.

16 19 la création de nouvelles prestations (Allocation personnalisée d autonomie, Prestation de compensation du handicap) ; le contexte de crise et de dégradation du marché du travail ; le vieillissement de la population. Les dépenses d aide sociale des départements par public en 2007 Dépenses liées aux RMI, CI-RMA et contrats d avenir* % 26 % Aide sociale aux personnes âgées Autres aides** % Aide aux personnes handicapées % 21 % Aide sociale à l enfance Valeur à prix courants en milliers d euros. * Les dépenses totales liées au RMI comprennent les versements de l allocation, lesquels s ajoutent aux charges d insertion qui retracent l effort fourni par les départements dans ce domaine ainsi que les dépenses de CI-RMA et les dépenses liées aux contrats d avenir. ** Les «autres aides» présentées ici comprennent notamment les dépenses de charges d insertion du RMI, les dépenses de frais communs, ainsi que les autres dépenses : hors aide médicale, service social départemental, frais communs, aide sociale facultative et services sociaux sans comptabilité distincte. Source : Données : DREES. Les dépenses relatives au Revenu de solidarité active (RSA), à la Prestation de compensation du handicap (PCH) et à l Allocation personnalisée d autonomie (APA), en particulier, ont augmenté de manière significative. En 2004, les départements sont devenus gestionnaires de l allocation financière RMI 18, remplacée depuis le 1 er juin 2009 par le RSA. Le nombre de bénéficiaires de ce dispositif a connu une hausse très rapide, qui s explique en partie par la dégradation du marché du travail depuis mi-2008 (1,48 million de bénéficiaires au 30 juin 2009 et 1,737 million de bénéficiaires au 31 mars 2010, soit une hausse de 17,5 % en neuf mois). En 2002, les dépenses d aide sociale aux personnes âgées des départements ont connu une hausse exceptionnelle avec la création de l APA. Aujourd hui, le nombre de bénéficiaires de l APA croît plus modérément, après des années de forte hausse pendant la montée en charge du dispositif (1,136 million de bénéficiaires au 31 décembre 2009). La PCH mise en place en 2005 concerne un nombre croissant de bénéficiaires. Il devrait encore augmenter, compte tenu du rythme de montée en charge et de l ouverture de cette allocation aux enfants depuis début La loi «Libertés et responsabilités locales» du 13 août 2004 a renforcé le mouvement de décentralisation de compétences vers les départements et les régions, en élargissant leur champ d action en matière d aide sociale, de gestion et d entretien d une partie des routes nationales ou encore de formation professionnelle continue et d apprentissage.

17 20 L évolution des dépenses d aide sociale des départements par public de 1996 à Dépenses liées au RMI, CI-RMA et contrats d avenir* Autres aides** Aide aux personnes handicapées Aide sociale à l enfance Aide sociale aux personnes âgées Valeur à prix courants en milliers d euros. * et ** : cf. graphique précédent. Source : - Données : DREES. L action sociale des communes L action sociale facultative des communes est une dimension importante mais relativement mal connue des politiques sociales. Cela tient notamment à sa grande diversité, qui est liée aux caractéristiques démographiques, sociales et économiques différentes des communes, mais aussi aux orientations retenues pour leur politique sociale. Ainsi, selon la taille des communes, les dépenses d action sociale peuvent varier de 50 à 78 euros par habitant. Les dépenses totales d interventions sociales et de santé des communes de plus de habitants en 2006 communes* de à moins de habitants (hbts) de à moins de hbts de à moins de hbts de à moins de hbts hbts et PLus ensemble Part des dépenses totales** Valeur en euros par habitant 3,4 % 4,2 % 4,3 % 3,9 % 3,9 % 4,0 %*** * Ensemble des 893 communes de plus de habitants de France métropolitaine hors Paris. ** Hors gestion active de dette. *** Les dépenses totales de l ensemble des communes métropolitaines de plus de habitants (hors Paris) s élèvent à 45,959 milliards d euros. À titre indicatif, les dépenses de la ville de Paris atteignent 5,8 milliards d euros en Source : Direction générale des collectivités locales, «Les finances des communes de plus de habitants en 2006», rapport, juillet L action sociale des communes concerne principalement quatre publics : les enfants et adolescents, les personnes en situation sociale difficile, les personnes âgées et les personnes handicapées.

18 21 Les dépenses d action sociale par fonction des communes de à moins de habitants en 2000 (budget de la commune et du CCAS) Personnes âgées 19 % 24 % Services communs 1 % Handicap Enfance 33 % 21 % Personnes en difficulté sociale 2 % Autres services À noter : ce graphique a été réalisé à partir des réponses des 675 communes qui ont renseigné au moins un des postes de dépenses. Source : DREES, «L action sociale des communes de à moins de habitants», Études et Résultats, n 307, avril Les communes ont la particularité de disposer d un outil dédié à la mise en place de leur action sociale : le centre communal d action sociale (CCAS), établissement public administratif, présent de droit dans chaque commune. Les CCAS sont présents dans toutes les grandes villes mais peu fréquents et peu développés dans les moyennes et petites villes. Ainsi, en fonction des histoires locales et des volontés politiques, l action sociale communale s exerce de manière partagée entre la commune et son CCAS, même si aujourd hui 4 communes sur 10 confient toute la politique sociale au CCAS (aide aux personnes âgées et aux personnes handicapées, lutte contre l exclusion, petite enfance, etc.). De fait, les CCAS représentent un budget consolidé de 2,6 milliards d euros et emploient près de personnes. Ils assurent plus de 80 millions de repas par an auprès des personnes âgées (restauration collective ou à domicile) et en restauration scolaire. Fortement investis dans la gestion d équipements et de services à la population, les CCAS proposent plus de 25 millions d heures de services à domicile par an, gèrent 70 % des places en logements foyers pour personnes âgées ainsi que de nombreuses structures d accueil de la petite enfance (un tiers des structures publiques). Présidé par le maire, le CCAS est géré par un conseil d administration qui détermine les orientations et les priorités de la politique sociale locale. Ce conseil d administration comprend des membres élus au conseil municipal et des membres nommés. Parmi ces derniers doivent figurer notamment un représentant d associations dans les champs suivants : familles, personnes âgées, personnes handicapées et lutte contre l exclusion. En matière d aides directes à la population, dites aides facultatives, le principe des missions du CCAS est défini par l article L du Code de l action sociale et des familles : «Le CCAS anime une action générale de prévention et de développement social dans la commune, en liaison étroite avec les institutions publiques et privées». C est essentiellement dans le cadre de cette mission élargie que s exprime la politique sociale du CCAS-CIAS et que se dessinent ses priorités d action. Le CCAS-CIAS peut intervenir sous la forme de prestations en nature ou en espèces, remboursables ou non. Il met en place des dispositifs divers sous forme d aides financières ou d actions ponctuelles ou durables de soutien à la population (notamment en termes de prévention et d animation). Ces actions sont adaptées à des publics spécifiques : enfants, personnes handicapées, personnes âgées, jeunes, familles, personnes en insertion, personnes sans domicile fixe, etc. Ces aides «extralégales», complémentaires et subsidiaires, témoignent du rôle de proximité du CCAS-CIAS et de sa souplesse d intervention, notamment vis-à-vis des publics en difficulté.

19 22 Les évolutions récentes de l action sociale locale Des évolutions sociales et réglementaires récentes ont eu un impact sur les demandes d aides et sur les réponses apportées. D une part, le contexte social a été modifié par des tendances de fond de ces vingt dernières années : en particulier, l augmentation des cas de surendettement et du nombre de travailleurs pauvres. À ces évolutions profondes s est ajouté l impact de la crise économique qui a débuté au printemps Enfin, de nouvelles réformes réglementaires, dont la création du RSA et la réforme des collectivités territoriales, contribuent à modifier l action sociale locale et son environnement. Un outil très sollicité par de nouveaux besoins sociaux L ensemble de cette partie s appuie sur le sixième rapport de l Observatoire national de la pauvreté et de l exclusion sociale (ONPES), intitulé «Bilan de 10 ans d observation de la pauvreté et de l exclusion sociale à l heure de la crise» ( ). Un nombre croissant de travailleurs pauvres Longtemps, la pauvreté a concerné avant tout les personnes âgées, les mères seules et les personnes sans domicile. S y sont ajoutées avec le tournant des années 1970 les personnes au chômage. Or, durant la dernière décennie, un nouveau type de pauvreté est apparu qui touche cette fois des personnes en emploi. Ces «travailleurs pauvres» ont un emploi à temps très partiel ou une partie de l année seulement, mais tel que les ressources de l ensemble du ménage (revenus d activité + prestations sociales) demeurent inférieures au seuil de pauvreté à 60 % du revenu médian 19. Selon les estimations de l INSEE, ils étaient 1,74 million en 2005, soit 7 % des personnes en emploi 20. Plusieurs facteurs expliquent la progression de la «pauvreté laborieuse» : la segmentation du marché du travail entre deux sphères, une d emploi stable et une d emploi précaire, conséquence du développement du temps partiel et des formes particulières d emploi depuis les années 1980 ; la faiblesse des revenus du travail d une certaine partie de la population ; l évolution des configurations familiales, caractérisée par une augmentation du nombre de familles monoparentales 21. Ces travailleurs pauvres constituent un nouveau type de demandeurs d aides sociales. Différents rapports ont alerté les pouvoirs publics sur ce problème : un rapport de Xavier Emmanuelli et Bertrand Landrieu d avril établissait ainsi que 16 % des personnes accueillies dans les centres d hébergement d urgence en Île-de-France avaient un emploi. 19 Différents niveaux de seuil de pauvreté sont utilisés par les organismes : un seuil à 50 % du revenu moyen et un seuil à 60 % Désormais, l INSEE a adopté la règle européenne, qui est d utiliser un taux à 60 %. 20 Ponthieux S., Raynaud E., Les travailleurs pauvres, INSEE, Les revenus du ménage ne suffisent pas à évaluer la pauvreté du ménage : la composition du ménage est également prise en compte. 22 Emmanuelli X., Landrieu B., L hébergement d urgence des travailleurs en situation de précarité en Île-de-France et à Paris, 2006.

20 23 En réponse à ces alertes, les pouvoirs publics français ont créé différents outils destinés à lutter contre la pauvreté au travail et à «rendre le travail payant» (selon l expression anglaise «to make work pay») : la Prime pour l emploi (PPE), en 2001 ; et le Revenu de solidarité active (RSA), généralisé à partir du 1 er juin La PPE est une aide au retour à l emploi et au maintien de l activité professionnelle. Elle est attribuée aux personnes exerçant une activité professionnelle salariée ou non salariée, sous conditions de ressources. Son montant est calculé en pourcentage du revenu d activité. Elle est déduite de l impôt sur le revenu à payer, ou versée directement au bénéficiaire s il n est pas imposable. Pour percevoir la PPE, il suffit de remplir les rubriques concernant cette aide sur la déclaration des revenus 23. Comme l explique Martin Hirsch : «La PPE a été inventée [ ] comme un système qui permettait de compléter les revenus faibles par un crédit d impôt [ ]. À la fin, 9 millions de ménages bénéficiaient de la prime pour l emploi, y compris ceux qui gagnaient plus de euros par mois. Lorsque nous avons inventé le RSA, nous avons proposé, pour simplifier et revenir à une cible de revenus plus sociale, de fusionner la prime pour l emploi avec le RSA 24.» Le RSA a été créé pour adapter le cadre des minima sociaux à la nouvelle population de travailleurs pauvres et favoriser le retour à toute activité professionnelle, même partielle. Il se substitue non seulement au RMI et à l API, mais aussi aux dispositifs d intéressement qui leur étaient associés (cf. p. 25, «Impact du RSA sur les aides sociales locales», pour plus de détails). Le RSA va plus loin que la PPE, puisqu il peut bénéficier aux personnes touchant moins de 0,3 SMIC de revenus d activité sur l année et qui, de ce fait, ne pouvaient percevoir la PPE. Pour les bénéficiaires du RSA qui étaient déjà éligibles à la PPE, le RSA constitue une «avance» de PPE : le montant de RSA perçu en année N est déduit lors du calcul de la PPE en l année fiscale N L augmentation des difficultés budgétaires, dès avant la crise économique La crise renforce également deux tendances sensibles depuis le début des années 2000, selon l ONPES : l évolution et l accroissement des contraintes budgétaires pesant sur les ménages les plus pauvres, et la multiplication des situations de surendettement. Des contraintes budgétaires accrues. Depuis plusieurs années, on observe dans le budget des ménages du quintile le plus modeste une forte augmentation de la part des dépenses pré-engagées, c est-à-dire des dépenses difficilement renégociables à court terme : loyers et charges relatives au logement, abonnements téléphoniques et télévisuels, assurances, services financiers, cantine. Elles constituaient en 2006 près des trois quarts de leurs dépenses 26, contre un tiers pour les ménages du quintile le plus riche. Cette augmentation s explique avant tout par la hausse des loyers et la part de locataires parmi les ménages les plus modestes, plus importante que la moyenne. Des situations de surendettement plus nombreuses 27. La crise risque également de toucher les ménages modestes en accentuant leurs difficultés d accéder au crédit. Les cas de surendettement sont nombreux en France : certes, ils ne concernent pas que des ménages modestes, mais la situation des ménages modestes surendettés est d autant plus préoccupante que d autres difficultés s ajoutent souvent à cet endettement. De nouveaux types de crédits se sont également répandus en France, en particulier les crédits à la consommation (dont les crédits renouvelables, également appelés crédits 23 Cf Hirsch M., Secrets de fabrication, Grasset, juin Toutefois, si le montant perçu au titre du RSA excède celui que la personne devrait toucher au titre de la PPE, le bénéficiaire n a pas à rembourser cette différence. 26 Selon les dernières enquêtes Budget de famille de l INSEE (2001 et 2006), la part des dépenses pré-engagées dans le budget des ménages du quintile le plus modeste est passée de 52 % à 74 % entre 2001 et 2006, contre une baisse de 36 % à 33 % pour les ménages du quintile le plus riche. 27 Source pour l ensemble du paragraphe : Banque de France, Baromètre du surendettement : à fin mars 2009, fin décembre 2009 et fin mars 2010.

21 24 «revolving»), qui sont souvent une des causes du surendettement 28. Le nombre de dossiers déposés devant la Commission de surendettement a progressé, de même que l endettement moyen par dossier : en 2009, le nombre de dossiers de surendettement déposés auprès de la Banque de France a augmenté de 14,8 % par rapport à 2008 ; entre avril 2005 et la fin du mois de mars 2010, plus de dossiers ont été déclarés éligibles à la procédure de surendettement ; l endettement moyen par dossier était de euros fin mars 2010, contre euros un an auparavant. L impact de la crise économique des années La crise économique qui a débuté au printemps 2008 se caractérise par son ampleur : en France, le produit intérieur brut (PIB) a reculé de 3,4 % entre le printemps 2008 et le printemps La France, dont la croissance était moins vigoureuse que celle de la plupart des pays de la zone euro entre 2006 et , a connu une récession plus faible que la plupart d entre eux 30. Elle a néanmoins été fortement touchée par la crise, dont on commence à mesurer l impact sur la pauvreté. L Observatoire national de la pauvreté et de l exclusion sociale (ONPES) distingue plusieurs canaux de diffusion de la crise à l ensemble des ménages, et en particulier aux plus pauvres : diminution ou perte des revenus d activité, du fait de la dégradation de la situation du marché du travail 31 : baisse du nombre d heures travaillées, chômage partiel ou perte d emploi 32, marché du travail plus flexible et segmenté 33 ; diminution de la valeur du patrimoine immobilier et financier, qui détermine en partie les revenus des ménages via les loyers perçus et les revenus mobiliers et leur propension à consommer ; risque de contraction du pouvoir d achat et des revenus disponibles pour la consommation courante ; éventuellement, baisse des transferts sociaux. L ONPES souligne que les acteurs de terrain (associations et organisations actives dans la lutte contre la pauvreté) n ont pas relevé d évolution notable du profil des personnes rencontrées et du type de demandes. Ils ont cependant constaté une augmentation du nombre de personnes reçues dans les permanences dès la seconde moitié de l année Différents rapports d activité publiés en 2009 indiquent la persistance de difficultés antérieures à la crise, mais témoignent aussi d une augmentation des demandes d aides alimentaires et financières depuis l automne Une enquête menée par La Gazette santé social pour l Union nationale des centres communaux d action sociale (UNCCAS) auprès de ses adhérents, en mai et juin 2009, souligne ainsi : l augmentation des demandes d aides : les trois quarts des 670 structures ayant répondu affirmaient avoir constaté une augmentation des demandes d aides, dont 36,2 % pour des aides alimentaires et 29,6 % pour des aides financières ; l évolution du profil des demandeurs : 20 % des demandeurs n auraient jamais 28 Selon le Baromètre du surendettement à fin mars 2010, les crédits non assortis d une échéance (crédits non affectés, crédits renouvelables ou permanents, réserves de crédit, découverts ) étaient présents dans 92 % des dossiers de surendettement. 29 Taux de croissance du PIB : 2,2 % pour la France en 2006, contre 2,9 % pour la zone euro. 30 Recul du PIB : 4 % en moyenne pour la zone euro, et jusqu à 6,7 % de baisse pour l Allemagne. 31 Selon l INSEE, le taux de chômage s établissait à 9,9 % au premier trimestre 2010 (pour la France, DOM compris), contre 9,1 % au premier trimestre Destruction de postes entre le troisième trimestre 2008 et le troisième trimestre 2009, dans le secteur marchand non agricole. Cf. ONPES, op. cit., citant notamment : Cohen D., Sortie de crise : vers l émergence de nouveaux modèles de croissance?, CAS, document de travail, octobre ONPES, op. cit. : «L intérim est ainsi devenu la principale variable d ajustement de l emploi à la conjoncture économique» (p. 20). 34 Cf. en particulier le bilan de la campagne des Restos du cœur ; le rapport 2008 du Secours catholique ; l enquête menée par La Gazette santé social pour l UNCCAS en mai-juin 2009 (cf. infra).

22 25 sollicité d aide auparavant. Les travailleurs peu qualifiés, les jeunes de moins de 25 ans (éligibles au RSA seulement à des conditions très restrictives) et les femmes isolées avec enfants sont parmi les personnes les plus vulnérables. Un outil traditionnel transformé par les réformes institutionnelles Deux réformes, l une récente, l autre en cours, vont modifier en profondeur le contexte des aides sociales : d une part, le remplacement du RMI et de l API par le Revenu de solidarité active (RSA) ; d autre part, la réforme des collectivités territoriales. Impact du RSA sur les aides sociales locales La loi du 1 er décembre 2008, qui généralise le Revenu de solidarité active, a trois objectifs : lutter contre la pauvreté ; encourager l exercice ou le retour à l activité professionnelle ; favoriser l insertion sociale des bénéficiaires du RSA. Le RSA est né de l idée que, pour les personnes qui reprennent ou accroissent une activité professionnelle, chaque heure supplémentaire travaillée doit apporter un supplément de revenu. Or pour évaluer le caractère rémunérateur d une augmentation du temps travaillé, il faut prendre en compte non seulement le revenu supplémentaire engendré, mais aussi les conséquences éventuelles de cette augmentation sur les aides sociales locales perçues augmentation, maintien, diminution voire suppression de l aide. Avant la généralisation du RSA, une partie des aides sociales locales était dite «connexe» au RMI ou à l API car accordée sous condition de statut de bénéficiaire de ces minima sociaux. Quand la personne retrouvait un emploi, elle perdait ce statut et également les aides associées : le retour à l emploi impliquait une perte de ressources qui n était pas nécessairement compensée par le revenu supplémentaire du travail. Le RSA doit permettre de supprimer ces effets pervers. Les aides et avantages accordés à un bénéficiaire du RSA doivent respecter un principe de non-discrimination à l égard des personnes qui sont dans la même situation de ressources 35. La généralisation du RSA impose de revoir le cadre des aides locales pour l adapter au nouveau contexte. Il s agit notamment de définir de nouvelles conditions d attribution pour les aides qui étaient attribuées sous condition de statut de bénéficiaire des deux anciens minima sociaux. Dans ce but, le Haut Commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté a publié en 2009 un guide d aide à la décision 36 qui présente trois scénarios de réforme des aides locales, avec une analyse de leur pertinence au regard des objectifs de réduction de la pauvreté et de non-pénalisation du retour à l emploi. Scénario 1 : recentrer les dispositifs d aides sociales sur les publics les plus démunis. Scénario 2 : maintenir les aides au même niveau pour les mêmes publics, en remplaçant la condition de statut par une condition de ressources avec un seuil de niveau équivalent à celui du RSA socle (niveau de l ancien RMI). Ces deux scénarios contreviennent à l objectif du RSA de favoriser le retour à l emploi en limitant les effets de seuil : dans les deux cas, on fixe un seuil de ressources au-delà duquel les personnes ne peuvent plus bénéficier des aides sociales locales ; en retrouvant un emploi et en franchissant ce seuil, les personnes subissent une perte de ressources qui peut être largement supérieure au gain de revenus. Scénario 3 (scénario recommandé) : revoir les barèmes d attribution des aides, pour éviter de pénaliser les personnes défavorisées et de créer des effets de seuil nuisant au retour à l emploi. Ce scénario permet de prendre en compte 35 Art. 13 de la loi n du 1 er décembre Haut Commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté, RSA : le guide à destination des décideurs publics. Adapter les aides sociales locales au contexte de la généralisation du RSA, mai Ce guide est directement inspiré des travaux conduits par Denis Anne et Yannick L Horthy, «Aides sociales locales, RSA et gains du retour à l emploi», in Économie et Statistique, n , 2009.

23 26 la complémentarité et la coexistence des aides, en veillant à la cohérence de l action sociale locale avec celle du RSA : il garantit que la reprise ou l augmentation de l activité entraîne pour le bénéficiaire un gain de revenus supérieur à la baisse des minima sociaux qu il touche cumulés avec leurs aides connexes. Dans ce scénario, on peut agir de deux manières pour éviter des effets de seuil importants et pour rendre progressive la sortie des aides avec l élévation du niveau de revenu : en fixant plusieurs paliers (tranches de ressources) pour l attribution d une aide. Exemple : à Béziers, l aide communale pour la restauration scolaire d un enfant. revenu annuel brut du couple (r) R < R < R < montant de L aide accordée en adoptant des critères de ressources différents pour les aides mobilisables sur le territoire ce qui suppose une coordination des différents offreurs locaux d aide. Illustration des 3 scénarios pour une personne seule Montant de l aide financière ( )* Scénario 1 : donner plus à moins de bénéficiaires Scénario 2 : remplacer la notion de RMI par RSA socle Scénario 3 : accentuer la dégression des barèmes pour éviter les effets de seuil (scénario recommandé) RSA socle pour une personne seule (ex-rmi) Niveau de ressources du ménage ( ) Impact de la réforme des collectivités territoriales Une réflexion a été lancée sur le partage des compétences entre l État et les collectivités territoriales, qui jouent un grand rôle en matière d action sociale. Le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, adopté en seconde lecture au Sénat en juillet 2010 et renvoyé à l Assemblée nationale, prône notamment une répartition plus claire des compétences entre collectivités par la suppression de la «clause de compétence générale» (cf. infra), pour mettre fin aux recoupements. Il vise principalement à réorganiser les collectivités autour de deux pôles, un pôle départements-région (au profit de la région) et un pôle communes-intercommunalité (au profit de l intercommunalité, en généralisant les centres intercommunaux d action sociale). Il tend aussi à simplifier et à achever la carte de l intercommunalité et à créer des métropoles. Ce renforcement de l intercommunalité et de la région pourrait redistribuer les cartes entre les différents niveaux de compétence, voire conduire à une harmonisation des aides sociales locales entre collectivités d un même ensemble.

24 27 Zoom sur La clause de compétence générale Les communes, les départements et les régions bénéficient d une clause de compétence générale, qui est exprimée dans des termes voisins mais non identiques pour les trois (dans le Code général des collectivités territoriales, CGCT, art. L pour les communes, art. L pour les départements, art. L pour les régions). Le comité pour la réforme des collectivités locales la définit ainsi : «Dans l état actuel du droit positif [ ], toute collectivité locale peut, sans excéder ses compétences mais sous les réserves énoncées ci-après, agir dans tout domaine présentant un intérêt local (communal, départemental ou régional selon les cas), alors même qu aucun texte particulier ne serait venu lui reconnaître de vocation à traiter la matière.» Parmi les réserves émises ensuite, soulignons-en trois (extraites du site du Comité pour la réforme des collectivités locales) : les collectivités locales doivent financer «par priorité les projets relevant des domaines de compétence qui leur ont été dévolus par la loi» (art. L , troisième alinéa du CGCT) ; la notion d intérêt local, qui s apprécie en fonction des besoins de la population résidant dans le cadre territorial considéré, n est pas extensible à l infini ; la compétence même générale d une collectivité territoriale s arrête là où commence la compétence exclusive d une autre collectivité publique (État, autre collectivité, établissement public).

25 28 Les limites de l organisation des aides sociales locales L intérêt des aides sociales locales n est pas en cause : les aides extralégales et facultatives correspondent d abord à la volonté des collectivités territoriales de développer des actions spécifiques à leur territoire. Elles apportent des solutions complémentaires aux dispositifs légaux pour répondre à des besoins non satisfaits ou non couverts par l aide sociale légale nationale et proposer des réponses diversifiées, adaptées aux différents types de besoins de la population. L aide sociale locale permet également de développer des solutions innovantes et même de mener des expérimentations qui peuvent être étendues à d autres territoires. Une étude de la DREES 37 présente ainsi des exemples d innovations développées dans le cadre de l action sociale facultative des départements, concernant notamment la mise en place de solutions alternatives à l hébergement des personnes handicapées ou âgées : accueil de jour, hébergement temporaire, accueil familial et aides aux aidants. Pour que ces démarches innovantes soient valorisées et enrichissent les actions d autres territoires, il convient de mettre en avant les démarches de mutualisation et d échanges de bonnes pratiques menées entre les collectivités, sous l effet d initiatives institutionnelles ou spontanées 38, notamment l ODAS (Observatoire national de l action sociale décentralisée, un forum d échange de bonnes pratiques agrégées à partir d enquêtes auprès des départements), le réseau IDEAL (Information sur le développement, l environnement et l aménagement local) ou l UNCCAS (Union nationale des centres communaux et intercommunaux d action sociale). C est également un des objectifs de Solidarités actives, à travers ses projets sur les territoires, ses actions de mutualisation, ou encore par l intermédiaire du présent ouvrage. Comme le souligne l étude de la DREES précitée, «même si elle paraît représenter, en termes financiers, une faible part des dépenses globales d aide sociale, l aide sociale non obligatoire revêt une importance réelle en raison de ses apports spécifiques : innovation et expérimentation, déclinaison des politiques à l échelle locale, valorisation des démarches de développement local, implication des personnels et partenariat avec les associations». Néanmoins, les modalités de l organisation de ces aides à l échelle d un territoire comportent certaines limites, reconnues par de nombreux acteurs : la complexité du paysage des aides locales est renforcée par un manque de coordination entre les dispositifs et entre les acteurs. Ces limites constituent autant d axes d amélioration dans l organisation des aides, visant à la fois à faciliter l accès aux droits pour les usagers et à améliorer l efficience de l action sociale. Une dispersion des aides et des acteurs : des manques et des redondances dans la prise en charge des besoins La première difficulté de l organisation des aides locales tient à la multiplicité des acteurs et des aides, qui nuit à la cohérence de l ensemble. Les aides sont éclatées entre un grand nombre d acteurs (conseil général, CCAS, Caf, MSA, CPAM, associations ) et la répartition ou spécialisation des interventions, par public ou par thématique, n est pas toujours clairement établie. 37 DREES, «L action sociale extralégale et facultative des départements», Études et Résultats, n 537, novembre Jamet P., Rapport à Monsieur le Premier ministre sur les finances départementales, avril 2010.

26 29 Cette dispersion est soulignée dans une étude réalisée par Solidarités actives en Seine- Maritime 39, qui met en évidence sur un territoire d environ habitants, la présence de 80 dispositifs différents, proposés par 19 acteurs, sans spécialisation thématique. Sur une seule commune, un demandeur a face à lui 10 organismes différents et un catalogue de 41 dispositifs. L étude de la DREES citée précédemment indique également que «les diverses aides proposées par les conseils généraux résultent souvent de la sédimentation de différents dispositifs dont la cohérence d ensemble n a souvent pas été questionnée. [ ] Certaines aides ciblent en effet des populations particulières ou répondent à des objectifs précis (insertion professionnelle, logement), et se recoupent avec d autres aides transversales qui peuvent concerner les mêmes publics». Cette multitude de dispositifs et d acteurs peu coordonnés pose plusieurs difficultés relatives à l accès aux droits pour les usagers et à l optimisation financière de l action sociale : le risque que certains publics en difficulté et certains objets ne soient pris en charge par aucune structure ; une disparité de l offre selon les territoires ; une redondance entre les dispositifs, posant la question de l éparpillement des moyens disponibles ; le fait que certains dispositifs touchent un nombre limité de personnes, posant la question du rapport entre le coût de l organisation de l aide et les montants versés aux usagers (en particulier pour des aides qui peuvent être octroyées en dehors d un parcours d insertion) ; une mobilisation incohérente de la multiplicité des fonds : une personne peut être amenée à mobiliser une aide non pas en fonction de ses besoins mais parce qu elle peut obtenir cette aide plus facilement et plus rapidement. Un manque d informations sur les dispositifs d aide existants : un accès inégal aux droits Face à des dispositifs complexes et nombreux, les structures de l action sociale connaissent mal certaines aides proposées par les autres acteurs, même situés sur un même territoire d intervention. Les relations et collaborations entre structures, de même que la connaissance des dispositifs proposés par les autres acteurs, reposent plus sur les réseaux et les contacts informels entre professionnels de l action sociale que sur des relations formelles 40. Cette situation entraîne des inégalité d accès à l information et rend difficile, a fortiori pour un travailleur social ou un autre intervenant nouvellement arrivé, de pouvoir proposer l ensemble des dispositifs existants et donc d orienter les personnes accueillies vers la solution la plus appropriée. Les usagers témoignent également de leur difficulté à trouver l information qui leur permettrait d identifier une ou plusieurs solutions adaptées à leurs besoins, car les structures communiquent peu sur leurs dispositifs d aide. Ainsi, en l absence d informations précises sur les aides mobilisables, des personnes dont la situation est comparable peuvent bénéficier d aides très différentes 41. Des modalités d intervention non coordonnées : un système complexe pour les usagers L accès aux droits peut enfin être entravé par l hétérogénéité des principes d intervention et des critères d attribution des structures (mode de calcul du quotient familial, etc.). Ces structures ne disposent pas toutes de critères ou de modalités d octroi formalisés, ni de barèmes d attribution précis. Dans certains cas, les aides sont tout simplement octroyées au cas par cas et les refus d attribution d aides ne sont pas systématiquement justifiés. Les 39 Solidarités actives, Aides locales facultatives : recensement, analyse et impact au regard du déploiement du revenu de solidarité active. Territoire d Elbeuf, Seine-Maritime, janvier Solidarités actives, op. cit. 41 Solidarités actives, op. cit.

27 30 personnes, lorsqu elles ne sont pas réorientées vers une autre structure, ne savent pas nécessairement si elles peuvent trouver une solution auprès d un autre acteur. Autre obstacle dans le parcours des demandeurs d aide : rares sont les procédures de co-instruction des dossiers et les dispositifs de cofinancement d une aide. Un demandeur doit ainsi parfois multiplier les démarches auprès d acteurs divers, en réexposant à chaque fois sa situation et en fournissant de nouveaux justificatifs. Lors d un groupe d usagers organisé en Mayenne, un des participants évoquait un «parcours du combattant» pour les demandeurs d aide 42. Un dispositif d aide, aussi pertinent soit-il quand il est considéré isolément, peut donc avoir des effets pervers lorsque ses effets sont cumulés avec les autres dispositifs. La réforme du RSA (cf. p. 25, «Un outil traditionnel transformé par les réformes institutionnelles») a mis en évidence, si besoin était, qu une vision d ensemble et une approche globale sont nécessaires. Au-delà des obligations réglementaires, les évolutions récentes, dont la mise en œuvre du RSA, sont une occasion de modifier les pratiques et de réduire les dysfonctionnements observés. Sans remettre en cause les grands principes d intervention, des pistes d action existent pour renforcer l efficacité des aides locales, principalement en mettant l accent sur : l adaptation continue des dispositifs à partir d une analyse précise des besoins et des pratiques ; l association de l ensemble des parties prenantes ; la mutualisation des réponses des différents acteurs ; l évolution de l action sociale et des aides vers une action plus préventive. Autant de points qui sont abordés dans les parties suivantes de l ouvrage. 42 Réunion organisée le 20 mars 2009, coanimée par le conseil général et Solidarités actives, et ayant pour objectif d alimenter la réflexion de la mission de la sénatrice Sylvie Desmarescaux portant sur la réforme des aides locales dans le contexte de généralisation du RSA.

28 31 Du pilotage à la mise en œuvre opérationnelle des aides sociales Comment piloter un dispositif d aide? 5 fiches méthodologiques Définir les objectifs stratégiques et les enjeux du projet Organiser le projet et mobiliser les parties prenantes Recenser et analyser les dispositifs existants Conduire le changement Suivre et évaluer le dispositif Comment organiser le processus d octroi d une aide? 4 fiches pratiques Communiquer auprès des publics et auprès des structures d action sociale Instruire les dossiers de demande d aide Décider de l octroi de l aide et proposer des voies de recours Verser l aide

29 Comment piloter un dispositif d aide? 5 fiches méthodologiques Cette partie présente les grandes questions auxquelles un décideur doit faire face, les enjeux posés par la refonte d un dispositif d aides sociales, qu elle soit totale ou partielle, ainsi que les leviers de changement et les pistes d action possibles. Elle s appuie sur les démarches et méthodes adoptées par Solidarités actives dans ses projets et sur son expérience opérationnelle de l organisation des aides sociales, dont l APRE. Elle inclut également des exemples de pratiques locales identifiées sur certains territoires. La méthode proposée ici pour le pilotage des dispositifs d aide se décompose en cinq étapes, auxquelles s ajoute une action transversale de conduite de changement. Le schéma suivant précise leur enchaînement : Définir les objectifs stratégiques et les enjeux du projet Organiser le projet et mobiliser les parties prenantes, professionnels et usagers Recenser et analyser les dispositifs existants Construire le dispositif* Suivre et évaluer le dispositif pour l'ajuster Conduire le changement, faire adhérer, associer, former et informer les agents * Les actions à mener pour construire le dispositif sont présentées dans les fiches techniques de la partie «Comment organiser le processus d octroi d une aide?», qui expose les questions à traiter et les options possibles pour chacune des quatre étapes suivantes : la communication, l instruction, la décision d octroi et le versement de l aide. Ces cinq étapes peuvent s articuler différemment selon la situation du territoire : par exemple, le recensement des aides existantes peut avoir été réalisé au préalable, donc précéder la définition des objectifs stratégiques et des enjeux du projet.

