ETUDE SUR LA TRANSPARENCE BUDGETAIRE AU BURUNDI

ETUDE SUR LA TRANSPARENCE BUDGETAIRE AU BURUNDI Par : NIHANGAZA Charles Bujumbura, Novembre, 2013 Etude sur le Transparence budgétaire @PARCEM Page 1

LA TRANSPARENCE BUDGETAIRE AU BURUNDI SOMMAIRE LA TRANSPARENCE BUDGETAIRE AU BURUNDI... 2 RESUME EXECUTIF... 5 LES FAIBLESSES DE LA TRANSPARENCE BUDGETAIRE AU BURUNDI... 17 Faiblesses dans le processus d élaboration du budget... 17 Le lien entre le CSLP et le budget annuel n est pas solide. Pour la préparation du budget 2013, la lettre de cadrage budgétaire soulignait que le budget devait accorder la priorité aux dépenses des secteurs sociaux, en particulier l éducation, la santé, la lutte contre le VIH/SIDA, le rapatriement et la réinsertion des réfugiés, des personnes déplacées et des victimes des catastrophes naturelles, ainsi qu aux dépenses des secteurs économiques comme l agriculture et l élevage, les mines, l énergie, les travaux publics et l équipement. Toutefois, certains secteurs prioritaires dans la lutte contre la pauvreté, n ont pas connu d augmentation de leurs allocations budgétaires pour ; la situation s est empirée avec la révision budgétaire.... 18 0. INTRODUCTION... 30 0.1 LE CADRE ET LE CONTEXTE DE L ETUDE... 30 0.2 JUSTIFICATION DE L ETUDE... 30 0.3 METHODOLOGIE... 30 I. NOTIONS DE BUDGET... 31 1. Les Objectifs du budget de l Etat:... 31 2. Les Caractéristiques du Budget... 32 3. Les éléments de la bonne gouvernance Budgétaire... 32 II. LA TRANSPARENCE BUDGETAIRE... 33 1. Notion de La transparence :... 33 2. Sur quoi est bâtie la transparence fiscale et budgétaire... 34 III. ORGANISATION DE LA TRANSPARENCE BUDGETAIRE AU BURUNDI... 35 1. Références légales... 35 2. La Transparence et la participation du public au processus budgétaire sont des droits constitutionnels... 35 Etude sur le Transparence budgétaire @PARCEM Page 2

3. Organisation de la Transparence budgétaire au Burundi... 37 4. L opérationnalisation de la Transparence budgétaire... 37 5. Organisation de la transparence dans la mise en exécution du budget vote. 49 6. Organisation de la transparence dans la gestion des marchés publics... 52 7. Transparence par les contrôles interne et externe... 56 IV. LES FAIBLESSES DE LA TRANSPARENCE BUDGETAIRE AU BURUNDI... 60 A. Faiblesses dans le processus d élaboration du budget... 60 Le lien entre le CSLP et le budget annuel n est pas solide. Pour la préparation du budget 2013, la lettre de cadrage budgétaire soulignait que le budget devait accorder la priorité aux dépenses des secteurs sociaux, en particulier l éducation, la santé, la lutte contre le VIH/SIDA, le rapatriement et la réinsertion des réfugiés, des personnes déplacées et des victimes des catastrophes naturelles, ainsi qu aux dépenses des secteurs économiques comme l agriculture et l élevage, les mines, l énergie, les travaux publics et l équipement. Toutefois, certains secteurs prioritaires dans la lutte contre la pauvreté, n ont pas connu d augmentation de leurs allocations budgétaires pour ; la situation s est empirée avec la révision budgétaire.... 62 B. Faiblesse dans la gestion des marchés publics... 66 21. Non transparence dans l'attribution des contrats... 66 C. Faiblesse de transparence dans le contrôle interne... 67 D. les faiblesses du contrôle externe... 68 32. La Cour des Comptes doit relever plusieurs défis, dont le principal est que les comptes publics ne sont pas fiables. La Direction de la Comptabilité fait d importants efforts pour améliorer la qualité des comptes qu elle prépare, mais, plusieurs problèmes subsistent... 68 33. Le fait que les rapports budgétaires ne couvrent pas les comptes et fonds spéciaux ne permet pas à la Cour d assumer pleinement toutes ses responsabilités. La règle de l universalité budgétaire (le compte unique du Trésor) comporte de nombreuses exceptions. Ces exceptions comprennent la possibilité d engager, vérifier, ordonnancer et effectuer des paiements directs sur certains crédits au moyen de comptes hors budget ; elles comportent aussi la délégation à certains administrateurs de crédits du paiement direct de certaines dépenses et de la collecte de recettes dans des comptes hors budget. Ces exceptions compliquent l examen de l exécution du budget en recettes et en dépenses.... 68 Etude sur le Transparence budgétaire @PARCEM Page 3

V. TRANSPARENCE DES BUDGETS COMMUNAUX... 70 1. Existence de textes clairs?... 70 2. Ouverture de ces textes communaux?... 70 3. Les comptes communaux utilisés... 71 4. Les marchés publics dans les communes... 71 5. Contrôle des recettes et des dépenses... 71 6. Les textes à améliorer... 71 7. Est-ce que les autorités communales communiquent sur le Budget?... 71 VI. LA PARTICIPATION DE LA SOCIETE CIVILE ET DE LA POPULATION DANS LE SUIVI BUDGETAIRE... 72 1. Notion de la participation des parties prenantes :... 72 2. Enjeux de la Participation... 72 3. Mais comment appréhender la Participation... 72 4. Postulat de la participation... 73 5. Les opportunités du suivi budgétaire au Burundi... 73 6. Les défis de la participation au suivi budgétaire... 75 EN CONCLUSION... 77 RECOMMANDATIONS A LA SOCIETE CIVILE POUR UN MEILLEUR SUIVI DE LA TRANSPARENCE BUDGETAIRE... 78 BIBLIOGRRAPHIE... 83 ANNEXES... 83 A. QUESTIONNAIRE SUR L ETAT DE LA TRANSPARENCE DU BUDGET NATIONAL... 83 1. Vérifier le Cadre juridique du Processus Budgétaire... 83 2. Vérifier le processus budgétaire... 84 5. Vérifier les étapes du processus budgétaire... 87 B. QUESTIONNAIRE SUR L ETAT DE LA TRANSPARENCE DU BUDGET COMMUNAL OU MUNICIPAL... 87 C. Vérifier le Cadre juridique du Processus Budgétaire... 87 Etude sur le Transparence budgétaire @PARCEM Page 4

