NOTE D ACTUALITE (septembre 2013) SUR LES DELEGATIONS DE SERVICE PUBLIC DES CASINOS NB : Cette Note a pour objectif de retracer les dernières évolutions jurisprudentielles, réglementaires et fiscales en matière de délégation de service public des casinos. 1
I. REGLEMENTATION SUR LES DELEGATIONS DE SERVICE PUBLIC DES CASINOS Règlementation et apport des arrêtés du 14 février 2013 et 28 février 2013 modifiant les dispositions de l arrêté du 14 mai 2007 relatif à la règlementation des jeux dans les casinos. Ø L arrêté du 14 février 2013 offre la possibilité aux casinotiers, d une part, de découpler à l intérieur des heures limites de fonctionnement des jeux autorisés, les horaires d exploitation des tables de jeux et des machines à sous et, d autre part, de procéder à la comptée des encaisses en fin de partie des tables de jeux en dehors de la présence du public. Ø Par ailleurs, le même arrêté prévoit que les casinos pourront, après déclaration préalable, exploiter les machines à sous après la fermeture des tables de jeux, à la condition que ces tables soient ouvertes au moins six heures par jour pour les casinos de plus de 75 machines à sous et quatre heures pour les casinos de 75 machines à sous au plus. L article 7 de l arrêté du 14 mai 2007 est ainsi modifié : «Sous réserve de la validation préalable de la procédure par le service de la direction centrale de la police judiciaire territorialement compétent, en cas de change d'espèces intervenu à la table de jeu en cours de séance, l'exploitant peut faire collecter et transporter l'encaisse dans une boîte spécialement prévue à cet effet, ne pouvant contenir que des billets, jetons et plaques correspondant à l'encaisse finale, jusqu'en salle de comptée. Sous la surveillance du système de vidéoprotection, l'encaisse finale est alors vérifiée, comptée et inscrite sur le carnet d'avances en présence des employés de la table, d'un caissier et du directeur responsable ou d'un membre du comité de direction qui certifie exactes les inscriptions portées sur ledit carnet d'avances. Les pourboires de la table reçoivent le même traitement. Ces différentes formalités doivent être accomplies assez lentement pour pouvoir être suivies dans tous leurs détails ou de telle sorte que ces détails soient clairement identifiables sur les enregistrements effectués par le système de vidéoprotection.» Ø L arrêté du 28 février 2013 fusionne et simplifie, dans la comptabilité spéciale des casinos, les états de liquidation des prélèvements opérés sur le produit des jeux. Il procède également à quelques aménagements rédactionnels, notamment en adaptant certaines des dispositions de l arrêté du 14 mai 2007, pour faire suite à la fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique. 2
II. APPORTS JURISPRUDENTIELS EN MATIERE DE DELEGATION DE SERVICE PUBLIC DES CASINOS Ø Sur le renouvellement de la délégation de service public et l information donnée aux candidats : Nécessité pour la commune de fournir aux candidats les informations relatives à la reprise du personnel : «3. Considérant que pour prononcer la résiliation du contrat du 5 mai 2010 par lequel la commune de Montrond-les-Bains a délégué l'exploitation du casino à la société casino de Montrond-les-Bains, le Tribunal administratif de Lyon, d'une part a écarté toutes les fins de non-recevoir opposées à la demande, d'autre part s'est fondé sur l'atteinte à la concurrence résultant de ce que la société de loisirs de Montrond-les- Bains n'avait pas disposé, avant de présenter sa candidature et son offre, des informations relatives à la reprise des personnels ;» (CAA Lyon, 27 juin 2013, Sté Casino de Montrond-les-Bains, n 13LY00722). Ø Sur l autorisation de jeux et son entrée en vigueur reportée : illégalité de la restriction temporelle de l exploitation des machines à sous : «Considérant que la SOCIETE DU CASINO DU LAC DE LA MAGDELEINE, autorisée par un arrêté ministériel du 30 novembre 2005 à ouvrir un casino à Gujan-Mestras, a sollicité l'autorisation d'exploiter cent appareils de jeux automatiques dits "machines à sous" ; que, par un arrêté du 12 juillet 2006, le ministre de l'intérieur a fait partiellement droit à cette demande en l'autorisant à exploiter cinquante machines à sous, cette autorisation ne prenant toutefois effet, en vertu de l'article 2 de cet arrêté, qu'à compter du 1er octobre 2006 ; que, par une ordonnance du 14 août 2006, le juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux a suspendu l'exécution de cet arrêté en tant que son article 2 différait au 1er octobre 2006 l'autorisation accordée ; que, par un jugement du 25 novembre 2008 devenu définitif, le tribunal a annulé pour excès de pouvoir ce même article 2 au motif que la restriction temporelle apportée à l'exploitation des machines à sous ne reposait sur aucune base légale, ni sur aucun élément de fait susceptible de la justifier.» (CAA Bordeaux, 16 octobre 2012, Sté DU LAC DE LA MAGDELEINE, n 11BX00726). Ø Dépassement du seuil de 15% sur le produit brut des jeux, par une taxation supplémentaire prévue par la convention et qualifiée par les parties de subvention : illégalité : «Considérant que le prélèvement litigieux, relatif à l'année 2005 et assis sur les résultats de l'exercice comptable 2003-2004, a pour fondement les stipulations précitées de l'article 3 du cahier des charges ; que ce prélèvement, même s'il est dénommé " subvention " par le cahier des charges, s'ajoute au prélèvement déjà institué par l'article 2, a le même objet et la même assiette que ce dernier ; qu'il a pour effet de porter l'ensemble des prélèvements effectués par la commune sur le produit des jeux du casino à plus de 15% ; que, par suite, et en admettant même que la " subvention " de 1% puisse être qualifiée selon la commune intention des parties de fonds de concours, au sens des dispositions et stipulations du code général des collectivités territoriales et de la convention du 4 avril 1990, le paiement d'une " subvention " de 1% méconnait l'article L. 2333-54 précité du code général des collectivités territoriales ;» (CAA Lyon, 20 mars 2012, Commune DE DIVONNE LES BAINS, n 11LY02221). 3
Ø Ensemble indivisible de deux conventions, la première portant sur les activités d animation, et la seconde portant sur l exploitation des jeux d argent ; la résiliation de la convention de délégation de service public, pour refus de renouvellement de l autorisation du délégataire d exploiter les jeux, ne relève pas d une résiliation pour motif d intérêt général et n ouvre pas droit à réparation à ce titre : «Considérant, en premier lieu, qu'au regard de ces stipulations, la cour administrative d'appel n'a ni dénaturé la commune intention des parties, ni méconnu de règles générales applicables aux contrats administratifs en jugeant que les deux conventions formaient un ensemble indivisible constitutif d'une unique délégation de service public relative à l'exploitation du casino municipal confiée à une même personne responsable de l'animation culturelle et de l'exploitation des jeux ; qu'en estimant que les parties avaient nécessairement institué, au plus tard en concluant la convention du 3 octobre 1996, une clause de résiliation de plein droit des deux conventions pour le cas où le délégataire cesserait d'être titulaire de l'autorisation ministérielle, et que cette clause devait, compte tenu de l'économie générale des relations contractuelles entre les parties, prévaloir sur la clause de révision par accord mutuel prévue, à défaut de renouvellement de l'autorisation d'exploiter les jeux, par l'article 20 de la convention du 28 mars 1991, la cour n'a pas davantage dénaturé la commune intention des parties ni commis d'erreur de droit ; que la cour a également pu estimer que ne remettait pas en cause cette interprétation la circonstance que la commune d'amélie-les-bains ait autorisé la SNC MALORTIGUE, après le refus de renouvellement de son autorisation d'exploiter les jeux, à poursuivre temporairement, afin d'assurer la continuité du service public, l'exploitation des activités d'animation en l'attente de la désignation d'un nouveau