30 Définir les objectifs Organiser et mobiliser Recenser et analyser 3 Définir les objectifs stratégiques 4 5 et les enjeux du projet Conduire le changement Suivre et évaluer Tout décideur qui lance un projet s interroge d abord sur : > les objectifs stratégiques à atteindre, généralement liés aux axes stratégiques posés par la structure dans un plan annuel ou pluriannuel, et dont découlera le contour du projet. Ces objectifs doivent être suffisamment larges pour laisser aux responsables des marges de manœuvre, et suffisamment clairs pour servir de référence lors de la prise de décision ; > les enjeux à prendre en compte, à savoir les éléments de contexte externe et interne à la structure, qui constituent des risques et des opportunités pour le projet. Les délimiter facilite l identification des priorités, permet d anticiper les zones de risques et les points de vigilance. Les objectifs stratégiques et les enjeux sont transverses à l ensemble du projet : ils sont à prendre en compte tout au long de son déroulement, afin de garder une vision stratégique de l ensemble. Ils sont déclinés en objectifs opérationnels qui organisent les actions à mettre en œuvre, les moyens à mobiliser et les résultats visés. Le schéma ci-dessous propose des exemples d objectifs stratégiques et d enjeux, déclinés en plusieurs questions, qui peuvent correspondre à un projet tel que la refonte partielle ou totale des aides. Objectifs stratégiques 1. Atteindre un nombre déterminé de personnes en dépensant une enveloppe budgétaires définie Quelles sont les thématiques considérées comme prioritaires par la structure? Quel est l objectif de la politique d insertion en termes de volume et de public touché? Quel est le budget consacré au projet? 2. Offrir un service adapté et réactif Comment organiser les conditions d accès et d attribution des aides pour répondre au mieux aux besoins des usagers? Comment intégrer l aide dans un parcours? Quel accompagnement autour de l octroi ou du refus d une aide? Quelle contrepartie (droits et devoirs) de l aide? 3. S adapter à l environnement du projet 4. Faire adhérer les agents au projet Enjeux Quels éléments de contexte influencent le projet sur la période de sa réalisation? Exemples : environnement politique (calendrier électoral local), législatif (publication d un décret). Quel rôle de la communication privilégier? Exemples : servir la politique d insertion, promouvoir l action de la structure, réguler l utilisation des fonds en fonction de l enveloppe disponible. Comment la structure souhaite-t-elle faire évoluer l organisation de ses services? Exemples : regroupement ou morcèlement territorial, délocalisation des décisions ou centralisation. La structure souhaite-t-elle redéfinir les postes de certains des membres des équipes concernées par le projet? Dans quelle mesure?

31 34 Tout l art du pilotage de projet est de trouver le bon équilibre entre, d une part, les objectifs stratégiques et les enjeux et, d autre part, les choix de mise en œuvre opérationnelle. Par exemple : un des objectifs stratégiques est d offrir un service de qualité aux usagers. La collectivité peut choisir de le décliner dans un objectif opérationnel tel que la réduction du délai de versement d une aide existante. Au moment de l étape de construction du dispositif, elle peut, pour le mode de versement, privilégier la mise en place d une régie d avances. Il s agit alors de comparer les impacts qu a cette solution sur la charge de travail des équipes au coût de sa mise en œuvre, et cette comparaison conduira éventuellement la collectivité à choisir un autre mode de versement.

32 Définir les objectifs 3 Organiser et mobiliser Recenser et analyser Organiser le projet et mobiliser les parties prenantes 4 5 Conduire le changement Suivre et évaluer Les objectifs de cette étape sont de : > mobiliser les parties prenantes internes à la collectivité porteuse du projet et s organiser en «mode projet», c est-à-dire monter un comité de pilotage et une équipe projet opérationnelle, sur une durée d intervention finie, avec un niveau de délégation de décision et de relations partenariales identifiées ; > mobiliser les parties prenantes «externes» en associant les usagers et les professionnels (et éventuellement les bénévoles) des structures partenaires. Pour atteindre ces objectifs, plusieurs types d actions peuvent être recommandés. La mobilisation des parties prenantes internes à la collectivité porteuse du projet et l organisation en mode projet Le travail en mode projet favorise une approche transversale du sujet et permet d associer les acteurs en amont de la réflexion, préparant ainsi la conduite du changement. Chaque intervenant apporte sa contribution à l objectif commun de service à l usager, ainsi qu aux autres objectifs partagés dès le lancement du projet. Pour ce faire, il est important que les décideurs, en lien avec le responsable de projet, identifient au plus tôt toutes les parties prenantes susceptibles d être affectées, de façon positive ou négative, par le projet, d y contribuer ou encore d exercer leur influence sur celui-ci 1. Au sein d une collectivité, il peut notamment s agir du service «Insertion» (responsable du territoire, travailleurs sociaux, etc.), d autres services d action sociale («Enfance», «Personnes âgées», etc.), ou encore de services transverses (contrôle de gestion, services juridiques, etc.). L organisation doit prévoir le responsable de projet, l équipe projet et l organisation du travail, dont la gouvernance, en instituant un comité de pilotage interne à la collectivité où est (sont) présent(s) l (les) élu(s) concerné(s). Le responsable de projet. Il s agit de : préciser son positionnement : identifier un responsable de projet et son niveau de délégation, lui offrir un soutien hiérarchique et politique qui assure sa légitimité ; communiquer sur sa mission auprès des services internes et des partenaires, afin que ses responsabilités et son autorité soient clairement définies pour tous. En particulier, elles doivent être nettement distinguées de son positionnement précédent. L équipe projet. Il s agit de : permettre à ses membres de consacrer un temps de travail suffisant à la conduite du projet ; définir la composition, les rôles et la fréquence de réunion des différentes instances de gouvernance, les responsabilités et les contributions attendues des différents acteurs, les niveaux de décision et de validation des instances de gouvernance. En l occurrence, un comité de pilotage incluant l (les) élu(s) concerné(s) permet d avoir le soutien politique et managérial nécessaire au bon fonctionnement. 1 Solidarités actives, Généraliser le RSA et le CUI : bonnes pratiques et recommandations, octobre 2008 ( 3, «Le partenariat», p. 53 à 68).

33 36 L organisation du travail. Il s agit de : définir les modalités de diffusion de l information ; prévoir une procédure d urgence, partagée et acceptée en amont par l ensemble des parties prenantes, pour lever un point de blocage, prendre une décision rapidement, etc. ; prévoir la durée du travail : le plan de travail doit porter sur une durée définie, avec des jalons et des points de rencontre réguliers. Le partenariat avec les autres structures du territoire L association des acteurs du territoire permet d avoir une logique transversale. Il est alors possible de mettre les moyens en commun et de prévenir les effets contreproductifs d une mesure qui ne tiendrait pas compte des autres aides existantes concernant le même public ou le même objet. Les acteurs à associer sont ceux en lien direct avec l action sociale : conseils généraux, Pôle Emploi, caisse d allocations familiales (Caf), mairies, centres communaux d action sociale (CCAS), caisses primaires d assurance maladie (CPAM), caisses de retraite, associations caritatives, etc. On y ajoutera éventuellement d autres acteurs dont l action peut influencer ou être influencée par les aides sociales, ou qui interviennent d une manière ou d une autre dans le domaine social : centres de loisirs, bailleurs sociaux, etc. Pour impliquer les partenaires dans le projet, il s agit d identifier les acteurs concernés et prêts à travailler sur le projet et d organiser leur participation en créant un comité de pilotage partenarial et éventuellement un comité opérationnel. La gouvernance mise en place doit être adaptée à la dimension souhaitée du projet. Pour qu une coordination soit opérationnelle et adaptée au territoire, elle doit nécessairement être portée par une structure. Cela pose la question du choix et de la légitimité de celle-ci. Selon les contextes et les thématiques abordées, différents acteurs peuvent être pertinents par exemple, le conseil général, en tant que responsable des politiques d insertion du territoire, le préfet, par son positionnement supraterritorial, ou encore la Caf, pour son expérience en matière sociale. Un comité de pilotage partenarial peut être chargé de la mise en place et de l animation de cette coordination. Il décide et valide les propositions du comité opérationnel, s il a été nécessaire d en mettre un en place. Le comité opérationnel peut éventuellement s appuyer lui-même sur des groupes de travail. Schéma d exemple de gouvernance pour piloter un projet Comité de pilotage interne Comité de pilotage élargi aux partenaires Instances de direction Définition des orientations stratégiques Validation des propositions Instance transversale Lancement et suivi des travaux Instances techniques Partage du diagnostic Proposition d actions et de mises en œuvre Synthèse et formalisation des travaux Équipe projet interne Comité opérationnel élargi aux partenaires Groupes de travail élargis aux partenaires 1 animateur, 1 co-animateur et 1 rapporteur Instance opérationnelle Décllinaison des orientations stratégiques en objectifs opérationnels Prévalidation des propositions Groupe d usagers

34 37 La conduite du changement (cf. «Conduire le changement», p.51) débute dès la phase d association des acteurs pour : faire adhérer ces derniers à une démarche commune ; développer la mise en réseau des acteurs et favoriser la coopération, voire la mutualisation des moyens sur le territoire ; préparer les éventuels partenariats à mettre en œuvre. Ainsi, il peut être nécessaire de signer des conventions à l occasion de l élaboration de règlements d aides pour partager les modalités de fonctionnement et de suivi. Cela peut s inscrire dans la démarche d élaboration des Pactes territoriaux pour l insertion (PTI). Une telle association est essentielle pour : clarifier les schémas de recours aux aides selon les compétences respectives des différents acteurs ; favoriser la mise en cohérence des aides entre les différentes institutions : rechercher la complémentarité des dispositifs et des acteurs sur les champs d attribution (éviter la redondance et s assurer de la couverture de tous les besoins) ; veiller à l équité entre les territoires et entre les personnes selon leur situation. Dans le cas d un travail avec des partenaires extérieurs, les agents sont généralement motivés pour travailler ensemble, mais ils attendent souvent un signal clair et formalisé venant de la hiérarchie pour faire passer l objectif commun avant leurs objectifs particuliers. Il peut s agir d une convention, d une intervention au plus haut niveau lors d un événement public, d une réunion de lancement présentant les objectifs et un plan d action, etc. Pratique locale Un axe du PTI consacré aux aides individuelles en Mayenne Le conseil général de la Mayenne a débuté en janvier 2010 l élaboration de son Pacte territorial pour l insertion (PTI). Après une première phase de cadrage, six axes de réflexion ont été distingués. L un d eux porte sur les aides individuelles. Le PTI devrait être signé au dernier trimestre 2010, suite aux assises de l insertion. Une méthode de concertation et d association des parties prenantes Pour cet axe comme pour les cinq autres, un groupe de travail a été constitué pour formuler des propositions d action aux décideurs. Le groupe dédié aux aides individuelles s est réuni trois fois, en février, mars et mai Il s est appuyé sur des constats partagés, l expérience et les idées des participants, mais aussi sur le travail du groupe des usagers réuni en janvier Trois groupes d usagers ont été constitués pour recueillir leur avis sur les différentes thématiques choisies. Chaque groupe a réfléchi et débattu sur deux sujets. Les rencontres étaient co-animées par l adjoint au chef de service de l insertion et du logement, ainsi qu un chargé de mission de Solidarités actives. Pour le thème des aides financières, l animateur s est appuyé sur les travaux de la commission Desmarescaux pour préparer un questionnaire. La consigne était de répondre aux questions à partir d éléments concrets et de l expérience de chacun. Les réflexions et témoignages recueillis ont été présentés comme préambule aux travaux à mener par le groupe constitué de 18 participants (directeurs de structures, responsables, travailleurs sociaux, conseillers en économie sociale et familiale CESF, bénévoles et chargés de missions ou de projets, élus) qui représentaient les organisations suivantes :

35 38 conseil général de la Mayenne, Caf de la Mayenne, MSA Mayenne-Orne-Sarthe, CCAS de Laval, Mayenne, Château-Gontier et CIAS de l Ernée, Pôle Emploi de la Mayenne, Mission locale de la Mayenne, Banque de France, des associations caritatives telles que le Secours catholique et le Secours populaire. La plus-value de ces groupes a été que les témoignages ont été régulièrement repris tout au long des débats : les actions qui composent le PTI tiennent largement compte des remontées des bénéficiaires. Trois propositions d action pour les aides individuelles Le groupe a identifié trois actions prioritaires. Chaque action est décrite dans une fiche qui détaille les moyens (notamment financiers) requis pour sa mise en œuvre et ses impacts en termes d organisation et de partenariat. Action 1 Objectif : permettre aux professionnels d avoir une connaissance exhaustive des aides disponibles sur le département (dont les aides facultatives) ; Moyens : pour chaque sujet (mobilité, formation, emploi, etc.), créer un support numérique de type extranet. Chaque structure y inscrirait les informations concernant ses dispositifs (règlement, enveloppes disponibles, etc.) et serait chargée de les mettre à jour. Action 2 Objectif : tendre vers une coordination des outils de demande d aide et des modalités d attribution ; Moyens : - partager l information sur les modalités d attribution et les barèmes, par exemple sur un site internet commun ; - redéfinir les aides et adapter les règlements pour les rendre complémentaires, en prenant en compte les prérogatives de chaque institution et les spécificités et enjeux de la politique locale ; - harmoniser les fiches de demande d aide de chaque institution ; - définir un niveau d alerte commun à toutes les aides pour détecter les situations de surendettement. Action 3 : Objectif : sensibiliser et former les professionnels et bénévoles de l accompagnement sur la prévention et le traitement du surendettement ; Moyens : - la Banque de France proposerait des sessions d information et de formation sur la procédure de surendettement ; - les différentes organisations géreraient la prévention du surendettement, l accompagnement budgétaire et l accompagnement des personnes surendettées ; - ces organisations désigneraient en commun pour chaque canton un conseiller en économie sociale et familiale (CESF) responsable de ces questions, référent pour les professionnels comme pour les usagers et spécialisé dans l accompagnement des personnes en situation de surendettement. Pour plus d informations sur ce dispositif, vous pouvez contacter Anne-Marie Sochon, adjointe au chef du service, chargée de l insertion sociale et professionnelle : [email protected] ;

36 39 L association des usagers Associer les usagers dans la conception, la mise en œuvre puis l évaluation d un dispositif d aides contribue à optimiser la qualité du service rendu en prenant mieux en compte les attentes et les besoins des personnes, et en s appuyant sur leur «expertise du vécu». Outre l efficacité du projet, l enjeu de cette démarche est citoyen, dans la mesure où elle offre une place dans l espace public à ceux qui en sont souvent exclus. Elle permet également de remobiliser les personnes et s inscrit dans la dynamique de leur parcours d insertion. Enfin, cette démarche est l occasion de faire évoluer la relation entre usagers et professionnels de l insertion, en instaurant un dialogue qui concourt souvent à corriger ou à affiner les représentations des uns et des autres pour aller vers la co-construction de solutions 2. Le développement de la mobilisation des usagers s est appuyé sur une démarche militante dans certains secteurs. On peut notamment citer : la santé communautaire : institut Renaudot en particulier ; le secteur associatif : Emmaüs, ATD Quart Monde Secours populaire, etc. ; la démocratie participative : Association pour la démocratie et l éducation locale et sociale (ADELS), certaines collectivités locales (conseil général de l Isère, région Île-de- France, ville de Montreuil, CCAS d Angers, etc.) ; l éducation populaire : centres sociaux, associations de chômeurs, groupes de Théâtre de l opprimé, etc. ; la politique de la ville : ateliers santé ville, etc. Ces dernières années, cette pratique a été institutionnalisée à travers différents textes 3. La loi du 1 er décembre 2008 généralisant le RSA et réformant les politiques d insertion renforce cette pratique en précisant dès son premier article que «la définition, la conduite et l évaluation des politiques [d insertion] sont réalisées selon des modalités qui assurent une participation effective des personnes intéressées». En prévoyant également la participation de bénéficiaires du RSA au sein des équipes pluridisciplinaires 4, la loi a incité à organiser des débats dans de nombreux territoires. En effet, la participation des personnes concernées aux politiques d insertion suppose, outre une forte volonté politique, un cadrage et une organisation bien pensés. Le cadrage de la démarche Il s agit tout d abord d interroger la volonté qu ont les responsables politiques de soutenir une démarche de concertation avec les usagers. Du portage politique dépendront la dynamique, l intérêt et la légitimité de la démarche. Dans cette première étape, il s agit de : Déterminer les objectifs et les résultats attendus, ainsi que la durée de la démarche entreprise : se situe-t-on dans une logique d expérimentation ou de mise en œuvre d un dispositif pérenne dans le cadre d une stratégie plus globale? Définir précisément le niveau d association des personnes : Niveau d association Information : les usagers reçoivent une information descendante. Consultation : le dialogue est ouvert aux réactions critiques et aux propositions des personnes face à un projet déjà construit. exemple Réunir les usagers pour expliquer le nouveau règlement de l APRE. Soumettre aux usagers, pour leur demander leur avis, un projet de plaquette de communication conçu par l équipe projet. 2 Solidarités actives, Généraliser le RSA et le CUI : bonnes pratiques et recommandations, octobre 2008, p : quelques recommandations pour la mise en œuvre d une démarche participative. 3 Article L du Code de l action sociale et des familles de 1998 ; loi du 2 janvier 2002 rénovant l action sociale et médico-sociale ; loi en faveur du travail, de l emploi et du pouvoir d achat du 21 août 2007 autorisant les départements à déroger à la législation nationale pour mettre en place le RSA (art. 18). 4 Solidarités actives, HCSA et conseils généraux, Document d appui à la mise en place des équipes pluridisciplinaires, avril 2009 ( 3, «Comment repérer, désigner, mobiliser les personnes»).

37 40 Co-construction : les usagers sont associés à l élaboration du diagnostic et aux grandes orientations, jusqu à la conception des outils adaptés. Participation à la décision : les usagers sont associés à la prise de décision. Associer les usagers à la définition des principes et du processus d instruction des aides, ainsi qu à l élaboration de formulaires adaptés dans leur forme et leur contenu. Le comité de pilotage dialogue avec les usagers sur l analyse des avantages et inconvénients des différentes options possibles pour le versement d une aide. Clarifier la place des usagers dans la gouvernance du projet : jusqu où partager les informations et les décisions sur les orientations à prendre? Prévoir la représentation des usagers en comité de pilotage? Organiser un groupe de travail mixte avec usagers et professionnels ou un groupe de travail spécifique? Dans ce dernier cas, quel lien avec le groupe de travail de professionnels et le comité de pilotage? Quel processus d analyse des propositions pour les intégrer à la conduite du projet? Quels retours donner aux usagers sur leurs propositions? Sur quels aspects et à quelles phases du projet les associer plus particulièrement? Déterminer les moyens humains et financiers à mobiliser pour animer la démarche : à quel agent confier la coordination de la mobilisation des personnes? À quelle hauteur indemniser la participation des personnes (du défraiement à la rémunération horaire)? Définir concrètement la forme et le calendrier de la démarche. Par exemple : trois groupes de 10 à 15 usagers sur des territoires urbains et ruraux, réunis mensuellement pendant les six mois de l étude de faisabilité et le début de la mise en œuvre, animés par le chef de projet et un travailleur social du territoire, avec la participation de deux représentants des usagers en comité de pilotage. Ces questions doivent être traitées le plus en amont possible du projet, par le porteur de projet comme en comité de pilotage, afin que tous les partenaires s approprient la démarche. À noter : si l on cadre bien la démarche (conditions, marges de manœuvre et limites), cela facilite la mobilisation des personnes et évite de susciter de fausses attentes. L organisation pratique Une fois la démarche cadrée, vient la question de son organisation pratique par l équipe projet ou l agent désigné. Il s agit concrètement de : préciser les modalités de mobilisation : combien de personnes convier? Quels profils rechercher? La diversité des situations des personnes (âge, sexe, situation familiale et professionnelle, quartier, etc.) permettra d enrichir les échanges ; choisir le mode de repérage des usagers : tirage au sort, information collective à l entrée du dispositif, information via les référents, courriers, etc. ; définir des processus et outils de communication pour identifier les usagers volontaires : quels relais, canaux et outils de communication? Pour identifier et mobiliser les usagers, il est conseillé de : rechercher une collaboration étroite avec les professionnels travaillant dans les différentes structures en contact avec les personnes ciblées (travailleurs sociaux, référents, agents d accueil, etc.). Une réunion d échanges sera beaucoup plus efficace qu un courriel pour résoudre les interrogations, doutes, craintes et questions pratiques. Un argumentaire précisant l intérêt de la mobilisation des usagers peut alors être construit ensemble ; préparer une plaquette de communication simple (contexte, objectifs, modalités de fonctionnement, calendrier, lieu, participants) à distribuer aux personnes lors d un entretien individuel ou d une réunion collective, à afficher ou à envoyer par courrier avec une lettre d invitation ; identifier la personne coordinatrice et reconnaître ce rôle de coordination dans sa fiche de poste ; prendre le temps de confirmer les objectifs, la date et le lieu de la réunion aux personnes prêtes à participer ;

38 41 définir les indicateurs d atteinte des objectifs. Par exemple : taux de présence, taux de propositions du groupe prises en compte par la collectivité, nombre de «productions» ou de contributions émanant des groupes d usagers, autres indicateurs plus qualitatifs. Parfois considérée comme chronophage, la mobilisation initiale des personnes concernées est cependant une étape clé à ne pas négliger pour la réussite de la démarche, surtout si l on veut inscrire cette mobilisation dans la durée. À commencer un à deux mois avant la réunion afin de toucher des profils plus variés. La préparation des réunions Une fois la mobilisation des participants lancée, vient la préparation des réunions : identifier les équipes chargées de l animation des groupes ; préparer l ordre du jour, en fonction du niveau d association des personnes qui a été décidé et en lien avec l agenda du projet. Par exemple : première réunion-diagnostic sur la connaissance des aides existantes et les besoins d information ; prévoir le format de restitution des échanges (compte rendu synthétique avec verbatim et propositions en encadré), le circuit de validation et de diffusion. Le jour J, il s agit de : rappeler aux personnes le contexte et les objectifs de leur participation, et notamment ce qu elles ne doivent pas en attendre ; doter le groupe de règles de fonctionnement claires : confidentialité, bienveillance, respect du point de vue de l autre, ponctualité, etc. ; partager l ordre du jour, qui pourra aussi être co-construit avec les participants en fonction de leurs expériences et de leurs intérêts ; animer les échanges sur le(s) thème(s) choisi(s), en variant les méthodes ; prévoir des temps informels de convivialité pour faciliter les relations interpersonnelles et l expression des plus timides : collation à l accueil, pause ; préciser comment seront prises en compte les remarques ou propositions faites ; définir le calendrier des prochaines réunions et encourager les personnes à s engager sur tout un processus, dans une durée définie. Par exemple, un cycle de six réunions mensuelles ; faire remplir une fiche d évaluation simple pour que chacun exprime sa satisfaction à l issue de la réunion. À l issue de la réunion, et conformément aux règles définies en amont, l équipe projet veille à : rédiger un compte rendu, le diffuser aux participants et aux partenaires ; soumettre les réflexions et propositions des usagers à l analyse des autres groupes de travail et instances décisionnelles ; organiser le défraiement et éventuellement la rémunération des personnes ; maintenir la dynamique de mobilisation pour intégrer éventuellement de nouveaux usagers, notamment pour affiner la représentativité du groupe (les membres les plus anciens peuvent être associés dans l explication de la démarche aux nouveaux participants) ; analyser les fiches d évaluation et en tenir compte pour la réunion suivante. À la fin d un premier cycle de mobilisation, il convient de s interroger sur son évaluation et sa pérennisation.

39 42 Pratique locale La mobilisation des personnes concernées en Mayenne Origine de la démarche et cadre général En 2008, le conseil général de la Mayenne a choisi de lancer l expérimentation du Revenu de solidarité active (RSA) en associant les premiers concernés, à savoir les bénéficiaires du RMI, à sa mise en place. Avec le soutien de M me Doineau, élue présidente de la commission Enfance, familles, insertion, une démarche de mobilisation a été lancée afin de constituer des «groupes témoins», lieux d échanges et de réflexion collective sur la mise en place du RSA, et plus globalement sur les problématiques liées à l insertion et au retour à l emploi. C est lors de réunions collectives de communication sur le RSA expérimental que les bénéficiaires du RMI ont été informés sur la possibilité de participer à ces groupes : trois groupes ont alors été constitués à Laval, à Mayenne et à Château-Gontier, les trois principales villes du département, réunissant chacun 2 à 10 bénéficiaires, toutes les cinq à six semaines, pendant 3 heures, l après-midi. Sujets de concertation Coordonnée et animée par l adjoint au chef du service Insertion jusqu en 2010, la dynamique des «groupes témoins» a permis de consulter l avis des bénéficiaires sur les principaux chantiers du RSA, de l expérimentation à la généralisation, ainsi que sur les autres thèmes de l insertion, en fonction du calendrier des projets et réformes à mener. Les bénéficiaires ont ainsi été associés au PTI début Outre l appui de Solidarités actives, d autres professionnels du service Insertion ont parfois été sollicités pour co-animer les groupes. Quelques exemples de sujets mis à l ordre du jour, tels que précisés dans les invitations envoyées : ce qui peut être amélioré afin de mieux accompagner les Mayennais dans leur insertion professionnelle ; la formation professionnelle (accès, financement, contenu) ; comment être mieux informé quand on est au RMI? Vous donnerez votre avis sur des projets de communication (vidéo, textos, etc.) ; réflexion sur l organisation envisagée en Mayenne pour la mise en place du RSA de juin 2009, la communication du nouveau dispositif RSA, la participation des bénéficiaires du RSA aux équipes pluridisciplinaires ; travail sur le projet de mini-code des droits contre l exclusion ; échanges sur le thème des aides locales individuelles en Mayenne (cantines, tarifs réduits, aides diverses, etc.) et contribution à la réflexion nationale demandée à la sénatrice Mme Desmarescaux. Des comptes rendus ont été systématiquement rédigés par les animateurs (Solidarités actives ou conseil général) à l issue de chaque réunion et diffusés aux participants, présents et invités, ainsi qu à plusieurs personnes du service Insertion. Valeur ajoutée, limites et facteurs de réussite de la démarche Régulièrement réunis, les groupes témoins (en particulier ceux de Laval) ont permis d enrichir et d affiner les travaux du service Insertion : en ramenant constamment les réflexions théoriques sur la mise en œuvre du principe de la réalité vécue par les personnes ciblées et sur des éléments pratiques importants (exemple : prendre en compte les horaires de bus pour définir ceux des «journées RSA»); en évitant d oublier des éléments importants dans le diagnostic des besoins (exemple : prévoir une «journée RSA» spécifique pour les personnes ayant des difficultés à comprendre la langue française) ;

40 43 en contribuant concrètement à la conception d outils, en particulier des outils de communication plus adaptés aux besoins, dans leur message et leur langage (exemple : une fiche d information sur la mobilité, distribuée lors de la journée RSA) ; en enrichissant globalement les réflexions des agents du service Insertion et en redonnant du sens à leurs missions à travers un autre type de relations avec le public. Par ailleurs, la plus-value de la démarche réside dans son impact positif sur les personnes participantes elles-mêmes, dans leur dynamique d insertion sociale : ouverture à l autre, valorisation de son expérience, reprise de confiance dans sa parole, échanges de «bons plans», convivialité Après deux ans d expérience, la démarche a cependant fait apparaître aussi la difficulté de maintenir la dynamique de participation, surtout dans plusieurs groupes vivant parallèlement sur plusieurs territoires. En 2010, seul le groupe de Laval subsiste. Quelques facteurs de réussite pour maintenir la dynamique et l intérêt peuvent être identifiés : en premier lieu, avoir suffisamment de temps dédié dans les équipes pour mobiliser les personnes et animer les groupes, bien impliquer les professionnels (travailleurs sociaux) dans la démarche, pour qu ils prennent conscience de sa plus-value et en parlent plus facilement aux personnes, encourager les personnes à revenir en leur montrant en quoi leur participation est utile et prise en compte, et varier les méthodes d animation pour rendre les réunions plus stimulantes (exemple: jeux de rôle pour tester la «journée RSA»), développer une vraie relation partenariale, de travail et de confiance dans le groupe, adapter sa posture et son langage lors de la réunion pour être dans un dialogue d égal à égal, prévoir des temps de convivialité (par exemple, un café d accueil) en veillant à ne pas tomber dans le groupe de parole, continuer à mobiliser de nouvelles personnes pour enrichir les échanges de nouveaux points de vue, éviter la «professionnalisation» de la participation, éviter que ce soient toujours les mêmes qui imposent leur avis, veiller à la représentativité du groupe, trouver un bon équilibre pour construire l ordre du jour, en prenant en compte les propositions des participants et les travaux en cours dans le service, dans lesquels les apports du groupe pourront réellement être intégrés. Perspectives Après l association des personnes à la mise en œuvre du RSA puis à la construction du PTI, le conseil général de la Mayenne a souhaité, avec le recrutement d Élodée Doudard, chargée de mission «Insertion sociale et professionnelle», maintenir cette démarche de «groupes témoins» pour assurer une veille permanente des dispositifs d insertion et contribuer à l émergence de nouveaux outils. Pour plus d informations sur cette démarche, vous pouvez contacter Anne-Marie Sochon, adjointe au chef du service, chargée de l insertion sociale et professionnelle : [email protected],

41 Définir les objectifs 3 Organiser et mobiliser Recenser et analyser 4 5 Conduire le changement Suivre et évaluer Recenser et analyser les dispositifs existants Cette phase doit permettre de : > connaître les besoins et dresser des constats précis ; > identifier les complémentarités, les manques et les doublons dans la prise en charge des besoins exprimés ou sous-jacents ; > mesurer les impacts et les interactions entre les aides existantes ; > comprendre les pratiques des agents ; > si nécessaire, modifier les objectifs du projet. Les modalités des différentes étapes du recensement (déclinées ci-dessous) sont à définir au regard des objectifs et du périmètre du projet, qui peuvent se situer à plusieurs niveaux. Par exemple : > introduire une nouvelle aide ; > faire évoluer une aide existante ; > revoir le règlement de l ensemble des aides attribuées par sa structure ; > revoir la cohérence de l ensemble des aides attribuées à l échelle d un territoire. La définition du périmètre du recensement La première étape consiste à définir le périmètre des aides à recenser et à analyser, en précisant : l objet : soit recensement de l ensemble des aides avec un objectif d exhaustivité, soit recensement centré sur un ou plusieurs objets (par exemple, le transport) ; les acteurs : recensement des aides de sa propre structure uniquement, ou d une partie ou de l ensemble des acteurs institutionnels ou associatifs ; le territoire : de la commune à la région ; la période de recensement. Les types de données à recueillir et les méthodes à utiliser Il s agit d identifier les données quantitatives et qualitatives intéressantes pour chaque aide du périmètre défini et les moyens à mettre en œuvre pour les recueillir. Les données sur les caractéristiques des aides existantes à un moment donné peuvent être recueillies en diffusant un tableau qui sera rempli par chaque acteur concerné de manière homogène. Pour cela, il est important de veiller à la clarté des intitulés et de privilégier les listes déroulantes quand c est possible. À titre d exemple d outil de recensement des aides, le tableau suivant est une synthèse réalisée à partir d outils utilisés en Seine-Maritime, en Mayenne et dans l Allier.

42 45 Tableau synthétique de recensement des aides sur un territoire caractéristiques de l aide BéNéficiaires de l aide Objet de l aide Objectif de l aide Exemples : - aide alimentaire - réduire la dette locative - passer le permis de conduire - favoriser l accès aux soins - autres Nom de l aide Exemples : APRE, FSL Organismes Fourchette de montant Exemple : 300 à 700 euros Critères d attribution - ressources - composition familiale - statut (bénéficiaire du RSA, chômeur ) - situation professionnelle - âge - autres Critère financier - reste à vivre - quotient familial - revenu fiscal net - autres - alimentation, hygiène - restauration - logement - mobilité, transports - formation - santé - loisirs, culture - autres - conseil général - CCAS - Caf - missions locales - autres modalités d attribution de l aide Nature de l aide - don, secours - prêt, avance remboursable - autres Règle de récurrence Exemple : trois demandes maximum dans l année Circuit d attribution - délégation au travailleur social - validation par un responsable - instance de validation, commission Délai d attribution procédure d urgence? Modalités de versement - espèces - nature - bons d achat - chèques d accompagnement personnalisé - versement à un tiers - autres Obligation du bénéficiaire - fournir des justificatifs : devis, factures - être accompagné par un organisme - participation financière - autres Base réglementaire - règlement interne - délibération - Code de l action sociale et familiale - autres Les données sur le nombre et le volume des aides octroyées sur une période donnée par une structure peuvent être constituées grâce à l exploitation d un outil de pilotage alimenté régulièrement par l outil de suivi individuel des aides (cf. «Le suivi et la collecte de données en continu», p. 47), et par l extraction de certains dossiers et leur analyse plus poussée sur une période. Par ailleurs, il peut être intéressant de croiser les données entre plusieurs organismes pour identifier et mesurer les demandes multiples, à condition de garantir l anonymat et la confidentialité des données. Les données qualitatives sur l utilisation et la perception des aides par les usagers peuvent être recueillies via des entretiens avec des usagers des dispositifs d aides sociales, qui aborderont notamment les questions suivantes : parcours et démarches effectuées pour accéder aux aides ; connaissance des champs d intervention des différents acteurs ; sollicitations éventuelles auprès de plusieurs structures ; perception des systèmes d aides et des relations entre les acteurs ; suivi ou accompagnement reçus. Les données qualitatives sur la perception de l organisation des aides par les professionnels peuvent être obtenues par le biais d entretiens individuels, de questionnaires auto-administrés ou de réunions de partage d expérience.

