MICHEL QUIOT CONSULTANTS MINISTERE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA FONCTION PUBLIQUE DIRECTION GENERALE DE L ADMINISTRATION ET DE LA FONCTION PUBLIQUE Etude pour améliorer la gestion et le suivi des réservations de logements sociaux et de places en crèches pour les agents de l Etat Guide méthodologique destiné aux préfectures Volet crèche Conseil auprès des collectivités locales
SOMMAIRE SOMMAIRE 2 PREAMBULE 4 ELEMENTS DE CADRAGE 7 ENJEUX 8 ETAT DES LIEUX CAPACITES D ACCUEIL 9 PRINCIPAUX ACTEURS DE L ACCUEIL DE LA PETITE ENFANCE 11 PANORAMA DES DIFFERENTS DISPOSITIFS D ACCUEIL 12 MODES DE FINANCEMENT DES SOLUTIONS D ACCUEIL PAR LES CAF 20 COUT DES MODES DE GARDE POUR LES FAMILLES 24 EVALUATION DES BESOINS DE GARDE 27 GESTION DES RESERVATIONS DE BERCEAUX 30 LES DIFFERENTS MODES DE RESERVATION DE BERCEAUX 31 EXERCICE DES DROITS DE RESERVATION DE BERCEAUX (STOCK) 33 INSTRUCTION DE LA DEMANDE DE PLACE EN CRECHE (FLUX) 36 LES RESERVATIONS DE BERCEAUX AU SEIN DE CRECHES D ENTREPRISES 38 LES OUTILS DE CONTROLE DE L EXECUTION DES RESERVATIONS 42 OPTIMISATION DES PROCEDURES DE RESERVATION DE PLACES EN CRECHES 44 Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 2/64
ANNEXE 1 CONVENTION TYPE DE RESERVATION CRECHES D ENTREPRISE 47 Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 3/64
PREAMBULE Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 4/64
Les préfectures de région constituent un niveau de concertation et de programmation des réservations de places en crèches pour les agents de l Etat. En tant qu instance d animation du dialogue social avec les SRIAS, les préfectures de région seront amenées à faire valoir les arguments qui justifient les réorientations proposées à la politique de réservation, pour à la fois : élargir les moyens d intervention de l Etat, en développant notamment les réservations de berceaux au sein de crèches inter entreprises, faciliter la gestion des droits de réservation (de l identification des besoins à l évaluation de la procédure). Depuis la mise en place de la Prestation de Service Unique (à compter de janvier 2002), le financement des structures d accueil collectif s établit à l heure. Cette avancée pour les familles, qui paient les créneaux horaires utilisés pour la garde de leur(s) enfant(s), constitue a contrario une contrainte financière pour les collectivités publiques, notamment sur les heures de faible affluence. En outre, le Contrat Enfance Jeunesse (mis en place en juillet 2006 par la Caisse Nationale des Allocations Familiales) prévoit que lorsque le taux d occupation d un établissement d accueil collectif est inférieur à 70 %, la subvention se trouve réduite ; la CAF ne prenant plus en charge les dépassements d un coût de revient supérieur à 7,22 par enfant et par heure. Autant de constats qui justifient la systématisation et la diversification du financement de place d accueil par les réservataires de berceaux (en l espèce, les administrations publiques) et son corollaire, une anticipation concomitante des besoins de garde. Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 5/64
Le présent guide décompose les principales séquences de la procédure de réservation de berceaux, soit : L évaluation des besoins de garde, La gestion de la procédure (illustrée par des zooms), Le suivi et l évaluation de la procédure. Il convient de préciser que le processus de réservation de berceaux s articule autour d étapes qui ne sont pas inscrites dans une continuité temporelle stricte. En d autres termes, l évaluation des besoins (en amont des réservations) obéit aux impératifs d une programmation budgétaire pluriannuelle (autorisations d engagements / crédits de paiement). Toutefois, cette démarche gagne à être poursuivie en aval du processus, dans une logique de contribution au suivi qualitatif des engagements financiers interministériels. Le descriptif de la procédure est précédé d éléments de cadrage soulignant la plus-value d une gestion harmonisée et maîtrisée des réservations à un niveau régional face au triple constat : D une croissance des besoins de garde, repérée au plan national, De l amélioration des conditions d articulation de la vie familiale et professionnelle des agents de l Etat, D une politique de gestion des ressources humaines intégrée. Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 6/64
ELEMENTS DE CADRAGE Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 7/64
ENJEUX Nonobstant la progression des capacités d accueil de jeunes enfants au plan national, il importe de souligner les difficultés, en matière de prospective vis-à-vis des collectivités locales, que rencontre les Bureaux d Action Sociale préfectoraux. On relève en effet : un usage privilégié des équipements d accueil de types «crèches de quartier» (selon la dénomination CNAF) par les collectivités d implantation, en faveur des résidents (inter)communaux, qu une part importante de solutions d accueil associatives «para municipales» fait l objet de réservations par les collectivités locales, au détriment d autres réservataires publics. Par suite, il convient de souligner la faible proportion de places ouvertes aux réservations émanant des préfectures, qui se positionnent sur le solde différentiel de places restantes, usuellement faible. En sus, la faiblesse de l offre locale de garde impacte à la hausse le montant des droits de réservation (dont l élasticité prix est proportionnelle au nombre d organismes gestionnaires locaux ainsi qu aux projets de construction de structures). Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 8/64
ETAT DES LIEUX CAPACITES D ACCUEIL Les enquêtes nationales réalisées en 2007 par la CNAF ainsi que le rapport de l IGAS relatif au développement de la garde d enfants (2009) mettent au jour la prégnance des besoins de garde non couverts à l échelle du territoire national (tous modes d accueil confondus). Ce constat repose notamment sur un faisceau d indices repris ci-dessous : La linéarité de la croissance démographique, La faiblesse du potentiel d accueil moyen départemental. Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 9/64
Le constat d une croissance des besoins de garde est renforcé par la persistance d une partition des accueils des enfants de moins de 3 ans reposant essentiellement sur les familles. Il importe en outre de souligner que les crèches de personnel (ou d entreprise) connaissent un développement important depuis 2004. Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 10/64