D. Vérifier le processus budgétaire... 89 RESUME EXECUTIF PARCEM est une Organisation de la société civile qui s est engagée à faire le suivi budgétaire. Elle lance des études d évaluation des activités de l Etat en particulier sur les questions de transparence et de participation dans le processus budgétaire. Cette année 2013, l étude d analyse de la transparence budgétaire et la participation des populations dans tout le processus, est venue à point nommé surtout que le Burundi est en train de changer de mode de budgétisation en y insérant les CDMT et les programmes. L analyse de la transparence et de participation dans le processus budgétaire permet aussi aux citoyens d évaluer l efficacité des services de l Etat et ainsi, comme dans toute démocratie, de participer à la vie publique. La transparence budgétaire est l un des piliers de la gouvernance. Il est nécessaire de vérifier l état de la transparence et de la participation afin de proposer des voies d assurer un suivi budgétaire efficace. Le Gouvernement et les communes ont aussi besoin de connaitre les forces et les faiblesses des mécanismes qu ils ont mis sur pied. L étude sur la transparence budgétaire a été réalisée sur base des plusieurs documents législatifs et réglementaires, les documents publiés par les organisations internationales. Pour compléter les données sur la perception de la transparence budgétaire, une enquête a été réalisée sur plusieurs responsables des services du ministère des finances, du parlement, de la Cour des comptes les administrateurs communaux. Le Budget de l Etat ou d une administration décentralisée est un Indicateur fondamental de ce que l Etat ou l administration décentralisée se propose de faire et les objectifs qu il s est fixés. C est donc l expression privilégiée de la politique mise en œuvre par le Gouvernement ou l administration décentralisée par rapport à la gestion des affaires publiques. Le Budget est aussi un état prévisionnel de ressources intérieures et extérieures ainsi que des dépenses pour une année. Les éléments de la bonne gouvernance Budgétaire Etude sur le Transparence budgétaire @PARCEM Page 5

La responsabilité se définit comme l obligation faite à des individus et des organisations, élus ou nommés et investis d un mandat, de rendre compte aux populations qui leur ont conféré des pouvoirs, des activités qu ils ont entreprises et des mesures ou décisions qu ils ont arrêtées. Au sens strict du terme, la «responsabilité» s entend notamment par l obligation de rendre compte de l affectation, de l utilisation et du contrôle des avoirs et du patrimoine publics, conformément aux normes juridiques admises en matière de budgétisation, de comptabilité et d audit. La transparence : Elle se définit comme la connaissance par le public des politiques gouvernementales et la confiance qu inspirent à celui-ci les intentions des autorités nationales. Elle exige que les comptes publics puissent être vérifié, que le public participe aux décisions prises par les autorités nationales et à leur mise en œuvre, et suppose également que des informations exactes et actualisées sur la situation économique et commerciale soient soumises au public. La participation des parties prenantes : Elle se définit comme un processus par lequel les parties prenantes exercent une influence sur les décisions d intérêt général et assurent un contrôle conjoint des moyens et des institutions qui influent sur leur vie, ce qui leur permet de contrôler l action des pouvoirs publics. Dans le contexte de la gouvernance, la participation est axée sur les, dont les femmes, et prend en considération l interaction entre la société civile les acteurs et les actions des entreprises. La lutte contre la corruption : Le terme «corruption» se définit comme l abus de pouvoir ou de la confiance du public à des fins personnelles. Cette définition est concise mais elle englobe presque toutes les formes de corruption qui existent dans les secteurs public et privé. Pourquoi insister sur la transparence? Au sein d une démocratie, les citoyens ont le droit d être informés en ce qui concerne la gestion des affaires publiques (autrement dit les décisions du Gouvernement qu ils ont élu) La transparence entraîne une meilleure prise de décisions au sein du Gouvernement La transparence représente la condition préalable d une participation efficace du législatif et de la société civile Etude sur le Transparence budgétaire @PARCEM Page 6

La transparence budgétaire se définit comme la connaissance par le public des politiques gouvernementales et la confiance qu inspirent à celui-ci les intentions des autorités nationales et locales. Elle exige que les comptes publics puissent être vérifiés, que le public participe aux décisions prises par les autorités nationales et à leur mise en œuvre, et suppose également que des informations exactes et actualisées sur la situation économique et commerciale soient soumises au public. En matière budgétaire, on peut dire que la transparence concerne la connaissance par le public des politiques budgétaires et des processus d élaboration, de vote, d exécution et contrôle du budget. La transparence budgétaire peut être étudiée pour le budget national et les budgets locaux. LA TRANSPARENCE BUDGETAIRE A UN CADRE D OPERATIONNALISATION QUI EST ENCADREE PAR LES TEXTES CI APRES La Constitution du Burundi de 2005 ; Loi n 1/35 du 04/12/2008 relative aux finances publiques ; Décret N 100/255 du 18 Octobre 2011 portant Règlement général de gestions des budgets publics ; Décret N 100/205 du 24/07/2012 portant sur la gouvernance budgétaire sur la Gouvernance budgétaire. La Transparence et la participation du public au processus budgétaire sont des droits constitutionnels Il est largement admis que la bonne gouvernance est cruciale pour assurer durablement la stabilité macroéconomique et une croissance de qualité, et qu une gestion saine des finances publiques, reposant notamment sur la transparence, en est un aspect essentiel. La transparence des finances publiques permet en effet qu un débat reposant sur des informations plus solides s instaure entre les décideurs et dans le public sur l élaboration et les résultats de la politique budgétaire; en outre, elle rend les gouvernements comptables de la bonne exécution du budget.la Constitution du Burundi s appuie sur «Les droits et devoirs proclamés et garantis, entre autres, par la Déclaration universelle des droits de l homme, les Pactes internationaux relatifs aux droits de l homme, la Charte africaine des droits de l homme et des peuples, la Convention sur l élimination de toutes les formes de discrimination à l égard des femmes et la Convention relative aux droits de l enfant font partie intégrante de la Constitution de la République du Burundi. Etude sur le Transparence budgétaire @PARCEM Page 7

