1 Structure du Secteur Ferroviaire 1.1 Organisation du secteur ferroviaire En Chine, le Ministère des Chemins de Fer (MCF) supervise le secteur et combine les fonctions de stratégie, de politique et de régulation avec l administration de China Rail (CR), le réseau de services d infrastructure et de transport exploité par les 18 autorités régionales de chemins de fer (ARCF). Le MDF a le contrôle général de la politique, des standards techniques, de la planification et de l investissement, des finances, et de la répartition (dispatching) dans tout le système des trains et du matériel roulant. Les ARCF sont responsables de la gestion quotidienne et de la délivrance de services d infrastructure et de transport ferroviaires. En 1990, le MCF contrôlait presque toute la construction, l exploitation et la fabrication pour les chemins de fer, mais depuis lors, la plupart des éléments non opérationnels ont été cédés ou transférés à d autres ministères, bien que le MCF contrôle et supervise encore quelques sociétés spécialisées impliquées dans le transport ferroviaire. Le secteur est gouverné par la Loi sur les Chemins de Fer de 1991, qui est similaire aux lois sur les chemins de fer de nombreux pays. Cette loi a trois composants principaux : (i) l administration du secteur, (ii) les arrangements commerciaux pour le transport de passagers et de fret, (iii) la planification, les standards de construction, et les arrangements d ouverture, (iv) la sécurité et la protection, et (v) les affaires juridiques et associées. La loi permet et englobe quatre types de chemins de fer (Article 2). Les chemins de fer publics : administrés par le département responsable (MCF). Les chemins de fer locaux : administrés par les autorités gouvernementales locales, qui peuvent inclure des gouvernements provinciaux ou les administrations de grandes villes, La Banque mondiale 401
Les chemins de fer industriels : administrés par des entreprises ou autres unités industrielles pour fournir leurs propres services de transport, normalement à l intérieur de leurs propres limites, Les voies d évitement et secondaires privées : lignes secondaires administrées par des entreprises ou d autres unités, connectées à d autres lignes de chemin de fer. Dans la pratique, China Rail transporte environ 99 % des passagers-km et 94 % des tonnes (2009). L Article 3 de la loi de 1991 sur les chemins de fer nomme le MCF comme l entité responsable pour les affaires nationales des chemins de fer, et l oblige à mettre en œuvre un système de contrôle centralisé et unifié sur tout le réseau public et sur les lignes secondaires privées. L Article de la loi exige que le MCF développe les chemins de fer publics, et assiste et soutienne le développement des chemins de fer locaux. L Article 24 encourage les chemins de fer industriels à fournir des services de transports de passagers et de marchandises sur une base commerciale. Tandis que les ARCF ont reçu progressivement plus de liberté commerciale pour les activités auxiliaires, leur fonction ferroviaire principale reste étroitement circonscrite et surveillée par le MCF, fournissant ainsi le système national de chemins de fer intégré et coordonné connu comme China Rail. 1.2 Stratégie Les décideurs politiques pour les chemins de fer chinois affrontent deux énormes défis stratégiques. Le premier est d augmenter la capacité et la qualité de l infrastructure. Le deuxième est de réformer l industrie pour qu elle puisse s adapter et prospérer dans une économie moderne de marché. Pour relever le défi de l infrastructure, la Chine s est embarquée dans le plus grand programme du monde de construction de chemin de fer depuis le dix-neuvième siècle. En Janvier 2004, le Conseil d Etat a approuvé en principe le Plan de Développement à Moyen et Long Terme des Chemins de Fer, qui énonce les priorités de construction et fournit le cadre pour développer des plans futurs sur cinq ans. En 2004, les estimations des coûts de mise en œuvre du Plan était de 1.7 billion de renmibis (RMS) jusqu à 2020 (en prix de 2004). Ceci a depuis été révisé à la hausse, en partie à cause du Programme de Stimulation Economique adopté par le gouvernement en 2008. Les nouveaux plans agrandiront le réseau ferré public jusqu à 120.000 km en 2020, depuis 75.000 km en 2005, et la moitié du réseau sera à double voie, ou électrifiée, ou les deux. Au début de 2011, le réseau à grande vitesse pour passagers est en avance sur son calendrier, mais pourrait en son temps être ralenti pour gérer la dette. Le réseau complet comportera des caractéristiques de services de jusqu à 350 km/h sur quatre couloirs nord-sud et quatre couloirs estouest, et en 2020 aura plus de 16.000 routes-km et plus de lignes à grande vitesse que le reste du monde pris ensemble. De plus, trois systèmes régionaux interurbains couvrant les villes principales de chaque région sont prévus pour la zone de la mer de Bohai (Tianjin, Beijing, Qinhuangdao), le delta du fleuve Yangtze (Shanghai, Nanjing, Hangzhou), et le delta du fleuve Perle (Hong Kong, Guangzhou, Shenzhen). La Banque mondiale 402