PRINCIPAUX ACTEURS DE L ACCUEIL DE LA PETITE ENFANCE L efficacité de l offre de services d accueil des jeunes enfants repose sur la concertation des principaux partenaires institutionnels décrits ci-dessous : Conseil Général Branche Famille CNAF MSA Etat Collectivités Locales EPCI Associations Prestataires «entreprises de crèches» Contrôle de la qualité de l accueil individuel et collectif des enfants de moins de 6 ans Autorisation de création de dispositif d accueil Agrément, formation et contrôle des ASMAT Financement accueil individuel (Complément mode de garde de la PAJE) Financement d accueil collectif (PSU + CEJ) Financement du libre choix d activité (CLCA et COLCA) Recrutement et financement des postes dans le cadre des accueils périscolaires Financement des réductions fiscales et crédits d impôts RESERVATAIRES Mise à disposition des locaux Financement des ATSEM Gestion des établissements et services de la petite enfance Financement du coût résiduel des établissements Gestion d établissements et de services de la petite enfance d accueil collectif Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 11/64
PANORAMA DES DIFFERENTS DISPOSITIFS D ACCUEIL La typologie des modes de garde, telle que définie par la CNAF en fonction des capacités et temps d accueil, de l âge de l enfant ou encore de l encadrement professionnel, distingue 6 dispositifs. La règlementation relative aux établissements d accueil du jeune enfant est prévue au titre du décret 2007-206 du 20 février 2007. Ce texte fixe le nombre de places maximum par établissement, comme suit : Etablissements Accueils collectifs Crèches parentales Jardins d enfants Places 60 + 10 % d accueil en surnombre 25 + 10 % d accueil en surnombre 80 + 10 % d accueil en surnombre Articles du Code de la Santé Publique R 2324-25 Micro crèches 9 + 10 % d accueil en surnombre R 2324-46 Services d accueil familial 150 + 10 % d accueil en surnombre R 2324-26 Multi accueil collectif et familial 100 + 10 % d accueil en surnombre R 2324-27 Les développements suivants présentent chaque mode d accueil et mettent au jour leurs spécificités propres ainsi que les atouts qu ils présentent. Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 12/64
Les accueils collectifs correspondent aux dispositifs de garde les plus répandus et les mieux identifiés des publics (ex : la crèche classique). Une large proportion des accueils collectifs fonctionne en multi-accueil. Ce dispositif fonctionne sur la base d un panachage d accueil collectif occasionnel et régulier (ou permanent) d enfants de 10 semaines à 4 ans. La formule d accueil donne lieu à un contrat d accueil signé entre les parents et la direction de l établissement. En d autres termes, il s agit d un lieu de vie : qui prépare à la séparation parents-enfant, où des professionnel(le)s préparent l enfant à la vie collective. où adultes et professionnel(le)s peuvent dialoguer, où l on essaye de respecter les rythmes et besoins des enfants. Le multi-accueil est également ouvert aux enfants présentant un handicap, avec un projet d accueil spécifique et l aide de professionnels. Un multi-accueil présente les atouts suivants : Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 13/64
Les jardins d éveil ou jardins d enfant sont définis au titre du guide méthodologique formalisé par les services du Secrétariat d Etat chargée de la famille intitulé «Diversifions l'accueil d'enfants, développons le soutien aux familles 1». Ces structures intermédiaires entre la famille, la crèche ou l'assistance maternelle et l'école maternelle sont destinées à faciliter l'éveil progressif du jeune enfant, notamment, en : lui offrant un lieu privilégié de contact avec des adultes et des camarades du même âge, favorisant son développement, répondant à ses besoins d'accompagnement relationnel individualisé, l'aidant à acquérir, puis maîtriser le langage, en le préparant à son entrée à l'école maternelle ; dans cette perspective, il est prévu d'habituer les enfants à un rythme d'activités, en organisant, chaque jour, des séances de jeux et des séances d'activités. Les modalités d'organisation et de fonctionnement des jardins d'éveil sont décrites ci-dessous : la capacité minimale d'accueil recommandée et de 24 places sur la base d'unités de 12 places, les amplitudes horaires des jardins d'éveil sont comparables à celles d'un établissement d'accueil du jeune enfant (soit 7h30 8h00 à 18h30 19h00). L accueil d enfants à mi-temps pour une durée de 9 mois en moyenne, sans pouvoir excéder 18 mois est recommandé, les professionnels chargés d'encadrer les enfants devront être pour moitié des éducateurs de jeunes enfants, des puéricultrices, des infirmières, des psychomotriciennes et des auxiliaires de puériculture ; les autres professionnels recrutés pourront être des personnes titulaires d'un CAP Petite enfance, des assistantes maternelles ayant au moins cinq ans d'expérience, des titulaires d'un BAFA option petite enfance, des BEP Sanitaire et social et des diplômés d'état d'auxiliaire de vie sociale. 1 Secrétariat d Etat à la Famille, mai 2009. Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 14/64
L appellation «crèches familiales» recouvre en fait un réseau d'assistantes maternelles agréées qui accueillent à leur domicile les enfants et sont encadrées par des professionnelles (infirmièrepuéricultrice, éducatrice de jeunes enfants, etc.). L'assistante maternelle est employée par une collectivité ou une association. Les familles sont donc déchargées des négociations de salaire et des démarches administratives, etc. La responsable de la crèche rend visite régulièrement aux ASMAT pour les conseiller. Elle veille au bien-être et à la santé de chaque enfant, en lien avec le médecin attaché à la crèche. Elle met en place des formations pour développer les compétences éducatives de son personnel et élaborer un projet pédagogique. Elle est également à l écoute des familles. Dans cette formule, l enfant bénéficie à la fois d'un accueil dans une ambiance familiale 2 ou 3 enfants maximum par ASMAT et des temps collectifs organisés par la crèche. Chaque semaine, les enfants se retrouvent dans des locaux spécialement aménagés pour pratiquer des activités d'éveil. Les crèches familiales proposent éventuellement aux ASMAT un prêt de jouets et de matériel de puériculture. La souplesse de la crèche familiale permet aux familles de trouver un mode de garde permanent adapté à leurs horaires. Si l assistante maternelle est souffrante ou absente, l établissement s organise pour confier l enfant temporairement à une assistante. En cas d'indisponibilité de l'assistante maternelle, un accueil est proposé, dans la mesure du possible, chez une autre assistante maternelle dépendant de la crèche. Il importe de distinguer la crèche familiale de la crèche parentale. Cette dernière est organisée et gérée par les parents euxmêmes. Ils participent eux-mêmes à la garde des enfants avec la présence obligatoire d'une personne qualifiée. Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 15/64