La même Constitution en son article stipule que «Tout burundais a le droit de participer, soit directement, soit indirectement par ses représentants, à la direction et à la gestion des affaires de l Etat sous réserve des conditions légales, notamment d âge et de capacité. Tout burundais a également le droit d accéder aux fonctions publiques de son pays» Il est dès lors du droit des citoyens et de la Société civile de réclamer des comptes sur la gestion des affaires publiques et notamment du Budget et de réclamer que la justice économique et fiscale soit améliorée. L article 69 de la Constitution ajoute que «Les biens publics sont sacrés et inviolables. Chacun est tenu de les respecter scrupuleusement et de les protéger. Chaque Burundais a le devoir de défendre le patrimoine de la nation.» Les principes constitutionnels d égalité fiscale et de légalité fiscale sont des outils de justice économique et fiscale. En son article 70 la Constitution prévoit que tous les Burundais doivent participer dans les charges de l Etat et sont égaux devant les charges publiques «Tous les citoyens sont tenus de s acquitter de leurs obligations civiques et de défendre la patrie. Chacun a le devoir de travailler pour le bien commun et de remplir ses obligations professionnelles. Tous les citoyens sont égaux devant les charges publiques. Il ne peut être établi d exonération que par la loi. L Etat peut proclamer la solidarité de tous devant les charges qui résultent des calamités naturelles et nationales». Cette disposition insiste sur l égalité de tous devant la charge publique et particulièrement la charge fiscale. Elle donne en même temps des balises sur les mesures dérogatoires à titre d exonérations qui doivent être promulguées sous forme de lois. Toute mesure d exonération non prévue par la loi devient illégale. La question qui se pose est de savoir si les exemptions et les mesures dérogatoires accordées actuellement tiennent compte de ces deux principes de légalité et d égalité devant l impôt. La réalité montre que les mesures d exemption sont souvent données sur des mesures réglementaires non validées par le pouvoir législatif. Etude sur le Transparence budgétaire @PARCEM Page 8

L opérationnalisation de la Transparence budgétaire Plusieurs textes légaux et réglementaires organisent comment la transparence budgétaire est organisée au Burundi Elaboration de document de politique budgétaire basée sur des consultations populaires Le Gouvernement doit donc organiser des activités de consultations des populations ou leurs représentants en particulier les organisations de la société civile Des hypothèses macroéconomiques dans un Cadre budgétaire à moyen terme Un cadre budgétaire à moyen Terme (CBMT) fixe sur trois ans l évolution des principaux agrégats des finances publiques du Burundi. Il est établi sur la base d hypothèses macroéconomiques crédibles, prudentes et cohérentes ainsi que d estimation sincères des ressources et charges. Des références aux indicateurs de convergence budgétaire de l EAC Les modalités de présentation du CBMT permettent l exercice de la surveillance multilatérale par la communauté Est Africaine et leur contenu respecte les orientations qu elle arrête en matière de convergence économique. Le Gouvernement va ainsi intégrer dans ses hypothèses les indicateurs de convergence budgétaire de l EAC. Transparence sur les paramètres utilisés Le CBMT reprend les éléments du tableau des opérations financières de l Etat (TOFE), à savoir les recettes, les charges, les acquisitions nettes d actifs non financiers, les acquisitions nettes d actifs financiers et l accroissement net des passifs. Le CBMT prévoit en outre le montant de la dette financière, brute et nette à la fin de chaque année. Les ressources publiques sont prévues par des lois L assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature ne peuvent être créés, supprimés ou modifiés que par une loi de finances. Elles sont, sauf disposition expresse contraire, valables sans limite de temps et ne peuvent avoir d'effet rétroactif. Transparence dans les délais de l analyse du Projet de loi de finances Les lois de finances sont d initiative gouvernementale. Les projets de loi de finances sont déposés par le Gouvernement à l'assemblée Nationale Etude sur le Transparence budgétaire @PARCEM Page 9

dans les délais prévus à l article 176 de la Constitution qui les fait examiner par sa commission des finances avant de les soumettre au vote en séance publique. La présentation du budget est assurée par le Ministre des finances et éventuellement le Ministre technique concerné Le Ministre en charge des Finances présente le projet de la loi de finances au Parlement. Il peut être accompagné, pour la discussion du budget de son département ministériel, par le Ministre sectoriel concerné. Seul le Ministre des Finances peut engager le Gouvernement à la cour de la discussion budgétaire en déposant ou en acceptant des amendements au projet de la loi de finances. Nécessité de Cohérence du CBMT avec les politiques stratégiques du Pays. : La répartition des dépenses prévues par le CDMT central entre secteurs et ministères doit être cohérente avec les priorités et objectifs stratégiques des politiques publiques à moyen terme. Validation du CDMT et du CBMT par le Conseil des Ministres La nomenclature du CDMT central est conforme aux classifications fonctionnelles, administratives et économiques du budget de l Etat.. Le CBMT et le CDMT central sont approuvés par le Conseil des Ministres Validation du CDMT et du CBMT par le Parlement lors de la Session d orientation budgétaire. Le CBMT et le CDMT central sont ensuite présentés au Parlement par le Ministre ayant les Finances dans ses attributions dans un rapport préparé à cet effet. Ce rapport est discuté lors du débat d orientation budgétaire prévu à l article 1 3 de la loi organique relative aux finances publiques. Le responsable de l élaboration du Budget est connu Le Ministre en charge des finances prépare les projets de la loi de finances. Transparence dans l élaboration et la publication de la lettre de cadrage Une lettre de cadrage reprenant les orientations du CBMT, arrêtant les enveloppes des dépenses pour chaque ministère conformément au CDMT central et fixant des normes d évolutions des différentes catégories de dépenses, est signée par le Ministre en charge Etude sur le Transparence budgétaire @PARCEM Page 10