43 46 Zoom sur Les obligations définies par la CNIL pour l utilisation des données personnelles Sur son site internet, la Commission nationale de l informatique et des libertés (CNIL) rappelle que les utilisateurs de données personnelles ont six obligations a. La sécurité des fichiers. Tout responsable de traitement informatique de données personnelles doit adopter des mesures de sécurité physiques (sécurité des locaux), logistiques (sécurité des systèmes d information) et adaptées à la nature des données et aux risques présentés par le traitement. Le non-respect de l obligation de sécurité est sanctionné par cinq ans d emprisonnement et euros d amende b. La confidentialité des données. Seules les personnes autorisées peuvent accéder aux données personnelles contenues dans un fichier. Il s agit des destinataires explicitement désignés pour en obtenir régulièrement communication et des «tiers autorisés» ayant qualité pour les recevoir de façon ponctuelle et motivée (exemple : la police, le fisc). La communication d informations à des personnes non autorisées est punie de cinq ans d emprisonnement et euros d amende. La divulgation d informations commise par imprudence ou négligence est punie de trois ans d emprisonnement et euros d amende c. La durée de conservation des informations. Les données personnelles ont une date de péremption. Le responsable d un fichier fixe une durée de conservation raisonnable en fonction de l objectif du fichier. Le Code pénal sanctionne la conservation des données pour une durée supérieure à celle qui a été déclarée de cinq ans d emprisonnement et euros d amende d. L information des personnes. Le responsable d un fichier doit permettre aux personnes concernées par des informations qu il détient d exercer pleinement leurs droits. Pour cela, il doit leur communiquer : son identité, la finalité de son traitement, le caractère obligatoire ou facultatif des réponses, les destinataires des informations, l existence de droits, les transmissions envisagées. Le refus ou l entrave au bon exercice des droits des personnes sont punis de euros par infraction constatée et euros en cas de récidive e. L autorisation de la CNIL. Les traitements informatiques de données personnelles qui présentent des risques particuliers d atteinte aux droits et aux libertés doivent, avant leur mise en œuvre, être soumis à l autorisation de la CNIL. Le non-accomplissement des formalités auprès de la CNIL est sanctionné par cinq ans d emprisonnement et euros d amende f. La finalité des traitements. Un fichier doit avoir un objectif précis. Les informations exploitées dans un fichier doivent être cohérentes par rapport à son objectif. Les informations ne peuvent pas être réutilisées de manière incompatible avec la finalité pour laquelle elles ont été collectées. Tout détournement de finalité est passible de cinq ans d emprisonnement et de euros d amende g. a b Source : art du Code pénal. c Source : art du Code pénal. d Source : art du Code pénal. e Source : art du Code pénal et décret n du 20 octobre f Source : art du Code pénal. g Source : art du Code pénal.

44 47 L analyse des dispositifs Les différentes données recueillies doivent permettre d analyser les aides concernées, en s interrogeant sur les questions suivantes : L aide remplit-elle son objet (n est-elle pas détournée pour un autre usage, par exemple, ne sert-elle pas à rembourser des crédits)? Permet-elle d améliorer durablement la situation d une personne? L aide répond-elle à une urgence sociale, à un besoin ponctuel? Comment s inscrit-elle dans un parcours d insertion? Permet-elle d identifier d autres besoins, de mettre en place des dispositifs (par exemple, microcrédit personnel) ou suivis complémentaires? De faire le lien avec les problématiques de surendettement, voire d accompagnement budgétaire? L aide est-elle suffisamment réactive? Quel est son délai d attribution? Comment sont organisés les circuits d information, de décision, d attribution et de versement? Comment l attribution de cette aide a-t-elle évolué au cours des dernières années (publics, montants, volumes, etc.), d après les données disponibles? Quelles sont les complémentarités et l articulation de l aide avec d autres aides? Par exemple, si le groupe travaille sur le Fonds de solidarité pour le logement (FSL), il faut analyser non seulement l évolution du FSL, mais aussi celle des autres demandes ayant trait au logement et qui peuvent passer par d autres types de circuits comme les fonds d urgence. Le suivi et la collecte de données en continu Il est intéressant de suivre, de manière continue et précise, l activité des organismes sur les aides. Ces indicateurs seront indispensables pour le pilotage et le suivi du dispositif : ils permettront de fixer des objectifs réalistes et d évaluer le dispositif au regard de ces objectifs (cf. «Suivre et évaluer le dispositif», p. 54). Trop souvent, les systèmes d information sont pensés et conçus comme des outils pour la gestion et non comme des outils pour le pilotage. Il importe au contraire de concevoir les outils en amont du projet et de ne pas dissocier les deux préoccupations : il est dans l intérêt du projet que le même outil informatique ou la même saisie d information satisfassent aux soucis de bonne gestion, mais aussi aux nécessités du pilotage. Les outils de suivi individuel doivent donc être conçus pour alimenter automatiquement le tableau de données agrégées utiles au pilotage. En effet, ce tableau synthétique peut être constitué facilement si le tableau de suivi des demandes par individu (établi pour le suivi du dossier, l analyse en commission, le paiement, etc.) est bien réfléchi et prévu à cet effet. Des données relevées régulièrement évitent de passer du temps à la collecte des données a posteriori, souvent moins fiables, incomplètes voire indisponibles. En plus des données quantitatives qui seront exploitées directement dans le tableau synthétique, le tableau de suivi individuel peut contenir des informations plus qualitatives comme le motif de refus des aides et le motif de recours, ou les raisons d une demande multiple. Le suivi individuel peut également alimenter un suivi des situations traitées par référent : cela permettra notamment de suivre et d analyser la charge de travail des référents et de proposer si nécessaire des aménagements dans la répartition des interventions (redécoupage géographique, etc.). À noter que, dans la démarche de mise en œuvre de l outil de suivi individuel, il est important de bien préciser aux acteurs concernés, en particulier aux travailleurs sociaux qui vont alimenter l outil, qu il ne s agit pas de remettre en cause des décisions individuelles mais de mieux suivre l activité. À titre d exemple d outil de suivi quantitatif des aides, le tableau suivant est inspiré des tableaux utilisés par le conseil général de la Somme.

45 48 Tableau synthétique de suivi des aides sur un territoire Objet de l aide période Caractéristiques de l aide Nom de l aide Organisme territoire Analyse des aides demandées Aides Aides Nombre de refusées sans suite Recours demandes Nb % Nb % Nb % analyse des aides accordées Aides accordées Nb % Montant moyen Nombre de bénéficiaires Montant total % dépensé par rapport au budget Délai moyen d octroi Les aides sur un territoire doivent être suivies selon une périodicité et un découpage géographique les plus fins possibles (par exemple, avec des statistiques hebdomadaires ou mensuelles, par canton ou par territoire d action sociale) afin de permettre une analyse et des comparaisons temporelles et spatiales pertinentes. Pratique locale Audit interne de l ensemble des dispositifs d aides du conseil général dans les Pyrénées-Orientales Le conseil général des Pyrénées-Orientales a confié en 2010 à une équipe projet interne la responsabilité d un audit interne de l ensemble de ces dispositifs d aides. Le conseil général partage ici les étapes et les enjeux de cet état des lieux. 1. Étape préalable : identifier les enjeux/définir les objectifs La décision de travailler sur les aides financières peut répondre à plusieurs préoccupations, notamment les suivantes : mieux maîtriser les budgets d intervention, optimiser l organisation, répondre avec pertinence au besoin social. Une première analyse doit donc déterminer, parmi ces enjeux, lesquels sont préoccupants pour la collectivité. Cela se fait grâce à : l examen sur trois ans des dépenses et du nombre d aides octroyées ; l évaluation du nombre d équivalents temps plein mobilisés par les aides financières ; des entretiens avec les travailleurs sociaux ; l examen des motifs de demandes lorsque les outils de gestion le permettent. Il est très délicat d évaluer la pertinence du dispositif du point de vue social. Les entretiens avec les travailleurs sociaux peuvent y aider (quelles grandes tendances observe-t-on dans les situations individuelles?), mais ils sont rarement mesurables. Lorsque les outils de gestion le permettent, il est très précieux de pouvoir comptabiliser les motifs de demandes. Contre toute attente, il est apparu dans les Pyrénées-Orientales qu il n y avait aucune dérive budgétaire. En revanche, un fort enjeu d organisation et de gestion des ressources humaines est ressorti immédiatement.

46 49 2. Recenser l existant : analyser les aides Identifier les critères : le principal reproche que l on fait à un système d aides est d être morcelé et sans réelle cohérence. C est pourquoi il est utile de mettre en parallèle les textes définissant les critères d octroi des aides et les pratiques. Constituer un tableau récapitulatif des critères applicables, voire des références aux textes contenant ces critères. Il peut apparaître rapidement que certaines aides sont plus accessibles que d autres et risquent de «phagocyter» ces dernières. Mesurer les cas de cumuls d aides ou de demandes récurrentes au cours de l année, afin d identifier les éventuelles concurrences entre aides, ou encore une utilisation des aides qui s écarterait de l objectif visé par les textes. Dans les Pyrénées-Orientales, cette étape a notamment montré que les allocations mensuelles «enfance famille» étaient presque exclusivement orientées vers le traitement de la précarité, alors que cet outil n est pas optimisé pour cela (en particulier parce que les délais de versement sont trop importants). Pour compenser ces délais importants, des aides complémentaires sont attribuées, entraînant un surcoût et une complexité accrue. 3. Recenser l existant : analyser l organisation L organisation administrative mise en place pour instruire et attribuer les aides est au moins aussi importante que leur calibrage par les textes. Quelques points à ne pas négliger : L utilisation de l outil informatique : vérifier que les outils sont non seulement disponibles, mais surtout utilisés! Il est très fréquent que les bases de données soient incomplètes ou insuffisamment mises à jour. L audit des bases de données elles-mêmes en dit long sur les marges de progrès en ce domaine ; s efforcer de formaliser les principales procédures en marquant les étapes de saisie et de consultation du système d information ; rechercher la possibilité d effectuer des croisements de données entre plusieurs aides. Le cloisonnement des bases de données est un handicap pour l analyse et le pilotage ; identifier les transmissions de documents papier particulièrement chronophages (courrier interne dans des zones excentrées ), qui pourraient être dématérialisées ; Les délais de traitement : décomposer les délais de traitement des principales aides afin d identifier les tâches les plus longues (accueil, contrôle des pièces, organisation des commissions, courrier interne, mise en paiement ) ; La chaîne de paiement : le mode de versement retenu peut avoir une influence considérable, car il agit directement sur les délais, qui sont un point critique lorsque l on répond à la précarité. Le mode de paiement est-il adapté à la destination que l on veut donner à chaque aide? La vérification des tâches successives et leur quantification en temps de travail (instruction administrative, évaluation médico-sociale, contrôle comptable ) : on ne peut guère éviter de demander aux acteurs un effort de mesure sur une courte période, ce qui représente une charge supplémentaire mais est aussi le seul moyen de valoriser le travail réalisé. La mesure du temps de travail dans les Pyrénées-Orientales s est faite sur la base du volontariat, avec une participation importante, sur une période de quinze jours. Les informations devaient être saisies par chaque agent dans une grille préétablie, afin de faciliter leur exploitation.

47 50 La décomposition des délais a permis de revenir sur une certitude ancrée dans les Pyrénées- Orientales : il s avère que le mode de paiement (mandat classique) pèse moins que prévu sur les délais de traitement des allocations mensuelles, alors que les transmissions de documents et l instruction en Maison sociale prenaient un temps bien plus important que ce qui était perçu. 4. Conduire le changement : communication et participation La conduite d un audit peut inquiéter et susciter des méfiances naturelles, mais elle peut aussi être l occasion de donner la parole à tous les acteurs, ce qui, en plus d enrichir l analyse, permet de préparer la suite du projet et d accompagner le changement. Annoncer publiquement que tout agent qui le souhaite sera reçu pour un entretien, dont rien de personnel ne sera divulgué bien entendu, il faut tenir cet engagement Créer un espace (si possible informatisé) ou chacun peut déposer, anonymement ou non, des contributions de toute nature. Solliciter directement les acteurs clés (comptabilité, directeurs opérationnels, chefs de service sur le terrain ). Organiser des réunions collectives qui sont autant un moyen de faire remonter les informations que de communiquer sur le projet. Dans les Pyrénées-Orientales, les réunions collectives dans les maisons sociales ont eu lieu en deux temps : d abord pour lancer la démarche et recueillir les analyses des travailleurs sociaux et administratifs, puis, après la fin de l audit, pour présenter le document final, enregistrer les observations, et surtout les propositions d amélioration (étape 2 du projet). Pour plus d informations sur cette démarche, vous pouvez contacter Alain Porteils, directeur du conseil de gestion du conseil général des Pyrénées-Orientales : [email protected] ; ou Alexandre Jullien, contrôleur de gestion : [email protected] ;

48 Définir les objectifs 3 Organiser et mobiliser Recenser et analyser 4 5 Conduire le changement Suivre et évaluer Conduire le changement Dès la phase de mobilisation des partenaires, il est nécessaire de mettre en place des actions pour faire adhérer les professionnels au projet : association à sa construction, information et formation. Lors de la mise en œuvre du projet, ce sont les agents opérationnels qui en font le succès ou l insuccès : il est donc indispensable de faire adhérer les agents au projet. Les réactions voire les résistances au changement sont inévitables dans tout type de projet et elles peuvent nuire au bon avancement et à la performance globale. Tout au long du projet, la conduite du changement doit permettre de passer d une prise de conscience des changements à venir à leur compréhension, puis à l acceptation des enjeux du projet ainsi que des actions à mener, et enfin à l adhésion des acteurs. C est dans la réussite de cette transition que se situe l enjeu de la conduite de changement 5. Le schéma suivant présente ces différentes étapes, selon qu elles s accompagnent ou non d une conduite du changement : Soutien au changement Prise de conscience Appréhension 1 Management Équipes projet Adhésion Équipes opérationnelles Acceptation 4 Compréhension 3 2 Sans conduite du changement Choc/Peur Perception négative Mécontentement Résistance Rejet Résignation Passivité Démarrage Temps Source : Solidarités actives, Généraliser le RSA et le CUI : bonnes pratiques et recommandations, octobre La conduite du changement est inhérente à la gestion en mode projet. Elle doit concerner l ensemble des parties prenantes : les personnes concernées par le changement interne de l institution (l équipe de direction, les équipes projet, les équipes opérationnelles) et les partenaires extérieurs à celui qui pilote le projet (les usagers, les partenaires institutionnels, les représentants des employeurs et les citoyens). Cette vigilance tout au long du projet doit permettre de : surmonter les perceptions et les réactions négatives ; 5 Solidarités actives, Généraliser le RSA et le CUI : bonnes pratiques et recommandations, octobre 2008 principes issus ceux de la charte de la Société française d évaluation

49 52 assurer la bonne marche opérationnelle du projet dès le démarrage ; accélérer la phase de transition pour atteindre rapidement un régime de croisière ; garantir la motivation des équipes (adhésion et appropriation) ; donner le maximum de chances à l opération de réussir lors du délicat passage de la préparation à la concrétisation. Pour atteindre ces objectifs, plusieurs étapes sont nécessaires. Identifier les résistances et les coopérations Tout projet d amélioration globale d une organisation peut provoquer une détérioration, plus ou moins ressentie ou réelle, de l équilibre d une ou de plusieurs situations individuelles. Les personnes concernées peuvent résister au changement et c est pourquoi il est essentiel de les identifier dès le départ. Parfois des acteurs internes qui souhaitent depuis longtemps voir leurs pratiques évoluer résistent au changement quand il est proposé. Il s agit donc de repérer les raisons pour lesquelles ces acteurs préféreraient le maintien de la situation actuelle ou une évolution différente : l analyse et la compréhension des stratégies des acteurs permettent de déterminer les leviers du changement. S assurer du soutien politique et hiérarchique Pour favoriser l aboutissement du projet, il est important de s assurer : du portage «managérial» : l implication de la hiérarchie est indispensable dès le début du projet ; elle permet d échanger avec les services sur les objectifs à atteindre et de faire du projet une priorité ; du soutien politique et institutionnel du responsable de projet, pour faciliter la prise de décision (donc l efficacité du système) et la création de groupes de concertation ; cela leur donne une légitimité et garantit le relais de la parole des usagers le cas échéant ; de la forte implication des responsables du projet, qui doivent : s approprier les enjeux du changement et des objectifs fixés ; participer à l analyse des besoins ; définir et animer l accompagnement du projet : communication, formation, etc. Associer et échanger Il est nécessaire de sensibiliser l ensemble des parties prenantes (identifiées dans la partie «Organiser le projet et mobiliser les parties prenantes», p. 35) aux impacts et aux enjeux du projet en les associant dès l élaboration du dispositif : cela fait adhérer les professionnels en amont à l analyse de la situation et aux réflexions sur les aides : il est recommandé de constituer dès le démarrage du projet un petit groupe apportant de l expertise et permettant une meilleure compréhension des enjeux, et donc une appropriation par leurs collègues ; cela permet d identifier les points de blocage et de travailler à l élaboration de pistes de solutions. La difficulté de la phase d association est de solliciter des avis sans créer d attente excessive ou sans donner aux personnes consultées l illusion d être les décideurs. Le processus d association présente plusieurs avantages. Il permet de : consulter les agents avant la prise de décision, sans toutefois remettre en cause leur position d exécutants ; prendre en compte les réalités du terrain et mesurer ou confirmer l écart entre l existant et la cible ; élaborer un dispositif et des outils adaptés aux contraintes et aux besoins des professionnels ;

50 53 apporter une compréhension et une appropriation plus rapides du projet. Il importe aussi de disposer dans l équipe projet de professionnels qui pourront ensuite être des relais auprès des autres professionnels pour les informer et les former lors du déploiement du projet. Il peut être bon d en choisir un par groupe de pairs : représentant d une catégorie, d un échelon. Former La formation s adresse en particulier aux acteurs de terrain qui accompagnent les bénéficiaires (travailleurs sociaux, référents professionnels), et aux agents d accueil, trop souvent oubliés bien qu ils soient les premiers vecteurs d informations et de conseils auprès des usagers. Il s agit d abord d identifier le niveau de connaissance de chacun des acteurs sur l organisation des aides ; Ensuite, des actions d information et de formation permettent de faciliter l appropriation des changements et d atteindre les objectifs et l organisation cible, en termes de connaissances et de compétences des agents, d application des processus et d utilisation des outils. En fonction de l organisation et du rôle des acteurs de terrain, différentes actions de formation sont possibles : lorsque le dispositif n entraîne pas de changements majeurs dans l organisation des services et les compétences des professionnels, il suffit de proposer un socle minimal de formation sur les aspects juridiques et techniques du dispositif ; lorsque le dispositif a un impact sur l organisation, il est indispensable de proposer un programme de formation «métier», c est-à-dire une formation aux nouveaux processus opérationnels et aux nouveaux outils. Informer et communiquer Les actions d information et de communication auprès de l ensemble des parties prenantes sont nécessaires à leur bonne appropriation du projet. Elles facilitent leur adhésion et leur implication. Plusieurs actions sont à réaliser : établir un plan de communication (cible, support, message) ; organiser des réunions d information et de sensibilisation avec les différentes parties prenantes afin de faciliter l appropriation des enjeux du projet ; élaborer et diffuser des supports de communication : plaquettes, guides, création d une adresse mèl dédiée au projet, mise en ligne des informations sur le site internet, lettres d information sur le projet ; communiquer régulièrement sur l état d avancement et les résultats du projet. On peut éventuellement désigner une personne ressource chargée : d assurer un support à distance pour répondre de façon réactive aux questions des professionnels : plate-forme téléphonique, mise à disposition du numéro de téléphone ou d une adresse mèl unique pour centraliser toutes les questions et réponses ; de centraliser toutes les questions, les points d incompréhension, et de mettre en commun les réponses possibles (foire aux questions).

51 54 Suivre et évaluer le dispositif 1 2 Définir les objectifs 3 Organiser et mobiliser Recenser et analyser 4 5 Conduire le changement Suivre et évaluer II s agit d organiser le pilotage pérenne du dispositif avec un responsable chargé de collecter les données, de les analyser et d en informer une instance dont le rôle sera de décider des ajustements nécessaires. Contrairement à l organisation en mode projet qui correspond à une durée précise et limitée, le suivi doit être maintenu aussi longtemps que le dispositif d aide existe, pour pouvoir l ajuster notamment en fonction des besoins des usagers. Le suivi doit permettre : > de renforcer le suivi individuel et consolidé des aides : identifier les indicateurs nécessaires pour mesurer l atteinte des objectifs d ensemble et par individu ; > d analyser les pratiques et ajuster les décisions prises en fonction des indicateurs et de l évolution du contexte ; > d estimer et améliorer la fiabilité des données contenues dans le système d information ; > d établir un dispositif de suivi interne à jour permettant réactivité et ajustement. Organiser un suivi pérenne Pour assurer un suivi aussi longtemps que le dispositif d aide existe, plusieurs actions sont à prévoir : désigner un responsable (par exemple, le responsable de projet, ou le responsable de l observatoire, ou le responsable des statistiques) chargé de suivre le dispositif et de proposer des adaptations de la politique sur les aides ; créer une instance qui se réunit régulièrement (tous les trimestres ou tous les semestres, par exemple), chargée d ajuster la politique sur les aides (comité de pilotage, etc.) sur la base des propositions du responsable ; identifier les indicateurs à suivre en fonction des objectifs définis et partagés dans la construction du dispositif. Cette réflexion doit s engager le plus en amont possible, notamment lors de l analyse de l existant ; mettre en place un système d alerte sur la base des critères définis dans la construction du dispositif : la personne chargée de suivre ces indicateurs définis les analyse et doit pouvoir activer la structure de pilotage en cas d alerte (afflux de demandes sur un thème en particulier, sous-consommation, écarts de consommation importants selon les territoires ) ; assurer une veille des évolutions politiques et juridiques. Les informations quantitatives On peut s appuyer sur les données et les tableaux de la partie «Recenser et analyser les dispositifs existants», p. 44. Plusieurs actions sont à prévoir : mettre en place les indicateurs de suivi individuel et global d attribution des aides ; mettre en place les liens entre les systèmes d information des différentes institutions ; prévoir la gestion des données, le traitement des doublons, la fiabilité ; organiser la collecte de retours d expérience des professionnels et des usagers (réunions, questionnaires ), par exemple une fois par semestre ;

52 55 monter un outil partagé (tableau de bord) permettant de recenser et de partager les informations au sein du réseau d acteurs. Les informations qualitatives Ces informations sont fondamentales pour enrichir l analyse des informations quantitatives. Ces données peuvent être collectées sous la forme : d enquêtes qualitatives ; de réunions de retour d expérience sur les formations reçues ou la perception de l information communiquée au grand public. Réaliser une évaluation complète Outre le niveau de suivi préconisé ci-dessus, il peut être envisagé de mettre en œuvre ponctuellement une évaluation plus poussée. Ce type d évaluation, coûteuse et longue, est à réserver pour des projets de grande ampleur et doit répondre aux principes suivants. Opportunité : la conduite d une évaluation locale des expérimentations ne doit être décidée que si elle est susceptible de produire des résultats. Il s agit de formuler précisément les objectifs de l évaluation locale pour éviter un manque de ciblage dans les questions évaluatives ou au contraire des redondances. Responsabilité : le principe de responsabilité invite à répartir les rôles entre les différents acteurs de l évaluation, afin de garantir que toutes les fonctions sont bien prises en compte (qui pilote? qui réalise les outils? qui fournit les données? qui les analyse? qui communique sur les résultats?). Si l on entame la démarche dès le démarrage du projet, en lien étroit avec les partenaires adéquats (par exemple la Caf et Pôle Emploi), cela permet d atteindre plus facilement cet objectif. Compétence : l évaluation fait appel à des compétences spécifiques qu il s agit de mobiliser soit dans l institution, soit en nouant les partenariats nécessaires. Distanciation : pour garantir l impartialité de l évaluation, il est important de confier la responsabilité de l évaluation à un organe indépendant de l équipe qui met en œuvre le projet. Ce principe n est pas incompatible avec la participation des acteurs de la mise en œuvre à certaines étapes du processus d évaluation et à des démarches d évaluation continue. Transparence et respect des personnes : le principe de transparence invite à ne pas sousestimer l importance de la communication sur les résultats et la démarche d évaluation menée localement. Quant au respect des personnes, il doit bien évidemment soustendre le travail de tous les professionnels impliqués dans l évaluation du projet comme dans sa mise en œuvre. L expression des points de vue et informations recueillis doit se faire dans le respect de l anonymat des personnes, si elles le souhaitent. Pluralité : l évaluation doit prendre en compte les différents intérêts et points de vue en présence.

53 56 Pratique locale La révision du règlement des aides locales de la ville de Strasbourg Face à la mise en place du RSA et aux impacts de la crise, la ville de Strasbourg a décidé en mai 2010 de faire évoluer ses aides sociales locales, afin que les prestations répondent au mieux à l évolution des besoins des publics (la dernière actualisation du guide des aides locales datait de 2003). Cette démarche globale d évaluation et de révision des aides locales est portée par le service Insertion de la Direction des solidarités et de la santé et par le service Contrôle de gestion et évaluation des politiques publiques. Les objectifs sont multiples : cohérence : adapter les aides aux besoins des publics, complémentarité : renforcer les relations partenariales, efficacité : améliorer les pratiques, affiner les outils de suivi et de pilotage, visibilité : améliorer la communication interne et externe (rendre visibles les résultats). La démarche, qui doit permettre, si nécessaire, une reconfiguration du panel d aides et une remise à plat des barèmes pour décembre 2010, comprend plusieurs actions : une analyse approfondie des aides accordées entre 2006 et 2009 au regard de l évolution des demandes et des bénéficiaires dans les quartiers méthode : analyse des données chiffrées sur les aides attribuées ; un diagnostic partagé avec les différents intervenants (en interne et partenaires) sur la pertinence des aides pour répondre aux besoins, les évolutions des pratiques professionnelles et la complémentarité des aides entre partenaires méthode : entretiens individuels et collectifs, en interne (équipe des aides locales, responsables des centres médico-sociaux et travailleurs sociaux, personnels du CCAS, élus) et auprès des partenaires institutionnels et associatifs ; une enquête auprès des bénéficiaires pour évaluer l impact des aides locales sur leur parcours et au regard de leur situation méthode : entretiens auprès de 40 usagers conduits par l université de Strasbourg (à partir d une grille et d une méthode travaillées en collaboration avec la ville de Strasbourg). En septembre 2010 est finalisé cet état des lieux et ce diagnostic, portant à la fois sur les tendances des aides et les évolutions des publics, et sur l organisation interne et externe de la distribution des aides. Une synthèse de ce diagnostic est présentée aux techniciens, aux élus, aux partenaires institutionnels et associatifs, en vue de privilégier une démarche partenariale et de préparer la suite du projet. En effet, suite à ce diagnostic partagé sont organisés à l automne 2010 des groupes de travail internes et partenariaux afin d adapter les critères d attribution et les barèmes des aides actuelles, et si nécessaire de mettre en place de nouvelles prestations. Il s agit également de réfléchir aux impacts de l évolution des aides sur l organisation interne et sur les relations partenariales. La révision des aides devrait être opérationnelle début Le guide des aides locales était jusqu à présent diffusé aux professionnels en interne. Se posera la question, dans le cadre de ce travail de révision des aides, de diffuser le guide auprès des partenaires et auprès du public. Pour plus d informations sur cette démarche, vous pouvez contacter Régis Giunta, chef du service Insertion : [email protected] ; ou Thierry Muller et Sylvain Bianco, service contrôle de gestion et évaluation des politiques publiques :

54 57 Comment organiser le processus d octroi d une aide? 4 fiches techniques Cette partie présente des solutions possibles pour les différentes étapes du processus d octroi d une aide. Elle propose également des pistes susceptibles d orienter les choix techniques à opérer pour le fonctionnement opérationnel d un dispositif d aide. Elle se décompose en quatre sous-parties, conçues sous forme de «fiches techniques» et qui correspondent chacune à une des quatre étapes du processus d octroi d une aide distinguées ci-dessous : Communication (auprès du grand public et des professionnels) Instruction (analyse de la demande et constitution du dossier) Décision d octroi (et recours) Versement de l aide Chaque fiche technique est introduite puis découpée en plusieurs grandes questions suivies d éléments de réponse, généralement structurés ainsi : > une partie de définitions et de contextes juridiques sur les différentes réponses possibles ; > un tableau d aide à la décision expliquant les avantages et les inconvénients et incluant d autres commentaires sur chaque solution identifiée ; > un ou plusieurs exemples de pratique locale.

55 58 Communiquer auprès des publics et auprès des structures d action sociale Communication Instruction Décision d octroi Versement de l aide Comment informer l ensemble des personnes éligibles à une aide afin de garantir un accès égal à l information et de favoriser l accès aux droits? Il convient de choisir les destinataires de la communication et les outils utilisés pour faire connaître une aide au regard des objectifs, du public ciblé et du budget dédié. La stratégie de communication sur les aides soulève plusieurs enjeux : > elle est un élément essentiel pour assurer un accès équitable aux droits pour les usagers ; > elle répond à de fortes contraintes politiques internes ; > elle nécessite une démarche partenariale afin de partager les informations entre les différentes structures et de diffuser un message cohérent auprès des usagers. Deux modes de communication complémentaires peuvent être adoptés : > une communication directe, à destination des usagers susceptibles de percevoir l aide ou du grand public ; > une communication à destination des professionnels de l action sociale qui constituent les dossiers de demande d aide (on les appellera ici «instructeurs») et de ceux qui peuvent orienter les personnes qu ils accueillent vers une aide (les «prescripteurs»). Cette fiche aborde successivement les trois questions suivantes : > Faut-il communiquer directement auprès du public? > Comment communiquer directement auprès du public? > Comment communiquer auprès des professionnels?

56 59 Faut-il communiquer directement auprès du public? La communication auprès des professionnels, incontournable, peut être soit exclusive, soit organisée en complémentarité avec la communication directe auprès du public. avantages inconvénients commentaires Communication uniquement via les professionnels de l action sociale, instructeurs de l aide et prescripteurs La structure garde une plus grande maîtrise de la demande d aide. Il est plus facile de conditionner l aide à son inscription dans un parcours d accompagnement. Le caractère confidentiel de l information risque : - d engendrer un accès biaisé et inéquitable à l information pour le public, posant un problème d accès aux droits, - de provoquer un sentiment d incompréhension voire d injustice de la part des usagers, qui peuvent avoir l impression que l accès à l aide repose sur des éléments arbitraires. Communication aux instructeurs, aux prescripteurs et au public L accès à l information et aux droits est plus équitable et répond à une logique de transparence. Les usagers sont responsabilisés car ils peuvent entreprendre une démarche volontaire pour demander l aide et ne dépendent pas simplement des propositions de TS. La communication directe renforce le besoin de clarifier les critères et le processus d accès à l aide. Une communication trop large risque d augmenter considérablement le nombre de demandes. Elle suppose des moyens adéquats : - un budget suffisant consacré à l aide, - des ressources humaines adaptées, en particulier si les dossiers de demande sont constitués par un TS. Solution adaptée pour : - des aides discrétionnaires, pour lesquelles la décision dépend d une analyse d opportunité, - des aides évolutives, dont l enveloppe n est pas fixée ou le règlement pas stabilisé, - des aides à très petite enveloppe budgétaire, qui ne nécessitent pas d investir dans la communication directe. Point d attention : il importe de fournir une information harmonisée et actualisée, donc de s assurer que les TS transmettent les mêmes informations aux personnes qu ils accueillent. Solution adaptée pour : - la plupart des aides, notamment des aides aux barèmes et critères d octroi très précis. Points d attention : - diffuser un message clair (sur les droits et les devoirs, et les modalités pratiques) ; - actualiser l information diffusée en même temps que les aides évoluent ; - associer les TS pour lever leur crainte éventuelle que les aides soient alors considérées comme un «droit de tirage», au détriment du rôle de l évaluation sociale. N.B. : la communication ne rend pas l aide automatique : selon la procédure adoptée, le TS peut avoir la possibilité de refuser d attribuer une aide. Recommandation : associer un groupe d usagers à l élaboration de la stratégie et des supports de communication permet de diffuser une information adaptée et percutante.

57 60 Si l on communique directement auprès du public, on peut ou bien cibler les usagers potentiels, ou bien s adresser au grand public. avantages inconvénients commentaires Communication ciblée auprès de personnes fréquentant des services sociaux ou identifiées comme susceptibles d être éligibles à l aide Une communication ciblée mobilise moins de moyens et son retour sur investissement est plus sûr. Communication auprès du grand public Cette option privilégie une approche plus préventive. En touchant un nouveau public de «travailleurs pauvres» non accompagné par l action sociale et éligible à certaines aides, on peut améliorer l accès aux droits et dans certains cas prévenir une aggravation des difficultés. Une communication grand public rend visible l action de la collectivité (ou d une autre organisation) au-delà des destinataires de l aide : elle permet de mieux faire connaître les missions légales et les initiatives locales de la collectivité, ainsi que de sensibiliser l opinion publique à certaines problématiques sociales et sociétales. Une communication large sur les aides existantes permet d informer des personnes non directement concernées par les aides, mais qui se trouvent dans l entourage (familial ou non) de bénéficiaires potentiels. L aide peut être vécue comme davantage stigmatisante par les usagers. Il peut être difficile d identifier et de toucher l ensemble des personnes éligibles. Une communication trop large risque d augmenter le nombre de demandes et suppose des moyens suffisants pour y répondre. Les moyens de communication auprès du grand public ont un coût plus élevé. Solution adaptée pour : - des aides auxquelles est éligible un public très limité ou un public déjà précisément identifié (par exemple, par une liste élaborée par la Caf). Solution adaptée pour : - des aides nouvelles, mal connues ou insuffisamment utilisées ; - des aides destinées à un public large ou disséminé et difficile à attirer. Recommandation : cette solution est préconisée pour le microcrédit personnel *, car c est un dispositif qui : - est aujourd hui trop peu connu, - vise un public large (critère de non-accès au crédit classique), au-delà de celui fréquentant les services d action sociale. * Le microcrédit personnel garanti est une opération de prêt bancaire accordé à des particuliers exclus du crédit bancaire, visant à financer : - des projets d insertion permettant l accès, le maintien ou le retour à l emploi, - des projets d insertion sociale, qui ne sont pas directement liés à un objectif professionnel. Il s agit de prêts compris entre 300 et euros, garantis à 50 % par l État (Fonds de cohésion sociale). Piloté par la Caisse des dépôts, le dispositif repose sur une collaboration entre les établissements bancaires (prêteurs) et les réseaux associatifs ou CCAS (accompagnants). L objectif est de favoriser l inclusion bancaire en renouant des liens entre la banque et les publics qui en ont été exclus. Pour tout renseignement : www. francemicrocredit.org.

