NOUVEAUTÉS EN DROIT DE

NOUVEAUTÉS EN DROIT DE L AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DES CONSTRUCTIONS 1 François BELLANGER Avocat, Professeur à l Université de Genève Société genevoise de droit et de législation, 2 avril 2012

SOMMAIRE La planification directrice: quelle portée matérielle pour les oppositions au plan directeur cantonal 2030? Les droits à bâtir: une valeur en hausse. Les contraintes cachées du PAV. Les zones «mixtes». Le PLQ à «trous»: un instrument d avenir? 2

LA PLANIFICATION DIRECTRICE: QUELLE PORTÉE MATÉRIELLE POUR LES OPPOSITIONS AU PLAN DIRECTEUR CANTONAL 2030? 3

LA PLANIFICATION DIRECTRICE Plan directeur cantonal «Genève 2015». Adopté en 2001 par le Grand Conseil, le plan directeur cantonal Genève 2015 a fait l'objet de deux mises à jour en 2006 et 2010. L objectif affiché était de réaliser 2500 logements par an, en moyenne avec un potentiel 35 000 logements à l'horizon 2030, avec quatre moyens principaux : Densifier des terrains en zone villas Réaliser des grands projets d'extensions urbaines Urbaniser la couronne suburbaine Valoriser par renouvellement urbain. 4

LA PLANIFICATION DIRECTRICE: LE FUTUR PLAN? Projet de plan directeur cantonal «Genève 2030» Enquête publique du 9 mai au 8 juillet 2011 Opposition d une grande majorité de communes. Une nouvelle version pour fin 2012? 5

LES JEUX ONT ÉTÉ FAITS À BERNE Projet d agglo franco-valdo-genevois 208 communes représentant 860 000 habitants et 403 000 habitants. «La stratégie de développement du projet d'agglomération est la construction d'une agglomération compacte, multipolaire et verte, assurant un développement équilibré de la région pour accueillir 200 000 habitants et 100 000 emplois supplémentaires à l'horizon 2030.» (http://etat.geneve.ch/dt/ amenagement/projet_ agglomeration-877.html) 6

LES CLEFS DU FINANCEMENT FÉDÉRAL Selon la loi fédérale sur le fonds d infrastructure (LFInfr ; RS 725.13) et à la loi fédérale et son ordonnance sur l utilisation de l impôt sur les huiles minérales à affectation obligatoire (LUMin, RS 725.116.2 ; OUMin, RS 725.116.25), la Confédération participe au financement de mesures qui améliorent les infrastructures de transport dans les villes et les agglomérations. Ces mesures doivent être issues d un projet d agglomération qui vise une coordination de l urbanisation et des transports en intégrant l aspect environnemental. 7

LE FONDS INFRASTRUCTURE FÉDÉRAL Routes nationales: 14 milliards Contributions aux infrastructures d agglomération: 6 milliards. Projets urgents: 2.5 milliards CEVA: 550 millions TCMC: 210 millions TCOB: 90 millions Mesures prévues par les projets d agglomération: 3.5 milliards Pour qu un canton puisse bénéficier de cette manne, il faut notamment: un projet d agglomération coordonnant l urbanisation et les transports en intégrant l aspect environnement. Une liste des mesures liées à la mise en œuvre du projet. Un examen favorable de la Confédération. Une intégration des mesures du plan d agglo dans le plan directeur cantonal. 8

RÉSULTAT POUR GENÈVE Mise à jour partielle par le Conseil d Etat du plan directeur cantonal pour intégrer les mesures d infrastructures figurant le projet d agglo. Cinq fiches touchées: 1.06 Projet d agglomération, 2.08 Voies urbaines structurantes, 4.02 CEVA, 4.03 Desserte ferroviaire régionale, 4.04 Réseau de tram. Adoption de: La Loi du 27 janvier 2011 sur les infrastructures de transport issues du projet d'agglomération franco-valdo-genevois (10749 H 1 50) Financement potentiel de 169 millions de francs par le canton, dont 121 millions devraient être remboursés par la Confédération. La Loi sur le développement des infrastructures ferroviaires (10748) 150 millions de francs libérés pour des réalisations sur sol genevois, dont à déduire une contribution fédérale de 51 millions de francs. 9