des Finances et adressée à chacun des Ministres, dans les 8 jours suivant le Conseil des Ministres ayant validé le CBMT et le CDMT. La loi fixe le calendrier de préparation de la Loi des finances Publication du Rapport en vue du débat d orientation budgétaire Ce rapport est transmis simultanément aux bailleurs de fonds internationaux, multilatéraux et bilatéraux ; rendu public, via notamment les sites web officiels, du Gouvernement. Respect des plafonds fixés par la lettre de cadrage Dépôt du Projet de loi de finances et ses documents annexes Dès son adoption par le Conseil des Ministres, le projet de la loi de finances est déposé au Parlement accompagné des annexes et documents d informations prévus la loi organique relative aux finances publiques, et adressé pour avis à la Cour des Comptes dans les quinze jours. Publication de l avis de la Cour des comptes Le projet de la loi et l avis de la Cour des comptes sont rendus publics. La Cour des Comptes adresse au Parlement son avis sur tout projet de loi de finances dans les 15 jours de leur adoption en Conseil des Ministres. La restriction sur las avances de la BRB L Etat ne peut être financé par des avances de la Banque de la République du Burundi. Cette restriction prendra effet dans sept ans dès 2008. Plafonnement du budget des imprévus Dans la limite maximum de 2% des crédits du budget général de l Etat, un crédit global pour couvrir les dépenses imprévisibles à caractère accidentel peut être prévu au budget du ministère chargé des finances. Transparence dans le contrôle des emplois Le nombre d agents qu un ministère peut rémunérer sur son budget est fixé chaque année en loi de finances. Chaque ministère met en place un décompte et un suivi régulier du nombre d agents travaillant pour son compte et sous son autorité, quel que soit le niveau, le statut, la durée de l emploi et le service d affectation de l agent. Etude sur le Transparence budgétaire @PARCEM Page 11

Toute décision de recrutement, d ouverture de concours, de passation de contrat de travail ou de renouvellement de contrat de travail est soumise au visa préalable du contrôleur des engagements de dépenses qui s assure du bon respect du plafond d emplois Transparence dans la limitation des crédits A l'exception des charges d'intérêt de la dette et des charges liées à la mise en œuvre de la garantie de l Etat, les crédits inscrits dans chaque article budgétaire sont limitatifs. Ils sont ouverts pour la durée de l exercice budgétaire et, ne créent aucun droit au titre des exercices suivants. Transparence dans le transfert des crédits budgétaires Les crédits fixés en loi de finances peuvent être modifiés en cours d année par voie réglementaire, dans les conditions suivantes : Des crédits peuvent être transférés entre articles budgétaires d'un même ministère dans la limite de 10% de chacun des articles budgétaires concernés. Transparence basée sur les documents annexes aux lois de finances et adoptes avec la loi des finances Transparence dans la Publication des projets de loi et les estimations des impacts financiers Aucun projet de loi préparé par un Ministre sectoriel ne peut comporter des dispositions fiscales. Tous les projets de loi ou de décret ayant des implications financières doivent comporter une estimation, préparée par le Ministre sectoriel concerné, de leurs impacts financiers dans une fiche financière : Transparence dans la mise en place de l Information du public ; Une information régulière+guide pour le grand public Le Ministre chargé des Finances organise une information régulière du public sur la situation et la politique budgétaires du pays, leurs enjeux économiques, sociaux et financiers. Etude sur le Transparence budgétaire @PARCEM Page 12

Chaque année, il prépare et diffuse un guide synthétique clair et simple, à destination du grand public, présentant les grandes lignes du CBMT, du CDMT central et de la loi de finances initiale Organisation de la transparence dans la mise en exécution du budget vote Les rapports trimestriels d exécution du Budget envoyés au Parlement Le Ministre des Finances adresse au Parlement, à la fin de chacun des trois premiers trimestres de l année au Parlement, un compte rendu d exécution budgétaire. Ce compte rendu fait apparaître notamment le rythme de rentrée des recettes fiscales et non fiscales ainsi que celui de consommation des crédits. Il rend compte également de l encaissement effectif des fonds des bailleurs comparé aux prévisions ainsi que de évolutions de la situation de trésorerie et de la réalisation des opérations de financement du Trésor. Publication du Rapport Ces rapports d exécution budgétaire sont rendus publics Transparence dans la procédure d engager une dépense Le Comptable d engagement des dépenses du ministère sectoriel aide à engager le budget et vérifie la régularité de la dépense. Transparence dans la Procédure d élaboration de la Loi rectificative des finances Lorsque les possibilités réglementaires de mouvement de crédit mentionnées à l article précédent apparaissent insuffisantes, une loi de finances rectificative peut être préparée par le Ministre chargé des finances. A cet effet, il adresse aux ministères sectoriels concernés, une lettre leur indiquant la procédure et le calendrier qu il entend suivre pour la préparation de cette loi de finances Organisation de la transparence dans la gestion des marchés publics Nécessité de la transparence dans les marchés publics Face aux exigences de la bonne gouvernance qui s imposent aux décideurs à tous les niveaux, il est devenu impérieux de bâtir un cadre des finances publiques apte à garantir la transparence et l efficacité dans la gestion des ressources publiques. Etude sur le Transparence budgétaire @PARCEM Page 13