58 Pratique locale 61 La communication sur le dispositif de microcrédit personnel mis en place par le CCAS de Grenoble En 2009, le CCAS de Grenoble a développé un dispositif de microcrédit personnel, dans le cadre du Fonds de cohésion sociale, avec pour objectif de proposer un crédit responsable accessible à tous les Grenoblois qui en sont privés dans les circuits bancaires classiques, et pour qui il constitue une solution de financement : adaptée à leur projet (avec une vérification préalable de l ouverture des droits possibles) ; adaptée à leur budget (vérification de la capacité de remboursement sur la base de pièces justificatives). La stratégie de communication mise en œuvre par le CCAS est orientée sur deux objectifs principaux : diffuser des informations pragmatiques sur le dispositif. Tous les supports indiquent le numéro de la plate-forme téléphonique auprès de laquelle les personnes peuvent obtenir des renseignements et, le cas échéant, prendre un rendez-vous. Cette plate-forme téléphonique constitue un point d entrée obligatoire pour le dispositif ; promouvoir l universalité du dispositif. Il s agit de montrer que le microcrédit personnel n est pas réservé au «public traditionnel» de l action sociale, mais qu il peut concerner toute personne qui a un projet, une capacité de remboursement et une difficulté pour accéder à un crédit à la consommation amortissable classique. La dénomination du dispositif a été choisie en conséquence : «microcrédit pour tous». C est pourquoi une partie de la communication a été orientée vers le grand public par les canaux suivants : le site internet de la ville ; la presse locale : une conférence de presse de lancement du dispositif s est tenue début mai et a généré quelques articles de presse ou reportages radio ; une campagne d affichage ponctuelle : au début du mois d octobre, des grandes affiches ont été placardées sur les panneaux publicitaires de la commune (taille abribus) pendant une semaine. La communication a un très net impact sur l activité du dispositif. En effet, si en moyenne entre mai et décembre 2009 la plate-forme a traité 21 appels téléphoniques par semaine, chaque temps fort de la campagne de communication génère une augmentation significative du nombre de sollicitations du dispositif : 44 et 53 appels ont été traités les semaines 23 et 24, suite aux actions de communication autour du lancement du dispositif (diffusion de plaquettes, articles de presse) ; 69 et 50 appels ont été traités les semaines 41 et 42, suite à la campagne d affichage sur des panneaux publicitaires de la commune.

59 62 Nombre d appels hebdomadaires (par numéro de semaine) traités par la plate-forme téléphonique en Ces efforts de communication ont permis de toucher un public large et ont montré leur pertinence, la plupart des microcrédits personnels ayant été accordés à des personnes qui ne fréquentaient pas les centres sociaux de la ville. La centralisation des sollicitations vers la plate-forme téléphonique (avant l accès éventuel à un rendez-vous d instruction avec un conseiller en économie sociale et familiale) a par ailleurs permis de collecter auprès d un public large (800 appels sur la période) des informations sur les situations d endettement. Ces informations sont utilisées pour orienter les actions du CCAS. Les pics de communication restent néanmoins ponctuels et ont un coût non négligeable. Pour plus d informations sur ce dispositif, vous pouvez contacter Séverine Dugue, responsable du Service aide sociale facultative : [email protected] ; Ou consulter le rapport présentant le détail des premiers bilans du dispositif sur : sites/preprod.solidarites-actives.com/files/u8/ansa_ccas_grenoble_bilan_mcp.pdf Mai Juin Juillet Août Septembre Octobre Novembre Décembre Sources : données DREES Comment communiquer directement auprès du public? Face à la multitude d acteurs et de dispositifs, les usagers témoignent de leur difficulté à trouver l information permettant d identifier une ou plusieurs solutions adaptées à leurs besoins. Quelles structures mobiliser comme relais d information? Quels moyens, supports et messages privilégier pour diffuser une information précise et un contenu clair et compréhensible pour les publics visés, en particulier quand il s agit de personnes en situation sociale précaire ou de personnes analphabètes? Les supports pour une communication ciblée Ce mode de communication suppose de mobiliser des structures d accueil et d accompagnement fréquentées par le public visé par l aide. Les structures sont donc à cibler en fonction des destinataires de l aide et comprennent : des structures de l action sociale : unités d action sociale du conseil général, centres sociaux, CCAS, missions locales, agences Pôle Emploi, Caf, associations d autres relais d information (qui élargissent la cible vers le grand public) : associations, mairies, employeurs, bailleurs sociaux, écoles

60 63 Il convient de vérifier que les lieux sont accessibles, pour s assurer que l information est disponible de manière égale sur l ensemble du territoire. Dans les Pyrénées-Orientales par exemple, des permanences collectives hebdomadaires sont organisées pour les aides au logement (FSL, etc.) dans certaines maisons sociales (les plus importantes en termes de volume). Cette solution permet de gagner un temps précieux, compte tenu de la complexité des dossiers à compléter. De plus, un agent administratif assure une fonction d écrivain public lors de ces permanences en aidant à remplir les dossiers. avantages inconvénients commentaires Information large : exposition d affiches, mise à disposition d un support papier spécifique (brochure, plaquette, lettre d information), publication dans des journaux (par exemple, le journal de la Caf ou d une association) L accès à l information nécessite une démarche volontaire des usagers. Les destinataires de l information peuvent se sentir moins concernés, voire ne pas comprendre qu ils peuvent être éligibles à l aide. Information nominative (par exemple à partir de listes de la Caf) : envoi de courriers L information est plus susceptible d être lue et comprise comme concernant directement son destinataire. Cette solution pose des questions de faisabilité, notamment en ce qui concerne la fiabilité et l exhaustivité des listes. Recommandation : bien préciser dans le message d information l objet de l aide et ses critères d accès (public ciblé), ainsi que les modalités pratiques à suivre pour la solliciter. Les supports pour une communication auprès du grand public Le grand public peut être sensibilisé dans différents lieux de l espace public mairies, centres commerciaux, etc. et par différents moyens : presse, radio ; journaux ou magazines d information des collectivités (conseil général, mairie, etc.) ; chaînes de télévision locales ; affichage public ; plaquettes d information ; téléphone, textos ; site internet ; théâtre-forum ; réunions d information collectives, journées d information grand public (Journée de l enfance, par exemple) ; événement local (par exemple, stand dans une foire, rassemblement associatif, festival pour les jeunes) ; sur le modèle d une expérience de «pôle d information» menée au Canada, monter un stand avec une petite équipe et des plaquettes d information dans un centre commercial. L objectif est l information du public, dans un lieu non stigmatisant, et non l accompagnement individuel. Ce type d intervention est notamment utilisé par l association AIDES (pour l information sur le Sida). Le contenu de l information Ces différents moyens de communication doivent diffuser des informations claires et précises sur : les objets, les publics visés et les critères d octroi ; les contreparties ou les devoirs afférents à l aide ; les portes d entrée, les contacts et la procédure ; les voies de recours.

61 64 Pour faciliter la lisibilité et garantir la clarté des dispositifs, il est intéressant de donner une information cohérente avec celle diffusée par les autres partenaires, voire d adopter une stratégie de communication commune. Comment communiquer auprès des professionnels? La communication sur les aides à destination des travailleurs sociaux instructeurs, s inscrit dans une démarche de formation et d information sur l évolution des dispositifs qui doit être continue. Cette démarche nécessite d associer en amont les travailleurs sociaux pour intégrer au mieux les évolutions des dispositifs dans leurs pratiques professionnelles (cf. «Conduire le changement», p. 51). Il convient par ailleurs d associer à cette démarche les agents d accueil chargés de renseigner le public et de constituer un premier niveau d orientation. Ces agents sont souvent oubliés ou peu associés, alors que leur bon niveau information est fondamental pour assurer un service public de qualité. Au-delà des dispositifs internes, la bonne connaissance mutuelle des dispositifs des partenaires est essentielle : pour les professionnels et les bénévoles des structures d action sociale : elle permet de simplifier les démarches entre partenaires, d être en mesure de mobiliser des dispositifs complémentaires et de répondre de manière globale à la situation d une personne ; pour les usagers : elle permet de donner la bonne information aux personnes accueillies, de les orienter de manière plus efficace, donc de simplifier leurs démarches et de favoriser leur accès aux droits. Plusieurs questions se posent. Quels prescripteurs mobiliser? Comment développer des moyens de communication permettant la diffusion d une information accessible, actualisée et visant à l exhaustivité sur les aides? Les prescripteurs Il est important d associer et d informer les prescripteurs, qui peuvent jouer deux rôles : être des relais d information auprès du public ; orienter les personnes accueillies vers les aides adaptées. Les prescripteurs peuvent être de différents types : partenaires de l action sociale : CG, CCAS, Caf, MSA, Pôle Emploi, missions locales, associations ; partenaires économiques : services de développement économique des collectivités territoriales, entreprises (dont les comités d entreprise ou les services des ressources humaines), clubs d employeurs (associations d employeurs, de commerçants ) ; structures de l insertion par l activité économique (SIAE) ; structures d équipement collectif : crèches, cantines, écoles, etc. ; ensemble des structures à même de détecter des impayés : bailleurs, fournisseurs d énergie, fournisseurs de télécommunication.

62 65 Les moyens de communication avantages inconvénients commentaires Réunions d informations partenariales Elles permettent des échanges entre prescripteurs et instructeurs, pour améliorer l articulation des étapes du parcours de la personne. Elles demandent du temps et mobilisent des personnes. Diffusion d un support écrit : lettre d information trimestrielle Un document diffusé régulièrement met l accent sur les nouveaux dispositifs et permet de s en saisir rapidement. Ce type de support reste habituellement interne à chaque structure. Recommandation : Pour qu elles soient utiles, ces réunions : - ne doivent pas être trop fréquentes, - doivent compter un animateur désigné et une personne chargée de la rédaction d un compte rendu (destiné notamment à informer les absents). Points d attention : S assurer que les versions en possession des agents sont à jour et regroupent l ensemble des informations (afin de ne pas avoir à se reporter à une multitude de notes de service). Mise en ligne d un guide des aides locales. Catalogue interactif des aides sociales : site intranet répertoriant les différentes aides accessibles sur un territoire Cette solution donne La mise en œuvre aux professionnels une de cet outil peut vue d ensemble des être longue et aides disponibles sur complexe, car elle le département : aides concerne un grand individuelles de droit nombre d acteurs commun, aides facultatives et de dispositifs, et et microcrédit personnel. pose des difficultés à la fois techniques et politiques. L outil informatique permet d effectuer rapidement une recherche large (à l aide d un moteur de recherche), puis d accéder à des informations très précises. Information sur les aides en temps réel. Recommandations : La démarche de mise en œuvre doit être progressive : - commencer par recenser les différents acteurs et leurs dispositifs sur un champ restreint (territoire ou thématique) ; - étendre progressivement la démarche à d autres territoires et thématiques. Faire en sorte que chaque structure mette à jour elle-même les informations qui la concernent selon un format prédéfini et commun à tous les acteurs. Points d attention : Une fois l outil opérationnel, la mise à jour de l information par chacun nécessite un suivi rigoureux et la mobilisation de moyens humains et logistiques dans chaque structure partenaire. Les TS doivent être formés à utiliser l outil et disposer d un équipement informatique. Le contenu des informations Outre les besoins exprimés par la personne, plusieurs facteurs peuvent être pris en compte par le travailleur social (ou autre prescripteur) dans le choix de mobiliser telle aide ou d orienter vers tel acteur. On peut citer : les objets, les domaines d intervention et les critères d attribution de l aide, ainsi que les plafonds ou seuils ; les procédures d instruction, de validation et les modalités de transmission des informations entre toutes les personnes ou organismes concernés ; la disponibilité des fonds ; la rapidité et les modalités du versement, etc. Autant de données qui peuvent être précisées dans les outils de partage d information. On peut également ajouter les modalités de recours qui s appliquent pour le dispositif d aide.

63 66 Pratique locale Le portail numérique de l insertion en Meurthe-et-Moselle Objectifs Partant du constat que la communication auprès des bénéficiaires et du public potentiel des aides sociales est très bénéfique mais doit être clarifiée et organisée, le conseil général de Meurthe-et-Moselle réfléchit depuis 2009 à la mise en place d un portail numérique de l insertion. Les travaux devraient aboutir à l ouverture du site en deux temps, fin 2010 et début Destiné à l ensemble des professionnels de l insertion et des bénéficiaires des dispositifs, ce site internet centralise l ensemble de l offre d insertion du territoire. L initiative répond à trois objectifs principaux : rassembler sur un même site informatique toutes les informations utiles sur l insertion, pour les personnes en parcours d insertion sociale et professionnelle et pour ceux qui les accompagnent ; garantir l accès à une information claire pour les personnes en situation ou en voie d exclusion ; consolider le maillage d acteurs et les synergies entre partenaires, à qui ce site est également destiné. Le projet : la réalisation du portail et son animation Le portail comportera un tronc commun accessible à tous, professionnels comme particuliers, ainsi qu un espace restreint réservé aux professionnels. Selon le public visé (grand public ou professionnels), les informations disponibles sur le site ont pour objectif d informer et d expliquer, mais aussi d alimenter et de favoriser les échanges. Le tableau ci-après synthétise les grands objectifs et détaille le contenu du portail. public objectifs contenu Tout public - Proposer aux usagers une unique - Informations sur les structures accessible aux source d information en ligne, pour d insertion et leurs services, les types professionnels faciliter leurs démarches d insertion. d aides, les démarches à entreprendre - Offrir une 1 re information sur les et tout renseignement complémentaire Un site de structures et les services d insertion, pouvant faciliter leur insertion sociale et ressources pour qu ils identifient facilement professionnelle. les interlocuteurs à contacter et les démarches à entreprendre. - Expliquer aux usagers le rôle des différents partenaires et dispositifs d insertion existants. - Une entrée par thématique et une entrée par territoire Possibilité, avec l avancée du projet, de compléter ce tronc commun par un forum d échanges et une mise en ligne d actualités (mais ce n est pas une priorité au regard de l investissement que cela demande). Professionnels Un site d échanges - Mettre en commun les informations (réglementation en vigueur dans le département, procédures correspondantes) pour poursuivre l apprentissage et alimenter la réflexion sur ce thème. - Établir une base de contacts pour tout le territoire. - Partager les bonnes pratiques et les nouvelles. Informations : des rubriques complémentaires (exemple : des textes de loi, notes de service, etc.). Forum d échanges : favoriser les échanges de bonnes pratiques et de documents de travail. Mise en ligne d actualités sur les dispositifs et événements liés à l insertion sur le territoire.

64 67 Une fois le portail réalisé, une attention particulière doit être apportée, afin d assurer une animation continue : la mise à jour des informations techniques, la diffusion d une lettre d information pour maintenir le lien avec les utilisateurs, la diffusion d actualités des territoires en matière d insertion. Les partenaires à mobiliser Afin de construire le portail le plus pertinent pour les utilisateurs, le conseil général a souhaité associer les usagers et les professionnels, pour déterminer leurs besoins et leurs attentes à l égard d un tel outil et du contenu qu ils souhaitent y trouver. Tous seront également mis à contribution sur les questions de design et d ergonomie du site. Les travaux opérationnels se font en lien avec les services informatiques du conseil général. Concernant le recensement de l information sur le territoire pour l animation du portail, il est pour le moment envisagé de faire appel à des bénéficiaires via les chantiers d insertion, à une personne en contrat TTEMM («Tremplin pour travailler en Meurthe-et-Moselle»), et à du personnel du conseil général. Une commande publique pourra être lancée pour l animation du portail. La démarche adoptée Définition et cadrage du projet : constitution d un groupe de travail pour définir le projet (contenu du site, fonctionnalités, rubriques, etc.) ; ce groupe réunit la Direction du service territorial du Lunévillois, la Direction de l insertion, la Direction du développement social, la Direction de la communication, la Direction des systèmes d information, la mission Haut Débit du conseil général. Solidarités actives est également intervenue en soutien au démarrage du projet. Mobilisation des partenaires la Caf, la MSA, Pôle Emploi, la CPAM et le conseil régional, qui confirment leur volonté de faire partie de cette démarche portée par le conseil général. Constitution du cahier des charges, sur la base du travail de groupes associant les usagers et les professionnels. Recensement de l information : mise en place d un groupe de pilotage pour coordonner les travaux de recueil avec les différents partenaires. Évaluation du projet : une évaluation est prévue après l ouverture du site ; elle pourra notamment s appuyer sur l envoi d un questionnaire un an après le lancement du portail. Pour plus d informations sur ce dispositif, vous pouvez contacter Jérôme Lesavre, directeur de l Insertion : [email protected] ;

65 Instruire les dossiers de demande d aide Communication Instruction Décision d octroi Versement de l aide L instruction, qui regroupe l analyse de la demande et la constitution du dossier de demande d aide, est une étape clé du processus. Il importe à la fois de permettre un traitement réactif des demandes et d apprécier la situation de la personne. L équilibre entre les deux dépend du type d aide, du contexte local et du choix de la collectivité. Soit le dispositif privilégie la réactivité, et la phase d instruction des dossiers est brève ; soit il permet une analyse de l ensemble de la situation de la personne, ce qui nécessite une instruction plus longue. Différents degrés sont possibles entre ces deux extrêmes. Les modalités d organisation doivent également tenir compte de la charge de travail que représente la constitution des dossiers. Plusieurs questions doivent être abordées : > Quel organisme habiliter pour instruire les demandes d aide? > Quels agents charger de cette mission au sein de l organisme instructeur? > Comment prendre en compte la situation de la personne lors d une demande d aide? > Quels critères pour analyser une demande d aide? > Faut-il vérifier l ensemble des informations au moyen de pièces justificatives? Quel organisme habiliter pour instruire les demandes d aide? Une collectivité locale peut organiser l instruction d une aide de plusieurs manières : limiter l instruction à ses services : toute personne sollicitant l aide doit alors s adresser directement à la collectivité locale ; permettre à des structures partenaires de réaliser l instruction des demandes relatives à son fonds d aide. Par exemple, permettre à des conseillers de la Caf d instruire les aides alimentaires relevant du CCAS (la décision d octroi restant de la compétence du CCAS) ; externaliser l instruction en la confiant à un prestataire privé. Ainsi, les conseils généraux de la Drôme ou du Cantal ont confié à un acteur privé une partie du travail d instruction de la dotation culturelle et sportive qu ils allouent chaque année à leurs collégiens. Cette instruction peut être totalement dématérialisée, comme c est le cas pour les collégiens drômois qui peuvent de cette manière se familiariser avec l utilisation d internet. Plusieurs sociétés assurent ce type de services.

66 69 avantages inconvénients commentaires Limiter l instruction à ses propres services Cela simplifie la communication de l information sur l aide (consignes, règlement, retour d expériences, etc.). Cette organisation limite l accessibilité et la proximité géographique des services. Permettre l instruction des demandes par des partenaires Cette option simplifie les démarches : la personne peut solliciter l aide par l intermédiaire d une structure avec laquelle elle est déjà en contact, sans avoir à rencontrer un nouvel interlocuteur. Elle facilite le partage de l information et la coordination entre les différentes structures. Cela leur permet, le cas échéant, d intervenir ensemble auprès d un bénéficiaire. Externaliser l instruction L externalisation des instructions les plus simples est parfois la solution la plus efficace pour permettre aux agents en contact des publics de se concentrer davantage sur des actions prospectives et d accompagnement que sur des tâches administratives. Pratique locale Cette option exige d organiser la coordination des instructeurs, afin de s assurer de l équité de traitement et de l harmonisation des pratiques professionnelles. Cette option limite la maîtrise des situations, et peut engendrer une distanciation avec les publics et leur accompagnement. Le formulaire unique de demande d aide utilisé par les partenaires à Grenoble Recommandation : si plusieurs partenaires sont en mesure d instruire les demandes, on peut simplifier les démarches administratives en proposant un formulaire unique qui aura été coconstruit par les différents organismes. Cela permet aux agents de s approprier plus facilement les différents dispositifs. Solution adaptée pour : - des aides aux critères objectifs et bien connues des publics. Sur le territoire de la ville de Grenoble interviennent un CCAS, deux Caf et le conseil général. La question se posait donc de trouver un moyen pour ces organismes de mieux travailler ensemble sur le sujet des aides facultatives. Des démarches avaient été initiées en 1994 dans la mouvance de la loi CASU (Commission de l action sociale d urgence), mais c est en 2002 que le formulaire unique a pu être lancé. L objectif est de simplifier le fonctionnement des dispositifs en : proposant un support unique des demandes d aide aux travailleurs sociaux. rationalisant la gestion de l information dans le traitement des demandes par les services. Le formulaire est un imprimé de quatre pages, aujourd hui utilisé pour les aides suivantes : CCAS : aide alimentaire ; conseil général de l Isère : ASE, FSL, FADJ ; Caf : secours et prêts ; CPAM : aides financières et prestations complémentaires. Cet outil, relativement simple, constitue une réelle avancée dans la coordination des acteurs et facilite le partage sur une situation : il permet que, le cas échéant, plusieurs structures interviennent auprès d une personne ou d un ménage. Aujourd hui, le formulaire est informatisé uniquement par le conseil général (impression papier possible pour transmettre les demandes à adresser aux autres partenaires). À noter : la saisie informatique a entraîné une perte de richesse dans les informations disponibles, notamment celle du rapport social, au regret du CCAS qui se voit parfois obligé de rappeler le travailleur social ayant fait l instruction pour un complément d information. Pour plus d informations sur ce dispositif, vous pouvez contacter Séverine Dugue, responsable du Service aide sociale facultative : [email protected] ;

67 70 Quels agents charger de cette mission au sein de l organisme instructeur? Il faut également déterminer qui, au sein de l organisme instructeur, est habilité à instruire les demandes. Les dossiers peuvent ainsi être constitués par : les travailleurs sociaux (ou autres agents en charge de l accompagnement des personnes) ; le personnel administratif (par exemple, le personnel d accueil) ; le demandeur lui-même (demande autosaisie). À noter : dans les petites communes, il est courant qu un élu soit directement responsable de l instruction d une demande d aide ; cette question appelle une attention particulière sur la conduite du changement, car la position des travailleurs sociaux peut varier selon les contextes d intervention, certains voulant à la fois être déchargés des tâches administratives et conserver la main sur l instruction des demandes, sans pourtant y consacrer trop de temps. Dans les Pyrénées Orientales, par exemple, on constate des positions très différentes chez des travailleurs sociaux selon leur zone d intervention. En milieu rural, ils ne rédigent qu un volume relativement faible de demandes d aide ; cela entraîne souvent une volonté de conserver la main sur le travail d instruction des aides. À l inverse, en milieu urbain, les demandes d aide sont en moyenne plus nombreuses, et les travailleurs sociaux s avèrent beaucoup plus ouverts à l idée de confier l instruction des dossiers à des agents administratifs. avantages inconvénients commentaires Instruction par un travailleur social (ou un autre agent chargé de l accompagnement) La demande d aide peut être le point de départ ou une étape d un accompagnement. Elle constitue un outil pour le travailleur social. Instruction par le personnel administratif Cette formule permet de confier la constitution du dossier à des agents formés pour le travail administratif. Elle décharge le travailleur social des aspects administratifs de l instruction d une demande d aide. Demande autosaisie Cette option peut permettre de libérer du temps de travail pour certains agents. Cette formule donne une responsabilité au demandeur, qui participe activement à une étape importante de sa demande d aide. La partie administrative de l instruction peut être très chronophage et se fait au détriment du cœur de métier du travailleur social. La demande d aide risque d être déconnectée d un éventuel accompagnement social. Il est plus probable que le dossier contienne des erreurs ou que des documents nécessaires aient été oubliés. La demande d aide risque d être déconnectée d un éventuel accompagnement social. Il manque un «filtre» préalable des demandes, qui permettrait de vérifier qu elles correspondent bien à l objet de l aide (ce rôle peut être joué par l agent d accueil ou toute autre personne qui remet le formulaire de demande). Solution adaptée pour : Les situations sociales sortant du cadre habituel et dont la demande doit être présentée de façon argumentée. Solution adaptée pour : Les aides dont les critères d octroi sont très précis et pour lesquelles une analyse d opportunité au vue de la situation sociale est peu déterminante. Point d attention : Il est nécessaire de mettre des outils à disposition des agents qui reçoivent les demandes : grilles d analyse, fiches de procédure. Points d attention : Cette solution est envisageable si le dossier est simple à constituer. Le formulaire ou la brochure d explication jointe doivent contenir des instructions claires et qui prêtent le moins possible à des interprétations différentes. Recommandation : Pour limiter les risques d erreur et inscrire la demande dans un accompagnement social, le demandeur peut rédiger lui-même la demande, puis la revoir avec un agent.

68 Pratique locale 71 Une procédure d urgence pour les demandes d APRE, dans les Ardennes Dans le département des Ardennes, le système d attribution de l APRE met en relation le conseil général, la préfecture et l union départementale des associations familiales (UDAF), chargée de la gestion des fonds retenus pour l APRE. La majorité des demandes sont traitées en commission partenariale, qui se réunit tous les quinze jours et est constituée de personnes représentant respectivement les services de l État, les services du conseil général, Pôle Emploi et la mission locale. Une procédure d urgence («procédure allégée») a été prévue, qui permet d attribuer l aide en moins de 24 heures : la décision est alors prise non par la commission, mais par deux de ses membres (ou l un des deux seulement), représentant le conseil général et la préfecture. Elle est lancée pour les demandes jugées urgentes par l instructeur du dossier. La procédure d urgence est la suivante 1. Le référent APRE (référent unique pour le RSA ou, à défaut, accompagnateur social de la personne) remplit le dossier de demande et y appose la mention «urgent». Cette décision dépend principalement de la date du fait générateur de la demande (date de reprise d activité de la personne), de la date de la prochaine commission et du fait que l impossibilité de régler rapidement les frais puisse être préjudiciable au projet. 2. Il transmet la demande à l UDAF par courriel ou par fax. 3. Le secrétariat de l UDAF relaie par courriel cette demande aux deux membres de la commission ayant délégation du pouvoir de décision pour cette procédure «allégée». Le courriel est également transmis aux autres membres pour information, et les avis et compléments qu ils peuvent apporter sont alors pris en compte. 4. Les représentants du conseil général doivent transmettre leur décision à l UDAF dans la demi-journée. 5. L Udaf prépare la notification et le chèque établi à l ordre de l usager ou d un prestataire de services (par exemple, un organisme de formation). 6. Elle prévient le référent ou l usager, qui doivent ensuite venir chercher eux-mêmes le chèque à l UDAF. Dans le cas où le chèque est à l ordre d un prestataire, l UDAF prend contact avec le prestataire et le chèque peut lui être transmis directement. Entre décembre 2009 (date de tenue de la première commission) et fin juin 2010, 348 demandes ont été étudiées en commission et 13 ont bénéficié de la procédure d urgence. Celle-ci permet une réduction notable du délai de traitement de la demande : entre le dépôt de la demande et la remise du chèque, il n a pas dépassé trois jours ; dans certains cas, le chèque a été même remis dans la journée. Pour plus d informations sur ce dispositif, vous pouvez contacter : Michèle Maire, responsable de la politique sectorielle «Lutte contre les exclusions» : [email protected] ; Françoise Intins, directrice des affaires interministérielles, préfecture des Ardennes : francoise. [email protected] ;

69 72 Comment prendre en compte la situation de la personne lors d une demande d aide? La vérification de l accès aux droits communs Une demande d aide est l occasion de vérifier l accès aux droits de la personne. Il s agit de savoir quels sont ses droits et s ils ont été mobilisés (minimum social, CMU, etc.). Les éventuelles vérifications et démarches, si elles doivent prendre du temps, n excluent pas d octroyer l aide demandée afin de répondre à une situation d urgence. La contextualisation de la demande Une bonne instruction doit permettre de contextualiser la demande. Il est important que l agent chargé de cette étape puisse accéder à un certain nombre d informations : Le demandeur est-il déjà accompagné (par un service interne de la collectivité ou par un autre acteur sur le territoire)? Bénéficie-t-il d autres aides ou en a-t-il déjà bénéficié? Est-ce la première fois qu il demande l aide en question? Plus les acteurs de l aide sont nombreux sur le territoire, plus il est difficile de faire circuler ces informations entre eux. Par souci d efficacité et de réactivité, il est utile de créer des outils de partage de l information. Zoom sur L outil Cafpro Afin de faciliter la transmission d informations vers les différents acteurs de l action sociale, la Caisse d allocations familiales (Caf) a créé un service de consultation en ligne des dossiers de ses allocataires. Ce service est accessible à certains de ses partenaires : conseils généraux, CCAS, crèches, accueils de loisirs sans hébergement, centres d hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), associations de service à domicile (type ADMR), Association des maires de France (AMF), structures œuvrant dans le cadre du logement, offices HLM, etc. La structure qui souhaite accéder à Cafpro envoie une lettre au directeur de la Caf locale, demandant l habilitation et expliquant les motifs. L accès au site fait suite à la signature de la convention Cafpro entre le directeur de la Caf et le représentant de l organisme ou de la structure concernée. Dans le cadre de cette convention, l organisme habilité s engage à ne pas diffuser les informations disponibles sur Cafpro afin de respecter la confidentialité des informations. La Caf se charge d attribuer un profil aux personnels des structures. Les informations divulguées diffèrent en fonction des besoins et des statuts des utilisateurs (travailleurs sociaux, agents administratifs ). L habilitation est nominative (délivrance d un code et d un mot de passe). Elle ne nécessite pas une demande systématique à la CNIL. L accès au service Cafpro se fait à partir de la page d accueil du site Internet espace «Professionnels», rubrique «CAFPRO». Cet accès permet aux utilisateurs de consulter le dossier d un allocataire en temps réel et les informe des ressources financières de cette personne, de son quotient familial et des personnes qu elle a à sa charge (enfants ou autres). Ces informations sont utiles, entre autres, pour appliquer un barème à une aide (par exemple, pour une tarification de cantine ou de centre de loisirs). Elles permettent également de déceler un droit à certaines prestations manquantes : Allocation de soutien familial (ASF), Aide personnalisée au logement (APL), etc. Pour avoir plus d informations sur ce dispositif, vous pouvez contacter votre Caf locale et, pour demander un accès à Cafpro pour votre structure, vous pouvez envoyer un courrier au directeur de la Caf.

70 73 Quels critères pour analyser une demande d aide? Pour déterminer si l aide peut ou non être accordée, le décideur prend en compte différents critères : situation de la personne par rapport à l emploi, au logement, composition familiale, etc. Dans la majorité des cas, il prend également en compte un critère financier. L évaluation de la situation financière du demandeur peut se baser sur plusieurs méthodes. Un plafond de ressources mensuelles Le critère de ressources n a pas grand sens s il n est pas mis en regard du nombre de personnes qui composent le foyer. Un «reste à vivre» C est le montant qui reste à disposition du foyer pour ses dépenses de subsistance (alimentation, habillement, hygiène). Il est calculé comme suit : Reste à vivre = (par personne) ressources (salaires, minima sociaux, APL, prestations Caf, soutien familial) charges courantes (loyer, factures d eau, d électricité, de gaz, de télécommunication) nombre de personnes dans le foyer dettes mensualisées Le reste à vivre calculé varie selon les organismes, principalement du fait des charges prises en compte et de la méthode retenue : tous ne prennent pas en compte les mêmes charges ; certains étudient les charges réelles du ménage (sur présentation de factures) ; d autres appliquent des forfaits types ; enfin, il est parfois difficile d évaluer les montants intégrés (ainsi pour les frais de transport pour les personnes qui travaillent, ou pour les frais de garde pour les familles, notamment monoparentales). Un quotient familial Le quotient familial (QF) permet de prendre en compte non seulement les revenus du foyer, mais aussi sa composition. Il se calcule comme suit : Quotient familial = revenu disponible nombre d unités de consommation (fonction de la composition familiale et du type de membres du foyer : adultes, enfants, personnes handicapées ) Il sert souvent de base pour déterminer un seuil au-delà duquel la structure n accorde plus d aide. Là aussi, les collectivités utilisant le quotient familial dans leurs décisions d attribution d une aide sociale sont loin de retenir toutes la même méthode de calcul, tant pour le nombre de parts choisi (nombre d unités de consommation) que pour le revenu partagé au sein du foyer (revenu disponible). Certaines reprennent le barème utilisé par la Caf (cf. infra) ; d autres en utilisent un plus favorable au demandeur car il accorde davantage de poids aux charges. À noter : la méthode retenue doit permettre une bonne prise en compte de la situation financière du demandeur, mais elle doit aussi répondre aux exigences de gestion du budget alloué par l organisme aux aides sociales ;

71 74 toute appréciation basée sur des critères définis a comme effet d exclure telle ou telle situation sociale méritant attention : les collectivités doivent s emparer de la latitude dont elles disposent en la matière pour mettre en place des modalités d interventions souples et adaptables, alliant critères prédéfinis et analyse personnalisée de la situation. Zoom sur Le quotient familial de la Caf Le quotient familial (QF) détermine le montant des aides attribuées par la Caf. Il est calculé de la même manière dans toutes les Caf de France : QF de la Caf = (1/12 e des ressources annuelles + prestations familiales mensuelles perçues) nombre de parts Les ressources annuelles Ce sont les revenus imposables des parents, avant tout abattement fiscal et, pour les employeurs et travailleurs indépendants, avant report des déficits antérieurs. Les ressources prises en compte pour calculer le quotient familial sont celles de l année de référence. Ainsi, du 1 er juillet 2003 au 30 juin 2004, l année de référence est l année Les prestations familiales Les prestations familiales retenues pour calculer le quotient familial sont celles qui ont été versées au titre du mois précédent. Toutes les prestations légales sont prises en compte à l exception de : l Allocation de rentrée scolaire, la prime de déménagement, l allocation d éducation spéciale «retour au foyer», la prime à la naissance et à l adoption de la PAJE (Prestation d accueil du jeune enfant), le complément de libre choix du mode de garde de la PAJE. Le nombre de parts Le nombre de parts se calcule de la façon suivante : Parent isolé ou couple de parents 2 parts 1 er ou 2 e enfant 0,5 part 3 e enfant 1 part 4 e enfant et suivants 0,5 part enfant handicapé quel que soit son rang 1 part Ne sont pris en compte que les enfants à charge de moins de 20 ans, pour lesquels des prestations familiales sont versées.