Le transport ferroviaire de fret sera aussi amélioré. La capacité existante de réseau libérée par le lancement de nouvelles lignes réservées au transport de passagers sera utilisée pour satisfaire la demande croissante du fret. Le Plan comprend des couloirs de transport de charbon à haute capacité, conçus en fonction des dix plus grandes mines chinoises, pour fournir une capacité annuelle de transport de charbon de deux milliards de tonnes en 2020. L industrie des conteneurs ferroviaires, jusqu à maintenant rudimentaire, sera stimulée par la modernisation des lignes de chemins de fer ayant un trafic intense de conteneurs. Le MCF a établi une coentreprise avec des investisseurs internationaux pour construire des terminaux de conteneurs dans 18 ports et centres majeurs, qui seront connectés par des services réguliers de trains de conteneurs, redévelopper les terminaux de fret existants, et établir 37 autres terminaux satellite avec 150 gares plus conventionnelles équipées pour la manutention des conteneurs. La Chine a fait de rapides progrès dans la poursuite des réformes pour améliorer son organisation, et l industrie ferroviaire a commencé à accepter de nouveaux participants. En 2005, le MCF a appuyé l établissement de 46 coentreprises de chemins de fer (dont 24 étaient opérationnelles) avec des gouvernements provinciaux, des entreprises, et, en proportion mineure, des investisseurs privés. 19 coentreprises ferroviaires ont été nouvellement formées pour soutenir le développement du couloir principal. En 2007, le MCF est arrivé à un accord avec les sociétés de fret et de logistique pour établir une coentreprise destinée à développer et exploiter les nouveaux pôles régionaux de conteneurs déjà mentionnés. Sur de nombreuses lignes à faible densité, un certain degré de séparation et de cession à la gestion locale a eu lieu, avec une attention particulière à la réduction des pertes. En termes de stratégie de réforme, la Commission de Réforme et de Développement National (CRDN) a énoncé les principes de politique à adopter : séparer l administration du gouvernement de la gestion des entreprises, introduire la concurrence dans la mesure du possible, et réguler plus efficacement l industrie. Le MCF établira le calendrier pour ces mesures. Pour le moment, il a donné la priorité au développement de l infrastructure et des services sur le changement structurel de base. 1.3 Achat de Services de Transport China Rail n a pas de système ou de politique explicite de paiements pour les obligations de services publics (OSP) faisant des pertes. Au contraire de la plupart des chemins de fer nationaux de passagers, China Rail n a jamais construit ni n exploite aucun réseau de banlieue, ce qui dans d autres pays est un domaine principal de soutien budgétaire. Il peut être argumenté qu un système d OSP peut être inadéquat puisque le gouvernement, y compris le MCF, considère explicitement les services de passagers à la fois comme un service social et une activité politique, et redistribue les revenus dans toutes les ARCF pour assurer l équilibre financier dans chacune. Un système d OSP qui isole et valorise les éléments générateurs de pertes peut être simplement impraticable à l échelle nécessaire pour l énorme exploitation intégrée de passagers du pays. Cependant, le ministère des finances ne fournit pas de contributions en capital à la construction des chemins de fer dans les régions éloignées. La Banque mondiale 403
1.4 Régulation Le MCF est responsable pour presque tous les aspects de la régulation économique et de sécurité des chemins de fer, mais le Conseil d Etat doit approuver les prix des billets passagers et les tarifs de fret sur les réseaux public. Dans la pratique, la CRDN administre la régulation économique et de sécurité. Elle régule et approuve les tarifs de China Rail, les tarifs sur les nouvelles lignes, et elle régule les coentreprises inter-provinces et les chemins de fer locaux. 1.5 Appareil ministériel L unité administrative centrale du MCF, basée à Beijing, est très petite. En 1998, le MCF a réduit son personnel ministériel de 853 à un petit peu plus de 400. Il a converti certaines fonctions en sociétés qui ont par la suite fonctionné selon une modalité de rémunération à l acte, et transféré d autres fonctions, principalement le personnel de gestion des transports, aux ARCF. Cependant, dans une certaine mesure, le changement était cosmétique, parce qu une grande partie du personnel a continué d exécuter les mêmes tâches dans les mêmes bureaux. Le reste des effectifs du MCF comprend presque 100 régulateurs de trafic (conformément à l Article 3 de la loi de 1991). La Figure 1 ci-dessous résume l appareil ministériel La Banque mondiale 404