Définition de la transparence dans les marchés publics On entend par transparence en matière de marchés publics, l application équitable et rigoureuse de procédures connues et qui constituent exclusivement la base des décisions d attribution des marchés. La transparence des procédures suppose : Un système d information performant permettant la publication régulière et en temps opportun de toute l information sur les marchés publics ; Le bannissement de toute entrave à la compétition et l abandon des pratiques anticoncurrentielles ; Une culture de l intégrité ; La reconnaissance et l organisation d un droit de recours afin de réparer éventuellement les dommages causés aux soumissionnaires et de redresser les décisions inéquitables notamment en matière d attribution des marchés. Opérationnalisation de la transparence dans les marchés publics au Burundi Au Burundi, la transparence des procédures est, avec la liberté d accès à la commande publique et l égalité de traitement des candidats, l un des trois principes destinés à assurer l efficacité de la commande publique Concrétisation de la Transparence dans les marchés publics La transparence en amont de l attribution du marché: L obligation de transparence s applique principalement : La définition des besoins: L article 15 de la Loi précité oblige toute autorité contractante de faire la publication d un plan annuel de passation des marchés publics. L autorité contractante en assure la publicité La publication des caractéristiques essentielles des marchés: Les articles 16et 19 de la même loi exige à toute autorité contractante de faire connaître au moyen d un avis général d appel d offres, les caractéristiques essentielles des marchés qu elle entend passer durant l année. Etude sur le Transparence budgétaire @PARCEM Page 14

Le choix de la procédure: C est l étape où l obligation de transparence est en principe la plus forte: Des règles de publicité s appliquent en fonction des montants et de la nature des marchés; La transparence lors de l attribution du marché: La gestion administrative des offres: Le règlement de consultation doit prévoit de façon exhaustive les modalités matérielles de dépôt des offres: date/heure/lieu, nombre d exemplaires, enregistrement, stockage En cas de litige, ce document permet de vérifier le déroulement normal de la procédure. L organisation et le déroulement de la sélection: L évaluation des offres: Le choix du titulaire: La transparence lors de l exécution du marché: Le recours à la sous-traitance: La loi sur les marchés publics lui donne la possibilité de demander aux candidats la part sous-traitée mais sans dépasser 30% du marché (art 110); Les modifications du marché: En principe, le régime des avenants est encadré par la Loi (art 120). Sauf cas exceptionnel les avenants sont limités à 20% du marché (art 108) Les contrôles de l exécution des marchés publics Les marchés publics peuvent être soumis à des contrôle de l autorité contractante, d une administration qui en les prérogatives (IGE, Cour des comptes..) ou d un auditeur indépendant. La transparence au terme de l exécution: Le paiement des marchés est en principe subordonné à des exigences: - de comptabilité publique: règles du service fait, séparation des ordonnateurs et des comptables. Transparence par les contrôles interne et externe Etude sur le Transparence budgétaire @PARCEM Page 15

Pourquoi faire un contrôle du budget La mise en place du contrôle interne budgétaire est nécessaire : 1) Sortes de contrôles du budget Le contrôle administratif du budget Il s agit du contrôle effectué par les services du Budget et contrôle, dés services de la comptabilité publique lors des phases d engagement et de liquidation dans le processus d exécution budgétaire La Réglementation de gestion des Budgets publics prévoit aussi un contrôle à postériori mais il faut le dire, qui est organisé rarement. La Transparence par le contrôle interne l'inspection Générale de l'etat qui rattachée au Président de la République, a tout pouvoir d'enquête et de contrôle sur la gestion des recettes et dépenses des administrations de l Etat et des collectivités publiques ainsi que sur tous les éléments de leur patrimoine. A cet effet elle procède aux inspections et enquêtes nécessaires. Ses rapports sont rendus publics par le Président de la République. Le contrôle externe de la cour des comptes La Cour des Comptes appuie le Pouvoir Législatif en assurant l examen et la certification des comptes de tous les services publics, en assurant aussi les missions de contrôle ci après : Le contrôle financier de la Cour des comptes repose sur le travail de l exactitude, de la fiabilité et de l exhaustivité des états financiers. Le contrôle de légalité s exerce sur les recettes et les dépenses publiques. La Cour vérifie leur conformité à la loi budgétaire et s assure de l application correcte des règles de droit Le Contrôle de bon emploi des deniers publics ou contrôle de la bonne gestion : est défini par référence aux concepts d économie, d efficacité et d efficience. La mission d information et d assistance du Parlement : Etude sur le Transparence budgétaire @PARCEM Page 16

La Cour des comptes communique à l Assemblée Nationale le résultat de ses missions de contrôle. Elle signale à l Assemblée Nationale tout engagement, ordonnancement ou paiement des dépenses faits au-delà ou en dehors des crédits prévus aux budgets. i. Le contrôle parlementaire Le Parlement a aussi pour rôle de contrôle à priori lors du vote du Projet de budget et aussi il contrôle à postériori le Budget en vérifiant si l exécution du Budget est conforme aux paramètres fixés dans las prévisions il utilise la voie des questions orales adressées au gouvernement et les travaux des commissions parlementaires qui sont mises sur pied sur toute question liée à l exécution budgétaire Il peut aussi utiliser des enquêtes LES FAIBLESSES DE LA TRANSPARENCE BUDGETAIRE AU BURUNDI Faiblesses dans le processus d élaboration du budget La consultation populaire pour élaborer une politique budgétaire n a pas encore commencée alors que le Décret annonçant cette pratique de transparence est de mi 2012. Les activités de consultations des populations ou leurs représentants en particulier les organisations de la société civile sont à mettre en place. Même si la réglementation pose le principe de données macroéconomiques les hypothèses macroéconomiques crédibles, prudentes et cohérentes il est impossible de les vérifier car elles ne sont pas publiées et les sources ne sont pas vérifiées. C est une question importante dans la mesure où la source des données n est pas fournie. C est là où la société civile peut contribuer à l amélioration de la transparence budgétaire. La session d orientation budgétaire organisée pour la première fois en Août 2013 a été trop courte et n a pas permis la participation réelle des parlementaires et du public. Le calendrier des discussions budgétaires, bien qu annoncé avec des dates fermes, n est pas respecté. Beaucoup de participants aux discussions se plaignent de l efficacité des discussions. Les discussions budgétaires bien que jouant un rôle essentiel dans la transparence, ont alors un rôle très limité. Etude sur le Transparence budgétaire @PARCEM Page 17