72 75 Reste à vivre avantages inconvénients commentaires Il donne une bonne image de la situation du ménage (plus exacte qu avec un simple critère de revenu). Cela permet un traitement plus équitable des personnes et de pointer d éventuels problèmes de gestion (charges courantes trop élevées, etc.). Il permet de comparer les dossiers présentés selon les ressources qui restent aux demandeurs pour vivre. Ce mode de calcul risque d avantager des ménages qui gèrent mal leur budget (plus leurs charges et leurs dettes sont importantes face à leurs ressources, plus leur reste à vivre est faible). Le montant du reste à vivre dépend fortement de la situation locale (du fait notamment des écarts des prix du foncier entre communes). Il n y a pas de mode de calcul unifié selon les organismes. Quotient familial (ressources en fonction de la composition du foyer) C est un mode de calcul simple et équitable : il prend en compte à la fois la composition et l ensemble des revenus du foyer. Il pondère le revenu disponible par un nombre plus précis que le nombre de membres du foyer : le nombre d unités de consommation prend en compte la charge représentée par chacun des membres du foyer (inégale selon leur âge, leur degré d autonomie ). Pratique locale Il n y a pas de mode de calcul unifié selon les organismes. Le calcul du reste à vivre du CCAS de Laval Solution adaptée pour : identifier les situations d urgence (type aide alimentaire) et entamer avec le demandeur un accompagnement budgétaire. Recommandation : proposer une formation et organiser des échanges de pratiques entre les agents pour s assurer de l homogénéité de la prise en compte des situations dans le calcul du reste à vivre. Solution adaptée pour : des aides non urgentes (centre de loisirs, accès à la culture, tarif transports, etc.). Au CCAS de Laval, l analyse de la situation budgétaire des demandeurs d aide est fondée sur le calcul de leur reste à vivre. Le CCAS estime que ce mode de calcul lui permet de comparer au mieux les situations présentées en commission d attribution des aides. Il permet de mieux prendre en compte la situation des personnes aux ressources modestes. Il permet également de repérer les ménages qui sont en situation d endettement et, au besoin, de leur proposer un accompagnement budgétaire. Le mode de calcul retenu est le suivant : ressources charges courantes dettes mensualisées Reste à vivre = par personne et par jour nombre de personnes dans le foyer x 30,5 (nombre moyen de jours par mois) Le calcul prend en compte les éléments suivants : ressources charges courantes dettes mensualisées - salaires - loyer - minima sociaux - montant des factures d eau - APL - montant des factures d électricité - prestations Caf - montant des factures de gaz - soutien familial Le CCAS pose comme règle que le reste à vivre quotidien d une personne doit être au minimum égal à 5 euros pour lui permettre d acheter les produits alimentaires, vestimentaires et d hygiène indispensables.

73 76 Si le reste à vivre est inférieur à ce montant, cela indique souvent que les ressources du ménage sont insuffisantes ou que son endettement est excessif. Dans ce cas, le travailleur social propose des aides extralégales du CCAS. Les aides accordées avec le barème du reste à vivre apparaissent plus justes socialement. Elles ont permis à de nombreux ménages de bénéficier d une aide à la gestion budgétaire. Toutefois, le CCAS considère qu il conviendrait de revoir les charges à prendre en compte dans le calcul, pour permettre une appréciation plus fine des situations. Les charges suivantes pourraient ainsi être prises en compte : coût de la mutuelle pour les non-bénéficiaires de la CMU complémentaire ; frais liés au véhicule pour les personnes qui travaillent ; frais de garde d enfants (en particulier pour les familles monoparentales). Le CCAS estime également qu il conviendrait d adapter l utilisation du reste à vivre aux aides d urgence, qui sont actuellement accordées sur la base d un critère financier différent (un quotient familial), ainsi qu à l ensemble des aides accordées par la commune (cantines, centres de loisirs, etc.). Cette adaptation est techniquement ardue, mais elle rendrait possible une action sociale communale mieux ciblée. Pour plus d informations sur ce dispositif, vous pouvez contacter Frédéric Levanier, responsable du Pôle accompagnement des personnes à Laval : [email protected] ; Faut-il vérifier l ensemble des informations au moyen de pièces justificatives? Dans la constitution du dossier, deux options sont possibles : les critères retenus peuvent être complétés sur la seule déclaration du demandeur ou sur la base de pièces justificatives. Toutes les aides ne sont pas octroyées sous condition de présentation d un justificatif : par exemple, l Allocation de rentrée scolaire. Mais si la collectivité demande des pièces justificatives, elle doit choisir lesquelles. Attention : parfois la procédure de contrôle est plus onéreuse que l aide elle-même, car demander un grand nombre de justificatifs prend beaucoup de temps. La procédure de contrôle est bien à mettre en regard du montant de l aide. Cette question des pièces justificatives est liée à une question de chronologie. Dans le cas d une aide financière, l aide accordée et la dépense couverte peuvent s articuler de deux manières : soit l aide est octroyée pour couvrir une dépense à venir ; soit l aide est versée en remboursement d une dépense déjà engagée (ce peut être le cas pour l APRE dans certains départements). Dans les deux cas, des pièces justificatives sont nécessaires, mais elles ne sont pas nécessairement du même type : dans le premier cas, un devis ; dans le second, une facture.

74 77 Zoom sur Comment détecter les situations de surendettement lors d une demande d aide? Une demande d aide ponctuelle peut cacher un problème d équilibre structurel entre les ressources et les charges du ménage. Aussi est-il important, lors d une demande d aide, de mettre à plat le budget du ménage afin de détecter l origine des difficultés budgétaires et de proposer au plus tôt quelques conseils ou actions adaptés à la personne. Une analyse du budget peut être réalisée rapidement par tout travailleur social, sous réserve d une formation et de la mise à disposition d outils adaptés. Le travailleur social est alors en mesure de détecter les alertes sur le budget et d orienter la personne vers un spécialiste des questions budgétaires (surendettement, microcrédit, conseil juridique, etc.). Exemple Une femme seule, habitant Paris, avec deux enfants (de 6 et 12 ans), sollicite une aide financière pour solder une facture impayée. Voici le budget qui peut être constitué rapidement pour permettre une bonne analyse de la situation : Salaire Allocation logement Allocations familiales Total ressources (A) Dans ce foyer, le reste à vivre par personne et par jour s élève à 321/(3 x 30) = 3,60 euros. Si cette famille dépose un dossier de surendettement, selon le règlement intérieur de la Commission de surendettement de Paris, elle verra son reste à vivre mensuel passer à Loyer euros, soit 8,40 euros par jour et par personne (contre Électricité 50 3,60 euros actuellement)! Téléphone 40 Transports Impôts (IR/TH) Assurances/mutuelles Cantine Total Charges (B) Orienter ce ménage vers cette solution permet : de donner à ce ménage une vision claire de son budget et des priorités à mettre en place ; de stabiliser sa situation en évitant que surviennent des impayés (charges courantes, cantine, etc.) ; tout en octroyant, à court terme, l aide financière 4 mensualités crédits 515 demandée, en sachant qu un travail de fond est enclenché Total dettes (C) 515 pour améliorer la situation budgétaire. Reste à vivre (A-B-C) 321 À défaut, d une telle analyse, la demande d aide financière risque de se répéter régulièrement, plaçant la personne dans une situation de dépendance et de non-maîtrise de son budget, et générant un coût d intervention plus élevé pour la collectivité. Suite à la loi du 1 er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation, la nécessaire mise à jour des connaissances, concernant notamment l amélioration de la procédure de surendettement, offre aux collectivités l occasion de s approprier ce type de démarche. Pour plus d informations, vous pouvez contacter Annick Bidan, ancienne responsable de services à la Banque de France chargée du surendettement des particuliers, aujourd hui chargée de mission à Solidarités actives et directrice bénévole de l association Crésus Paris : annickbidan@ hotmail.fr.

75 Communication Instruction Décider de l octroi de l aide et proposer des voies de recours Décision d octroi Versement de l aide Comme pour l instruction de la demande, la procédure retenue pour décider de l octroi ou non d une aide nécessite de trouver un équilibre entre l analyse approfondie de la situation de l usager et la réactivité pour répondre à ses problématiques, appelant parfois l urgence. Il importe ainsi d être attentif au délai entre l instruction (constitution de la demande) et la décision d octroi de l aide. Mais la procédure de décision d octroi doit également permettre d étudier avec attention le dossier et être garante de l égalité de traitement. Plusieurs points sont à déterminer : > Qui prend la décision d octroyer l aide? > Comment la décision est-elle encadrée? Quelles sont les modalités de décision? > Comment la décision est-elle notifiée? En cas de refus, le demandeur dispose-t-il d une voie de recours? Qui prend la décision d octroyer l aide? L instruction du dossier et la décision d octroi reposent souvent sur des personnes différentes. La demande d aide est généralement instruite par le travailleur social, ou par l accompagnant quel qu il soit. La responsabilité légale de la décision revient au président du conseil général ou au conseil d administration (présidé par le maire) pour les CCAS. Plusieurs modalités d organisation permettent cependant de déléguer cette prise de décision. Délégation de la prise de décision au travailleur social ou plus généralement à l instructeur du dossier Délégation de la prise de décision à un responsable de service Il s agit généralement du responsable hiérarchique ou du responsable de l unité territoriale d action sociale (UTAS) du travailleur social. Délégation de la prise de décision à une commission La commission peut être soit interne, composée d agents et d élus de la collectivité, soit partenariale, en particulier pour des aides impliquant plusieurs acteurs comme l APRE. La commission est encadrée par un règlement qui précise sa composition, les modalités de fonctionnement (fréquence de réunions, etc.) et de prise de décision (voies consultatives et voies décisionnelles, signature de la décision, etc.). Parfois la commission n émet qu un avis pour une prise de décision par un élu (signature de la demande). Les systèmes de délégation mixte Cette organisation permet de distinguer et de traiter différemment deux cas de figure : les situations simples ou urgentes peuvent être arbitrées par le travailleur social ou le responsable du service (délégation de la décision ou de la signature) ; les situations dites complexes sont étudiées en commission (demandes non prévues

76 79 par le règlement d aides, demandes à répétition, demandes faisant l objet d un cofinancement, pour une formation par exemple). avantages inconvénients remarques Délégation à l instructeur du dossier Cette option permet de limiter le délai de traitement complet de la demande. L instructeur, en tant qu accompagnant, a une bonne connaissance de la situation du demandeur. Dans ce scénario, les décideurs sont multiples. On peut alors craindre une certaine hétérogénéité dans les prises de décision, que ce soit entre deux instructeurs ou entre deux territoires. Les instructeurs eux-mêmes ne souhaitent pas nécessairement pouvoir prendre une décision concernant l attribution de l aide, en raison à la fois du risque d être juge et partie, et parfois de subir des pressions de la part des demandeurs. Solution adaptée pour : - des aides au barème très encadré, dont la décision d octroi repose sur des critères (notamment financiers) précis et clairs ; - des aides données dans le cadre d une procédure d urgence (cela implique de définir les conditions de «l urgence»). Recommandation : - l élaboration d un outil facilement utilisable permettant d appuyer la décision apparaît indispensable. Il peut s agir, par exemple, d une grille d analyse pour vérifier les critères d éligibilité à l aide demandée. Points d attention : - préciser les consignes pour les travailleurs sociaux responsables de la décision d octroi : leur donner une ligne directrice, leur expliquer enjeux et objectifs ; - prévoir un temps lors des réunions d équipe pour partager une vision commune des bonnes pratiques et des difficultés autant que des réussites rencontrées. Délégation au responsable du service d instruction (par exemple, responsable d UTAS) Après instruction par un travailleur social, la prise de décision par un responsable de service permet de porter un second regard sur la demande et de faciliter l homogénéité de traitement grâce à la réduction du nombre de décideurs. Délégation à une commission La commission permet d avoir une meilleure connaissance du territoire et des aides existantes (notamment du droit commun), a fortiori si elle est partenariale. Une commission réunissant les différentes parties prenantes permet de porter un regard croisé et pluridisciplinaire sur une situation, de mieux répondre aux différents besoins rencontrés au sein de la famille et de favoriser une intervention globale. Si toutes les aides passent par le même organe de décision, il est plus facile d éviter qu une même personne cumule des aides redondantes. Dans ce scénario également les décideurs peuvent être multiples (les différents responsables d UTAS, par exemple), ce qui peut provoquer une certaine hétérogénéité dans les prises de décision. Deux inconvénients majeurs à la mise en place d une telle commission peuvent être relevés : - la mobilisation des professionnels concernés qui, compte tenu des volumes à traiter, peut parfois s avérer très importante ; - la moindre réactivité et le rallongement des délais d attribution. Selon sa composition, la commission n a connaissance de la situation du demandeur que sur dossier. Cette distance peut comporter le risque d une mauvaise compréhension de la situation. Solution adaptée pour : - favoriser la «décentralisation» des décisions d octroi (démarche de conduite du changement). Points d attention : - veiller à la disponibilité de la part du responsable afin de ne pas allonger les délais ; - animer les échanges entre les différents responsables afin d harmoniser la prise de décision. Solution adaptée pour : - le traitement des situations complexes : exigeant un cofinancement, dépassant les seuils fixés ou pour un objet inhabituel non répertorié dans le règlement (par exemple, les demandes des créateurs d entreprise qui peuvent s avérer plus compliquées à évaluer que celles des demandeurs d emploi ou salariés modestes). Recommandation : Établir un règlement de la commission pour fixer de manière précise : - ses objectifs. Cela peut être d homogénéiser les pratiques, de favoriser des solutions et des montages financiers innovants ou partenariaux, etc. Les membres de la commission doivent s approprier ces objectifs ; - ses modalités de fonctionnement (préparation et animation des réunions). Une réunion bien préparée et un ordre du jour précis, envoyé par avance aux membres de la commission, sont des gages d efficacité.

77 80 Système de délégation mixte Ce scénario permet de bénéficier des avantages des différentes solutions : - réduire le délai et la charge de travail pour les demandes urgentes ou simples, - permettre un examen plus approfondi des situations dites complexes. Points d attention : - à éviter pour les situations d urgence, qui ne permettent pas d attendre la tenue d une réunion de la commission. Par exemple, les demandes des créateurs d entreprise qui peuvent s avérer plus compliquées à évaluer que celles des demandeurs d emploi ou salariés modestes. Point d attention : - bien préciser la répartition des délégations : ce qui relève des cas simples et urgents, et ce qui relève des cas complexes à examiner en commission. Recommandation Présenter à chaque réunion de la commission, pour revue, la liste des aides octroyées sans son aval. En fonction des demandes, la commission peut proposer de faire évoluer la répartition entre les demandes qui peuvent être validées sans son aval et celles qui relèvent de sa compétence. Pratique locale Un système de délégation mixte d attribution des aides délivrées par le CCAS d Amiens Début juin 2010, le CCAS d Amiens a changé son règlement intérieur d aides facultatives : en introduisant une procédure d urgence d attribution de certaines aides évitant leur passage en commission, en passant d un barème d attribution des aides basé sur un seuil de revenu correspondant au seuil de pauvreté à un barème basé sur le calcul du reste à vivre, en adaptant le montant des aides en fonction de ce reste à vivre. Cette démarche répondait à la volonté de traiter les demandes de manière plus réactive, tout en assurant plus d équité dans l attribution des aides. En effet, la commission des aides facultatives a constaté que de plus en plus de «travailleurs pauvres» sollicitaient le CCAS. Il s agissait donc, pour le CCAS, de redéfinir ses modalités d attribution des aides afin de les adapter à ces publics. La démarche de changement de règlement s est déroulée en deux étapes : L élaboration du nouveau règlement s est appuyée sur un groupe de travail composé de la vice-présidente du CCAS, d administrateurs siégeant à la commission des aides facultatives, et de techniciens chargés de l instruction des demandes d aides : certains conseillers sociaux et leurs responsables. Le nouveau règlement a été diffusé via une demi-journée d information et de formation à destination de tous les conseillers sociaux (20 agents administratifs et 2 travailleurs sociaux) mi-mai. Après une période transitoire de quinze jours pour favoriser son appropriation, le nouveau règlement est opérationnel depuis début juin Lors de l instruction du dossier et de l analyse budgétaire basée sur le calcul du reste à vivre, le conseiller social décide de la suite du processus : Validation directe par le chef de pôle, signature par la vice-présidente (sans passage en commission) et octroi de l aide dans la journée suivant la demande, si le dossier remplit les conditions suivantes :

78 81 - critère financier de reste à vivre, conditions de résidence et objet financé, - présence de toutes les pièces justificatives, - aide ponctuelle (maximum deux dossiers dans l année), - aide financière de 50 euros au maximum. Examen préalable du dossier en commission des aides facultatives, qui se réunit une fois par semaine et regroupe la vice-présidente, certains administrateurs et, si besoin pour des situations particulières, des techniciens désignés par d autres structures (CG, Caf, CPAM, MSA) dans les cas suivants : - demande en dehors des critères prévus, - absence de certaines pièces justificatives, - aide ponctuelle (maximum deux dossiers dans l année), - aide financière de 50 euros au maximum. Examen préalable du dossier en commission des aides facultatives, qui se réunit une fois par semaine et regroupe la vice-présidente, certains administrateurs et, si besoin pour des situations particulières, des techniciens désignés par d autres structures (CG, Caf, CPAM, MSA) dans les cas suivants : - demande en dehors des critères prévus, - absence de certaines pièces justificatives, - aide récurrente, - aide financière supérieure à 50 euros et de 150 euros au maximum (sauf cas exceptionnel), - non-respect des préconisations faites lors de l attribution d une première aide (exemple: entretien avec l assistante sociale de secteur). L examen plus approfondi de ces situations en commission a pour but d apporter une réponse globale et de proposer un accompagnement social adapté plutôt qu une aide ponctuelle qui se résumerait à de l assistanat. Ce nouveau mode d attribution des aides représente un bouleversement des méthodes de travail, qui nécessite une adhésion des conseillers sociaux. Avant la démarche, on observait une revendication de plus de souplesse et d autonomie de la part des conseillers sociaux mais, une fois accordée, cette nouvelle responsabilité peut générer de l inquiétude. L implication des conseillers sociaux dès le début de la démarche et leur formation ont permis une bonne appropriation du dispositif. Au bout de quelques mois de fonctionnement, le nouveau règlement n a pas eu d incidences significatives sur le nombre de demandes ou le public touché. En revanche, le nombre de demandes passant en commission a été réduit, ce qui permet de gagner en efficacité et en réactivité. Pour plus d informations sur ce dispositif, vous pouvez contacter Evelyne Parmentier, responsable de l unité Action sociale du CCAS d Amiens : [email protected] ; Quelles sont les pratiques en termes de notification? Une fois la décision prise, il s agit d en informer l usager, le payeur et les professionnels concernés. A minima, l instructeur de la demande d aide doit être informé et, si possible, les autres professionnels concernés par la situation de l usager. La circulation de cette information, si elle peut apparaître lourde pour les secrétariats concernés, favorise une meilleure efficacité.

79 82 Notification au demandeur L usager doit être informé de la décision le plus tôt possible, toujours dans l objectif de raccourcir les délais entre demande et versement. Cette information peut se faire par un courrier officiel. Il s agit cependant de vérifier que les courriers administratifs arrivent à destination dans un temps raisonnable. Le cas échéant, un coup de téléphone peut être passé. En cas de décision favorable, le courrier peut également préciser les modalités de versement de l aide, voire le nom d une personne à contacter (par exemple, le travailleur social qui suit la personne) en cas de besoin. En cas de décision défavorable, le courrier peut préciser les motifs du refus et, le cas échéant, les voies de recours. Notification au tiers bénéficiaire Si l aide n est pas versée directement au bénéficiaire, il peut être prévu d envoyer une copie au tiers bénéficiaire (par exemple, le prestataire du service qui constitue l objet de l aide). Dans ce cas, le demandeur aura été prévenu par avance qu un courrier sera transmis au tiers bénéficiaire. Notification au payeur Le payeur doit être informé, selon les procédures conventionnelles, dans les plus brefs délais afin de limiter au minimum l attente entre la décision et le moment où l aide arrive effectivement à destination. Notification aux agents concernés Une copie de la notification au demandeur peut aussi être transmise aux agents concernés, en particulier à l agent qui a instruit la demande. Toutefois, et à des fins de réactivité, des modalités plus souples d information sont recommandées : envoi d un mail précisant l accord ou le refus, le motif et les délais et les modalités de versement. Ainsi, le travailleur social qui suit le bénéficiaire pourra agir, si besoin, sans attendre la réception d un courrier officiel. Il sera également en mesure d assurer un suivi et un rôle d interface entre le demandeur, le décisionnaire et le payeur en cas de nécessité. Les notifications, qu elles soient favorables ou défavorables, doivent également être enregistrées par l organisme décisionnaire afin d en assurer le suivi et l analyse. Ainsi, l outil de suivi des attributions doit comporter pour chaque demande : la décision (octroi ou refus), le motif (surtout en cas de refus, ce qui permettra d analyser par la suite ces données et de réfléchir à des axes d amélioration des aides), les cas où la demande d aide a été réorientée vers un autre organisme, etc. En cas de refus, quelles sont les voies de recours pour le demandeur? Concernant les aides sociales, un demandeur qui ne serait pas en accord avec une décision prise par une administration (État, région, département, commune ou intercommunalité) dispose de deux types de recours : le recours administratif le recours contentieux. Concernant les aides sociales, le recours contentieux peut être fait devant deux instances distinctes : le recours contentieux devant la commission départementale d aide sociale (CDAS) le recours contentieux devant le tribunal administratif (TA). Le recours administratif Les recours administratifs ne sont pas obligatoires, mais constituent en général une première étape permettant d éviter des procédures plus lourdes (et prorogeant les délais de saisine pour un recours contentieux). Faire un recours administratif signifie que la personne demande le réexamen de la situation et de la décision qui a été prise. On distingue deux modes de recours administratif :

80 83 le recours gracieux : recours auprès de la personne, de l autorité qui a pris la décision ; le recours hiérarchique : recours auprès de l autorité supérieure à l autorité qui a pris la décision. Sauf indication contraire, il n existe pas de forme particulière pour procéder à ces recours (lettre, lettre recommandée, etc.). Toutefois, si la procédure connaît une suite (recours contentieux), il appartiendra au plaignant de faire la preuve de la date de dépôt du recours. Le recours contentieux devant une juridiction spécialisée : la CDAS La commission départementale d aide sociale (CDAS) est une juridiction administrative spécialisée compétente pour connaître en première instance certains recours. Les décisions prises par la CDAS sont susceptibles d appel devant une autre commission spécialisée, la Commission centrale d aide sociale, dont les décisions sont elles-mêmes contestables auprès du Conseil d État (pourvoi en cassation). Le recours contentieux devant une juridiction de droit commun : le TA Pour saisir le juge administratif, le demandeur doit respecter à la fois des délais et des procédures (par exemple, opérer un recours administratif préalable et faire la preuve du rejet d une demande par l administration concernée). Les décisions rendues par le TA sont susceptibles d appel devant la cour administrative d appel (CAA). Les décisions de la CAA sont elles-mêmes susceptibles d un dernier recours en cassation devant le Conseil d État. En résumé, les différents recours peuvent être schématisés comme suit : Articulation des différents recours Recours administratif (et recours hiérarchique éventuel) Décision satisfaisante pour l usager? Non Oui Pas de suites à la procédure Recours contentieux devant le TA Recours contentieux devant la CDAS Tribunal administratif (TA) Commission départementale d aide sociale (CDAS) 1 re instance Cour administrative d appel (CAA) Commission centrale d aide sociale Instance d appel Conseil d État Instance de cassation Ainsi, la difficulté pour l administration comme pour le bénéficiaire est d identifier la juridiction compétente en matière de recours. Le périmètre de chacune de ces instances est encadré par le Code de l action sociale et des familles (art. L en particulier).

81 84 Périmètre de la CDAS La CDAS est compétente pour les recours liés à l admission à l aide sociale : pour toutes les décisions relevant du président du conseil général (à l exception des recours contre l ouverture de droit au RSA) ; pour les décisions prises par l État concernant : l aide sociale aux personnes âgées (aide personnalisée à l autonomie à domicile ou en établissement, aide-ménagère ) et aux personnes handicapées (allocation compensatrice à une tierce personne ) ; la Couverture maladie universelle complémentaire ; l aide à l acquisition d une assurance complémentaire santé ; l Aide médicale d État ; Périmètre du tribunal administratif Le TA est compétent pour les litiges qui ne concernent pas l admission à l aide sociale, soit les recours contre l organisation ou le fonctionnement de l aide sociale. Par ailleurs, le TA est expressément compétent pour : toutes les prestations sociales facultatives des CCAS ; l attribution des prestations liées à l ASE ; l attribution de l allocation RSA (que ce soit la part État ou la part conseil général). Pratique locale Les voies de recours pour l APRE, dans les Hauts-de-Seine Dans les Hauts-de-Seine, les voies de recours sont indiquées sur le formulaire de demande. Deux types de recours sont possibles : un recours gracieux, adressé à l autorité administrative qui a pris la décision ; il doit donc être envoyé au conseil général si l instruction a été faite par un travailleur social du département et à la direction de Pôle Emploi si l instruction a été faite par un conseiller de Pôle Emploi ; en cas de rejet du recours gracieux, un recours contentieux peut être adressé au tribunal de Versailles. Pour plus d informations sur ce dispositif, vous pouvez contacter Pascal Fuchs, chef de projet RSA : [email protected]

82 Verser l aide Communication Instruction Décision d octroi Versement de l aide Les modalités de versement de l aide doivent permettre d assurer la souplesse et la réactivité des fonds, tout en proposant un niveau adéquat de suivi et de contrôle. De même, les solutions possibles pour faciliter l accès à l aide et son usage pour les bénéficiaires sont à envisager au regard de l investissement humain et matériel qu elles demandent à la collectivité et à ses services. En prenant en compte ces enjeux, plusieurs questions sont à aborder : > Quelle structure désigner comme payeur de l aide? > Faut-il verser l aide à l usager ou au fournisseur? > Quel support de paiement choisir? Quelle structure désigner comme payeur de l aide? Pour une collectivité, trois formes d organisation sont possibles pour le versement des aides. Le système classique : le comptable public (ou trésorier payeur) Selon un principe fondamental du droit budgétaire et financier français, l agent public qui ordonne une dépense ou la perception d une recette n est pas celui qui manie les fonds. Le comptable public est un agent public chargé du maniement des deniers des collectivités. Le versement de l aide par le comptable public s effectue selon les modalités définies dans le mandat qui lui est confié par la collectivité : moyen de paiement, pièce justificative permettant le versement, etc. Art. 20 du décret n du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique. La mise en place d une régie d avances Par délégation de pouvoir du comptable public, une régie d avances peut être mise en place par la collectivité. Son fonctionnement est le suivant : 1 Le comptable public fait au régisseur une avance dont le montant est fixé au préalable et qui est renouvelée périodiquement. 2 Le régisseur d avances est autorisé à payer certaines dépenses de la collectivité (définies dans l acte constitutif de la régie). Attention : il faut désigner nominativement un agent (et non une structure) à qui le payeur public délègue son pouvoir de versement. Ce régisseur engage sa responsabilité : il est responsable sur ses deniers personnels de l avance faite à la régie (mais il peut souscrire une assurance qui est à sa charge). En contrepartie, il touche une indemnité liée à sa fonction. Instruction interministérielle codificatrice n A-B-M du 21 avril Art. 18 du décret n et art. R et suivants du Code général des collectivités territoriales.

83 86 Le recours à l externalisation Le paiement peut être confié à un tiers : un organisme public ; un organisme mixte : par exemple une Caf (qui est un organisme privé chargé d un service public), un groupement d intérêt public (GIP) ou l Agence de service et de paiement (ASP, ex-cnasea) ; un acteur privé (par exemple, la gestion des chèques emploi service universel peut être confiée à l un des six émetteurs habilités). La solution du passage par un acteur privé peut également prendre une forme originale et particulièrement efficace pour la collectivité. Un prestataire peut tout à fait avancer les fonds, se substituant ainsi à la collectivité et ne gérant pas des fonds publics en direct, et demander régulièrement à la collectivité le remboursement de la somme. C est le cas notamment du conseil régional Provence-Alpes-Côte d Azur, qui utilise un prestataire pour rembourser aux libraires et aux cinémas la dotation «chéquier Cinélecture» versée sous forme de titres de paiement. L émetteur peut également préparer le paiement en fournissant à la collectivité des fichiers de remboursement au format compatible avec les systèmes des paieries départementales et régionales (type fichier HOPAyRA) qui faciliteront le travail du service financier. On retrouve ce type de paiement notamment au conseil régional Midi- Pyrénées, où l émetteur prépare de cette manière le remboursement du chèque Sport destiné aux lycéens de la région. avantages inconvénients commentaires Comptable public (trésorier payeur départemental ou communal) C est le mode de paiement de droit commun : il ne requiert aucune organisation particulière. Régie d avances La régie d avances raccourcit la chaîne de paiement, et ainsi diminue les délais. Elle permet de proposer un lieu de versement proche de la population (lieu unique, si la régie est située sur le lieu de la demande de l aide). Elle simplifie la transmission d informations et de justificatifs entre le décideur et le payeur. Au temps de traitement interne de l aide par la collectivité s ajoute celui du traitement du comptable public. Les contrôles des différents acteurs peuvent être redondants. Le bénéficiaire de l aide doit se rendre à la trésorerie pour obtenir l aide La gestion d une régie impose à la collectivité locale de mobiliser du personnel aux compétences administratives et comptables adéquates. Ce système engage la responsabilité pénale de l agent en charge de la régie. Recommandation : - pour limiter la complexité et la redondance des tâches, il importe de proposer une articulation et une répartition claires du travail entre les équipes opérationnelles et le comptable public (photocopies, archivage ). Points d attention : - Pour garantir l efficacité de la régie, il est nécessaire que le régisseur dispose d un outil informatique et qu il soit formé à son utilisation ; - attention : une régie est uniquement valable pour un type d aide. Il faut organiser avec le comptable public une régie d avances par type d aides que l on souhaite organiser en régie ; - attention : le régisseur d avances demande les mêmes justificatifs que le comptable public, pour des dépenses de même nature. Externalisation Les équipes de la collectivité sont libérées des formalités comptables. L acteur externe désigné peut être plus efficace (car mieux outillé et organisé) pour mener la mission de versement des aides. L externalisation a un coût apparent (qu il convient toutefois de comparer aux coûts que représenterait la gestion interne par la collectivité). Points d attention : - la collectivité doit être attentive à la qualité de transmission de l information entre les organismes ; - il est important de bien définir au préalable avec l émetteur les modalités de transmission d information et de «reporting».

84 Pratiques locales Un Groupement d intérêt public (GIP) pour le versement des aides au logement dans les Pyrénées-Orientales 87 Dans les Pyrénées-Orientales, les aides au logement (FSL, etc.) sont accordées par un service dédié du conseil général (la Cellule logement d aides financières individuelles, ou CLAFI). Le versement est confié à un organisme distinct : le GIP financier et comptable, dit GIP politique de solidarité en matière de logement 2 (GIP PSL 2). Ce GIP est géré par un conseil d administration regroupant des élus du conseil général, mais également ses principaux partenaires de la politique du logement (principaux bailleurs privés et publics, Caf, MSA, EDF, GDF). Outre qu il constitue un outil de dialogue institutionnel, le GIP permet d obtenir des délais de paiement particulièrement courts, de l ordre de quelques jours, car il dispose de son propre agent comptable. Au rang des contraintes, il faut veiller à la fluidité des transferts d information entre les deux organismes (instructeur et payeur). Par ailleurs, il n est à l heure actuelle pas permis qu un GIP puisse opérer les versements sous la forme de Chèques d accompagnement personnalisés (CAP). Toutefois, si la lettre des textes ne prévoit effectivement pas cette possibilité, aucune raison ne s y oppose sur le fond. La question a été soulevée auprès des services de l État, afin que la Direction générale des finances publiques reconnaisse cette possibilité. Pour plus d informations sur cette démarche, vous pouvez contacter Alain Porteils, directeur du conseil de gestion du conseil général des Pyrénées-Orientales : [email protected] ; ou Alexandre Jullien, contrôleur de gestion : [email protected] ; Le conseil général de la Charente délègue le versement du FSL à un GIP Suite à la loi de décentralisation du 13 août 2004, le conseil général, seul responsable du Fonds de solidarité logement (FSL), a décidé d en confier la gestion administrative et financière au GIP Charente Solidarités. Le choix par le département de délégation de la gestion du FSL à un GIP s est effectué afin de poursuivre une situation antérieure satisfaisante et efficace : le GIP administrait déjà le Fonds de solidarité pour le logement pour le compte de l État et du département ; il était par ailleurs chargé de la mise en œuvre du plan départemental d action pour le logement des personnes défavorisées. Par convention, le GIP Charente Solidarités est donc en charge de la gestion administrative des aides et de la gestion financière de l enveloppe départementale du FSL. Gestion administrative Les demandes sont instruites par les travailleurs sociaux. L aide est accordée soit par des techniciens du GIP par délégation, soit par des commissions ad hoc. Gestion financière Les fonds sont versés par la Caf au bénéficiaire pour partie sous forme de don, pour partie sous forme de prêt à taux 0, avec dans ce cas un recouvrement sur prestations. Ce fonctionnement est très concluant pour le conseil général : l expertise du GIP pour la gestion des fonds et l expertise de la Caf pour le recouvrement des avances remboursables (prêt à taux 0) permettent de : réduire les frais de gestion de l enveloppe FSL ; augmenter le taux de recouvrement des prestations FSL octroyées sous forme de prêts (95 % de taux de recouvrement) et ainsi de pouvoir accepter plus de demandes. Pour plus d informations sur ce dispositif, vous pouvez contacter GIP Charente Solidarités BP Angoulême Cedex : ;

85 88 Pratique locale La gestion de l enveloppe APRE départementale par le conseil général des Deux-Sèvres Afin de réduire les frais de gestion et de faciliter le suivi de l utilisation des fonds, les partenaires locaux ont décidé de confier au conseil général la gestion de la totalité de l enveloppe APRE attribuée au département des Deux-Sèvres. Chacune des structures comptant des référents uniques RSA (à savoir le conseil général, les CCAS conventionnés par le conseil général et Pôle Emploi) se voit réserver une part de l enveloppe en fonction de l arrêté préfectoral prévu à cet effet. Le référent unique évalue l opportunité de la demande et vérifie que les aides de droits communs ont été sollicitées au préalable, notamment l APRE nationale. S il y a lieu le référent unique établit la demande sur un formulaire départemental spécifique. La demande est alors transmise au bureau insertion de l antenne médico-sociale (conseil général) du territoire sur lequel réside l allocataire qui vérifie que le dossier de demande est complet et que la demande est en adéquation avec le règlement. Si c est le cas la demande est transmise au niveau centralisé du conseil général (DISP Direction de l insertion sociale et professionnelle) pour paiement. L aide accordée est versée directement au tiers-créancier ou à l intéressé sur présentation de pièces justificatives : factures établies à l ordre du conseil général, attestations de présence, contrat de travail, attestation d emploi ou fiches de paie L intéressé ou le créancier adresse les justificatifs mentionnant le bénéficiaire de la prestation à la DISP qui procède au règlement dans les meilleurs délais, par lettre chèque ou par virement administratif (uniquement au tiers créancier). Le délai entre le dépôt de la demande par le référent unique au bureau insertion et la notification par la DISP ne doit pas dépasser une semaine. Selon le degré d urgence, ce délai peut être réduit à 24 heures (versement de l aide inclus). La demande doit alors être transmise par mail ou par fax pour une plus grande réactivité. 24 heures si urgence

86 89 Un comité de pilotage constitué de représentants du conseil général, de la Direccte, de Pôle Emploi, de la délégation départementale des CCAS, de la Caf, de la MSA et de la direction départementale des finances publiques se réunit tous les trimestres pour étudier la consommation de l enveloppe et proposer des ajustements. Ils basent notamment son analyse sur les indicateurs de suivi et de performance retenus dans la convention : nombre de bénéficiaires du RSA suivis, nombre de bénéficiaires de l APRE, montant total accordé au titre de l APRE, typologie des aides accordées, délais de notification et de paiement. Pour plus d informations sur ce dispositif, vous pouvez contacter Sylvie Goudeau, Service insertion professionnelle par l économie : [email protected] ; Faut-il verser l aide à l usager ou au tiers? Lorsqu une aide est accordée, elle peut être : versée directement au bénéficiaire ; versée au fournisseur du bien ou du service concerné par l objet de l aide (ainsi, dans le cas d un permis de conduire, l aide peut être versée directement à une auto-école). avantages inconvénients commentaires Versement direct au bénéficiaire Le bénéficiaire est davantage responsabilisé. Versement au fournisseur Ce mode de versement garantit la bonne utilisation de l aide. Il peut également simplifier la démarche pour l usager. Il est difficile de contrôler la bonne utilisation de l aide : elle peut facilement être détournée de son objet. Cela limite la responsabilisation du bénéficiaire et peut contribuer à le stigmatiser (puisque le fournisseur connaît l origine des fonds). Cette solution est peu pratique pour l achat auprès d un particulier (exemple : achat d un véhicule d occasion). Cette solution peut rallonger le délai entre la demande d aide et le moment où le bénéficiaire accède au produit ou service. Solution à éviter pour : - des aides de montants importants. Point d attention : - éviter les virements et les chèques si la personne est à découvert ou si son compte est soumis à une mesure de saisie (complications possibles même si l aide en question a un caractère insaisissable).