Instituée par le décret 2007-206 du 20 février 2007 (article R 2324-47 du Code de la Santé Publique), la micro crèche est un établissement expérimental accueillant 4 à 9 enfants encadrés par 2 assistantes maternelles expérimentées ou personnes diplômées d au moins un CAP petit enfance. Une puéricultrice ou une éducatrice de jeunes enfants assure l encadrement des personnes qui accueillent les enfants. La gestion d une micro-crèche peut être assurée par une association (type crèche parentale) ou une entreprise privée gérant un (ou plusieurs) établissements d accueil. Les familles ayant recours à une micro-crèche reçoivent une aide (la prestation d accueil du jeune enfant PAJE) comme s ils employaient une garde à domicile (par l intermédiaire d une association (sans en être l employeur) et ce pour chaque enfant. Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 16/64
Les crèches d entreprise ou crèches de personnel (selon la terminologie CNAF) représentent une initiative récente de la part des entreprises en faveur de leurs salariés. Il convient de relever une tendance nationale de développement du recours par les préfectures à de telles solutions de garde. Les Caisses d Allocations Familiales ont développé depuis 2004 des relations de partenariat avec les entreprises 2 afin de diversifier l offre d accueil des jeunes enfants. Les entreprises financent des places de crèches pour les enfants de leurs salariés et les CAF leur apportent une aide financière en contrepartie. Ces dispositifs constituent un atout pour le recrutement et la fidélisation du personnel. Ils facilitent l accès à l emploi des femmes, mères de famille (notamment lorsque le taux de foyers bi-actifs est localement élevé). La coopération entre entreprises et collectivités permet d élargir l accès des familles aux équipements d accueil. Elle constitue le socle de la mutualisation des coûts d équipements et garantit efficacement la pérennité des structures. En outre, si pour une entreprise, l existence d une crèche constitue un atout indéniable pour son recrutement, elle l est aussi pour un territoire (développement économique, implantation de zones d activité). Les entreprises peuvent se positionner différemment : le gestionnaire de l équipement est rarement l entreprise elle-même. Une association loi 1901 gère la structure, l entreprise est représentée dans son conseil d administration. Dans la même logique, les entreprises peuvent porter le projet immobilier de l équipement et financer la majorité des places autant qu acquérir des droits dans une crèche construite par une collectivité ou une association. 2 Les préfectures, collectivités et établissements publics sont considérés par la CNAF comme des «entreprises publiques». Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 17/64
Plusieurs sociétés ont développé un segment d activités articulé autour de l accompagnement à la création / gestion de places d'accueil en collectivité, les besoins de places en crèche collective étant largement non satisfaits. L ensemble des structures (essentiellement des crèches) sont livrées «clé en main» et subventionnées par les CAF (Caisses d'allocations Familiales). Les projets de crèches privées (sans subvention) sont aussi accompagnés par ces nouveaux prestataires. Les structures petite enfance gérées ou créées par les sociétés spécialisées sont détaillées ci-dessous : des crèches mono-entreprise : dédiées aux collaborateurs d'une même entreprise, des crèches multi-entreprise : dédiées aux collaborateurs de plusieurs entreprises, de sorte qu une entreprise de quelques salariés peut bénéficier de ce mode de garde collectif, des crèches municipales à gestion déléguée : réservée aux enfants d'une commune, des crèches municipales mixtes : réservées aux enfants de la municipalité et aux collaborateurs des entreprises du secteur. L ensemble des structures d accueil sont créées en partenariat avec les collectivités locales (Conseils Généraux, Mairies) et les acteurs institutionnels de la petite enfance (CAF, PMI) dans le respect des normes petite enfance et à un coût encadré par la CAF. Ainsi : les partenaires institutionnels de la petite enfance et les collectivités publiques bénéficient de la création de places nouvelles à moindre coût par la participation complémentaire de l'entreprise, les familles bénéficient de places d'accueil supplémentaires en crèche (mode de garde le plus économique), les entreprises parties prenantes sont reconnues comme socialement responsables, les prestataires permettent de raccourcir le délai de finalisation du projet dès lors qu il s agit essentiellement d opérations d aménagement d infrastructures existantes. Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 18/64