délégataire pour l'ensemble du service, eu égard au caractère transitoire de cette autorisation et aux conditions dans lesquelles elle devait nécessairement prendre fin ; Considérant, en second lieu, que l'impossibilité dans laquelle la SNC MALORTIGUE s'est trouvée de poursuivre l'exécution de la convention relative aux activités d'animation et d'en tirer des revenus trouve son origine directe dans la circonstance qu'elle n'était plus titulaire de l'autorisation requise par les dispositions de la loi du 15 juin 1907, et non dans un choix de la commune de mettre fin par anticipation, pour un motif d'intérêt général, à la convention relative à ces activités ; que la cour administrative d'appel n'a, dès lors, ni commis d'erreur de droit, ni dénaturé la portée de la résiliation prononcée en jugeant que la SNC MALORTIGUE ne pouvait se prévaloir, pour obtenir réparation du préjudice qu'elle invoque, des stipulations de l'article 19 de la convention du 28 mars 1991 prévoyant la faculté de résiliation pour motif d'intérêt général sous condition d'une indemnité ;» (CE, 19 mars 2010, SNC MALORTIGUE, n 306192). Ø La redevance pour occupation du domaine public n est pas incluse dans le plafond de 15% fixé pour les prélèvements sur le produit brut des jeux : «Considérant, enfin, qu'il résulte des dispositions de l'article L. 2333-54 du code général des collectivités territoriales que les communes dotées d'un casino peuvent instituer sur le produit brut des jeux un prélèvement dont le taux ne peut dépasser 15 % de ce produit ; qu'indépendamment de ce prélèvement fiscal, les conventions d'occupation du domaine public peuvent prévoir le versement d'une redevance par le cocontractant en contrepartie des avantages que lui procurent l'occupation du domaine, et qui excèdent le seul produit des jeux ; que cette redevance, si elle affecte les revenus que tire des jeux le délégataire, comme les autres charges qu'il doit supporter, n'est pas légalement exclue de l'assiette du 4
prélèvement prévu par l'article L. 2333-54 du code général des collectivités territoriales, lequel s'applique sur le produit brut des jeux ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutient la société requérante, la cour n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant que la redevance domaniale demandée à un casino ne pouvait être regardée comme incluse dans le plafond de 15 % fixé pour les prélèvements sur le produit brut des jeux».(ce, 19 mars 2012, SA Groupe Partouche, n 341562). En pièce jointe : article intitulé «Des spécificités des délégations de service publics des casinos» paru dans la revue contrats et marchés public 2013, par Maître Xavier MOURIESSE, et commentant notamment : - - l arrêt du CE, 19 mars 2012, SA Groupe Partouche (n 341562)portant sur la notion de service public en matière de DSP de casinos ; la portée de l arrêt du CE, ass. 21 déc. 2012, Commune de Douai (n 342788) sur le régime des biens s agissant des DSP de casinos. 5
III. ANALYSE DES RAPPORTS DES CHAMBRES REGIONALES DES COMPTES EN MATIERE DE DELEGATION DE SERVICE PUBLIC DES CASINOS Les Chambres Régionales des Comptes (CRC) sont des juridictions administratives financières chargées de vérifier les comptes des collectivités locales. A ce titre, elles interviennent dans les rapports entre Collectivités territoriales et Casinotiers, lors des contrôles de gestion des Communes. Au terme des contrôles effectués par les chambres régionales des comptes, celles- ci émettent des préconisations. Ainsi, lors de chaque contrôle, les CRC analysent l évolution des relations contractuelles entre la Collectivité et les Casinotiers, en se fondant le cas échéant sur les rapports et préconisations antérieurs pour constater ou non des améliorations. La tendance générale, explicitée par les chambres régionales des comptes, est à la diminution des recettes perçues sur le produit brut des jeux (PBJ). Cette diminution s explique par plusieurs facteurs, d une part, par des facteurs conjoncturels en raison de la crise économique depuis 2008, et d autre