87 90 Pratique locale Le versement de l APRE dans les Hauts-de-Seine Le conseil général des Hauts-de-Seine a passé des accords avec les trésoreries communales pour l organisation suivante : pour des montants inférieurs à 350 euros : le référent donne au bénéficiaire un bon à échanger auprès de la trésorerie de sa commune (tous les référents ont une signature électronique enregistrée) ; ce bon est échangé contre de l argent ; pour des montants supérieurs à 350 euros : l aide est versée au tiers Dans cet exemple, le bon est la pièce justificative pour l organisme payeur. Il est de la responsabilité de l organisme prescripteur de s assurer de son bon usage. Pour les demandes qui ne figureraient pas dans le tableau des critères d attribution, une procédure dérogatoire est prévue : le référent doit alors solliciter sa hiérarchie pour validation. Pour plus d informations sur ce dispositif, vous pouvez contacter Pascal Fuchs, chef de projet RSA : [email protected]. Quel support de paiement choisir? De nombreux supports de paiement sont disponibles pour verser une aide. Ces moyens de paiement ne sont pas exclusifs l un de l autre. Pour un type d aide, il est possible de proposer plusieurs moyens de paiement afin de s adapter au mieux aux différents contextes d utilisation. On peut en distinguer deux grands types. Des moyens de paiement classiques (espèces, virement bancaire ) Aux côtés des traditionnelles espèces, virements ou chèques bancaires, on trouve notamment : La lettre-chèque Elle allie sur un même support un courrier et un chèque détachable. Elle peut être remplie à la main ou à l aide d un logiciel bureautique. C est le tireur (la collectivité) qui se charge d émettre les chèques. Au sens juridique et réglementaire, les lettres-chèques ne se différencient pas des autres formules de chèques. Le chèque non barré (ou chèque au porteur) Si l on signe un chèque non barré sans mentionner le bénéficiaire, le chèque est alors «au porteur» : il peut être encaissé par toute personne qui le dépose à sa banque. Art. L du Code monétaire et financier. Des moyens de paiement affectés Ce mode de paiement est typique de la pratique du «targeting» ou ciblage de l aide, qui vise à s assurer au maximum de la bonne utilisation de l argent public. Depuis les années 90, de plus en plus de collectivités locales remplacent les aides directes à la population par des titres de paiement. Cette tendance touche tous les secteurs : social, environnement, culture, sport, loisirs, éducation, transports, et semble se généraliser. On peut distinguer trois grands types de chèques affectés. Le Chèque emploi service universel (Cesu) Le Chèque emploi service universel (Cesu) a été créé pour faciliter l accès des particuliers aux services à la personne. Il existe deux formes de Cesu : le Cesu déclaratif (ou

88 91 bancaire), destiné directement aux particuliers employeurs, et le Cesu «préfinancé». Ce dernier est un titre de paiement d un montant prédéfini : Il est remis à un bénéficiaire par un financeur (collectivité territoriale, entreprise, comité d entreprise, mutuelle, caisse de retraite ), qui le finance partiellement ou totalement. Ainsi, une collectivité territoriale peut utiliser un Cesu préfinancé pour verser une aide sociale à une personne : ce titre permet alors au bénéficiaire de payer un salarié à domicile, une assistante maternelle agréée, un prestataire de services ou une structure mandataire agréés, ou encore une structure d accueil (crèche, garderie ). Loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne (loi Borloo). Loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions. Art L et suivants du Code du travail et art. L et suivants du Code monétaire et financier. Le Chèque d accompagnement personnalisé (CAP) Les CAP peuvent être remis par les collectivités locales, les centres communaux et intercommunaux d action sociale (CCAS et CIAS), les caisses des écoles ou par l intermédiaire d associations agréées qui apportent leur soutien aux personnes en situation sociale difficile. Titres de paiement d un montant prédéfini, ils sont destinés à l achat de biens de première nécessité (produits alimentaires, d hygiène ou d habillement), mais ils peuvent aussi être utilisés dans de nombreux domaines de la vie quotidienne (transports, culture, sport et loisirs, etc.). Les bénéficiaires peuvent acquérir les biens, produits ou services prévus sur le chèque, à hauteur du montant figurant dessus. Ils ne peuvent être remboursés en numéraire (ni partiellement, ni totalement). Ils peuvent utiliser les CAP seulement auprès d un réseau de prestataires constitué au préalable par l organisme qui distribue ces chèques. Loi de cohésion sociale du 18 janvier Art. L , R et suivants du Code général des collectivités territoriales. Le chèque sur mesure Il s agit d un dispositif personnalisé par la collectivité, qui vise un besoin et un public spécifiques. La collectivité peut définir, en lien avec l émetteur : le support (chèque ou carte) ; le réseau de partenaires ; la communication (identité visuelle, outils et supports) ; Le mode de remboursement des partenaires. À noter : des bons d achats négociés avec un fournisseur et remis à l usager sont également considérés comme des moyens de paiement affecté d une aide. moyens de paiement classiques avantages inconvénients commentaires Espèces Ce moyen de paiement est accepté par la très grande majorité des fournisseurs Il est impossible de suivre l utilisation des fonds. Point d attention : - dans le cas d une régie au (à défaut, le bénéficiaire peut créditer les Le payeur doit veiller à bien gérer ses sein d une structure sociale espèces sur son compte bancaire). liquidités (approvisionnement, contrôle ). (centre social, etc.), la présence de liquidités peut susciter des craintes de la part des agents. Virement bancaire 99 % des ménages ont un compte bancaire (et dans le cas contraire, ils peuvent faire fonctionner le droit au compte*). Le montant de l aide est versé sur le compte du bénéficiaire : cela pose problème s il est à découvert ou si son compte est soumis à une mesure de saisie.

89 92 Lettre-chèque Elle permet de régler le bénéficiaire sans lui demander ses coordonnées bancaires et sans utiliser de carnet de chèques. La formule, qui associe lettre et chèque, facilite l envoi de l aide à domicile ou sa remise lors d un rendez-vous avec le TS. Elle s encaisse comme un chèque ordinaire. Elle constitue un support de communication permettant de renforcer la visibilité de l intervention de la collectivité. Le montant de l aide est versé sur le compte du bénéficiaire : cela pose problème s il est à découvert ou si son compte est soumis à une mesure de saisie. C est le tireur (la collectivité) qui se charge de l émission des chèques. Ce mode de versement a un coût : édition, mise sous pli, commande des lettreschèques, expédition des lettres. Point d attention : - sa durée de validité est limitée à deux mois. * Source : art L du Code monétaire et financier. moyens de paiement affectés avantages inconvénients commentaires Remarques générales sur les chèques affectés (Cesu, CAP, chèque sur mesure) Ces titres de paiement sont affectés à un objet : cela limite les risques de mauvaise utilisation de l aide. On peut savoir où les chèques sont utilisés : l émetteur des chèques obtient cette information lorsque les fournisseurs lui renvoient les chèques collectés pour remboursement. Si le chèque n est pas utilisé, la collectivité récupère les fonds. Les services peuvent accéder à des statistiques permettant d évaluer et, au besoin, d ajuster les dispositifs. La collectivité peut externaliser une partie plus ou moins importante de la gestion de l aide à l entreprise opératrice. Chèque emploi service universel (Cesu) Il dispense le bénéficiaire de présenter systématiquement des pièces justificatives. Il n est pas stigmatisant, car il est largement utilisé sur le territoire par différents publics, dont les salariés. Il permet des économies avérées, car les titres non consommés sont restitués à l émetteur. Le «e-cesu» (Cesu dématérialisé) permet de fluidifier les échanges entre les prestataires et le bénéficiaire pour des publics initiés. Le paiement par chèque nécessite l existence voire la création d un réseau de partenaires. La collectivité doit monter un réseau local, en signant une convention - soit avec quelques fournisseurs (mais cela peut créer une distorsion de concurrence entre eux et les fournisseurs non conventionnés) ; - soit avec l intégralité des fournisseurs (mais cela demande un travail important qui peut être confié à l émetteur s il est habitué à créer et à animer des réseaux). Pour les fournisseurs de services et biens concernés, ces dispositifs peuvent poser un problème de trésorerie du fait du décalage entre le moment où l usager paie avec le chèque et le remboursement par l opérateur. L émission des chèques par un émetteur extérieur constitue un coût apparent, qu il convient toutefois de comparer aux coûts que représenterait la gestion interne par la collectivité. Il demande un effort d appropriation par les bénéficiaires et d acceptation par les services prestataires, effort qui peut être accompagné par la collectivité (conduite du changement). Solution adaptée pour : - une aide mono-objet : la création du réseau est relativement simple. Par exemple, s il s agit de financer le permis de conduire, il faut conventionner avec les auto-écoles du département ; - pour une aide multi-objet comme l APRE, le problème est plus complexe. Est-on en mesure d identifier l ensemble des prestations possibles? Autre risque : que la collectivité mobilise un réseau important sur le territoire, si bien que chaque fournisseur de biens ou services ne collecte qu un très petit nombre de chèques (problème d efficacité). Point d attention : - il n est pas autorisé de faire un seul marché pour sélectionner un émetteur pour des Cesu et pour des CAP. Seuls 6 émetteurs étant habilités à émettre des Cesu (ce qui n est pas le cas pour les CAP), cela aurait pour effet de créer une rupture d égalité entre les candidats. Remarque : - il est possible de combiner le Cesu avec des outils de télégestion (cf. partie IV).

90 93 Pratique locale Un réseau d épiceries solidaires en Dordogne En juin 2009, un réseau d épiceries solidaires a été créé en Dordogne, à l initiative du conseil général. Lancé le 1 er février 2010 avec l ouverture d un magasin à Périgueux, le réseau, qui a le statut de société coopérative d intérêt collectif (SCIC), doit regrouper à terme au moins dix magasins sous le nom d «Épicerie 24» ; la SCIC devrait créer 15 à 20 emplois directs. Le réseau a vocation à s étendre à l ensemble du département. En elle-même, la SCIC a déjà une activité sociale : elle est une entreprise d insertion et, de ce fait, ses salariés bénéficient d une formation et d un accompagnement pour les aider à retrouver un emploi durable. Un objectif de développement local Les magasins proposent des produits d épicerie, achetés en majorité (60 à 65 %) en circuit court, à des jardins d insertion, des producteurs locaux et des industriels du département. Les travaux d aménagement des magasins sont menés par des entreprises d insertion. Les magasins sont implantés de sorte à être complémentaires et non concurrents des magasins existants. Une carte de réduction pour les personnes à faibles ressources Les épiceries solidaires se distinguent des épiceries sociales en ce qu elles sont ouvertes à tous et non limitées à un public de personnes bénéficiaires de l aide sociale ; tous les clients ont accès aux mêmes produits alimentaires. Toutefois, les personnes recommandées par les services sociaux bénéficient d une réduction à la caisse. Toutes les personnes ayant des ressources faibles (bénéficiaires du RSA, personnes retraitées ou au chômage ) sont potentiellement concernées. Comment obtenir la carte? L initiative peut venir de la personne, qui en parle à un travailleur social, ou des travailleurs sociaux eux-mêmes, qui peuvent proposer à l Épicerie 24 les personnes qu ils jugent susceptibles d être intéressées par le projet. Le demandeur constitue un dossier qui est présenté devant une commission de validation composée de travailleurs sociaux des différents partenaires du réseau (CPAM, mairie concernée, CCAS ). Une fois le dossier accepté, l encadrant social de l Épicerie 24 remet à la personne la carte qui lui permet de bénéficier d une réduction pendant une période de trois mois. Si le bénéficiaire souhaite renouveler sa carte au bout de cette période, il doit représenter son dossier à la commission de validation. Comment fonctionne la carte? À la fin de ses achats, le bénéficiaire présente sa carte et la réduction se fait automatiquement. Par exemple, une personne bénéficiant de 30 % de remise achètera sa salade 0,70 euro pour un prix hors réduction de 1 euro. La réduction accordée est fixée en fonction des ressources de la personne. Les autres clients achètent les produits au prix du marché. Les bénéfices ainsi obtenus doivent permettre à terme de financer les réductions pour les personnes à faibles ressources : à ce jour, la majorité des réductions sont financées par le conseil général de la Dordogne, mais l objectif pour l Épicerie 24 est d être autonome ; et cette autonomie n est possible que si des clients «normaux» y font leurs achats.

91 94 Une exigence essentielle des épiceries est que les clients aidés ne soient pas ouvertement distingués des autres. Des ateliers proposés pour renforcer la dimension solidaire du projet Les personnes concernées par l aide alimentaire des épiceries peuvent également bénéficier d un accompagnement via des ateliers sur des thèmes variés (gestion budgétaire, cuisine, appui à la recherche d emploi, groupe d échange ). Le conseil général de la Dordogne apporte un soutien financier important au projet : euros pour la création du réseau, euros de participation au capital de la SCIC, euros en 2010 pour le fonctionnement, euros au titre du Fonds de solidarité pour l emploi (FSE). D autres partenaires sont engagés financièrement dans le projet : la région Aquitaine, l État, les communes de Périgueux, Boulazac, Coulounieix-Chamiers, la CPAM, la fondation Crédit agricole Charente Périgord et la fondation Crédit agricole solidarité. Le montant total des subventions attendu du 1 er juiller 2009 à fin décembre 2010 est de euros. La création toute récente du réseau ne lui permet pas de tirer un bilan de son activité. Néanmoins, les premières réactions des bénéficiaires et de la clientèle de quartier sont très positives. Pour plus d informations sur ce dispositif, vous pouvez contacter : Épicerie 24 : 5, chemin de la Monzie, Périgueux ; [email protected] ; Direction de l économie et de l emploi, conseil général de la Dordogne : 2, rue Paul-Louis Courier Périgueux Cedex ;

92 97 Deux enjeux d avenir pour les aides sociales Les systèmes d information Quel impact du cinquième risque sur les aides sociales?

93 Cette partie aborde deux évolutions qui devraient avoir un impact fort sur l action sociale, et par voie de conséquence sur les aides locales, au cours des prochaines années : > le développement des systèmes d information, avec la nécessité de renforcer les échanges d informations et l intégration de nouvelles technologies ; > la prise en compte du «cinquième risque», nouveau champ de la protection sociale. En effet, pour réduire le reste à charge des personnes dépendantes et de leurs familles, et pour répondre aux inquiétudes des conseils généraux face au poids grandissant de l Allocation personnalisée d autonomie (APA) dans leurs dépenses, le gouvernement envisage de créer un nouveau champ de la protection sociale aux côtés des branches maladie, famille, accidents du travail et retraite, et dont l architecture serait inédite. Rôle des départements, contours de l APA, partenariat public-privé : l impact de cette réforme en termes financiers et d organisation devrait être significatif.

94 99 Les systèmes d information Cette partie s intéresse au partage et à la circulation de l information sur les aides accordées aux usagers, ainsi qu aux perspectives ouvertes pour répondre aux nouveaux besoins rencontrés par les organisations. Les enjeux de la circulation de l information Tout au long de ce document, l importance des systèmes d information est évoquée : pour fournir des données fiables et actualisées à l organisme porteur du projet. Rappelons ici le témoignage de Paule Laidebeur 1, responsable du pôle Pilotage et prospective de la Direction générale de l action sociale (DGAS) du département du Nord, à propos de la place des départements dans les échanges de données sur le besoin de : «permettre tant aux responsables départementaux qu aux élus d avoir régulièrement connaissance d indicateurs clés, élaborer des diagnostics locaux et départementaux, points d appui des plans et schémas départementaux, évaluer ces plans et schémas et leur déclinaison locale, prendre en compte les spécificités locales tout en assurant l équité de traitement de la population sur le département» ; pour permettre d exploiter des données issues de différents systèmes d exploitation. La question des connexions entre les systèmes d information des différentes collectivités et institutions détentrices chacune d une partie des informations concernant un usager est ici cruciale. Un exemple : la généralisation du RSA, qui concerne les systèmes d information de la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf), de Pôle Emploi, des conseils généraux via leurs prestataires, aurait gagné en efficacité et en adhésion des professionnels si les échanges d information et les systèmes interconnectés et opérationnels avaient été prévus plus en amont. Les enjeux de la circulation de l information impliquent donc de prendre en compte : la dimension technique, pour rendre compatible, cohérent, sécurisé et fiable l ensemble du système des aides sociales, tant entre les niveaux national et local qu entre les différents niveaux locaux ; la prise en compte des attentes des professionnels et des usagers ; la dimension éthique et les possibilités légales ; la dimension politique. La dimension technique : du bon arbitrage entre l investissement dans des systèmes d information compatibles et sécurisés, et la réduction des coûts de mise en cohérence Dans la plupart des projets, la charge de travail due à la mise en cohérence des systèmes d informations est négligée. Une simple modification (ajout d une fonctionnalité, d un indicateur) peut avoir des impacts lourds sur l architecture informatique et impliquer parfois la refonte d un ou plusieurs systèmes. Il s agit là pour les décideurs, avec l aide des services techniques et des éditeurs de logiciels, de mettre en regard l ampleur de la modification (compétences nécessaires, durée de réalisation, coût de l investissement, etc.) et le gain escompté (moins de traitement papier et gain de temps, moins de risque d erreurs ou de doublons, plus grande fiabilité des données issues de différentes sources par leur mise en cohérence, fiabilité du pilotage, satisfaction des professionnels, moins de traitements multiples des fichiers, etc.). 1

95 100 Les systèmes d information au service des professionnels Des tentatives réussies de mise en commun d outils pour un suivi individuel, comme l outil Cafpro ou le Dossier unique du demandeur d emploi (DUDE 2 ) de Pôle Emploi, sont un soutien pour les professionnels qui ont une vision d ensemble de la personne et peuvent ainsi mieux adapter leurs préconisations. Citons aussi les échanges d informations entre les Caf et les conseils généraux pour la mise en œuvre du RSA, qui sont une première pierre prometteuse à la construction de l édifice du partage des données. Les données individuelles bien constituées permettent donc un meilleur suivi individualisé et un suivi d ensemble utile au pilotage du dispositif. Dans ce domaine, les perspectives sont à la hauteur des possibilités techniques : infinies. Il faut cependant garder à l esprit que le système d information ne peut porter ses fruits que s il est réellement l outil central dédié à la gestion. Il est important de lui donner cette place face à d autres outils parallèles (papier, tableurs ). Il s agit alors d envisager la modernisation et l équipement dans son ensemble, pour que les professionnels des institutions soient équipés de leurs propres unités informatiques avec des accès à internet haut débit. Les systèmes d information au service des usagers Les échanges d informations entre conseils généraux, Pôle Emploi, Caf, CCAS et autres structures de l action sociale seraient un apport appréciable. Ils sont demandés par les usagers eux-mêmes pour améliorer la réactivité des structures et l accès aux droits, en particulier parce qu ils simplifient la question des pièces justificatives. Ainsi, en Mayenne, le groupe de bénéficiaires organisé en 2008 dans le cadre du groupe Desmarescaux 3 proposait un système de carte indiquant le calcul le plus récent du quotient familial de la Caf : cette carte permettrait aux personnes de bénéficier de différentes réductions ou tarifs sociaux sans avoir à apporter des pièces justificatives à chacun des organismes. Dans l Allier, dans le cadre du groupe organisé début 2009 pour la mise en œuvre du RSA, les bénéficiaires demandaient des déclarations trimestrielles voire mensuelles de ressources à remplir par voie informatique, sur le modèle de la déclaration en ligne utilisée pour les impôts sur le revenu ou par Pôle Emploi, afin de limiter les indus et les justificatifs sur papier. D autres perspectives d évolution sont envisageables. Par exemple, élargir l accès de certaines applications à l usager lui-même et lui proposer les types d aides auxquels il pourrait avoir accès en fonction de précisions qu il apporterait sur sa situation. Il pourrait alors être invité à se rapprocher de son travailleur social ou conseiller pour vérifier s il a droit à ces aides et inscrire sa demande dans un parcours cohérent. La dimension éthique et les possibilités légales : la protection des données personnelles Au-delà des questions techniques, la circulation des informations pose de réels problèmes éthiques. Comment protéger la confidentialité des informations sur les personnes? Comment éviter toute récupération politique ou utilisation des informations à des fins autres que l accès aux droits sociaux? Se pose donc la question du niveau acceptable d intégration des informations. Les systèmes d information permettent de mettre en place des règles de protection sur la base de critères. Par exemple : les accès sont soumis à un processus d habilitation normé et à un conventionnement entre les parties, ils sont en général limités à un certain nombre de personnes (tous les travailleurs sociaux qui sont en contact avec les publics n y ont pas droit), les habilitations et mots de passe sont changés fréquemment (comme il se doit dans tout système d information conséquent). 2 Pré-rempli avec les données Caf, le DUDE est partagé entre les services de Pôle Emploi, les missions locales, l Association pour l emploi des cadres (APEC) et les opérateurs privés de placement. 3 Réunion organisée le 20 mars 2009, coanimée par le conseil général et Solidarités actives, et ayant pour objectif d alimenter la réflexion de la mission de la sénatrice Sylvie Desmarescaux portant sur la réforme des aides locales dans le contexte de généralisation du RSA.

96 Au niveau légal, la Commission nationale de l informatique et des libertés (CNIL) protège les droits des particuliers. Ainsi, dans le cadre du RSA, les échanges de données individuelles entre les Caf et les conseils généraux se font via des protocoles sécurisés, sur des plates-formes informatiques protégées dont les critères ont été validés et définis avec la CNIL 4. Rappelons que la CNIL dispose d une mission de contrôle qui intervient dans les collectivités pour vérifier le bon respect de ces critères. À noter : le site de la CNIL permet à un organisme d identifier les démarches à effectuer pour se mettre en conformité avec la loi (type de formulaire pour la déclaration, etc.), en fonction du secteur d activité, du type de fichier et de l objectif de l utilisation des données De la nécessité d un portage politique Les aides sociales sont un sujet complexe, aux interactions multiples, et dont les effets peuvent vite devenir contre-productifs. Les questions techniques, légales et éthiques liées aux systèmes d information constituent autant d obstacles à lever. Si les échanges d informations peuvent faire l objet par exemple d un des axes du Pacte territorial pour l insertion (PTI), dans lequel seraient identifiés les différents chantiers interinstitutionnels à mener, rien ne remplace le portage politique sur le territoire pour impulser une volonté et des objectifs communs aux différentes organisations. Les innovations technologiques au service de l action sociale La diffusion des nouvelles technologies au service d une meilleure gestion du secteur médico-social modernise les pratiques professionnelles : elle vise à améliorer la qualité du service, tant pour l usager que pour la collectivité. En voici quelques exemples. La télégestion La télégestion permet de facturer en temps réel les interventions, grâce à la traçabilité des heures d arrivée et de départ de l intervenant au domicile du bénéficiaire. Concrètement, l intervenant compose un code téléphonique à son arrivée et à son départ du domicile de la personne aidée, ce qui permet de garantir, pour un coût minimum, l horodatage de la prestation du plan d aide, et donc son effectivité. Ces informations sont envoyées instantanément à une plate-forme d échange de flux d informations, reliée à la fois à la structure prestataire ou mandataire et au financeur (conseil général, Régime social des indépendants, Mutualité sociale agricole, etc.), ce qui déclenche une facturation automatique. Notons l importance d opter pour une plateforme universelle, capable d entrer en interface avec n importe quel logiciel métier des structures d aide à domicile. La télégestion, si elle nécessite une réorganisation en profondeur de l organisation du travail dans les structures, présente dans certains cas plusieurs avantages face à la facturation classique fondée sur les feuilles d intervention en papier : un réel contrôle d effectivité : le suivi de la dépense, de sa réalisation à son affectation ; des outils de pilotage et de «reporting» ; une plus grande fluidité des relations entre les structures d aide à domicile et le conseil général (facturation automatique) ; un recentrage de l activité des structures sur leur cœur de métier, au bénéfice de la personne aidée ; des économies importantes pour le conseil général : il n y a plus de versements indus ; des économies d échelle sur les processus de fin de mois. 4 Décret n du 18 juin 2009, relatif aux traitements automatisés de données à caractère personnel accompagnant la mise en œuvre du Revenu de solidarité active et portant diverses dispositions de coordination. 5

97 102 Les économies ainsi réalisées peuvent être utilisées pour une amélioration de la qualité, voire une diminution du reste à charge des familles. L option du «sans contact» Les solutions de télégestion s enrichissent désormais de nouveaux modes d appropriation des données (horodatage), fondées sur la technologie «sans contact»: NFC (Near Field Communication, ou communication en champ proche), RFID (Radio Frequency Identification, ou radio-identification), Bluetooth 6, etc. Une transmission de données est alors possible entre un capteur et un terminal dès que le second se trouve à moins d une dizaine de centimètres du premier. Parmi ces nouvelles technologies, la NFC jouit d un engouement particulier. La ville de Nice est devenue au printemps 2010 la première ville à lancer à grande échelle un déploiement du sans contact, reposant sur cette technologie. Conçue au départ pour être utilisée dans les téléphones mobiles, elle permet l échange d informations et le paiement entre des périphériques jusqu à une distance d environ 10 centimètres, tout en étant compatible avec les infrastructures sans contact existantes déjà utilisées dans les transports en commun et les terminaux de paiement. Les applications possibles sont nombreuses : mobilité, paiements de faible montant (cantine, journal ), suppression des files d attente dans les lieux culturels, etc. Cette expérience est aussi en cours sur des villes moyennes, telle la ville de Saint-Lô qui a mis en place un dispositif original appelé «Les Clés de la ville», basé sur une technologie sans contact : carte à puce, téléphone mobile, PDA (Personal Digital Assistant, ou assistant numérique personnel), bornes interactives. Témoignage M. François Digard, maire de Saint-Lô et conseiller régional de Basse-Normandie, concernant la mise en place d une carte vie quotidienne à destination des habitants de Saint-Lô «Le rôle des responsables de collectivités territoriales est de faciliter l usage et l égalité d accès des citoyens aux services municipaux. Ainsi, tout ce qui concourt à atteindre ces objectifs est accueilli favorablement. Le système d information de la carte à puce s accommode des systèmes existants et peut ainsi «dialoguer» avec les équipements des différents prestataires. Enfin, la plate-forme de traitement des transactions électroniques, mise en place par la société, nous permet d envisager de nouveaux développements dans le domaine des services municipaux offerts à nos concitoyens.» L apparition du e-cesu Le e-cesu, ou Cesu dématérialisé, se présente sous forme non pas de carte mais de compte internet alimenté régulièrement. Au lieu de recevoir un chéquier, l usager reçoit un courriel l informant de la somme créditée sur son compte. Avec la somme qui lui est allouée, il peut payer un intervenant ou un prestataire par virement électronique. Cette opération peut également être effectuée suite à la réception d un chéquier papier, lorsque le site Internet de l émetteur propose cette solution. Cela présente plusieurs avantages significatifs : l usager dispose d une plus grande souplesse de gestion ; l intervenant n a plus à encaisser le chèque : le virement est automatique et l encaissement plus rapide ; 6 Dispositif de l industrie des télécommunications qui utilise une technique radio courte distance destinée à simplifier les connexions entre les appareils électroniques.

98 la collectivité et les utilisateurs s engagent dans une démarche de développement durable en limitant les émissions de papier. À ce jour, si la majorité de la population a accès à internet, certains demeurent réticents au paiement en ligne. C est pourquoi le choix entre le Cesu papier et le e-cesu devrait perdurer encore longtemps, de la même manière que la carte bancaire coexiste avec le chéquier et la monnaie, pour un meilleur service à l usager. Des solutions semi-dématérialisées sont à l étude. Certains conseils généraux souhaitent garder le mode papier avec un envoi chez le bénéficiaire pour le versement de l APA ou de la PCH, ce qui leur garantit une lisibilité politique. Il pourrait être proposé aux structures de services à la personne d utiliser les solutions mobiles pour lire le Cesu, et ainsi déclencher le paiement de la prestation. Le taux d équipement des solutions mobiles au sein des structures de services à la personne est encore faible, mais la technologie et les tarifs pratiqués par les opérateurs deviennent du plus en plus attractifs. Ces solutions mobiles proposent également de plus en plus de fonctionnalités (planning, télégestion, information sur le bénéficiaire, etc.). Le projet «Matrice» est une parfaite illustration des recherches en la matière. Il est cofinancé par la Direction générale de la compétitivité, de l industrie et des services, dans le cadre de l appel à projet sur la NFC qui regroupe le savoir-faire de l éditeur de solutions mobiles professionnelles PRyLOS et l émetteur de Cesu Chèque Domicile. 103 L interopérabilité : un enjeu actuel À mesure que les interfaces se multiplient entre les acteurs du social, les financeurs, les partenaires et les usagers, dans le cadre de la transmission des données, l interopérabilité 7 des systèmes d information devient une préoccupation majeure pour les acteurs du secteur social. En ce sens, l objectif est de parvenir à un système globalisé, qui permette de communiquer de façon plus fluide, mais surtout de prendre des décisions sur la base de nouvelles informations, non disponibles jusqu à présent. Cette évolution ne concerne pas uniquement le secteur social, mais l ensemble de la sphère publique dans une quinzaine de pays européens. La Commission européenne, quant à elle, développe pour les applications transfrontalières un cadre d interopérabilité dit EIF (European Interoperability Framework). En France, la Direction générale de la modernisation de l État encourage également un meilleur usage des nouvelles technologies. C est pourquoi elle a élaboré, à destination des administrations, un référentiel général d interopérabilité (RGI), qui identifie les dix objectifs suivants 8 : améliorer la qualité des services fournis aux administrés ; promouvoir les services en ligne en réduisant les délais de mise en œuvre ; maîtriser les coûts de développement et de maintenance ; favoriser l interopérabilité des systèmes d information en respectant l autonomie des acteurs ; contribuer à l ouverture des systèmes d information dans leur écosystème (relations avec les citoyens et les entreprises, et avec d autres organismes publics) ; adopter un langage et une sémantique communs lors des échanges d informations ; diffuser les bonnes pratiques entre administrations européennes et converger vers un cadre d interopérabilité commun ; favoriser l intégration et guider les administrations dans leurs choix de solutions ; garantir la neutralité de l administration en s appuyant sur des normes et standards ; favoriser la standardisation et l innovation. Le chantier de l interopérabilité ne fait donc que commencer et devrait représenter prochainement un potentiel important de gains de productivité, en modifiant les pratiques du secteur médico-social. 7 On entend par interopérabilité la capacité que possède un produit ou un système, dont les interfaces sont intégralement connues, à fonctionner avec d autres produits ou systèmes existants ou futurs et ce sans restriction d accès ou de mise en œuvre. 8

99 104 Quel impact du cinquième risque sur les aides sociales? Les collectivités locales sont les principales actrices en matière de création des aides sociales. Cependant, le danger est grand que les difficultés économiques qu elles connaissent restreignent bientôt leur volontarisme dans ce domaine, au détriment du bien-être de la population. En particulier, comme l a souligné le rapport de Pierre Jamet 9, la majeure partie des conseils généraux a de plus en plus de difficultés à faire face à ses obligations financières. Entre vieillissement de la population et donc croissance du nombre de personnes en perte d autonomie auxquels ils doivent verser une allocation et effondrement des recettes à cause de la crise économique, leur équilibre apparaît de plus en plus fragile. C est pourquoi les conseils généraux attendent avec impatience la réforme du cinquième risque, afin de soulager leur budget et leur permettre de retrouver les marges de manœuvre indispensables au développement des aides sociales. Pourquoi un cinquième risque? L expression «cinquième risque» est utilisée en référence aux quatre branches de la Sécurité sociale (maladie, accidents du travail, famille et vieillesse) et concerne la perte d autonomie. Promesse de campagne, le président de la République a réaffirmé le 12 juillet 2010 son attachement à la création d un cinquième risque dès l année prochaine, défini comme «un nouveau champ de protection sociale», destiné à rénover le financement de la prise en charge de la perte d autonomie. Celui-ci s appuierait notamment sur un schéma innovant, le partenariat public-privé, dont les contours restent à définir. Cette réflexion s inscrit dans un contexte où plus de 70 % des dépenses d APA (contre 57 % en 2002) sont financées par les conseils généraux, et où les familles des personnes âges en perte d autonomie font face à d importants reste à charge pour financer l accompagnement de leur proche. Ces derniers mois, différentes propositions de réforme ont été présentées par la Caisse nationale de solidarité pour l autonomie (CNSA), l Assemblée des départements de France (ADF), la Fédération française des sociétés d assurance (FFSA), la Fédération nationale de la mutualité française (FNMF), ainsi que le Sénat, via une mission spécialement consacrée au sujet, et l Assemblée nationale par la voix de sa Commission des affaires sociales. La création du cinquième risque vise à répondre à quatre défis : le défi démographique, caractérisé par un vieillissement de la population ; le défi qualitatif, c est-à-dire la nécessaire amélioration de la qualité de la prise en charge de la personne en perte d autonomie ; le défi de la gouvernance, pour améliorer les relations entre les collectivités locales, la CNSA et l État ; le défi de la solvabilisation des familles. 9 Jamet P., Rapport à Monsieur le Premier ministre sur les finances départementales, avril 2010.