UNE SUITE «EXTRA-LÉGALE» Projets stratégiques de développement PSD http://etat.geneve.ch/dt/amenagement/gran ds_projets-723.html 10

PROJET AGGLO 2 Objectif: Développer un projet territorial adapté, prévoyant à l'horizon 2030 une organisation durable de l'aménagement de l'agglomération. Concrétiser l'accueil de 200'000 habitants supplémentaires et 100'0000 emplois dans une agglomération compacte, verte et multipolaire. Eléments de référence: Schéma d'agglomération 2007 Etudes locales ou thématiques (études test, plans de synthèse sur les PACA, les Lignes Directrices) Planifications de chaque collectivité Lien avec la politique d'agglomération de la Confédération suisse: le Projet d'agglomération de deuxième génération doit notamment permettre de déposer une candidature, avec délai au 30 juin 2012, à la tranche B du Fonds fédéral d'infrastructure (2015-2018). 11

12 LES DROITS À BÂTIR: UNE VALEUR EN HAUSSE

UN BREF RAPPEL Notre système légal ne prévoit pas d IUS, sauf en zone 5. L IUS d un périmètre est déterminé par le plan localisé de quartier en fonction des lignes directrices du plan directeur cantonal 2015. Fiche 2.01: Indice d utilisation " usuel ", soit 1,2, voire plus, s appliquera partout où les conditions et le contexte urbanistiques le permettent et l encouragent, notamment le long des axes de transports publics lourds. Indices d utilisation de 0,5 à 1,0 pour les densifications intermédiaires. Indice faible d au plus 0,4 dans les sites sensibles. L ATA/426/2010 du 22 juin 2010 semble avoir donné un certain caractère obligatoire à ces indices d utilisation du sol figurant dans le plan directeur cantonal pour les zones à bâtir 1 à 4 en excluant une flexibilité souhaitable dans la mise en œuvre des IUS mentionnés dans le PDC. La portée de cet arrêt doit toutefois être limitée aux zones visées par l annexe à la fiche 2.01. 13

LA PRATIQUE A CHANGÉ Les PLQ récents admettent souvent des IUS plus élevés. PLQ 29594 (chemin Terroux): 1.32. PLQ 29584 (Gare CEVA Pont-Rouge): 1.32. PLQ 29583 (Gare CEVA Route des Jeunes): 3.68 PLQ 29574 (Chemin Vandelle, Versoix): 1.55 PLQ 29566 (Roseraie): 1.81. Cette densification plus forte parait toutefois être limitée à la zone urbaine. Un tabou est tombé grâce à / à cause de la crise du logement. Il a une forte incidence sur le prix des terrains: Terrain en zone 4 ou 5 passant en zone 2D ou 3D (base IUS = 1.2), le prix de base est de: 688 F / m2 de SBP pour un terrain non bâti ou comprenant un immeuble à plusieurs logements ou administratif. 1000 F / m2 de terrain s il y a une maison individuelle plus la valeur des constructions et des aménagements extérieurs. 14

UNE ÉVOLUTION POUR LA ZONE 5 OU «VILLAS»? Selon le PL 10891, il ne faut plus considérer le taux d occupation du sol de 25% comme une exception, mais comme la règle. L IUS passerait ainsi d office de 20% à 25% dans les zones villas. Le projet va au-delà en changeant le régime des constructions plus denses: «4 Lorsque les circonstances le justifient et que cette mesure est compatible avec le caractère, l harmonie et l aménagement du quartier, le département : a) autorise, après consultation [plus de droit de veto] de la commune et de la commission d architecture, lorsque la surface de la parcelle est supérieure à 2 000 m2, un projet de construction en ordre contigu ou sous forme d habitat groupé dont la surface de plancher habitable n excède pas 40% de la surface du terrain, 44% lorsque la construction est conforme à un standard de haute performance énergétique, 48% lorsque la construction est conforme à un standard de très haute performance énergétique, reconnue comme telle par le service compétent ; b) autorise, lorsque la surface de la parcelle est supérieure à 5 000 m2, après consultation de la commune et de la commission d architecture, un projet de construction en ordre contigu ou sous forme d habitat groupé dont la surface de plancher habitable n excède pas 60% de la surface du terrain, 66% lorsque la construction est conforme à un standard de haute performance énergétique, 72% lorsque la construction est conforme à un standard de très haute performance énergétique, reconnue comme telle par le service compétent. La délivrance de l autorisation est subordonnée à l existence d un plan d ensemble, ainsi que d une desserte suffisante du quartier par route et par transports publics». 15