La faiblesse de transparence se remarque aussi dans le fait que le calendrier de préparation du budget commence presque toujours tardivement et ne donne pas aux services concernés le temps de préparer des prévisions effectives et réalistes. Certains projets de lois comme celui de 2007 ; sont discutés sur 2 ou 3 mois sur deux mois (aoûtseptembre 2006) et la préparation de la Loi de finances 2008 n a débuté qu en juin au lieu de mars comme prévu. Ce manque de temps de discussions des services techniques a un effet sur la transparence budgétaire. Le retard dans l analyse de la loi budgétaire : les projets de loi des finances sont toujours présentés en retard présenté durant la troisième semaine de décembre contrairement au prescrit de la Constitution du Burundi. Le ministère des finances justifie ces retards pour les besoins de négociations avec les Bailleurs de fonds qui prennent beaucoup de temps; or l analyse dans de très courts délais est un frein à la transparence Les documents qui accompagnent le Projet de loi des finances sont toujours jugés d insuffisants par le Cour des comptes mais il n y a pas d amélioration. Seul le Ministre des finances a toujours depuis 2008 présenté le projet de loi de finances sans se faire accompagner par les ministres techniques contrairement à la réglementation. Ceci fait que la transparence est mise en mal en parlant des chiffres et non des programmes et activités des ministères qui doivent être liées. Aucun service n est chargé pratiquement d informer le public et les partenaires financiers sur les hypothèses ; la lettre de cadrage budgétaire n est soumise à aucune action de communication avant sa sortie. Faiblesse de la non couverture de toutes les activités de l Etat La couverture du budget n est pas complète. La loi budgétaire couvre le BO, le BEI et Fonds, les budgets annexes et le Budget d affectation spéciale. Mais elle ne couvre par toutes les opérations d investissement à financement extérieur. Il existe plusieurs financements des Bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux qui ne sont pas inclus au Budgets de l État. Aussi Les opérations financées sur ces comptes par la BRB ne sont pas prises en compte dans les rapports budgétaires et la comptabilité publique, même si ces opérations sont des dépenses publiques payées par des fonds budgétaires. Les soldes de ces comptes ne sont pas pris en compte dans la situation de trésorerie de l État. Faiblesse dans la cohérence entre le CSLP et le Budget Le lien entre le CSLP et le budget annuel n est pas solide. Pour la préparation du budget 2013, la lettre de cadrage budgétaire soulignait que le budget devait accorder la priorité Etude sur le Transparence budgétaire @PARCEM Page 18

aux dépenses des secteurs sociaux, en particulier l éducation, la santé, la lutte contre le VIH/SIDA, le rapatriement et la réinsertion des réfugiés, des personnes déplacées et des victimes des catastrophes naturelles, ainsi qu aux dépenses des secteurs économiques comme l agriculture et l élevage, les mines, l énergie, les travaux publics et l équipement. Toutefois, certains secteurs prioritaires dans la lutte contre la pauvreté, n ont pas connu d augmentation de leurs allocations budgétaires pour ; la situation s est empirée avec la révision budgétaire. Faiblesse de transparence des données des dépenses Les données du SIGEFI sont souvent différentes des données transmises au parlement lors de l analyse de la Loi de règlement. Les données du TOFE et celles liées à la classification administrative sont différentes. Les incohérences entre les sources de données affectent sérieusement l analyse. La dépense publique par rapport au PIB est relativement modeste, mais l augmentation des dépenses ordinaires la tire à la hausse. L efficacité doit absolument être renforcée pour pouvoir exécuter le CSLP II. Faiblesse de transparence dans la chaine des dépenses publiques Les données tirées des balances de trésorerie montrent des exécutions budgétaires du budget de fonctionnement dépassent les plafonds de crédit, ce sont des infractions à la chaîne de la dépense, dans toutes les catégories économiques du budget particulièrement pour les salaires, à l exception des dépenses d investissement. Le SIGEFI, au contraire, indique des sous-exécutions pour la plupart des ministères, y compris des secteurs prioritaires. Faiblesses dans l enregistrement des engagements Le système d enregistrements des dépenses tient compte seulement des paiements.des marchés exécutés à 30% seront considérés dans le système comme n ayant pas débutés tant qu il n ya pas de paiement de la première facture. La signature des contrats est un engagement important qui devrait être enregistrée dans le système. Faiblesse dans l Évaluation des arriérés de paiements La non-identification des arriérés du côté des paiements outre qu elle est symptomatique de graves déficiences dans la gestion des finances publiques, peut constituer un obstacle Etude sur le Transparence budgétaire @PARCEM Page 19

majeur à la transparence des finances publiques. Dans la mesure où des arriérés ne sont pas déclarés, les informations communiquées sur la situation des finances publiques sont erronées lorsqu elles sont enregistrées sur la base des droits constatés. Au Burundi, les factures non encore payées restent dans les cabinets des ministères et institutions dépensières et le Trésor est incapable de connaitre les arriérés. Faiblesse de transparence des données sur les dépenses publiques financées par les bailleurs de fonds Les informations des financements des Bailleurs de fonds sont mal collectées et sont souvent incomplètes.ceci se remarque dans les rapports du CNCA et ceux du ministère des finances. Faiblesse dans la transparence sur la gestion du budget des salaires La Faiblesse dans la transparence liée au non respect des plafonds des crédits des salaires est visible quand on remarque que dans certains ministères les taux d exécution des dépenses salariales dépassent 200% Aussi des recrutements et dépassements de crédits sont faits sans autorisation du Ministres des finances contrairement à la loi organique. C est aussi le résultat d un mauvais système de gestion des ressources humaines. Faiblesse de transparence dans les prévisions et l exécution du budget d investissement Chaque année le niveau d exécution des dépenses d investissement reste bas (73%) et ceci est dû à la manière de prépare les prévisions budgétaires. Souvent on reprend la valeur des investissements sans considérer les véritables dépenses qui seront faites pendant l année Faiblesse de transparence dans le dépassement des plafonds des dépenses de fonctionnements Aux termes de la législation burundaise, les crédits sont plafonnés, et aucune étape de la chaîne de la dépense ne peut être sautée. Le ministère des Finances a la prérogative d effectuer des virements, à concurrence de 10 %, à un ministère donné sans approbation du parlement. Une fois que le plafond est fixé, les ministères ne peuvent le dépasser. Faiblesses de transparence dans le niveau croissant des dépenses effectuées sans ordonnancement préalable Sauf pour le service de la dette les paiements sans ordonnancement préalable deviennent de plus en plus importants, passant de 1 à 5 % des exécutions budgétaires entre 2009 et 2011. Etude sur le Transparence budgétaire @PARCEM Page 20