Le statut des assistant(e) maternel(le) ASMAT résulte de la loi n 77-503 du 17 mai 1977, qui a fait de l'ancienne activité de «nourrice» une profession réglementée, dont l'accès est soumis à l'obtention préalable d'un agrément accordé par le président du conseil général, après examen des services de Protection Maternelle et Infantile. Les premières actions de formation, laissées au libre choix des départements ont alors été mises en oeuvre tandis qu'on instaurait un mode de rémunération à la journée. Ce statut a été renforcé par la loi n 92-642 du 12 juillet 1992, qui a rendu la formation initiale obligatoire, a simplifié la procédure d'agrément et a institué une mensualisation de la rémunération des assistants maternels permanents, réduisant ainsi la précarité de la profession. Une ASMAT accueille un ou plusieurs enfants à son domicile (3 maximum). On distingue les assistantes maternelles non permanentes qui s occupent uniquement de l accueil de jour et les assistantes maternelles permanentes qui prennent en charge l enfant de manière continue. Les ASMAT peuvent offrir leurs services à deux catégories d employeurs, selon le type d exercice : l assistante maternelle indépendante travaille en relation avec des particuliers (les parents) et c est ensemble qu ils définissent les modalités de garde de l enfant ainsi que les conditions de rémunération de cette prestation, l assistante maternelle des crèches familiales dépend d une municipalité, d une association ou d une mutuelle qui lui envoie les enfants. Aucun diplôme n est requis pour exercer le métier d assistante maternelle. Il convient d obtenir un agrément, accordé pour une durée de cinq ans renouvelable. Il implique de la part de l ASMAT un engagement au suivi de formations. Ainsi, le premier renouvellement de cet agrément est subordonné à la justification du suivi de la formation obligatoire. La durée de cette formation a été fixée à 120 heures au 1 er janvier 2007 : 60 heures dispensées avant l accueil d un enfant et 60 heures à effectuer dans les deux ans qui suivent l agrément. On note que le salaire horaire brut de base d une ASMAT ne peut être inférieur à 2,37. Elle perçoit également des indemnités d entretien par enfant. Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 19/64
MODES DE FINANCEMENT DES SOLUTIONS D ACCUEIL PAR LES CAF Les CAF financent les dispositifs d accueil des jeunes enfants sur la base de subventions d investissement (aide à la création) et de fonctionnement (aide à la gestion) : Les subventions d investissement : Fonctions de la «zone d emploi» (définie par l INSEE), du différentiel offres / demandes de garde, Socle de base de 6.500 / place dans la limite de 80 % de la dépense initiale, Bonification par tranches de 0 à 5.000 selon le potentiel financier de la collectivité, Plafond de subvention à 10.000, Les subventions d investissement sont identiques pour tous les types de structures d accueil. Les subventions de fonctionnement : Aide au gestionnaire via la PSU, elle couvre 66 % du prix de revient horaire réel d un berceau ; elle est adossée au barème CNAF (en fonction des revenus nets mensuels des parents), Aide complémentaire au financeur de l équipement via le CEJ, soit 55 % du reste à charge plafonné. Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 20/64
Entré en vigueur à compter du 1 er juillet 2006, le Contrat Enfance Jeunesse est un contrat d objectifs et de cofinancement passé entre une CAF et un partenaire, qu il s agisse d une collectivité territoriale, d un regroupement de communes, d une entreprise ou d une administration de l Etat. Sa finalité est de poursuivre et optimiser la politique de développement en matière d accueil des moins de 18 ans. Il s étend sur 4 ans. Les contrats «enfance» et «temps libres» signés avant le 1 er juillet 2006 continuent à être financés par la Caf dans les mêmes conditions jusqu à leur terme. A partir du 1 er juillet 2006, la branche Famille ne signe plus que des CEJ qui se substituent aux dispositifs antérieurs. Les CEJ ont deux objectifs principaux : favoriser le développement et optimiser l offre d accueil par o un soutien ciblé sur les territoires les moins bien servis, au regard des besoins repérés o une réponse adaptée aux besoins des familles et de leurs enfants o un encadrement de qualité o une implication des enfants, des jeunes et de leurs parents dans la définition des besoins, la mise en œuvre et l évaluation des actions o une politique tarifaire accessible aux enfants des familles les plus modestes contribuer à l épanouissement des enfants et des jeunes et à leur intégration dans la société par des actions favorisant l apprentissage de la vie sociale et la responsabilisation pour les plus grands. Les financements consentis par les CAF concernent prioritairement les actions spécifiques à la fonction d accueil. Ils doivent représenter au minimum 85 % du montant de la prestation versée. Un maximum de 15 % peut être affecté à la fonction de pilotage. Le CEJ prévoit un remboursement de 55 % des dépenses de réservation de places, dans la limite de 7,22 TTC par heure de garde. Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 21/64
La prestation de service unique (PSU) est une aide accordée par les CAF aux structures d accueil des enfants de 0 à 4 ans depuis janvier 2002. Elle pose le principe de la tarification des accueils collectifs sur une base horaire. Le taux de la PSU reste fixé à 66 % du prix plafond (participations familiales incluses). Le calcul de la prestation est adossé aux ressources imposables avant abattement des familles (selon la législation relative aux prestations familiales). Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 22/64
Les prix de revient des différents modes d accueil (exprimés en moyenne annuelle 2008) peuvent être détaillés comme suit : Modes d accueil Etablissement d Accueil du Jeune Enfant : - en fonctionnement - en investissement Prix de revient moyen annuel 15.000 15.000 ASMAT 8.800 Jardin d éveil 7.500 Ecole maternelle 4.700 Garde à domicile 26.000 Garde à domicile partagée 13.000 Sources : IGAS, 2009. Les hypothèses de calcul retenues sont les suivantes : le coût en EAJE intègre les charges supplétives des communes (dans le cadre d une gestion en régie), l extension et la généralisation de l application de la Convention Collective du 4 juin 1983 aux crèches associatives contribuent à une hausse des coûts, les micro-crèches peuvent bénéficier d économies d échelle (moyennant le respect d une seuil critique de 3 structures minimum) notamment en allégeant le coût de l aménagement, le coût d une ASMAT est calculé sur la base d une rémunération mensuelle journalière égale à 3,5 SMIC, soit un salaire net mensuel de 425 pour 18 jours de garde / mois (1 jour représente 9 heures de garde). Il convient d ajouter à ce montant les charges sociales ainsi que l indemnité d entretien et les frais de repas (6,30 / jour), le coût d une place en école maternelle est calculé sur la base du compte provisoire de l éducation pour 2006 (3.419 pour les frais de personnel, 924 pour le fonctionnement et 317 pour l investissement sur 140 jours d ouverture), le prix de revient de la garde à domicile correspond à un salaire d employée de maison (1,2 SMIC Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 23/64