16 LES CONTRAINTES CACHÉES DU PAV

TOURS ET LOGEMENTS: LE VERTIGE DE L ÉQUILIBRE Art. 1 al. 7 LPAV Des tours peuvent être admises dans le périmètre du plan. La hauteur de la ligne verticale du gabarit de ces constructions peut atteindre 170 m, pour les secteurs situés au nord de la route des Acacias, et 175 m, pour les secteurs situés au sud de celle-ci. Art. 1 al. 6 LPAV: A l'échelle de l'ensemble du périmètre, il est construit un nombre de nouveaux logements équivalant au nombre d'emplois créés, sur la base d'environ 70% de nouvelles surfaces brutes de plancher pour l'habitat et 30% pour les activités, hors équipements publics. Un juste équilibre entre les activités du secteur tertiaire et celles du secteur secondaire doit être respecté, de même que la réalisation équilibrée dans le temps des programmes de construction de logements et de surfaces d'activités. Art. 4B LGZD - Catégories de logements dans le quartier «Praille-Acacias-Vernets» 1 Les logements construits dans le périmètre du quartier «Praille-Acacias-Vernets» sur toutes les parcelles propriété d'une collectivité publique, au sens de l'article 80A de la constitution de la République et canton de Genève, du 24 mai 1847, sont des appartements à louer. 2 A l'échelle de l'ensemble du périmètre, deux tiers des logements réalisés sur des parcelles propriété d'une collectivité publique sont des logements d'utilité publique au sens de la loi pour la construction de logements d'utilité publique, du 24 mai 2007. 3 A l'échelle de l'ensemble du périmètre, la moitié des logements réalisés sur des parcelles propriété d'une collectivité publique sont soumis au régime de l'article 16 de la loi générale sur le logement et la protection des locataires, du 4 décembre 1977, étant précisé que 22% de l'ensemble des logements réalisés sur des parcelles propriété d'une collectivité publique sont des logements de la catégorie HBM (article 16, alinéa 1, lettre a). 4 Afin de réaliser un aménagement du territoire équilibré et de qualité, les échanges entre, d'une part, des parcelles propriété d'une collectivité publique dans le périmètre «Praille-Acacias-Vernets» et, d'autre part, des parcelles privées hors du périmètre «Praille-Acacias-Vernets» sont admis. Les terrains acquis hors du périmètre «Praille-Acacias-Vernets» par ce biais doivent être affectés à des logements d'utilité publique ou à des équipements publics. 17

DES AFFECTATIONS PRÉCISES Le plan visé à l'article 1 de la présente loi est décomposé en 7 secteurs nommés de A à G : 1 L'Etoile (A) : a) Délimitation : Ce secteur se situe schématiquement entre la route des Jeunes, la rue Antoine-Jolivet et la rue Boissonnas. b) Affectation : Il est dévolu à une affectation mixte comportant principalement des activités tertiaires (bureaux et commerces), ainsi que du logement. c) Instruments d aménagement du secteur : Le plan localisé de quartier PAV relatif à ce secteur peut être fondé sur le résultat d un ou de concours d urbanisme ou d'un mandat d'études parallèles réalisé en application du règlement SIA 142, édition 1998, sur la base d un cahier des charges établi ou accepté par le département chargé de la conduite du projet d aménagement du quartier et après consultation des Villes de Genève, Carouge et Lancy. 2 Praille Sud-Ouest (Camembert) (B) : a) Délimitation : Ce secteur se situe schématiquement entre la route des Jeunes, la voie ferrée et le Stade de Genève. b) Affectation : Il est dévolu à une affectation mixte, comportant des activités mixtes et une faible proportion de logements, pour autant que les activités déployées n'engendrent pas d'inconvénients graves pour le voisinage. c) Instruments d aménagement du secteur : Le plan localisé de quartier PAV relatif à ce secteur peut être fondé sur le résultat d un concours d urbanisme ou d'un mandat d'études parallèles réalisé en application de la norme SIA 142, édition 1998, sur la base d un cahier des charges établi ou accepté par le département chargé de la conduite du projet d aménagement du quartier et après consultation des Villes de Genève, Carouge et Lancy. 3 Praille Ouest (C) : a) Délimitation : Ce secteur se situe schématiquement entre la route des Jeunes et le faisceau des voies ferrées. b) Affectation : Il est dévolu à une affectation mixte, comportant des activités mixtes, technologiques, industrielles et artisanales, des activités tertiaires, ainsi qu'une faible proportion de logements, pour autant que les activités déployées n'engendrent pas d'inconvénients graves pour le voisinage. 4 Praille Est Grosselin (D) : a) Délimitation : Ce secteur se situe schématiquement entre le faisceau des voies ferrées, la rue Alexandre-Gavard, la rue Jacques-Grosselin et la route de Saint-Julien. b) Affectation : 18 Le nord du secteur est dévolu à des activités mixtes; le sud du secteur est dévolu à une affectation mixte, comportant des logements, des activités tertiaires, des entreprises sans nuisances ou moyennement gênantes, avec une nette prédominance de logements. ( )