Figure 1 Structure du Ministère des Chemins de Fer Bureau général, Ministre Politiques er Régulations Développement & Planification Finance Science et Technologie Personnel (Organisation/Politique) Travail & Santé Administration de la Construction Coopération internationale (Office des Affaires de Hong Kong & Macao) Supervision de la Sécurité Transport (Inclut le Centre de Contrôle du Trafic) Bureau de la Sécurité Publique Office des Affaires générales Autres Division générale, Secrétariat, Division des Fonctions politiques, Division des Documents, Division de la Confidentialité, Division des Lettres & des Appels, Division des Finances. Division des Etudes Politiques, Division de la Réforme institutionnelle, Division des Régulations, Division des Autorisations administrative. Office administratif, Division de la Planification intégrée, Division de la Planification à long terme, Division de la Planification de la Construction, Division de la Planification de l Equipement, Division administrative des Chemins de Fer locaux et des Cooentreprises, Division de la Protection de l Environnement et de l Epargne d Energie. Division des Finances intégrées, Division des Tarifs & Recettes, Division des Finances d Exploitation, Division du Financement du Capital pour la Construction, Division de Supervision et de Contrôle du Capital public. Division du Développement général, Division de Supervision technique, Division de l Equipement technique de Télécommunications et de Signalisation du Trafic, Division technique de la Fondation. Division des Affaires générales, Division No. 1 des Cadres Exécutifs, Division No. 2 des Cadres Exécutifs, Division des Cadres du Gouvernement, Division (Formation) des Cadres Techniques, Division de l Organisation, Division De la Supervision des Cadres. Division des Affaires générales, Division du Travail & des Salaires, Division des Etablissements, Division de l Organisation du Travail, Division des Affaires médicales, Division de la Prévention épidémique, Division de l éducation. Division des Affaires générales, Division de l Administration de la Construction, Division des Standards techniques, Division d Administration des Projets. Division économique générale, Division du Trafic sur les Réseaux internationaux, Division de l Echange & de la Coopération. Division des Affaires générales, Division de la Sécurité des Trains, Division de la Sécurité au Travail. Division des Affaires générales, Division de l Exploitation & des Transports, Division du Contrôle du Trafic, Division de l Equipement, Division de l Infrastructure, Division de la Machinerie et de l Equipement, Division de la Planification des Ressources de Capacité de Transport, Division de l Administration du Foncier, Division de la Technologie DPL. Divisions No. 1, 2, 3, 4, 5, et 6, Division de l Organisation et de l Education, Division de la Supervision policière, Division de la Défense (Gouvernement et Division de la Publicité. Information; Discipline; Comité de la Jeunesse chinoise dans les Chemins de Fer; Comité du Parti. Division de la Publicité, Division de la Théorie, Division des Nouvelles. 2 China Railways 2.1 Gouvernance et organisation des entreprises de chemins de fer Puisque le MCF a la responsabilité formelle de la gouvernance dans les 18 ARCF, celles-ci n ont pas de conseil administratif ou d autres organes externes de supervision, et chacune d entre elles a un Chef des Chemins de Fer qui rend compte au MCF. Les directeurs fonctionnels des ARCF rendent comptent à la fois au Chef des chemins de fer, et moins directement aux directeurs fonctionnels de l unité administrative centrale du MCF à Beijing. La structure organisationnelle des ARCF est similaire à, et tend à refléter les, classifications fonctionnelles existant au niveau du ministère. Récemment, le MCF a amélioré l organisation de China Rail de plusieurs manières. Dans les années 90, les activités non centrales étaient séparées, y compris la construction, la fabrication, les télécommunications, la conception, l éducation et les activités sociales. De 1992 à 2005, le personnel d exploitation a La Banque mondiale 405
été réduit de 2.2 millions à 1.4 million, et le trafic a augmenté de 60 %, ce qui a plus que doublé la productivité moyenne des employés de chemin de fer. En 1999, le Système de Responsabilité pour l Exploitation des Avoirs (SREA) a été mis en œuvre, les directeurs des ARCF sont devenus responsables pour le rendement sur capital investi, les résultats, la rentabilité et la sécurité. Sous le SREA, les directeurs sont responsables pour la gestion et l augmentation des avoirs qui leur sont affectés, et des incitations sont fournies à ceux qui excèdent des niveaux acceptés de performance. Chaque membre des équipes de gestion des ARCF fait un «dépôt d incitation» proportionnel à son rang, et doit perdre son dépôt si certains engagements et cibles ne sont pas atteints. Si les directeurs excèdent leurs cibles, leur dépôt leur est rendu avec un bonus jusqu au double du dépôt. Depuis que le SREA a été mis en œuvre, la performance financière des AFCF a augmenté de manière soutenue, de même que la performance financière générale de China Rail. De plus, la sécurité s est améliorée considérablement, et les accidents ont baissé. La plupart des ARCF atteignent actuellement les bonus les plus élevés. Avant 2005, chaque ARCF était divisée en plus ou moins cinq sousadministrations aux structures parallèles à celle des ARCF. En 2005, le niveau secondaire de l administration régionale a été aboli, un évènement majeur réussi dans la rationalisation de la gestion d entreprise, qui a donné aux ARCF une ligne directe de gestion des dépôts, gares et ateliers, et fourni une plateforme pour l amélioration de l utilisation des locomotives et des équipages, qui était souvent restée confinée dans les limites de la sous-administration. 