COUT DES MODES DE GARDE POUR LES FAMILLES Il convient de relever l importance des disparités relatives au reste à charge pour les familles en fonction de leurs revenus et du mode de garde choisi. Nonobstant le soutien financier apporté par les CAF, il semble que le taux d effort soit sensiblement inférieur pour les familles aisées, en comparaison à celui des familles plus modestes. D un point de vue global, les familles supportent en moyenne 15 % du coût annuel d une place en accueil collectif. Les tarifs en crèche publique sont adossés aux : revenus nets mensuels des familles, volume d heures de garde mensuel, coefficients de proportionnalité CNAF (0,06 % pour un enfant à charge, 0,05 % pour 2, etc.). Pour rappel, le tarif horaire payé par les parents est calculé en fonction de leur revenu (sur la base du quotient familial adossé au niveau de revenu et au nombre d enfants de la famille). La CAF abonde cette participation variable en fonction de chaque famille jusqu à 3,67 / heure de garde. D où l équivalence suivante : Participation des parents + abondement CAF (Prestation de Service) = 3,67 / heure / TTC. Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 24/64
La participation des parents et de la CAF couvre entre 40 et 66 % du budget de fonctionnement d une crèche. Le solde à financer est porté par les entreprises et les collectivités réservataires de places. Ce barème de 3,67 (données 2008) est révisé à la hausse annuellement à hauteur de 2,2 %. L exemple suivant détaille le coût moyen d un accueil en crèche pour une famille d un enfant dont les revenus annuels s élèvent à 25.000 : En outre, si les coûts moyens de garde évoluent en fonction des revenus nets mensuels des familles, force est de relever un facteur différentiel lié aux solutions de garde auxquelles les familles ont recours. Comme l illustre la comparaison suivante (2 parents travaillant à temps complet + 1 enfant) il est plus intéressant, pour une famille dont les revenus sont : faibles, de privilégier une solution d accueil collectif de type «crèche», élevés, de s orienter vers une solution d accueil individuel (ASMAT). Tranche de revenus ASMAT Crèche (application de la PSU) < 2.000 227 121 2.000 à 3.000 240 252 > 3.000 322 384 Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 25/64
D un point de vue général, la variabilité du reste à charge familial en fonction des revenus et des modes de garde peut être schématisée comme suit : Accueil collectif ASMAT Garde à domicile Garde partagée Coût mensuel 1.372 863 2.255 1.128 1 SMIC Coût famille 50 106 684 218 Coût collectivité 1.322 757 1.571 910 3 SMIC Coût famille 206 161 791 271 Coût collectivité 1.166 702 1.464 857 6 SMIC Coût famille 330 268 898 325 Coût collectivité 1.042 595 1.357 803 Sources : IGAS, 2009. Pour les familles qui ont les ressources les plus faibles, c est l accueil collectif qui est le mode de garde le moins cher, la situation s inversant pour les familles dont le revenu est supérieur à 2 SMIC : 4,9 % de taux d effort pour un accueil en EAJE et 9 % pour un accueil en ASMAT avec un SMIC, 6,7 % de taux d effort pour un accueil en EAJE et 5,4 % pour un accueil en ASMAT avec 3 SMIC. Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 26/64
EVALUATION DES BESOINS DE GARDE Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 27/64
L évaluation des besoins de garde est réalisée en interne à chaque Bureau d Action Sociale des Préfectures. Une anticipation quasiment exhaustive des besoins à couvrir peut être réalisée par recoupements des informations suivantes : Communication des déclarations de grossesse par les employeurs (portant le délai d anticipation des besoins de garde à 9 mois), Projections sociodémographiques sur la base des effectifs d enfants âgés de 0 à 3 ans (données mises à jour par les services d action sanitaire et sociale de la CAF et de la MSA), Communication des naissances enregistrées chaque année par les services de PMI du Conseil Général (disponibles au mois de mars de l année N + 1), Croisement des capacités d accueil des établissements d accueil du jeune enfant à l échelle du bassin de vie taux d occupation des établissements, communiqués par les directions et/ou les gestionnaires d équipements Communication des rapports d activité annuels des travailleurs sociaux de chaque administration, Programmation de type «schéma départemental d accueil du jeune enfant» réalisée par les services du Conseil Général en lien avec la CAF et la MSA, au titre de l article L 214-5 du CASF, Projections démographiques OMPHALE réalisées par l INSEE (elles peuvent être commandées sur des bassins de vie supérieurs à 50.000 habitants). Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 28/64
En outre, le Bureau d Action Sociale peut compléter les données susmentionnées sur la base : D une campagne de sondage auprès des agents, via l affichage de listing, l envoi de mailing et courriers nominatifs, le montage d un réseau d anticipation des besoins de garde comprenant un délégué représentant chaque administration partenaire D une reprise des listes d invitation aux arbres de Noël de chaque administration. La SRIAS peut faciliter la réalisation d études de besoin, à partir des informations qu elle peut recueillir au niveau des préfectures de département. Les enquêtes de besoin sont en effet le préalable nécessaire à toute prospection de places d accueil pour les 0-3 ans. La méthode utilisée consiste à croiser : des informations statistiques sur les taux de natalité constatés par la CAF ou par la PMI dans chaque département, et éventuellement sur des territoires plus limités. Rappelons à cette fin que les CCAS et les CIAS des intercommunalités sont tenus de réaliser tous les trois ans une «Analyse des besoins sociaux» qui comporte un volet petite enfance, des informations anonymisées au niveau des employeurs publics destinataires des déclarations de naissances adressées à la CAF et à l employeur dans les trois mois de la grossesse. Cette information permet d anticiper les naissances, et le besoin de garde, soit par enquête personnalisée, soit par application statistique à partir de moyennes départementales, régionales ou nationales. Ces enquêtes permettraient notamment de déterminer le nombre de parents recherchant un accueil pour leur enfant en crèche collective, en crèche