Faiblesse dans la gestion de la dette intérieure La dette intérieure du Burundi n est pas gérée d une manière transparente. Le solde du compte du Trésor n est pas pris en compte et les besoins d endettement ne sont planifiés, ce qui fait des niveaux de dates intérieurs trop élevés poussant les Banques à financer le Trésor au leu de financer l économie. Aussi, l impact de la dette sur la monnaie est visible au niveau des cours de change réels de la monnaie burundaise Faiblesse de transparence dans la gestion des marchés publics Les personnes interrogées nous ont révélé que de plus en plus, les DAO (Dossiers d'appel d'offres) renferment des critères fantaisistes tantôt appliqués, tantôt non, et conduisant souvent à l'écartement d'offres compétitives selon l'humeur des membres commissions d'analyse, d'attribution et de contrôle des marchés. Non respect des délais de notification=difficultés de recours Malgré l'existence du nouveau Code des Marchés Publics qui oblige les Autorités Contractantes à informer les soumissionnaires pendant tout le processus d'attribution des contrats et à respecter le temps réglementaire imparti aux soumissionnaires pour leurs recours éventuels auprès de l'armp (Autorité de Régulation des Marchés Publics), beaucoup de ces Autorités Contractantes refusent de se plier à ces obligations. Lacunes, iniquités et non respect des lois et textes réglementaires Alors que les sanctions sont clairement prévues dans le Code des Marchés Publics (suspension momentanée ou exclusion définitive) à l'encontre des entreprises fautives, elles ne le sont pas à l'encontre des Autorités Contractantes fautives. Seules des sanctions administratives sont prévues alors que les entreprises préjudiciées par ces Autorités Contractantes ont plus besoin d'indemnisations financières que de sanctions administratives. Le nouveau Code rend exécutoire les décisions de l'armp. Cependant, à l'encontre des Autorités Contractantes qui ne mettent pas à exécution ces décisions, aucune sanction pécuniaire n'est prévue par le même Code alors que c'est cela qui serait juste pour les entreprises. L'article 128 du Code des Marchés prévoit des intérêts moratoires automatiquement dus en cas de dépassement du délai de paiement ou de restitution de cautionnement bancaires. Ce délai est de 30 jours selon l'article 123 du même Code. Beaucoup d'attributaires sont pénalisés par le non respect de ces dispositions par beaucoup d'autorités Contractantes Etude sur le Transparence budgétaire @PARCEM Page 21

La quasi totalité des attributaires ne se résout pas à faire des réclamations et encore moins à saisir les juridictions par peur d'éventuelles représailles de la part des Autorités Contractantes. Le suivi des travaux, leur réception provisoire et/ou définitive par les représentants des Autorités Contractantes sont souvent retardés et même compromis par les mêmes Autorités Contractantes. Les raisons souvent invoquées sont l'indisponibilité des fonds pour les frais de mission à octroyer aux membres des commissions. Des années peuvent se passer sans que des réceptions soient organisées entraînant pour les attributaires, des suppléments de frais et commissions bancaires sur les cautionnements émis par leurs banques Faiblesse de transparence dans le contrôle interne Les contrôles internes ne seront efficaces que si les recommandations et sanctions proposées sont mises en œuvre et si les activités des différentes unités de contrôle sont coordonnées. Les unités de contrôle estiment que les sanctions notamment les sanctions réglementaires devraient être plus systématiques. La diffusion des rapports des services d inspection interne est très limitée. Ceux de la Cellule d inspection du ministère des finances n ont été diffusés ni à l IGE ni à la cour des comptes. La cellule d inspection et de contrôle internes au Ministère des finances a été mise en place en juin 2008. Les rapprochements bancaires effectués par les services du Département de la comptabilité publique portent uniquement sur le compte général du Trésor et le compte spécial PPTE ouverts à la BRB. Ces rapprochements ne sont effectués qu une fois l an après la fin de l exercice. L IGE et la cellule d inspection du MEFCD n ont pas encore mis en place les procédures pour vérifier de manière systématique le suivi de la mise en œuvre des recommandations contenues dans les rapports de vérification. De même, les services audités n ont pas mis en place les procédures afin d effectuer le suivi des recommandations effectuées par les entités de contrôle. Les faiblesses du contrôle externe La Cour des Comptes doit relever plusieurs défis, dont le principal est que les comptes publics ne sont pas fiables. La Direction de la Comptabilité fait d importants efforts pour améliorer la qualité des comptes qu elle prépare, mais, plusieurs problèmes subsistent Le fait que les rapports budgétaires ne couvrent pas les comptes et fonds spéciaux ne permet pas à la Cour d assumer pleinement toutes ses responsabilités. La règle de l universalité budgétaire (le compte unique du Trésor) comporte de nombreuses exceptions. Etude sur le Transparence budgétaire @PARCEM Page 22