100 Il est trop tôt pour avoir des certitudes sur l issue du processus de réforme en cours. Cependant, au regard de l impact potentiel sur les finances départementales, et donc aussi sur la capacité future des conseils généraux à créer et soutenir des dispositifs d aides sociales, il semble intéressant d en présenter ici les différents aspects. 105 Les principales questions du cinquième risque Faut-il une convergence entre dispositifs pour les personnes âgées dépendantes et pour les personnes handicapées? La barrière des 60 ans, actuellement utilisée pour déterminer le droit d une personne en perte d autonomie à recevoir la Prestation de compensation du handicap (PCH) ou l Allocation personnalisée à l autonomie (APA), d un montant moindre, est discriminatoire. Hélène Gisserot, auteur en 2007 d un rapport consacré au financement de la dépendance des personnes âgées, a souligné le risque d infraction de cette législation au regard du droit européen, qui ne tolère pas les discriminations liées à l âge. Une évolution est donc nécessaire. Pour autant, si le consensus existe en matière de convergence d outil d évaluation de l autonomie de la personne quel que soit son âge, ce n est pas le cas en matière de prestations. Par exemple, la mission sénatoriale sur le cinquième risque estime que «des différences objectives existent entre le handicap, qui revêt un caractère aléatoire et accidentel, légitimant un large recours à la solidarité nationale, et la dépendance, qui constitue un risque prévisible. Les dépenses liées à la prise en charge de cette dernière peuvent ainsi être anticipées, notamment grâce au recours aux mécanismes de prévoyance, qui pourront venir en complément de la contribution apportée par la solidarité nationale». Il s agit là d un choix qui n est pas neutre pour les conseils généraux en termes d organisation. D un côté, la préservation à la fois de l APA et de la PCH ; de l autre, la refonte de ces aides en une allocation unique personnalisée d autonomie. L allocation sera-t-elle encore versée aux personnes modérément dépendantes? Au 30 juin 2009, les bénéficiaires modérément dépendants (relevant du Gir 4) représentaient 45 % de l ensemble des bénéficiaires, pour un plan d aide moyen de 348 euros 10. L évaluation de l autonomie de ces personnes est très difficile et donne lieu à d importantes disparités d un département à l autre. Si, pour des raisons budgétaires, un recentrage des prestations était décidé au bénéfice des personnes les plus dépendantes, les plus isolées ou celles atteintes de maladies neuro-dégénératives (Alzheimer), la question du maintien d une allocation aux personnes classées en Gir 4 serait posé. Avec l enjeu en termes de prévention. Les aides sociales de la Caisse nationale d assurance vieillesse (CNAV) seront-elles supprimées? Les aides sociales de la prise en charge des interventions à domicile de la CNAV ciblent les retraités les plus autonomes (Gir 5 et 6). Ces personnes sont fragiles notamment en raison de leur isolement social, géographique, de leur avancée en âge, de leur état de santé ou de leurs conditions de vie. Et leurs revenus ne sont pas trop modestes. Une réflexion est en cours sur la pertinence de ce dispositif. S il était amené à être supprimé, cela provoquerait-il un appel d air en faveur d aides sociales à l initiative des collectivités locales? 10 L allocation personnalisée d autonomie et la prestation de compensation du handicap au 30 juin 2009, études et résultats n 710, novembre DREES.

101 106 Comment stabiliser les dépenses des conseils généraux? Les conseils généraux assument des dépenses de plus en plus importantes et se retrouvent dans des situations variées, selon la structure de leur population et le dynamisme économique de leur territoire. Pour aider les conseils généraux les plus fragiles, des réflexions sont en cours sur : de nouvelles règles de péréquation entre les départements, via le concours de l État ; les futures modalités d attribution de l aide, qui pourraient davantage prendre en compte les capacités contributives de la personne (revenus, mais aussi patrimoine), afin de réorienter l effort de la solidarité vers les personnes les plus modestes, les plus isolées ou celles atteintes de maladies neuro-dégénératives ; l entrée de nouveaux acteurs, à travers un partenariat public-privé. Quelle définition du partenariat public-privé? Dans le cadre du financement de la dépendance, les sociétés d assurances, mutuelles et instituts de prévoyance pourraient jouer un rôle bien plus important, en matière de gestion du risque, que dans le cas de la branche maladie, où elles n interviennent qu audelà d un socle de prestations financées par la Sécurité sociale, à titre complémentaire. Le concept de partenariat public-privé, qui s est progressivement imposé dans les débats, appelle ces financeurs à jouer un rôle nouveau. D après la Mission sénatoriale sur le cinquième risque, les produits d assurance se combineraient avec la couverture solidaire et seraient «appelés à intervenir au sein même du socle de prestations essentielles en étant mixés avec les ressources dégagées sur fonds publics ; dans ce cadre, la clé de répartition entre couverture publique et couverture privée du risque a vocation à différer selon la situation des personnes, en fonction de deux critères principaux qui sont la capacité de financement du bénéficiaire (évaluée à partir de son revenu, mais aussi de son patrimoine) et son degré de dépendance évalué médicalement». Les axes du partenariat public-privé proposés par la mission sénatoriale sont les suivants : une définition commune de la dépendance, non seulement entre assureurs, mais aussi entre assureurs privés et évaluateurs publics ; une adaptation voire une refonte de la grille AGGIR (Autonomie gérontologie groupes iso-ressources), partagée par la sphère publique et la sphère privée ; un processus conjoint de reconnaissance de l état de dépendance, mené de concert par les administrations publiques et les assureurs privés, afin d assurer aux personnes concernées le déclenchement simultané des prestations offertes en cas de dépendance. Nul doute que le nouveau rôle que pourraient avoir les financeurs privés dans le versement de l APA aurait un fort impact sur l organisation de l action sociale. Sans qu il soit possible aujourd hui d anticiper les conséquences de cette réforme, il paraît opportun de rester attentif à sa préparation et à sa mise en place. Quelle restructuration de l offre de services, en particulier du secteur de l aide à domicile? Au-delà du financement, la réforme du cinquième risque pourrait également inclure une volonté de restructurer l offre de services, en particulier le secteur de l aide à domicile qui connaît de réelles difficultés financières. Face à l émiettement des structures sur les territoires, la modernisation, l informatisation et la mutualisation des structures pourrait représenter une opportunité pour améliorer la qualité des services rendus et permettre une meilleure valorisation des professionnels.

102 107 Solutions et témoignages de collectivités sur le ciblage des aides : l apport d un émetteur de titres de paiement Accompagner les personnes dépendantes ou en situation de handicap Aider les personnes en difficulté sociale Développer des politiques d aide à la jeunesse

103 108 Que cela concerne des titres encadrés par la loi 1 (Chèque d accompagnement personnalisé ou Chèque emploi service universel) ou conçus entièrement sur mesure, une tendance lourde se dégage en faveur de la mise en place de dispositifs ciblés à destination de la population. La collectivité chargée d allouer l aide individuelle fait face à plusieurs difficultés, quelle que soit l aide considérée. > D une part, l aide correspond à une politique publique précise, donc à un besoin bien défini chez son destinataire. Il est par conséquent important de limiter au minimum les risques de mauvaise utilisation des fonds par leurs usagers. > D autre part, la population bénéficiaire est elle-même très ciblée et les aides qui lui sont versées nécessitent un travail d instruction important. La charge de travail est renforcée par le fait que le nombre de bénéficiaires est souvent très élevé : plus de 8000 bénéficiaires de l APA (Allocation personnalisée d autonomie) en Saône-et- Loire 2 susceptibles de bénéficier du «chéquier Solidarité» ; plus de collégiens drômois pouvant prétendre au «chéquier Top dep art» (cf. entretien avec Stéphanie Loullier, conseil général de la Drôme, page 121). > Enfin, et c est une conséquence des deux difficultés précédentes, les services de la collectivité doivent organiser le paiement de milliers d aides individuelles une fois les demandes instruites, avec toutes les difficultés matérielles et humaines que cela implique. De même, le contrôle de l effectivité de l aide et surtout la récupération de sa partie (indue) non utilisée sont des tâches qui nécessitent des moyens humains considérables et donc parfois difficiles à mettre en œuvre et ils s avèrent très coûteux lorsqu ils sont réalisés en interne. Partant de ce constat et des possibilités qu offrait la loi, plusieurs collectivités innovantes ont souhaité expérimenter le recours à un émetteur de titres de paiement pour remplacer les aides financières par des aides ciblées. Le caractère concluant de ces premiers essais a rapidement débouché sur des demandes de plus en plus sophistiquées, appelant des dispositifs innovants et originaux. 1 Loi n du 26 juillet 2005 pour le Cesu, loi n du 29 juillet 1998 pour le CAP. 2 Informations communiquées par Chèque Domicile MD.

104 109 On peut noter que l externalisation de l instruction est jugée d autant plus pertinente que cette instruction doit être menée sur une période limitée de l année : de l avis des collectivités, il est alors plus efficace d externaliser cette activité que de lui dédier, par exemple, un groupe de personnes qui n auraient de travail que quelques mois dans l année. Le Groupe Chèque Déjeuner est l un des émetteurs à avoir conçu ce type de dispositifs. Depuis plus de dix ans, il a développé ses services pour s adapter à la demande des collectivités : > création d une équipe spécialisée dans les politiques publiques et sociales, qui analyse les besoins des collectivités et permet d adapter au plus près l offre du groupe à la demande de la collectivité ; > développement d un département spécifique chargé notamment de l instruction, de la création du chéquier, de la mise en place opérationnelle et du suivi au quotidien des dispositifs sur mesure destinés aux collectivités ; > création d une équipe chargée des marchés publics et organismes sociaux au sein de la filiale Chèque Domicile (premier émetteur français de Cesu 3 ) ; > adaptation constante de Chèque de Services (premier émetteur français de CAP) à l évolution des politiques sociales des collectivités. Cette organisation entièrement tournée vers l ingénierie des politiques sociales permet au Groupe Chèque Déjeuner d être opérationnel rapidement sur des dispositifs à destination de publics très divers. Les retours d expériences présentés ici sont issus d une enquête qualitative auprès d un échantillon de clients du Groupe Chèque Déjeuner. Les exemples de dispositifs proposés dans cette partie sont organisés par types de publics : personnes dépendantes, handicapés, personnes en difficulté sociale et jeunes. Pour chacun de ces publics sont présentés plusieurs dispositifs qui concernent différents objets (logement, mobilité, etc.). Ces exemples ne sont pas exhaustifs, mais visent à montrer la diversité des besoins auxquels les solutions proposées par le Groupe Chèque Déjeuner peuvent répondre. 3 Cesu (Chèque emploi service universel) est une marque déposée de l Agence nationale des services à la personne.

105 110 Accompagner les personnes dépendantes ou en situation de handicap Les lois de 1998 et de permettent de verser une aide sociale en Cesu préfinancé et en Chèque d accompagnement personnalisé (CAP). Les aides sociales les plus susceptibles d être transformées par des collectivités sont la Prestation de compensation du handicap (PCH) et l Allocation personnalisée d autonomie (APA). Le poids croissant de ces deux prestations dans les finances départementales comme en termes de ressources humaines mobilisées a rapidement conduit de nombreux responsables exécutifs départementaux à chercher des solutions pour simplifier et rationaliser leur gestion. Témoignage Un Cesu pour payer l APA et la PCH, en vigueur depuis 2005 Boris Vallaud, directeur général des services du conseil général de Saône-et- Loire Groupe Chèque Déjeuner : Quelle a été la motivation du conseil général de Saôneet-Loire pour transformer le mode de paiement de certaines prestations sociales en paiement par chèque? Boris Vallaud : Je pense que c est la motivation de tous les départements. Il y a deux motifs principaux. Le premier, c est la lisibilité : donner un chèque, c est aussi l occasion de communiquer sur la politique en faveur des personnes âgées, sur la dépendance. Le deuxième, c est le contrôle de l effectivité de la dépense. Il est plus facile de s assurer de ce qui a été payé et vraiment fait avec un chèque. Cela évite donc des paiements indus que l on ne parvient pas à récupérer. Par une simple incompréhension, la PCH peut être parfois utilisée à autre chose que la véritable compensation du handicap. Si l argent a déjà été dépensé, les bénéficiaires se retrouvent dans des situations où ils ne peuvent pas rembourser. Le contrôle de l effectivité de l aide est donc un enjeu très important pour les collectivités aujourd hui. G.C.D. : Et d où vient la réflexion de mettre en place ce dispositif pour l APA et la PCH? B.V. : Elle vient des services personnes âgées et personnes handicapées, confrontés à l explosion des dépenses sociales. Il faut donc vérifier ces dépenses en mettant en place un contrôle d effectivité efficace. On connaît la difficulté qu il y a à récupérer les impayés. Cela demande des moyens humains que l on n a pas et le contrôle de l effectivité de la dépense peut représenter des sommes colossales. Mais il est possible de récupérer beaucoup plus de budget à travers le chèque qu avec 4 Loi n du 26 juillet 2005 pour le Cesu, loi n du 29 juillet 1998 pour le CAP.

106 des contrôles classiques qui peuvent parfois être mal vécus à juste titre par les bénéficiaires. De plus, c est indolore pour les personnes parce qu un chèque non utilisé n est tout simplement pas payé par le conseil général. G.C.D. : Avez-vous eu des débats autour de cette mise en place? B.V. : Non, aucun, pas même avec les associations, parce que cela simplifie les choses pour elles. Nous avons d importantes fédérations d aide à domicile avec lesquelles nous travaillons bien. Le chèque est un des éléments constitutifs des liens avec elles. Je vous rappelle que le département a des liens conventionnels avec ces associations. Nos relations sont bonnes et cela n a donc pas posé de difficultés particulières. G.C.D. : Comment expliquez-vous que tous les départements n utilisent pas encore le paiement par chèque des aides légales? B.V. : Je ne sais pas. Je sais que pour ce qui est des Cesu APA ou PCH, la vraie réflexion, c est l effectivité de la dépense, et c est une des modalités pour y répondre. Il y a d autres départements qui ont choisi des dispositifs de contrôle différents. Une fois que ceux-ci ont été mis en place, ils ont des agents pour le faire et ils ne vont pas supprimer ce système du jour au lendemain! S ils estiment que les récupérations sont suffisantes, que le contrôle est suffisamment efficace, alors ils ne se lancent pas dans un dispositif chèque. Il faut bien se rappeler également que nous avons mis en place le Cesu lorsque le conseil général lançait aussi l aide extralégale APA «ASA 71» (Allocation solidarité autonomie 71), qui a pu se créer grâce aux économies générées par la mise en place du «chéquier Solidarités». Là encore, c était une façon de communiquer sur l aide extralégale. G.C.D. : Comment mesurez-vous l efficacité de ce dispositif? B.V. : Je compare ce que nous arrivions à récupérer comme argent non utilisé de l APA avant le Cesu et après le Cesu. La différence, elle doit être de 1 million d euros. On est passé de 1,5 million à 2,5 millions de récupération environ, sur 65 millions d euros au total. Entretien réalisé le 4 mars Le département de la Saône-et-Loire est l un des premiers, avec les Pyrénées-Orientales, à s être tourné vers cette solution. Le Groupe Chèque Déjeuner accompagne la collectivité dans la mise en œuvre intégrale du dispositif. On retiendra de l entretien avec Boris Vallaud plusieurs arguments qui justifient le versement d une aide sociale en titres de paiement. On retrouvera d ailleurs chez tous les autres responsables politiques et administratifs interrogés trois éléments déterminants : le contrôle de l effectivité de l aide ; le paiement des seuls chèques consommés ; la possibilité d utiliser les titres pour mieux communiquer sur l action de la collectivité. Cette prestation peut être réalisée dans tous les types de collectivités puisque les structures d aide à domicile acceptant les Cesu se sont déployées de façon assez homogène sur l ensemble du territoire. Des départements aux caractéristiques aussi diverses que les Pyrénées-Orientales, la Réunion, les Alpes-Maritimes, la Sarthe ou encore la Seine-Saint- Denis ont été convaincus par ces solutions. Devant le succès croissant de ce mode de versement des aides, les conseils généraux se sont organisés pour échanger et partager leurs expériences, notamment au sein du Club Cesu 5 (créé par l Agence nationale des services à la personne, qui compte en tant 5 Pour plus d informations, on peut consulter le site web de l ANSP :

107 112 qu adhé rents 90 conseils généraux et 80 autres organismes financeurs de prestations sociales). Il s agit là d un des exemples étonnants de diffusion transversale d un outil de politiques publiques, sans que l État soit particulièrement impliqué dans le processus. Par ailleurs, le plus souvent les conseils généraux complètent l aide par le versement de CAP très ciblés. On retrouve ainsi, notamment dans la Marne ou dans les Pyrénées-Orientales, un CAP alloué mensuellement aux bénéficiaires de l APA, correspondant aux aides techniques du plan d aide (matériel à usage unique, aménagement du domicile, etc.). Ainsi, le Cesu et le CAP contribuent à soutenir directement le réseau local des structures d aides à la personne et le tissu socio-économique de proximité. Ces dispositifs, comme le souligne Boris Vallaud, visent avant tout à mieux contrôler la destination des aides allouées 6. Certains conseils généraux ont choisi une solution complémentaire, la télégestion (le Groupe Chèque Déjeuner, par l intermédiaire de sa solution Domatel MD, équipe notamment les conseils généraux du Rhône, du Val-d Oise et du Territoire de Belfort), qui permet de vérifier sur le terrain, en temps réel, que l intervention chez le bénéficiaire a bien lieu. Cette solution permet aussi d automatiser les échanges entre les prestataires (services à la personne) et la collectivité : facturation automatique, extranet de suivi, alertes planning 6 Pour plus de renseignements, on consultera utilement l article du Figaro économie : «Le chèque-emploi peut réduire de 10 % les dépenses sociales», 19 juin 2010.

108 113 Aider les personnes en difficulté sociale Les débuts du Chéquier d accompagnement au RSA Mis au point par le Groupe Chèque Déjeuner, le Chéquier d accompagnement au RSA, qui est une combinaison de Cesu et de CAP, permet de régler tout ou partie de l Aide pour le retour à l emploi (APRE). La loi généralisant le RSA 7 encourage les collectivités à développer des mesures d accompagnement pour faciliter le retour à l emploi des bénéficiaires du RSA ; ces mesures s inscrivent dans le cadre de l APRE. L APRE a vocation à couvrir tout ou partie des coûts engendrés par la prise ou la reprise d une activité professionnelle, que ce soit sous la forme d un emploi, du suivi d une formation ou de la création d une entreprise. Or les titres de paiement qui composent le Chéquier d accompagnement au RSA sont particulièrement adaptés à une réinsertion professionnelle, qu ils concernent par exemple le transport, le logement, les cours de remise à niveau ou la garde d enfants. À noter : pour le Chéquier d accompagnement au RSA, la question de la création de réseaux locaux acceptant les chèques nécessite une vigilance particulière. Il importe en effet d une part que les bénéficiaires du RSA aient un choix important et que le territoire soit couvert de façon satisfaisante ; d autre part, que ce type de dispositif n ait pas pour effet de privilégier certains groupes acceptant les chèques, et donc n entrave pas la libre concurrence. Le conseil général de l Hérault a ainsi instauré depuis le mois de juin 2010 ce système d aide aux bénéficiaires du RSA en ayant recours aux CAP. Le Groupe Chèque Déjeuner a accompagné cette initiative en travaillant à la constitution et au développement du réseau de prestataires locaux acceptant les CAP sur l ensemble du territoire, ainsi qu en produisant et en envoyant les chéquiers directement au domicile des bénéficiaires. 7 Loi n du 1 er décembre 2008 généralisant le Revenu de solidarité active et réformant les politiques d insertion.

109 114 Témoignage L utilisation d un chèque (CAP) pour verser l APRE Laurent David, directeur de l action territoriale (Pôle insertion et économie) du conseil général de l Hérault Groupe Chèque Déjeuner : Pourquoi avoir choisi de mettre en place un dispositif «chèque» dans le département pour le versement de l APRE? Laurent David : Au sein du conseil général, notre principale préoccupation était d apporter une réponse aux difficultés financières que peuvent rencontrer les bénéficiaires du RSA, non seulement lors de la reprise d activité mais aussi et surtout au moment de la recherche d emploi. C est à ce moment-là que les difficultés financières pèsent le plus dans le budget de l allocataire. Or le délai habituel et incompressible de remboursement était de trois semaines au minimum. Il nous fallait donc trouver une modalité de règlement rapide des frais engagés par le bénéficiaire. Nous avions un double objectif : répondre financièrement aux frais engagés par les bénéficiaires et reverser cet argent dans les meilleurs délais, dès que l allocataire en a besoin. Bien entendu, il existait une alternative : mettre en place une régie d avances. Mais cette solution entraînait de lourdes contraintes à gérer : disposer de coffres sur tout le département, nommer un régisseur ce qui n était pas totalement satisfaisant. Nous avons donc imaginé, avec un émetteur de titres, le «chèque Services Solidarité» qui permet de garantir le paiement et sa traçabilité. Ce chéquier a vu le jour en juin 2010 et s adresse à des bénéficiaires en reprise d activité ou en démarche d insertion. G.C.D. : Comment les bénéficiaires et les acteurs de l insertion ont-ils été informés de l existence de ce chéquier? L.D. : Sur le département, nous avons un réseau important d opérateurs qui accompagne les allocataires et chacun des allocataires dispose d un référent unique. Via une note d application, tous les acteurs de l insertion, y compris du secteur de l insertion par l économique, ont été informés de la création de ce dispositif et de la possibilité de mobiliser cette aide dans le cadre de l APRE : accompagnateurs des chantiers d insertion, conseillers RSA du département, agents de Pôle Emploi Les bénéficiaires ont aussi reçu une communication du département sur ce nouveau dispositif. Depuis janvier 2010 et jusqu au 22 juillet 2010, demandes de versement de l APRE ont été faites, ce qui représente un budget de euros. Ce sont potentiellement autant d allocataires qui pourraient, à terme, bénéficier de ce chéquier. G.C.D. : Comment le conseil général s est-il organisé pour la gestion de ce chéquier? L.D. : Avec l arrivée du RSA, le conseil général avait déjà dû revoir toute l organisation de ses services insertion. Même si ce fut un vrai bouleversement, nous l avions un peu anticipé et la mise en place du chéquier en a été facilitée. Toutefois, il a fallu inventer une nouvelle procédure pour la gestion du dispositif chéquier : acheminement des demandes, sécurisation du dispositif, émission de tableaux récapitulatifs Aujourd hui, nous venons d être certifiés «qualité» et cette procédure a été inscrite dans notre certification. Cela a pris un peu de temps, mais aujourd hui nous sommes prêts et le dispositif fonctionne. G.C.D. : Après quelques mois de fonctionnement, quels premiers constats faites-vous? L.D. : Ce chéquier permet une vraie réactivité et lisibilité de l aide du département. Le conseil général est impliqué, l État aussi. Quand un bénéficiaire reçoit un chèque «Carburants» pour la prise en charge de ses frais de déplacement, l aide est compréhensible. D ici peu, nous devrions atteindre notre vitesse de croisière avec l envoi en cinq jours ouvrés du chéquier chez le bénéficiaire. Entretien réalisé le 1 er septembre 2010

110 Un mois après le lancement de ce chéquier d accompagnement au RSA, le ministère de la Jeunesse et des Solidarités actives indiquait dans son document d orientation que «sur le modèle [ ] du département de l Hérault pour faciliter la gestion de cette aide, la création d un chéquier Services sera mise en place en concertation avec Pôle Emploi et proposée aux départements qui souhaiteraient y recourir 8.» 115 Le «targeting 9» social (c est-à-dire le ciblage des aides à la population) est ici illustré de manière très nette et se trouve encouragé par l État, qui le recommande dans le cadre du RSA. Cependant, les collectivités utilisent également très souvent les outils de ciblage pour des politiques sociales non obligatoires. Le ciblage des aides à l insertion par les collectivités et organismes sociaux Si le Chèque de Services est déjà très présent au sein des centres communaux d action sociale dans le cadre d aides d urgence «classiques» de type «bons alimentaires», on trouve de plus en plus d initiatives beaucoup plus novatrices à destination des publics en difficulté. Parfois, ces aides sont en lien direct avec les difficultés «naturelles» d un territoire. Le conseil général de la Creuse propose ainsi un CAP «réparation de véhicules» aux personnes en voie d insertion. On retrouve ce type d aide notamment dans le Cher, qui y ajoute des chèques pour régler les factures d énergie et du matériel d hygiène. La difficile conjoncture économique a également poussé certains départements à débloquer des aides exceptionnelles destinées à leurs habitants les plus touchés. Dans les Hautes-Alpes, une aide alimentaire et à la vêture est ainsi versée en CAP aux habitants éligibles à la Prime pour l emploi en Le CAP est aussi très utile aux organismes sociaux et aux caisses de retraite. Par exemple, la caisse de retraite Réunica utilise un CAP finançant l achat de produits d hygiène corporelle destiné à ses adhérents qui sont en difficulté. Dans l ensemble, le Chèque de Services est choisi pour sa souplesse et sa capacité à orienter la dépense, à rendre la politique publique beaucoup plus conforme à ses objectifs initiaux. C est un levier qui permet d apporter immédiatement un supplément de ressources à un public fragilisé et de s appuyer dans le même temps sur le réseau socioéconomique local. Aide au permis de conduire Nombreux sont les conseils généraux qui financent en direct une partie du permis de conduire ou des frais liés à la conduite accompagnée. Le candidat doit fournir un certain nombre de pièces au conseil général (notamment la facture d une auto-école). Puis son dossier passe en commission permanente, où la subvention individuelle est accordée par le conseil général. Devant la complexité de ce processus, le conseil général du Val-d Oise a été le premier en France à créer un «chèque Permis de conduire». Il a confié l instruction du dossier au Groupe Chèque Déjeuner (et à son département Adéquation, chargé de concevoir des dispositifs sur mesure), qui en détermine la recevabilité et définit le montant de l aide. Le tout étant validé par le conseil général, qui peut reprendre la main à n importe quelle étape du processus comme c est le cas dans l intégralité des dispositifs dédiés. 8 Ministère de la Jeunesse et des Solidarités actives, Le RSA un an après, juillet 2010, consultable sur : DP_MPDaubresse_-_rSa_-_Simplifier_et_ameliorer_le_dispositif.pdf 9 Pour plus de renseignements sur cette notion, voir : Kersberger (van) K., Manow P., «The Welfare State», in : Caramani D., Comparative Politics, Oxford University Press, 2008, p

111 116 Lorsqu un dossier est jugé recevable, une lettre-chèque est imprimée, qui est valable auprès d un réseau d auto-écoles agréées, puis l émetteur prépare le remboursement des prestataires et établit, à la demande du conseil général, des statistiques d évaluation de sa politique publique. Témoignage Un chèque Permis de conduire, «véritable passeport pour l emploi et l autonomie» Didier Arnal, président du conseil général du Val-d Oise «Trop de jeunes Valdoisiens n ont pas les moyens nécessaires pour financer leur permis de conduire, ce passeport indispensable vers l autonomie. Le conseil général du Val-d Oise a donc mis en place le dispositif «Aide au permis», premier dispositif du genre pour tous les jeunes de moins de 26 ans d un même département. Aider financièrement les citoyens les plus jeunes du département le plus jeune de France à obtenir leur permis en leur versant une aide de 100 à 600 euros en fonction de leurs ressources, c est permettre de franchir une étape importante de l éducation à la sécurité routière, d obtenir un passeport pour l emploi et l autonomie, mais aussi d accéder à une plus grande mobilité. Par ce nouveau dispositif, la nouvelle majorité du conseil général poursuit son action résolue d agir concrètement pour l intégration sociale et professionnelle de tous les jeunes Valdoisiens.» Témoignage recueilli le 17 juin 2010 Aide à l acquisition de dispositifs utilisant les énergies renouvelables En 2003, le conseil régional Provence-Alpes-Côte d Azur a remplacé les subventions d équipement versées aux particuliers par un «chèque Énergies renouvelables». Le Groupe Chèque Déjeuner, choisi par la collectivité, a été chargé de concevoir une monnaie, dédiée sous forme de chèque, d affilier un réseau d installateurs agréés qui acceptent cette monnaie et de gérer les commandes des particuliers et le remboursement des chèques auprès du réseau d installateurs. Plutôt que d instruire et de verser une subvention aux particuliers désireux de s équiper d un chauffe-eau solaire, d un système de chauffage combiné ou de panneaux photovoltaïques, le conseil régional a donc choisi de cibler sa dépense publique vers la population en faisant appel pour la première fois à un système de chèques. Depuis 2003, neuf autres régions, trois départements et une communauté d agglomération ont choisi ce mode de versement des aides aux particuliers sous des formes variées, mais dont le dénominateur commun reste l attribution d un titre échangeable auprès d un installateur agréé qui déduit son montant de la facture. Plus d un tiers des régions utilisent ce système de «targeting» environnemental qui revêt souvent une forte dimension sociale. Ainsi, l accès à deux des plus importants dispositifs : le «chèque Énergies Rhône-Alpes» et l «écochèque Logement Midi-Pyrénées» est conditionné à des critères sociaux.