familiale, auprès d une assistante maternelle, en micro-crèche. En outre, le préfet peut contribuer à ces enquêtes en interrogeant la CAF sur les investissements programmés dans les accueils collectifs en se faisant communiquer les CEJ, passés ou en préparation, avec les communes et les intercommunalités de la région. Attendu qu un même département peut compter plusieurs CAF, la séquence d identification et de suivi des besoins de garde par le Bureau d Action Sociale de la Préfecture peut éventuellement être consolidée par l établissement d une convention de partenariat technique avec les services de la CAF et de la PMI décomposant : Le périmètre des données statistiques à recueillir (typologie, champs à couvrir), La formalisation des informations (tableaux de bord, outils de gestion prévisionnelle), Le circuit de circulation des informations (secret professionnel, secret partagé, autorisations requises, conditions de partage, droit de requêtes, mutualisations), Les conditions de mise à jour des données. Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 29/64
GESTION DES RESERVATIONS DE BERCEAUX Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 30/64
LES DIFFERENTS MODES DE RESERVATION DE BERCEAUX La réservation d une place est adossée à la signature d une convention entre l administration et le gestionnaire de l établissement d accueil. La convention couvre une période de 3 ans et ouvre un droit à 2.200 heures de garde chaque année. La DGAFP préconise le développement de conventions de réservation sur 4 ans, afin notamment de les ajuster aux éventuels CEJ 3. Il convient de distinguer 2 modes de réservation de berceaux au sein d établissements d accueil du jeune enfant : le marché public et la négociation de gré à gré. La procédure de gré à gré est couramment pratiquée (elle permet d ajuster localement la couverture des besoins de garde non satisfaits). Toutefois et conformément au Code des marchés publics, la DGAFP préconise les réservations par voie de marché public. 3 Pour rappel, l objectif arrêté par la CNAF en juillet 2006 en matière de CEJ consiste à couvrir l intégralité du territoire national, en encourageant, en tant que de besoins, la passation de CEJ intercommunaux. Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 31/64
Les documents de marché (dossier de consultation, acte d engagement, cahier des clauses administratives et techniques, etc.) sont élaborés par le Bureau d Action Sociale en collaboration avec la cellule des marchés publics de la Préfecture. La procédure adaptée prévue au titre de l article 30 du Code des Marchés Publics est déclenchée à l issue : Du travail d anticipation annuelle par recoupement statistique, Des prospectives relatives aux opérations d implantations de nouveaux établissements d accueil sur chaque département, Après contact d un gestionnaire de structures. D un point de vue général, le Bureau d Action Sociale est à même d assurer la gestion des : Stocks de réservation de berceaux, Flux des demandes annuels de place en crèche, Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 32/64
EXERCICE DES DROITS DE RESERVATION DE BERCEAUX (STOCK) Le Bureau d Action Sociale de la Préfecture, en partenariat avec la SRIAS, constitue, met à jour et gère le parc de berceaux réservés, soit le stock ou l offre de places en accueils collectifs proposé aux agents de l Etat. Le développement des parcs de berceaux, par conséquence des réservations de places en crèches, s inscrit en aval de l évaluation : des besoins de garde à couvrir, des capacités d accueil de l année à venir, sur la base des taux d occupation communiqués par les responsables d équipements locaux, des opérations de réservations potentiellement réalisables en lien avec les gestionnaires de structures d accueil, du montant du droit de réservation annuel d un berceau en lien avec les gestionnaires de structures locaux, Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 33/64
La réalisation de nouvelles réservations est conditionnée par l envoi du prévisionnel d autorisation d engagement (dûment évalué par le Bureau d Action Sociale de la Préfecture et la SRIAS) à la DGAFP. Ce dernier document décompose le détail des opérations de réservations envisagées selon la trame suivante (reproduite dans les Tableaux de bord joints au format EXCEL) : Département du lieu de réservation Commune du lieu de réservation Adresse des réservations Année d engagement des autorisations d engagement Nom de l exploitant (gestionnaire) Date de signature de la convention de réservation Durée de la convention (3 ou 4 ans) Date d entrée en vigueur de la convention Date d échéance de la convention Nombre de berceaux réservés Coût annuel par berceau Coût total en autorisation d engagement Coût total en crédits de paiement Crédits de paiement prévisionnels en année N Crédits de paiement prévisionnels en année N + 1 Crédits de paiement prévisionnels en année N + 2 Etc. Une fois les autorisations d engagement validées par la DGAFP, la procédure de réservation est instruite sur la base d une convention signée entre le réservataire (la Préfecture) et le gestionnaire de l Etablissement d Accueil du Jeune Enfant (EAJE). La convention s échelonne sur une durée type de 3 ou 4 ans (lorsqu elle est «synchronisée» à la signature du CEJ). Un exemple de convention est reproduit en Annexe 1 du présent guide. L intérêt du réservataire réside dans une négociation : D un montant optimal du droit de réservation (dont le seuil plancher correspondrait au prix moyen constaté sur le marché des réservations, soit environ 1.372 / mois), D un nombre de droits de réservation garantissant une couverture maximale des besoins de garde identifiés. Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 34/64
Pour rappel, le coût mensuel d une place en accueil collectif public hors Ile de France peut être reconstitué comme suit : Partenaires Participation HT Taux de participation Conseil Général 720 5 % CAF & MSA 5.042 35 % Familles 2.161 15 % Collectivité 6.483 45 % Coût annuel Total 14.406 COUT MENSUEL MOYEN 1.372 Les modalités organisationnelles qui président à la gestion du stock de réservations sont synthétisées ci-contre : Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 35/64