LE DANGER POUR LES CONSTRUCTIONS EXISTANTES Les constructions existantes non conforme à l affectation de la zone ne peuvent plus bénéficier d autorisations de construire. Après l entrée en vigueur d un PLQ aucune autorisation non conforme au PLQ n est possible. Avant l entrée en vigueur d un PLQ: Une autorisation, même pour des travaux imposés pour le maintien de l activité, ne serait pas conforme à l affectation de la nouvelle zone. Elle peut être refusée si elle entrave la réalisation des objectifs d urbanisme (art. 13B LaLAT). Une autorisation en force pour une construction conforme à l ancienne zone pourrait ne pas être prolongée dans la mesure où cette prolongation pourrait entraver les objectifs d urbanisme et de densification (ATA/129/2010). 19

20 LES ZONES «MIXTES»

LOI DU 16 MARS 2012 MODIFIANT LA LALAT(POUR LA POSSIBILITÉ D AVOIR DES ACTIVITÉS CULTURELLES ET FESTIVES DANS LES ZONES INDUSTRIELLES)(LALAT) (10766) Art. 26, al. 1 (nouvelle teneur) 1 Lorsque les circonstances le justifient et s il n en résulte pas d inconvénients graves pour le voisinage, le département peut déroger aux dispositions des articles 18 et 19 quant à la nature des constructions. En zone industrielle et artisanale, des activités culturelles ou festives peuvent être autorisées à ces conditions. Un exposé des motifs justifiant la loi «MOA»: «Nous nous proposons donc d ouvrir des espaces dans les zones industrielles à des activités culturelles et festives. Ceci aura l avantage de libérer la pression qui s exerce actuellement sur le développement de ces activités en zone urbaine en proposant aux différents acteurs culturels de nouveaux espaces de création et d expression à des prix plus abordables? L ouverture des zones industrielles à des activités culturelles permettra d augmenter l offre genevoise en la matière et par conséquent de contribuer à l amélioration de la qualité des créations ainsi qu à l accroissement du niveau de satisfaction des publics. Par ailleurs, l insertion de ce type d activités culturelles dans les zones industrielles permettra de limiter de façon significative les conséquences sur le voisinage d activités culturelles nocturnes et festives en raison notamment de leur éloignement des zones d habitation. Ces zones, si elles venaient à être dévolues aux activités culturelles, devront être desservies en matière de transports publics collectifs. «(PL 10766, p. 3). Entrée en vigueur prévue le 12 mai 2012. 21

LA MIXITÉ ENTRE ACTIVITÉS SECONDAIRES ET TERTIAIRES La LGZDI autorise dans les zones de développement industriel les activités secondaires dans un sens large, en incluant les fonctions tertiaires (planification, informatique, commercialisation, distribution, etc.) directement liées à l'activité industrielle ou artisanale de l'entreprise. Ces activités doivent permettre de poursuivre le but social de l'entreprise, lequel doit correspondre à une activité industrielle ou artisanale, soit la fabrication de biens matériels et immatériels. Le Conseil d'etat a défini dans des directives les limites et conditions dans lesquelles les activités tertiaires liées à une entreprise du secteur secondaire peuvent être admises en zone industrielle, par la voie ordinaire ou par voie dérogatoire. Dans un arrêt récent, la chambre administrative a donné une notion large de l'industrie, en précisant que cette dernière ne se limite pas au travail et à la transformation de la matière mais s'étend à l'ensemble des opérations qui concourent à la production et la circulation des richesses. En conséquence, une activité peut être par exemple administrative, pour autant qu'elle reste en relation avec la vocation industrielle de la société (ATA/518/2010). Ces règles ne permettent pas une mixité d'activités caractérisée par la présence - dans la même zone - d'entreprises du secteur secondaire et d'entreprises du secteur tertiaire. 22