112 Témoignage Des «chèques Énergies» mis en œuvre dès 2003 Folco Laverdière, chargé de mission au Service énergie de la région Provence- Alpes-Côte d Azur 117 Groupe Chèque Déjeuner : Comment est organisé le dispositif «chèques Énergies»? Folco Laverdière : On travaille avec des techniciens qui suivent de manière opérationnelle le dispositif, la relation avec les professionnels et les bénéficiaires, ainsi que la relation avec le prestataire et les pré-saisies des demandes de chèques. Au total il y a trois personnes donc, en équivalent temps plein, cela représente un temps plein de technicien et un temps plein et demi de secrétariat. G.C.D. : Comment s est créé le chèque Énergies? F.L. : Il a été créé en 2003 ; la région n intervenait auprès du grand public sur aucun dispositif à l époque, sachant que les principaux bénéficiaires de ses aides liées aux énergies renouvelables étaient les associations, les collectivités ou les entreprises. Elle a souhaité mettre en place un dispositif incitatif pour faciliter l accès aux énergies renouvelables pour le grand public. Ça a donc commencé par le solaire thermique. La région PACA était l une des dernières régions en France à se positionner sur ce champ-là auprès du grand public, sachant que la majorité des régions à l époque avaient accompagné l ADEME dans la mise en place du «plan Soleil» avec des premières aides aux particuliers. Une des raisons pour lesquelles la région ne s était pas engagée, c est qu elle n était pas en capacité de gérer un dispositif d aides individuelles aux particuliers dans le cadre des contraintes propres aux collectivités territoriales en matière de subventions. G.C.D. : C est-à-dire? F.L. : Un système de subvention, c est un système extrêmement compliqué, avec des votes en commission qui ont lieu tous les trois mois et avec de nombreuses contraintes administratives. C est pourquoi, après avoir consulté plusieurs régions, nous nous sommes aperçus qu un particulier pouvait obtenir la subvention seulement six à neuf mois après en avoir fait la demande. Cela n a donc pas grand intérêt vu que c est un système incitatif, et donc il ne méritait pas de se mettre en place dans ces cas-là. Dès le début, nous nous sommes interrogés sur d autres modalités d intervention, et l idée est venue d un directeur chez nous qui a pensé à un système du même genre que le titre de restauration et qui a proposé cette piste-là. Entretien réalisé le 12 février 2010

113 118 Développer des politiques d aide à la jeunesse Les politiques publiques en faveur de la jeunesse sont parmi celles où la latitude d action des collectivités est la plus importante. Elles ont aussi contribué au renouveau des politiques de ciblage des subventions individuelles, puisque dès les années 90, les premières collectivités à mettre en place de tels outils l ont fait pour appuyer leur politique en faveur des jeunes 10. Aide au logement Le conseil général des Bouches-du-Rhône utilise depuis 2004 le CAP pour verser son «aide départementale au premier logement», destinée à aider les jeunes de moins de 25 ans à régler les frais inhérents à l installation dans leur premier logement. Cette aide à l autonomie des jeunes s adresse à un public relativement large (revenus inférieurs au SMIC + 20 %, soit une bonne partie des jeunes qui louent pour la première fois leur logement). Elle se compose d un chéquier de 180 euros permettant de régler la première annuité de l assurance habitation et l ouverture des compteurs d eau et d électricité. Le CAP «logement» peut prendre d autres formes. Ainsi, le «chèque Habitat des jeunes en alternance» est utilisé en test par les Unions régionales pour l habitat des jeunes de Rhône-Alpes, Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon sur l année scolaire Cette aide, qui a nécessité l affiliation des Foyers de jeunes travailleurs, des internats et de plusieurs autres structures associatives d hébergement sur le territoire, sera amenée à se généraliser lors des prochaines campagnes. Le Groupe Chèque Déjeuner a été chargé de mettre en place ce système d aide ciblée financée par le Fonds d expérimentation pour la jeunesse 11 du ministère de la Jeunesse et des Solidarités actives. Aides scolaires et éducatives Favoriser l alternance Le Conseil régional de Rhône-Alpes alloue une subvention forfaitaire versée aux apprentis, une fois par an, appelée «Transport hébergement restauration». Cette aide peut, dans le cas de certains contrats d apprentissage, être doublée par une allocation identique de l État. Là encore, les mentions spécifiques du CAP permettent de rendre cette aide beaucoup plus efficace, tout en valorisant l action de la collectivité. Pour ce type de subventions dont la destination finale peut être très large (restauration, transport ), le CAP est clairement l outil le plus efficace. Cependant, lorsque la demande est plus spécifique et que la destination de l aide à cibler est plus précise, le recours à un chèque dédié peut s avérer nécessaire. Ainsi, on retrouve un chèque entièrement dédié en région Nord-Pas-de-Calais, utilisé par le conseil régional pour le versement de la «Bourse de premier équipement des apprentis». En apportant une aide financière de 200 euros aux apprentis de 10 Saez G., Pongy M., Politiques culturelles et régions en Europe, L Harmattan, Sur le Fonds d expérimentation pour la jeunesse, on consultera utilement le site ; sur la problématique du logement, le site

114 première année, il leur permet d acquérir du matériel professionnel dans un réseau de plus de 600 partenaires. Pour des questions de lisibilité de l aide, et surtout de spécialisation du réseau due à la spécificité de cette allocation, la région a choisi l option du titre de paiement dédié en passant par le département Adéquation du Groupe Chèque Déjeuner. 119 Aider à l acquisition de manuels scolaires et de livres éducatifs C est l aide la plus développée à destination des jeunes. La plupart des régions financent en effet l acquisition des manuels scolaires pour les lycéens. Face à un public qu il est nécessaire de responsabiliser, la solution du titre de paiement dédié valable dans un réseau le plus large possible s est imposée. En Provence-Alpes-Côte d Azur, il existe ainsi depuis 2003 un «chéquier Ciné-lecture» à destination des lycéens. Témoignage Un chèque dédié à la culture pour les lycéens Service jeunesse du conseil régional de Provence-Alpes-Côte d Azur Groupe Chèque Déjeuner : Comment est organisé le «chèque Ciné-lecture»? Service jeunesse : Le chéquier a été créé en 2003, et c était uniquement un «chéquier Lecture». Il était géré en interne par une équipe de six personnes, qui s occupait de l ensemble du dispositif en dehors de la fabrication. Au départ, c était un chéquier essentiellement à destination des lycéens et apprentis. Au fur et à mesure, les élus régionaux ont décidé d élargir les publics bénéficiaires et surtout d élargir le chéquier dès 2005 au cinéma. G.C.D. : Le dispositif a-t-il évolué depuis? S.J. : Oui, à partir de 2007, en plus de la fabrication des chéquiers, on a chargé l émetteur de la fabrication de tous les supports de communication bulletins de commandes, affiches, supports avec également, un numéro vert qu il gère directement pour tous les appels concernant le chéquier, l expédition aux jeunes, l enregistrement des commandes Bref, nous lui avons confié une partie beaucoup plus importante du dispositif afin de permettre au service jeunesse d effectuer un travail plus qualitatif et prospectif. G.C.D. : Quelle est la philosophie du chéquier Ciné-lecture? S.J. : Je pense que c est vraiment une aide directe au jeune pour son ouverture à la culture, favorisant une démarche individuelle. Les autres dispositifs proposés aux jeunes sont faits dans une optique plus éducative, en tout cas plus collective et encadrée, notamment par les lycées. Sur ce dispositif, on s adresse à la personne elle-même, au jeune lui-même, alors que les autres aides passent par des événements organisés par l établissement ou par les centres régionaux d information jeunesse. Le chéquier Ciné-lecture est axé directement sur le bénéficiaire, qui se sent directement concerné par cette aide du conseil régional. G.C.D. : Qui a eu l idée de ce dispositif à la base? S.J. : C était un souhait du président de la région, qui s est appuyé sur une idée développée par le conseil régional des jeunes. D ailleurs, dans la délibération de notre assemblée qui met en place le chéquier Ciné-lecture, il est spécifié : «les élus du conseil régional réunis en assemblée plénière le 19 décembre 2002 ont approuvé, sur proposition de Michel Vauzelle, la mise en place d un chéquier Lecture, qui permet de répondre favorablement au souhait exprimé par les jeunes, notamment dans le cadre du conseil régional des jeunes, de voir faciliter leur accès aux activités culturelles». Ce n est toutefois qu à partir de 2005 qu il s est élargi, mais je pense que cela a été conforté par la volonté du conseil régional des jeunes, qui représente l ensemble des jeunes de la région : lycéens, apprentis, etc. Entretien réalisé le 11 juin 2010

115 120 On distingue donc clairement plusieurs aspects clés dans un tel dispositif : l idée de responsabilisation du jeune grâce au caractère individuel de l aide ; le fait que cela ne soit pas qu un outil scolaire, mais qu il comporte également un volet «loisirs» avec l incitation à aller au cinéma. Le jeune qui utilisera son chèque pour aller au cinéma sera davantage incité à l utiliser pour la lecture, but recherché dès l origine par la collectivité ; ce dispositif a été monté dès 2002 en coopération avec le conseil régional des jeunes, ce qui en fait un exemple de démocratie participative. Aujourd hui, nombreuses sont les régions à utiliser ce système, mais le modèle de la région PACA, qui comporte cette incitation supplémentaire avec une place de cinéma, se distingue particulièrement. Favoriser l accès à la culture, au sport et aux loisirs Historiquement, c est cette thématique, visant les jeunes, qui est la première à apparaître dans les réflexions des collectivités. Dès 1993 est créé le «chèque culture Rhône-Alpes» 12, qui sera le prélude au renouveau des politiques culturelles, sportives et de loisirs à destination des jeunes dans les collectivités. Témoignage Le «Coups d Pouce Culture», un chéquier pour les lycéens Alain Rousset, président du conseil régional d Aquitaine et président de l Association des régions de France «Afin de renforcer concrètement des dispositifs d égalité des chances et de lutter contre les inégalités qui s accroissent aujourd hui avec la hausse des prix et la forte érosion du pouvoir d achat, le Conseil régional d Aquitaine a lancé un dispositif intitulé Coups d Pouce pour acquérir des manuels et un équipement professionnel lors des rentrées scolaires, sous la forme d une aide financière directement versée aux familles. Soit un lycéen sur trois en Aquitaine. Le dispositif Coups d Pouce apporte à chaque famille concernée par l entrée d un enfant dans un lycée d Aquitaine une aide permettant de faire face aux coûts de cette nouvelle période de formation. Cette opération, mise en place à la rentrée 2001 en Aquitaine, est complétée depuis la rentrée 2009 d un nouveau volet, le Coups d Pouce Culture. Il s agit d une aide sous forme d un chéquier d une valeur totale de 40 euros contenant deux chèques librairie d un montant de 10 euros chacun pour permettre aux bénéficiaires d acheter des livres non scolaires ou des disques dans des librairies indépendantes. Mais aussi cinq chèques cinéma d un montant de 4 euros chacun pour l achat de places dans des cinémas classés «art et essai». Ce nouveau dispositif concerne tous les lycéens inscrits pour la première fois en première année dans un lycée aquitain et dont la famille est bénéficiaire de l Allocation de rentrée scolaire (ARS), le nombre de bénéficiaires étant estimé entre et lycéens. Au 30 avril 2010, Aquitains ont reçu ce chéquier! Ce dispositif s inscrit dans le cadre de la politique jeunesse du conseil régional et répond à la volonté de la région de favoriser l accès des jeunes à la culture.» Témoignage recueilli le 5 mai Saez G., Lacheret A., «La politique culturelle régionale sur la voie de l autonomie», in Jouve B., Spenlehauer V., Warin P., La Région, laboratoire politique. Une radiographie de Rhône-Alpes, La Découverte, 2001.

116 Concrètement, l émetteur est chargé de la constitution du réseau spécialisé, de l édition et de l envoi du titre au bénéficiaire, et du remboursement auprès des partenaires. 121 On voit clairement que ce type de chéquier est présenté, dans l argumentaire des élus, comme une réponse pour soutenir le pouvoir d achat. En effet, les premières économies réalisées en cas de difficulté sociale dans un foyer sont le plus souvent les dépenses culturelles ou sportives des enfants. L autre argument soulevé, qui est de favoriser l accès des jeunes à la culture, se décline une nouvelle fois par une responsabilisation du lycéen, qui est libre d utiliser son titre pour le livre ou le film de son choix. Cette politique publique complète très utilement le financement d activités plus encadrées soutenues par le conseil régional, notamment au sein des établissements scolaires. On retrouve ce type d incitation dans de nombreuses régions et sur des thèmes divers. Ainsi, la région Midi-Pyrénées a créé en 2008 le «chéquier Sport», qui permet aux lycéens de bénéficier d une aide directe pour le paiement de leur licence sportive. Cette aide est soumise à des critères sociaux, puisque la famille doit être attributaire de l Allocation de rentrée scolaire. Les possibilités de création de chèques dédiés sont donc très nombreuses et l adaptation des demandes des collectivités pousse l émetteur à innover davantage. C est notamment le cas de plusieurs départements qui font souvent preuve d un esprit d innovation particulièrement développé. Lorsque la demande est complexe, la construction du dispositif fait l objet d un véritable échange constructif entre l émetteur et la collectivité, et permet de favoriser l innovation dans les politiques publiques. Témoignage La dématérialisation de l instruction du «chéquier Top dép art» Stéphanie Loullier, chargée de mission jeunesse au conseil général de la Drôme Groupe Chèque Déjeuner : Quel rôle jouez-vous dans la vie du dispositif «Top dép art»? Stéphanie Loullier : Je fais la liaison quotidienne avec le prestataire, notamment pour tout ce qui est gestion du réseau des partenaires, donc on valide les demandes des partenaires qui veulent être affiliés à l opération. Je gère aussi toute la partie budgétaire de l opération : bons de commande et paiement des factures et des prestations Ainsi que le quotidien avec la référente du projet chez le prestataire. G.C.D. : Donc il n y a qu une personne au conseil général qui gère ce dispositif? S.L. : Oui. Dans un premier temps, on avait étudié la possibilité d embaucher un mi-temps supplémentaire. Mais le choix s est porté sur une délégation à 100 % de la prestation au titulaire du marché, et donc il restait au service juste la coordination de l opération. G.C.D. : Après un an de fonctionnement, quel bilan faites-vous? S.L. : On est à environ chéquiers envoyés, ce qui est déjà considérable. On est satisfaits, ça correspond à peu près à nos prévisions. Cela fait une moyenne de 65 % de commandes de chéquier par rapport à la population ciblée, c est très satisfaisant pour une première année. G.C.D. : Pourquoi avez-vous associé les collèges? Quel est leur rôle? S.L. : En fait, on est l un des premiers départements à avoir choisi la dématérialisation totale de la commande : tout se fait en ligne, il y a zéro papier! Donc, forcément, on essuie un peu les

117 122 plâtres dans ce mode de fonctionnement puisque toutes les commandes passaient par le site internet du conseil général et une base extranet. Aujourd hui, pour schématiser, le collégien s inscrit en ligne et la commande n est validée que lorsque l établissement a validé, en ligne également, que le bénéficiaire était bien inscrit chez lui. G.C.D. : D après vous, quelle est la philosophie du «chèque Top dép art»? S.L. : Il y a plusieurs objectifs : dans un premier temps, bien sûr, il y a le soutien au pouvoir d achat des familles, la volonté d impliquer les jeunes dans le mouvement associatif, même si nous avons également des partenaires qui sont des services marchands. Il y a aussi l objectif de permettre l accès du plus grand nombre aux pratiques sportives et culturelles. Après, on peut aussi voir que le fait de commander un chéquier, d utiliser un chèque, est une vraie démarche volontaire, ça responsabilise le jeune dans sa démarche d utilisation du chèque. G.C.D. : Pourquoi ne pas rembourser directement les achats des jeunes? Et puis, pourquoi faire appel à un émetteur? S.L. : En fait, nous avons pris un prestataire parce qu il y aurait eu un vrai problème de gestion en direct. Passer par un émetteur, c est vraiment une solution de facilité au quotidien. Le fait de matérialiser l aide par un chéquier, pour le jeune, c est quand même une prise de conscience J imagine que, si on rembourse les dépenses des jeunes, déjà c est très lourd pour nous. Ce sont souvent les parents qui font les achats pour les jeunes, la démarche de se faire rembourser auprès de la collectivité. Tandis que là, le chéquier est bien utilisé par le collégien qui est libre de le dépenser comme il le veut. Entretien réalisé le 23 juin 2010 Le «chéquier Top dép art» représente pour le Groupe Chèque Déjeuner un véritable progrès en termes d instruction et de gestion des commandes. Parvenir à concevoir une base extranet permettant aux collèges de valider la réalité de l inscription de l élève n était en effet pas prévu lors de la première version du projet. Comme l explique Stéphanie Loullier, c est lors de la mise en place du projet que la demande a été formulée et la collectivité comme l émetteur ont dû s adapter, avec un grand succès puisqu il s agit d une première en France. Concrètement, le «chéquier Top dép art» comporte des avantages culturels, sportifs, associatifs, mais également des places pour un festival du département, des entrées dans des musées et même des forfaits de remontée mécanique dans les stations de ski du Vercors. Ce type de dispositif a également une capacité à évoluer très régulièrement, ce qui permet à l émetteur et à la collectivité de procéder à des ajustements sans avoir forcément à tout remanier.

118 Témoignage Les évolutions du «Pass Cantal» pour les jeunes de 11 à 17 ans Vincent Descœurs, président du conseil général du Cantal 123 «Pass Cantal est une initiative du conseil général des jeunes que nous avons décidé de pérenniser. C est un chéquier de réduction (100 euros de réduction pour un apport personnel de 8 euros) mis à la disposition des jeunes de 11 à 17 ans sans critère de ressources. Cela concerne jeunes. L objectif est de leur permettre de découvrir et de pratiquer, en dehors du temps scolaire, des activités culturelles, sportives et de loisirs, en accompagnant financièrement les familles. Le dispositif permet aussi de soutenir les actions développées dans le Cantal et de valoriser les activités de proximité offertes sur le territoire. Un chèque est, par exemple, utilisable pour la prise du forfait de ski alpin à la station du Lioran. Pass Cantal compte aujourd hui plus de 250 partenaires répartis sur le département et représentant plus de 60 disciplines différentes. Un nombre en évolution régulière à la hausse depuis trois ans. Ils sont répertoriés dans un guide accessible sur notre site et mis à jour en temps réel. Afin d informer au mieux les jeunes et les parents, des contacts sont pris avec les collèges et lycées, les comités sportifs départementaux concernés par la tranche d âge, mais aussi la Caf et la MSA, les points et bureaux Information jeunesse, les permanences d accueil, d information et d orientation (PAIO) et les centres sociaux. Une collaboration se met en place avec les communautés de communes et les animateurs de bassin de l Éducation nationale. Initialement réservé aux ans, le chéquier a été élargi aux ans. Des modifications ont été apportées pour une meilleure utilisation des chèques, avec des cumuls possibles pour les adhésions dans le sport et la culture. Il est aussi désormais utilisable pour des activités saisonnières et donc disponible plus tôt. La saison dernière, nous avons ouvert le bénéfice du Pass aux jeunes scolarisés et logés à l année en famille d accueil dans le Cantal. Ce qui a été apprécié.» Témoignage recueilli le 10 juillet 2010 Il est à noter que le dispositif du Cantal est payant pour les bénéficiaires. Certaines collectivités considèrent en effet que le fait pour un collégien de payer une somme, même très modique, pour l acquisition du chéquier encouragera son bénéficiaire à en dépenser l intégralité, notamment les chèques qui sont souvent moins utilisés, comme ceux permettant l accès à une représentation de théâtre ou l entrée dans un musée. D une saison à une autre, les dispositifs connaissent des changements notables, comme un élargissement de la cible, de nouveaux prestataires à affilier, un nouveau mode d instruction Cette souplesse fait toute la force des dispositifs dédiés. Cette adaptabilité et la diversité des dispositifs existants nécessitent une véritable synergie entre l émetteur et la collectivité. En conclusion, ce sont des pratiques qui se généralisent sur le territoire national. À ce jour, trente-quatre départements et plus d un millier de CCAS versent tout ou partie de leurs allocations sous forme de CAP, une vingtaine de départements sous forme de

119 124 Cesu, et vingt et une régions utilisent au moins un dispositif de titres dédiés pour le paiement de leurs aides à la population 13. On peut constater que les expérimentations menées par les collectivités ont parfois inspiré l État pour un versement direct sur l ensemble du territoire à une partie ciblée de la population, comme le «Cesu pouvoir d achat», versé en mars Données internes au Groupe Chèque Déjeuner.

120 125 Annexes Table des pratiques locales Liste des sigles utilisés Bibliographie Les auteurs

121 126 Table des pratiques locales Page Organisme Pratique locale Pratiques locales illustrant la partie 2 37 CG de la Mayenne Un axe du PTI consacré aux aides individuelles 42 CG de la Mayenne La mobilisation des personnes concernées 48 CG des Pyrénées- Orientales Audit interne de l ensemble des dispositifs d aide du conseil général 56 Ville de Strasbourg La révision du règlement des aides locales 61 CCAS de Grenoble La communication sur le dispositif de microcrédit personnel 66 CG de Meurthe-et- Moselle Le portail numérique de l insertion 69 CCAS de Grenoble Le formulaire unique de demande d aide utilisé par les partenaires 71 CG des Ardennes Une procédure d urgence pour les demandes d APRE 75 CCAS de Laval Le calcul du reste à vivre 77 Crésus Paris Comment détecter les situations de surendettement lors d une demande d aide? 80 CCAS d Amiens Un système de délégation mixte d attribution des aides 84 CG des Hauts-de-Seine Les voies de recours pour l APRE 87 CG des Pyrénées- Orientales Un groupement d intérêt public (GIP) pour le versement des aides au logement 87 CG de la Charente Le versement du FSL délégué à un GIP 88 CG des Deux-Sèvres La gestion de l enveloppe APRE départementale 90 CG des Hauts-de-Seine Le versement de l APRE 94 Épicerie 24 Un réseau d épiceries solidaires en Dordogne Témoignages collectés par le Groupe Chèque Déjeuner, illustrant les parties 3 et Ville de Saint-Lô La mise en place d une carte vie quotidienne 110 CG de Saône-et-Loire Un Cesu pour payer l APA et la PCH, en vigueur depuis CG de l Hérault L utilisation d un chèque (CAP) pour verser l APRE 116 CG du Val-d Oise Un chèque Permis de conduire, «véritable passeport pour l emploi et l autonomie» 117 CR de Provence-Alpes- Côte d Azur Des «chèques Énergie» mis en œuvre dès CR de Provence-Alpes- Côte d Azur Un chèque dédié à la culture pour les lycéens 120 CR d Aquitaine «Coups d Pouce culture», un chéquier pour les lycéens 121 CG de la Drôme La dématérialisation de l instruction du «chéquier Top dép art» 123 CG du Cantal Les évolutions du «Pass Cantal» pour les jeunes de 11 à 17 ans

122 127 Liste des sigles utilisés AAH ADEME ADMR AER AGGIR AMF APA API APL APRE ARS Art. ASE ASF ASP ASS CAA CAF CAP CAS CASF CCAS CDAS CEE CESF Cesu CG CGCT CHRS CIAS CI-RMA CMSA CMU CNAF CNASEA CNIL CNSA CPAM CUI DGAS DGCL DGCS DGME DIRECCTE Allocation aux adultes handicapés Agence de l environnement et de la maîtrise de l énergie Aide à domicile en milieu rural Allocation équivalent retraite Autonomie gérontologie groupes iso-ressources Association des maires de France Allocation personnalisée d autonomie Allocation de parent isolé Aide personnalisée au logement Aide personnalisée de retour à l emploi Allocation de rentrée scolaire Article (pour les références juridiques) Aide sociale à l enfance Allocation de soutien familial Agence de services et de paiement (ex-cnasea) Allocation de solidarité spécifique Cour administrative d appel Caisse d allocations familiales Chèque d accompagnement personnalisé Centre d analyse stratégique Code de l action sociale et des familles Centre communal d action sociale Commission départementale d aide sociale Centre d études de l emploi Conseiller en économie sociale et familiale Chèque emploi service universel Conseil général Code général des collectivités territoriales Centre d hébergement et de réinsertion sociale Centre intercommunal d action sociale Contrat d insertion-revenu minimum d activité Caisse de la Mutualité sociale agricole Couverture maladie universelle Caisse nationale d allocations familiales Centre national pour l aménagement des structures des exploitations agricoles (dorénavant appelé ASP) Commission nationale de l informatique et des libertés Caisse nationale de solidarité pour l autonomie Caisse primaire d assurance maladie Contrat unique d insertion Direction générale de l action sociale Direction générale des collectivités locales Direction générale de la cohésion sociale Direction générale de la modernisation de l État Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l emploi

123 128 DREES DUDE ETP FAJD FSL GIP Hbt HCSA IDEAL INSEE IRPP MDPH MSA Nb NFC ODAS ONPES OPCA PACA PAJE PCH PDI PIB PPE PTI QF RMI RSA SCIC SIAE SMIC TA TS UNCCAS UTAS Direction de la recherche, des études, de l évaluation et des statistiques Dossier unique du demandeur d emploi Équivalent temps plein Fonds d aide aux jeunes en difficulté Fonds de solidarité pour le logement Groupement d intérêt public Habitant (dans les tableaux) Haut Commissariat aux solidarités actives Information sur le développement, l environnement et l aménagement local Institut national de la statistique et des études économiques Impôt sur le revenu des personnes physiques Maisons départementales des personnes handicapées Mutualité sociale agricole Nombre (dans les tableaux) Near Field Communication, ou communication en champ proche Observatoire national de l action sociale décentralisée Observatoire national de la pauvreté et de l exclusion sociale Organisme paritaire collecteur agréé Provence-Alpes-Côte d Azur Prestation d accueil du jeune enfant Prestation de compensation du handicap Programme départemental d insertion Produit intérieur brut Prime pour l emploi Pacte territorial pour l insertion Quotient familial Revenu minimum d insertion Revenu de solidarité active Société coopérative d intérêt collectif Structure d insertion par l activité économique Salaire minimum interprofessionnel de croissance Tribunal administratif Travailleur social Union nationale des centres communaux d action sociale Unité territoriale d action sociale

124 129 Bibliographie Anne D., L Horty Y., «Transferts sociaux locaux et retour à l emploi», INSEE, Économie et Statistique, n , 2002 Anne D., L Horty Y., «Aides sociales locales, RSA et gains du retour à l emploi», Économie et Statistique, n , 2009 Baillon J.-N., Bellaredj F. (Amedis), «Les aides locales en réponse aux situations fragiles», La lettre de l Observatoire national de la pauvreté et de l exclusion sociale, 2007 Banque de France, Baromètre du surendettement (mars 2009, décembre 2009 et mars 2010) Caisse nationale de solidarité pour l autonomie, Rapport d activité, 2007 Cohen D., «Sortie de crise : vers l émergence de nouveaux modèles de croissance?», CAS, Document de travail, octobre 2009 Desmarescaux S., Mission parlementaire sur les droits connexes locaux dans le cadre de la généralisation du RSA, mai 2009 Direction générale des collectivités locales, Les finances des communes de plus de habitants en 2006, juillet 2008 DREES, «L action sociale des communes de à moins de habitants», Études et Résultats, n 307, avril 2004 DREES, «L action sociale extralégale ou facultative des départements», Études et Résultats, n 317, juin 2004 DREES, «L action sociale extralégale et facultative des départements», Études et Résultats, n 537, novembre 2006 DREES, «Les disparités départementales en matière d aide sociale», Études et Résultats, n 602, octobre 2007 DREES, «Les bénéficiaires de l aide sociale départementale en 2008», Études et Résultats, n 700, août 2009 DREES, «Les dépenses d aide sociale départementale en 2008», Études et Résultats, n 714, janvier 2010 Emmanuelli X., Landrieu B., L hébergement d urgence des travailleurs en situation de précarité en Île-de-France et à Paris, 2006 Gisserot H., Grass E., Perspectives financières de la dépendance des personnes âgées à l horizon 2025 : prévisions et marges de choix, mars 2007 Haut Commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté, RSA : le guide à destination des décideurs publics. Adapter les aides sociales locales au contexte de la généralisation du RSA, mai 2009 Hirsch M., avec la collaboration de l Agence nouvelle des solidarités actives, 50 droits contre l exclusion, Dalloz, mai 2009 Hirsch M., Secrets de fabrication, Grasset, juin 2010 Inspection générale des affaires sociales, Les politiques sociales décentralisées, La Documentation française, rapport INSEE, Enquête «Budget de familles», 2001 et 2006 Jamet P., Rapport à monsieur le Premier ministre sur les finances départementales, avril 2010 Kersberger (van) K., Manow P., «The Welfare State», in Caramani D., Comparative Politics, Oxford University Press, 2008 L Horty Y., «Les politiques sociales locales. L action des villes pour les familles pauvres», Informations sociales, 2006/2, n 130, p Létard V., «Minima sociaux», Rapport d information n 334, Commission des affaires sociales du Sénat, mai 2005

125 130 Ministère de la Jeunesse et des Solidarités actives, Le RSA un an après, juillet 2010 Observatoire des finances locales, Les finances des collectivités locales en 2010, juillet 2010 Observatoire national de la pauvreté et de l exclusion sociale, La Lettre, n 1, octobre 2007 Observatoire national de la pauvreté et de l exclusion sociale, Rapport sur la pauvreté et l exclusion sociale, 2008, s appuyant sur : AMEDIS, Rapport à l ONPES sur la question des aides locales facultatives, 2007 Observatoire national de la pauvreté et de l exclusion sociale, Bilan de 10 ans d observation de la pauvreté et de l exclusion sociale à l heure de la crise, Rapport Ponthieux S., Raynaud E., Les travailleurs pauvres, INSEE, 2008 Rosso-Debord V., Rapport d information par la commission des affaires sociales sur la prise en charge des personnes âgées dépendantes, juin 2010 Saez G., Lacheret A., «la politique culturelle régionale sur la voie de l autonomie» in, Jouve B., Spenlehauer V., Warin P., La région, laboratoire politique. Une radiographie de Rhône-Alpes, La Découverte, 2001 Saez G., Pongy M., Politiques culturelles et régions en Europe, L Harmattan, 1994 Solidarités actives, Généraliser le Revenu de solidarité active et le Contrat unique d insertion : bonnes pratiques et recommandations, octobre 2008 Solidarités actives, Aides locales facultatives : recensement, analyse et impact au regard du déploiement du Revenu de solidarité active. Territoire d Elbeuf, Seine-Maritime, janvier 2009 Solidarités actives, HCSA et conseils généraux, documents d appui à la mise en place des équipes pluridisciplinaires, avril 2009 Solidarités actives, Microcrédit personnel de la ville de Grenoble. Premiers bilans, avril 2010 UNCCAS, Les aides facultatives et secours délivrés par les CCAS/CIAS, Vasselle A., Rapport d information fait au nom de la Mission commune d information sur la prise en charge de la dépendance et la création du cinquième risque, juillet 2008

126 131 Les auteurs Solidarités actives : le programme «Aide sociale et inclusion financière» (ASIF) Équipe projet : Brune de Bodman, Sylvie Hanocq, Arthur Lhuissier, Lise Marcovici Au sein de Solidarités actives, la rédaction de cet ouvrage a été réalisée par le programme «Aide sociale et inclusion financière» (ASIF). Dans le cadre du programme ASIF, Solidarités actives développe une réflexion et mène des projets sur les problématiques de l inclusion financière et bancaire des particuliers. Elle préconise un développement et une articulation de l ensemble des réponses qui peuvent être apportées aux usagers pour prévenir et traiter leurs difficultés budgétaires, facteurs d exclusion sociale. Ces différentes réponses, dont le microcrédit personnel, les aides sociales, la procédure de surendettement, la formation à la gestion du budget et l accompagnement budgétaire individuel, appellent une logique de complémentarité. Sur ces différents thèmes, l équipe dédiée travaille à de nombreux projets opérationnels et de réflexion, en particulier : Sur le thème des aides sociales réalisation d une étude approfondie sur un territoire : Aides locales facultatives : recensement, analyse et impact au regard du déploiement du Revenu de solidarité active. Territoire d Elbeuf, Seine-Maritime, janvier 2009 ; animation d un groupe de réflexion technique sur la refonte des aides facultatives dans le cadre de la mission parlementaire confiée par le Premier ministre à la sénatrice Desmarescaux. Sur le thème du microcrédit personnel réalisation d une étude nationale à la demande de la Caisse des dépôts en 2008 ; appui du CCAS de Grenoble pour la mise en place d un dispositif expérimental de microcrédit personnel de la ville de Grenoble, et pour le développement d un point accueil expérimental proposant, en complément du microcrédit personnel, d autres solutions adaptées aux situations de précarité budgétaire ; appui des conseils généraux de Loire-Atlantique, Allier, Savoie et Somme, en partenariat avec la Caisse des dépôts, pour le développement de dispositifs départementaux de microcrédit personnel. Sur le thème de la prévention et du traitement des difficultés budgétaires et du surendettement coordination de la rédaction, en lien avec un groupe d usagers, de la partie «Banque et consommation» de 50 droits contre l exclusion, paru chez Dalloz en 2009 ; organisation d un «Atelier de Solidarités actives», journée d échanges et de réflexion, ouverte notamment aux conseils généraux et CCAS, sur le thème «Comment améliorer la prévention et la gestion des difficultés budgétaires des particuliers sur vos territoires?», en décembre 2009 ; collaboration étroite avec l association Crésus Paris, spécialisée dans la procédure de surendettement ;

127 132 appui du conseil général de Corse-du-Sud pour développer une formation action des travailleurs sociaux sur l approche des problématiques budgétaires ; appui du conseil général de Haute-Corse pour organiser la mise en place des Mesures d accompagnement social personnalisé (MASP). Le Groupe Chèque Déjeuner Équipe projet : David Bensadon, Yann Kerbriand, Arnaud Lacheret, Jean-Pierre Morali, Estelle Verdureau. Créé en 1964, le Groupe Chèque Déjeuner fonde son originalité sur sa structure coopérative caractérisée par la mise en commun des moyens, le fondement démocratique, l accession à la responsabilité et à l initiative économique. Acteur majeur de l économie sociale, le Groupe Chèque Déjeuner met toutes ses expertises au service des entreprises, des comités d entreprise, des collectivités et des particuliers. À travers chacun de ses produits cartes et chèques socio-culturels et solutions de services spécialisés, il apporte des réponses humaines et réalistes aux attentes et besoins de ses clients et bénéficiaires. Il est aujourd hui numéro 3 mondial sur le marché des titres spéciaux de paiement à vocation sociale et culturelle. Tous les produits du Groupe sont conçus et développés pour le bien-être des salariés et le progrès social. Chaque jour, le Groupe Chèque Déjeuner démontre la modernité et la simplicité de ses solutions face aux problématiques et enjeux de notre société contemporaine. Sa stratégie d entreprise est donc clairement inscrite dans une perspective de développement durable : sa politique sociale, l économie solidaire et le respect de l environnement. Des valeurs qui, depuis plus de 45 ans, irriguent tous ses projets et portent, jour après jour, le développement du Groupe Chèque Déjeuner. Découvrez le Groupe Chèque Déjeuner sur

128 Comment répondre aux besoins des usagers et leur proposer un service correspondant à leurs exigences de qualité, de réactivité et d équité? Comment optimiser les dépenses publiques et rendre la gestion des aides aussi efficace que possible, dans le contexte actuel de contraintes budgétaires pour les collectivités? Ce document s adresse en particulier aux décideurs des collectivités, élus et responsables de services qui souhaitent mettre en place ou réformer un dispositif d aide à la population. Toute autre personne intéressée à l organisation d un dispositif d aide y trouvera également des informations utiles : réflexions sur les enjeux de l organisation des aides locales, données techniques pour les mettre en application et pratiques locales qui viennent les illustrer. L Agence nouvelle des solidarités actives Association sans but lucratif créée en janvier 2006, Solidarités actives a pour objet de lutter contre la pauvreté et l exclusion sociale en mettant en œuvre des expérimentations sociales qui permettent d évaluer l efficacité d une innovation avant sa généralisation. Cette pratique, associée à la mobilisation des usagers dans la construction des dispositifs les concernant, fonde l originalité de l association. Reconnue d intérêt général, Solidarités actives intervient dans de nombreux domaines de l innovation sociale, du plan local à l échelle européenne ; elle accompagne les collectivités territoriales dans la définition, la mise en œuvre et le suivi de leurs projets d insertion sociale et professionnelle. Solidarités actives s appuie sur ses partenariats avec l État, les collectivités territoriales, les institutions publiques, les entreprises, ainsi que les associations engagées dans la lutte contre la pauvreté et contre les exclusions. 1 passage du génie, Paris Tél. : Le Groupe Chèque Déjeuner Créé en 1964, le groupe coopératif Chèque Déjeuner est numéro 3 mondial sur le marché des titres spéciaux de paiement à vocation sociale et culturelle. Présent dans 12 pays dont la France, avec 1995 collaborateurs, le Groupe a réalisé en 2009 un volume d émission de 3,6 milliards d euros et un chiffre d affaires de 253,5 millions d euros. Son activité se structure autour de 3 pôles : Titres France, International et Services. Acteur majeur de l économie sociale, le Groupe Chèque Déjeuner imagine des solutions spécifiques pour réduire les inégalités, lutter contre la précarité et améliorer la qualité de vie. L ensemble de ses produits apporte des réponses concrètes et efficaces aux problématiques des collectivités et institutions, et aux besoins des agents et à leurs populations. 1 allée des Pierres-Mayettes, Parc des Barbanniers, Gennevilliers Tél. : octobre 2010 a é f