INSTRUCTION DE LA DEMANDE DE PLACE EN CRECHE (FLUX) L objectif du Bureau d Action Sociale consiste à formaliser et fiabiliser une liste d informations relatives à chaque agent de l Etat potentiellement demandeur d une place en accueil collectif afin de pouvoir anticiper le flux des besoins à couvrir, dans une logique de file active. Cette liste est reconstituée par le Bureau d Action Sociale sur la base des formulaires de demande de solutions d accueil renseignés par les agents. Tout agent demandeur se voit remettre une liste de documents à fournir afin que sa candidature puisse être examinée. Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 36/64
Un travail de hiérarchisation des demandes adressées à la Préfecture est effectué en commission d attribution, à l aune d un ensemble de critères co élaborés en lien avec les représentants de la SRIAS (le principe de la fiche à points ou du scoring par critère pertinent est généralement appliqué). Le dossier d un agent peut éventuellement faire l objet d une intervention des travailleurs sociaux de l administration d origine et / ou du service préfectoral. La vérification de l éligibilité du candidat aux critères d attribution est effectuée en Bureau d Action Sociale. Les demandes retenues sont présentées aux gestionnaires et/ou aux directrices d établissement d accueil jusqu à épuisement du stock de créneaux de garde sur chacun des berceaux réservés. Pour rappel, un même berceau permet en moyenne de couvrir jusqu à 3,5 demandes d accueil. A défaut de bénéficier d une place en crèche, les candidats éligibles aux critères d attribution sont inscrits sur la liste d attente de l établissement visé. Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 37/64
LES RESERVATIONS DE BERCEAUX AU SEIN DE CRECHES D ENTREPRISES Les Caisses d Allocations Familiales ont développé depuis 2004 des relations de partenariat avec les entreprises 4 afin de diversifier l offre d accueil des jeunes enfants (comme développé précédemment). Les entreprises financent des places de crèches pour les enfants de leurs salariés et les CAF leur apportent une aide financière en contrepartie. Face à la pénurie d offre de services d accueil du jeune enfant et à la croissance des besoins de garde mises au jour précédemment, le potentiel moyen des réservataires publics doit être valorisé par un recours accru aux réservations au sein de crèches inter entreprises. OUTILS DEVELOPPES PAR LA CNAF CRECHES D ENTREPRISE 3 outils ont été développé par la CNAF depuis la Conférence de la Famille, en 2003 afin d encourager la création de crèches de personnel, ou crèches d entreprises (hors Crédit d Impôt Famille loi de Finance 2004) : les subventions d investissement à destination des crèches d entreprises : le Dispositif d Investissement Petite Enfance (DIPE) et la Disposition d Aide à l Investissement Petite Enfance (DAIPE), les subventions de fonctionnement, le Contrat Enfance Jeunesse (CEJ) élargi aux entreprises. 4 Les préfectures, collectivités et établissements publics sont considérés par la CNAF comme des «entreprises publiques». Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 38/64
Les dispositifs mis en place pour financer les nouvelles places de crèche sont les suivants : le DIPE, 165 millions d euros sur la période 2006-2009 pour la création de crèches d entreprises ou municipales sous forme privée associative (gestion par une association), le DAIPE, 40 millions d euros pour la création de crèches d entreprises ou municipales sous forme privée (gestion par une société privée). Selon la nature de l investissement et du projet, le montant de la subvention d investissement varie de 6 000 à 10 000 euros par place dans la limite de 80 % du montant de la dépense éligible (montant toutes taxes comprises). Les critères d éligibilité des dossiers de création d établissements peuvent être schématisés comme suit : une étude de besoins préalable ainsi qu une présentation du projet détaillée sont nécessaires, la CAF et la CNAF étudient alors le projet et rendront une décision en fonction de l intérêt pour le territoire concerné d une telle structure. Autrefois exclusivement réservé aux Mairies, la commission d action sociale de la CNAF a ouvert la possibilité aux entreprises (privées, publiques 5 ) de signer un Contrat Enfance Jeunesse. Un tel contrat avec des entreprises porte sur le développement d une offre de service au profit des enfants de moins de 6 ans, dont l un des parents est salarié de l entreprise signataire. Ce contrat peut associer une ou plusieurs entreprises avec une ou plusieurs «entreprises publiques» au sens de la CNAF. L obtention d un Contrat Enfance Jeunesse est assujettie à la décision de la Caisse d Allocations Familiales du département concerné. C est un contrat de 4 ans renouvelable 6. 5 Les collectivités et administrations publiques sont considérées par la CNAF comme des «entreprises publiques». 6 Il convient de noter que les conventions de réservations de berceaux s échelonnent sur une durée de 3 ans alors qu un CEJ est signé pour 4 années. Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 39/64
Dans la plupart des cas, les crèches inter-entreprises sont, représentées par une association (d employeurs publics et privés réservataires de berceaux), elle-même signataire du CEJ. Cette dernière a l obligation de reverser à chaque membre adhérent les financements perçus au titre du support contractuel CEJ (hors frais d adhésion à l association). Afin de pérenniser les réservations de berceaux au sein de crèches de personnel, la DGAFP a créé un fonds de concours permettant aux associations d employeurs signataires d un CEJ (ex : une Préfecture membre d une association d employeurs réservataires) de reverser les financements perçus du régime général. Les droits sont liquidés dans un laps de temps équivalent à 1 an ½ (juin de l année N + 1 de la contractualisation), du fait de la clôture des bilans annuels des équipements 6 mois après l année de référence. Lorsque la gestion de la crèche inter-entreprises est confiée à un prestataire dédié (du type «entreprise de crèche»), c est ce dernier qui signe le CEJ. La réservation de places au bénéfice des agents de l Etat au sein d une crèche inter entreprises repose sur les articulations suivantes : Chacun des partenaires réservataires (dont la Préfecture) adhère à l association de réservataires ou au collectif d entreprises constitué, La Préfecture est membre consultatif de l association, Chacun des membres (Préfecture incluse) réserve un nombre de berceaux par voie de convention et s acquitte du montant des droits correspondants, L association d employeurs réservataires signe le CEJ en lien avec la CAF, L association d employeurs réservataires perçoit les subventions du régime général (le CEJ), La PSU ne transite jamais par l association de réservataires, L association d employeurs rétrocède les financements perçus au titre du CEJ à chacun des réservataires adhérents (dont la Préfecture), La Préfecture rétrocède à la DGAFP les financements perçus au titre du CEJ via le fonds de concours dédié. Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 40/64