MODIFICATION DE LA LGZDI EN COURS D EXAMEN PAR LE GRAND CONSEIL (PL 10861) Création de zones d activités mixtes comportant au minimum 60% des surfaces brutes de plancher dévolues à des activités du secteur secondaire. «L objectif de mixité recherché par la création des zones de développement d activités mixtes consiste à faire en sorte que des entreprises du secteur secondaire nécessitant des mesures de protection par le biais d un contrôle des prix du terrain puissent côtoyer des activités du secteur tertiaire, ce dernier incluant le cas échéant les activités culturelles et festives (al. 1). Une part prépondérante minimale de 60% (al. 2), que l autorité de planification cantonale peut décider ponctuellement d augmenter (cf. art. 2 al. 2), est réservée aux activités du secteur secondaire». (PL 10861, p. 10). La délivrance d une autorisation de construire est subordonnée à une décision du Conseil d Etat approuvant les conditions particulières applicables au projet présenté, dont le prix du terrain agréé sur la base des prix admis dans la zone concernée, et, s'agissant des zones de développement d'activités mixtes, des loyers des locaux industriels ou artisanaux répondant à un besoin d'intérêt général. Ces zones sont différentes des zones d activités mixte de type ordinaire prévues par l art. 19 al. 7 LaLAT. 23

24 LE PLQ À «TROUS»: UN INSTRUMENT D AVENIR?

PLQ ORDINAIRE «SANS TROUS» 25

LE PLQ À «TROUS» 26

UNE RÉPONSE À LA RIGIDITÉ DE LA LGZD? Les PLQ deviennent de plus en plus précis (sauf exception du PLQ type Ambilly dans les «trous»). Cela permet, une fois qu ils sont en force, de ne plus revenir sur les points qu ils couvrent en concentrant l essentiel du contentieux au niveau du plan plutôt qu au stade de l autorisation de construire Effet pervers : la loi ne permet que des modifications mineures des PLQ P.ex. un PLQ prévoyant des bureaux ne peut donner lieu à une autorisation de construire portant sur du logement : ATA/543/2011 En revanche, pratique du département permettant de «sauter l étape du PLQ», en vue d une accélération de la réalisation de projets de petite envergure ou dans des périmètres fortement urbanisés, conformément à l art. 2 al. 2 LGZD (ATA/277/2010, ATA/453/2011) 27

LES DIFFICULTÉS SUBSISTENT MÊME AVEC DES TROUS Les problèmes courants: Pas de possibilité de contraindre un propriétaire à construire. Pas de possibilité d imposer le remembrement en l absence d autorisation de construire. Difficulté de mise en œuvre si plusieurs propriétaires ont des droits dans le même immeuble ou la même barre d immeubles. Décalage entre les ratios de logements sociaux admis et ceux nécessaires pour obtenir la levée de servitudes restreignant les possibilités de construire. Possibilité d intervention de l Etat uniquement par le biais du droit de préemption. Pas de réalisation forcée du plan sans attendre un délai de 5 ans et sans retirer les logements à construire du secteur privé. Pas de péréquation des frais d infrastructure au-delà du mécanisme de la taxe d équipement et d une partie de la taxe sur les plus-values. 28

CONCLUSION Un domaine en constante mutation. Le défi de construire plus et de créer des nouveaux quartiers. Des obstacles encore nombreux. Encore beaucoup de surprises: PL 10885: Définition verticale des affectations. PL 10846: Création d une zone pour les organisations internationales. PL 10844: Nouveau régime d expropriation Art. 14, al. 2 Lex (nouveau) 2 En zone de développement 3, l indemnité assure le relogement du propriétaire et des personnes vivant avec lui en qualité de propriétaire à l intérieur ou à proximité du périmètre du plan localisé de quartier pour lequel l aliénation de son immeuble a été déclarée d utilité publique. 29