Les comptes ainsi vérifiés sont transmis à la Cour des comptes avant le 31 mars. Les autres comptes de l administration centrale, tels que les comptes bancaires par lesquels transitent les recettes fiscales et douanières, les comptes gérés par les ministères qui bénéficient de transferts, ne font pas l objet de rapprochements de manière efficace ses travaux d inspection. les comptes tenus à la BRB sont transmis à la Cour des comptes hors délai fixé en raison notamment des transmissions tardives des informations par la BRB et de longs délais de redressement des écritures comptables. Les recouvrements et reversements au Trésor public souffrent du manque de rapprochement entre les receveurs et les services centraux de la comptabilité. Au Burundi il n ya pas de contrôle après le paiement de la dépense (contrôle a posteriori). Ceci fragilise l efficacité des contrôles. Par exemple les gros travaux ou les équipements qui peuvent ne pas être réellement livrés ne sont pas suivis Aussi en cas de complicité des cadres dans la chaine, le contrôle à postériori pourrait améliorer la crédibilité du contrôle La loi de règlement n est pas présentée à temps. Une telle configuration ne permet pas de faire un contrôle opérant. Il n existe pas de procédure formelle de suivi des recommandations formulées dans les rapports de la Cour des Comptes. Les services audités n ont pas mis en place les procédures afin d effectuer le suivi des recommandations effectuées par les entités de contrôle. Il n existe pas de procédure formelle de suivi des recommandations formulées dans les rapports de la CC. De même, les services audités n ont pas mis en place les procédures afin d effectuer le suivi des recommandations effectuées par les entités de contrôle. TRANSPARENCE DES BUDGETS COMMUNAUX Existence de textes clairs? Il n existe pas des cadre légal de la gestion des finances publiques locales. Les communes utilisent des documents éparses tantôt Le recueil des textes sur la décentralisation au Burundi, La loi communale, Le manuel des procédures administratives et financières., Code général des impôts et taxes(le 1 er janvier 2006, Ordonnance ministériel n o 530/540/312 du 4 Août 1997 portant révision des taxes communales et municipales. Les textes sur les Etude sur le Transparence budgétaire @PARCEM Page 23

recettes ne sont plus suivis, beaucoup de communes appliquent des tarifs que les conseils communaux ont adoptés sans que le Ministère de l intérieur ne prenne aucune réaction (sauf le cas de la Mairie de Bujumbura) Ouverture de ces textes communaux? Les personnes interrogées ont beaucoup critiqué l inadaptation des textes utilisés dans la préparation des budgets communaux pour les raisons suivantes : Le recueil des textes sur la décentralisation au Burundi est ancien, il date de 2008 il n est plus valable au temps. Par exemple les taxes de 50f n existent plus compte courant (des frais de fonctionnement), compte de développement (frais d investissement).il y a des nouvelles activités qui sont de création de nos jours comme les téléphones mobiles, la vente du lait. Il faut donc y ajouter ces nouvelles matières taxables Les comptes communaux utilisés Les comptes utilisés sont souvent à deux : un compte pour les recettes budgétaires et un compte pour les cotisations de développement (collectés en dehors des textes) Les marchés publics dans les communes Les marchés publics dans les Sont lancés par appel d offres ou consultation restreinte. Les contrôles ne se font pas véritablement car les personnes interrogées affirment que c est l Administrateur ou la commission économique et sociale qui fait le contrôle des marchés publics Contrôle des recettes et des dépenses L équipe de la comptabilité contrôle d abord les taxateurs en regardant les quittances, on regarde si les montants collectés correspondent aux quittances distribués. Ensuite, il y a l inspection des finances qui contrôle si le montant collecté correspond au ticket (c est une inspection de routine) Dans d autres communes il y a des contrôles effectués par : la commission des finances communales et les inspecteurs provinciaux. Il ya des communes qui affirment que c est le comptable qui fait le contrôle au premier degré et l Administrateur au second degré. Enfin il ya des communes qui affirment que c est les membres de la Commission des affaires économiques financières et de développement locales qui font le contrôle du budget Les textes à amélioré Etude sur le Transparence budgétaire @PARCEM Page 24

Les personnes interrogées ont souligné la vétusté des textes utilisés et ont souhaité de la : le recueil des textes sur la décentralisation au Burundi mérite une actualisation, Le manuel de procédure administrative et financier change chaque année et cela perturbe dans l application. Donc il faut l adopter sur une période plus ou moins longue (2-3 ans) Est-ce que les autorités communales communiquent sur le Budget? Les autorités communales ne font pas de la communication budgétaire en général. Certains affichent les budgets mais ne donnent pas l état d exécution et n organisent pas de débats sur les nouveaux programmes à financer. Ces derniers proviennent des PDCD. D autres disent que si la population et la Société civile étaient intéressées ils pouvaient avoir accès à ces données parce que le budget se fait dans la transparence mais personne n a jamais demandé de le voir LA PARTICIPATION DE LA SOCIETE CIVILE ET DE LA POPULATION DANS LE SUIVI BUDGETAIRE Notion de la participation des parties prenantes : Elle se définit comme un processus par lequel les parties prenantes exercent une influence sur les décisions d intérêt général et assurent un contrôle conjoint des moyens et des institutions qui influent sur leur vie, ce qui leur permet de contrôler l action des pouvoirs publics. Dans le contexte de la gouvernance budgétaire, la participation est axée sur les citoyens, dont les femmes, et prend en considération l interaction entre la société civile les acteurs et les actions des entreprises Enjeux de la Participation Dans les sociétés démocratiques, chaque personne est capable de pouvoir contribuer à établir (et a suivre l exécution) les politiques qui répondront vraiment aux besoins de la société. Ainsi, la participation de tous les acteurs concernés, est indispensable pour établir les bases d une politique (budgétaire) qui réponde aux besoins de tous les citoyens. Sur la base de ce postulat, la question de la participation ou de son défaut s est progressivement imposée à l échelle locale, nationale et internationale. Un peu partout en Afrique, les approches de gouvernance participative suscitent un intérêt croissant et font l objet de multiples travaux de recherche. Il est aujourd hui admis que la participation des citoyens et de la société civile au niveau local est la clé d un développement équitable, intégrée durable. Etude sur le Transparence budgétaire @PARCEM Page 25