Pour rappel, le coût mensuel d une place en crèche d entreprises hors Ile de France peut être reconstitué comme suit : Partenaires Participation HT Taux de participation CAF (PSU) 5.042 35 % Familles 2.161 15 % Collectivité / entreprise / établissement public 7.203 50 % Coût annuel Total 14.406 COUT MENSUEL MOYEN 1.372 Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 41/64
LES OUTILS DE CONTROLE DE L EXECUTION DES RESERVATIONS Le contrôle des réservations de places en crèche s exerce à 2 niveaux : en interne au bureau B9 de la DGAFP, il porte sur la procédure de réservation gérée par la Préfecture de Région et la SRIAS (de l évaluation des besoins de garde à la liquidation de crédits de paiement), en interne aux établissements et / ou en direction des gestionnaires d équipements d accueil, il porte sur l optimisation des berceaux réservés par la Préfecture auprès d un gestionnaire d établissement ainsi que sur les informations qu elle collecte en relation avec la SRIAS. Le contrôle et le suivi de la procédure de réservations de berceaux en interne à la DGAFP s articule notamment autour de la communication par la Préfecture et la SRIAS : du Tableau de bord régional 7 récapitulatif des stocks et flux de réservations, renseigné conjointement par la SRIAS et la Préfecture (format EXCEL), de la méthode de scoring (pondération) ainsi que des critères de sélection / attribution des places en crèches retenus régionalement, des procès verbaux des commissions d attribution préfectorales bimensuelles, des conventions de réservation de berceaux, au plus tard un mois après leur signature. 7 L ensemble de ces outils de gestion Excel permet de générer automatiquement, après renseignement des champs dédiés, des graphiques ainsi que des documents de synthèse (format Pdf). Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 42/64
L ensemble des éléments collectés au niveau central pourra être agrégé en tant que de besoins par le bureau B9 à l aide du Tableau de bord national 7 (format EXCEL). Le contrôle et le suivi de la procédure de réservations de berceaux s articule notamment autour de la communication par la Préfecture et la SRIAS : de l outil de gestion renseigné par les responsables d établissements lors des bilans d activités semestriels / annuels : Ratios d activité par établissement 7 (format EXCEL) tableau de bord récapitulatif, prix de revient par berceau et coût horaire facturé aux familles, fréquentation et taux d occupation. du récapitulatif, en temps réel, des publications de vacances de berceaux (comme prévu au titre de l article 3 de la convention type de réservation reproduite en Annexe), de l état de la couverture de chaque département par les CEJ (demande cartographique à adresser aux CAF en début d année). Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 43/64
OPTIMISATION DES PROCEDURES DE RESERVATION DE PLACES EN CRECHES Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 44/64
Les moyens d intervention de l Etat peuvent être élargis de façon significative, compte tenu de la pénurie actuelle de places en accueil collectif pour la petite enfance en prenant les options développées ci-dessous. Le préfet peut faire valoir les avantages respectifs des différentes formules existantes dans les modes de garde de la petite enfance, en rappelant que le mode de garde majoritaire est celui de l accueil par des assistantes maternelles (20 % des enfants de 0 à 3 ans), qui devance l accueil en crèche collective (11 % des enfants de 0 à 3 ans au plan national), étant rappelé que 40 % seulement des enfants de 0 à 3 ans bénéficient d un accueil permanent hors domicile familial pendant les 3 premières années de leur vie. L accueil par les assistantes maternelles : est réglementé au niveau financier par les CAF, est contrôlé par la PMI, qui délivre les agréments et assure le suivi des assistantes maternelles, est coordonné par les Relais Assistantes Maternelles (RAM) qui assurent la formation, l information des professionnels et des parents, et facilitent le repérage des places disponibles chez les assistantes maternelles agréées, Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 45/64
la participation financière des parents peut être atténuée par le versement de CESU, est un accueil de proximité, situé dans la même commune que celle de la résidence des parents, ce qui simplifie les déplacements, est un accueil adaptable, à la fois en accueil continu et en accueil occasionnel. L accueil en crèche collective ou en crèche d entreprise : Renvoie à des appels d offres pour engager des réservations de place, sur une base généralement triennales, La réservation en crèche d entreprise résulte : - soit d une participation à l investissement et aux frais de fonctionnement, lorsque la préfecture fait partie des employeurs de départ du projet, - soit d une cession de droits de réservation par un employeur dont les salariés ne sont plus demandeurs. De même, le préfet pourrait céder ses droits de réservation si le besoin n existait plus. L accueil en micro-crèche ou en crèche familiale : Ces formes d accueil reposent sur l intervention d assistantes maternelles selon deux types d organisation différents : - en micro-crèche : l accueil des enfants s effectue au domicile de l une des 3 assistantes maternelles qui se sont regroupées pour créer la micro-crèche. Cette structure est placée sous la responsabilité de la puéricultrice ou de l éducateur de jeunes enfants qui dirige la crèche collective de rattachement territorial, - en crèche familiale : les assistantes familiales sont rémunérées par la collectivité publique qui a créé le service généralement rattaché à une crèche collective. Guide méthodologique destiné aux préfectures Juin 2009 page 46/64