part, par des facteurs réglementaires (interdiction de fumer, contrôle d identité à l entrée des casinos) et par l autorisation récente des jeux en ligne, susceptible de concurrencer les casinos. C est dans ce contexte de diminution des recettes fiscales, que CRC interviennent et préconisent aux collectivités territoriales une gestion plus stricte des rapports contractuels avec les casinotiers, et un meilleur encadrement du contrôle résultant des conventions de délégation de service public. Au travers des récents contrôles des chambres régionales des comptes, et de l enquête nationale sur les casinos réalisée sous le contrôle de la Cour des comptes, plusieurs recommandations et observations ont été émises, à savoir : Ø il a été relevé qu une part non négligeable de conventions de délégation de service public des casinos intègre un taux de prélèvement sur le produit brut des jeux (PBJ) inférieur au taux maximum de 15% prévu par la loi ; Il est préconisé d appliquer plus régulièrement un taux maximal permettant d asseoir la part de prélèvement sur l activité réelle du casino ; Ø certains cahiers des charges ne prévoient pas de dispositions relatives à l indemnisation de la Commune en cas de non renouvellement ou de retrait de l autorisation ministérielle d exploitation des jeux du fait de l exploitant ; ces situations peuvent amener la Commune a une perte conséquente de recettes fiscales, le produit brut des jeux (PBJ) étant pour certaines communes la troisième recette fiscale derrière la taxes foncière et taxe d habitation ; Ø les durées de délégation correspondent souvent au maximum réglementaire sans pour autant invoquer dans les documents contractuels un motif justifiant cette durée ; cette durée permet d amortir l investissement, tout en laissant la possibilité au délégataire de rentabiliser son activité sans aller au- delà ; 6
Ø la contribution des exploitants au développement touristique de la station est souvent peu contraignante, et les Collectivités territoriales sont invitées à exercer un contrôle effectif sur celle- ci ; Ø l absence de précision des obligations des exploitants en matière de spectacles et de restauration, notamment pour les tarifs appliqués en la matière aux usagers ; Ø l absence de définition des modalités de contrôle de l activité du délégataire par le délégant ; Ø les faibles participations des délégataires aux travaux réalisés par les Communes pour rénover les casinos, les loyers versés par les exploitants ne couvrent pas toujours la totalité du remboursement de l emprunt contracté par les Communes. En définitive, il est recommandé aux Communes de s impliquer plus activement dans la gestion déléguée des casinos, d affirmer leur contrôle et leur surveillance dans l application des clauses de la convention de délégation de service public des casinos. Une meilleure gestion peut être opérée, d une part, en lançant une procédure de passation suffisamment rigoureuse, et d autre part, en réclamant avec plus de célérité la production du rapport annuel du délégataire, permettant ainsi un contrôle efficient de l activité déléguée. 7
IV. AUTRES INFORMATIONS Consultations en cours : Ø DSP du casino de Montrond les Bains (42) ; Ø DSP du casino de Noirétable (42) (durée de 20 ans) : rép. Le 16/09/2013 ; Ø DSP (concession) du casino des Atlantes aux Sables d Olonnes (85) : rép. Le 4/11/2013. Attributions : Ø DSP du casino des Pins aux sables d olonnes pour une durée de 20 ans à compter du 1 er janv. 2014 à la SAS casinos des Pins ; Ø DSP du casino de Niederbronn- les- Bains, pour une durée de 20 ans, à la société fermière du Casino Municipal de Niederbronn- les- Bains. NB : à noter que les cahiers des charges ou DSP des casinos attribués sont des documents communicables. Je reste à votre entière disposition pour en obtenir une copie. Me Xavier MOURIESSE Avocat Associé Spécialiste en droit public SELARL BOISSONNET - RUBI - RAFFIN GIFFO 11 rue Pierre Landais BP 16505-44265 NANTES CEDEX 2 Tél : 02.40.890.070 Fax : 02.51.720.891 mouriesse@brg- avocats.fr - Case palais 206 8