2.2 Réseau En 1949, la Chine avait plus de 22.000 km de lignes ferroviaires mal entretenues et ravagées par la guerre, desquels moins de 1.000 km étaient à double voie, et pas un seul n était électrifié. Figure 2 Caractéristiques du réseau ferroviaire chinois 1990-2009 Route National (CR) Local Coentreprise Total Réseau de China Rail Voies-km (Lignes principales) Route-km - à voies multiples Route-km - électrifiés (1) Toutes les lignes chinoises ont l écartement standard, sauf les 661 km de la ligne - Kunming- Vietnam et quelques courtes distances à écartement russe dans les régions frontalières La Banque mondiale 406
Depuis lors, le gouvernement a plus que triplé la longueur du réseau, et a entièrement transformé la qualité et la capacité. La Chine est le seul pays au monde souffrant une expansion substantielle de la densité de son réseau ferré (Figure 2). Les raisons sont évidentes au vu de son réseau relativement petit mais très utilisé (Figure 3). Figure 3 Comparaisons internationales de Chemins de Fer (2007) Longueur du Réseau (000 km) 2007 Réseau-km/million km2 Route-km/ million population 2007 Unités de Trafic/Route-km (millions) 2007 * Pour tous les pays, les données concernent tous les chemins de fer, sauf les chemins de fer industriels. 2.3 Marchés de Transport ferroviaires La Chine et son économie se prêtent bien au trafic ferroviaire, qui peut déplacer des volumes massifs de gens et de marchandises sur de longues distances. L économie de la Chine dépend lourdement du charbon et du coke, du fer et de l acier, des produits pétroliers, du grain, des fertilisants et d autres produits en vrac qui sont transportés plus économiquement par rail. La distance moyenne de transit du fret de China Rail est d autour de 852 km, une distance relativement élevée par rapport aux moyennes mondiales. Le système ferroviaire chinois traite probablement les deux tiers ou plus du fret national intérieur de longue distance (+ 500 km) (y compris les voies d eau intérieures, mais à l exclusion des expéditions côtières). La Banque mondiale 407
De plus, la Chine a une densité de population élevée dans les zones développées et dans de nombreuses grandes villes. Le pouvoir d achat en augmentation des chinois leur permet de voyager, ce qui a pour résultat certains des plus intenses flux de passagers interurbains du monde, et crée une forte demande de services de banlieue et régionaux dans les plus grandes conurbations. Puisque, avant 1990, les passagers à courtes distances avaient préféré le transport routier, en partie du fait de meilleurs services d autocar à courte et moyenne distance, mais aussi à cause d une politique de China Rail décourageant activement les services de passagers à courte distance pour libérer de la capacité pour les voyages de longue distance. Sur le système ferroviaire national, la distance moyenne des voyages de passagers a presque doublé depuis 1990, de 275 km à 534 km en mars 2008. La majeure partie des voyages à longue distance se fait par air ou par rail et, pour les voyages de plus de 500 km, la part des chemins de fer est d environ les deux tiers du marché. Le trafic ferroviaire a augmenté rapidement. Dans la dernière décennie, le trafic de passagers (passagers-km) a augmenté de 70 % et le fret (tonnes-km) de 60 %. La Chine est le deuxième plus grand transporteur de fret du monde (après le système de 1 ère classe des Etats-Unis), et le plus grand transporteur de passagers. Lorsque les trafics de passagers et de fret sont combinés, China Rail est maintenant le chemin de fer le plus occupé du monde. Cependant, les volumes de trafic ne sont pas un indicateur de la satisfaction des clients. China Rail ne fait pas d enquêtes régulières sur la perception de ses services. Les rapports de la presse et des preuves anecdotiques suggèrent que le commerce de fret ne fournit pas assez de wagons en temps opportun pour satisfaire la demande des clients, et que la réponse générale aux besoins du client est inférieure à celle de ses pairs. Dans le secteur des passagers, les trains sont fiables et ponctuels et offrent des standards supérieurs de confort dans les classes supérieures, mais il existe une grande frustration quant à l accès au système. Par exemple, il n est pas possible de réserver un titre de transport de retour, les queues pour les billets dans les gares peuvent prendre des heures et parfois des jours, ce qui a provoqué l apparition d un marché secondaire informel pour les billets. L augmentation des salaires a non seulement permis aux gens de voyager davantage, mais a aussi fait monter la demande pour de meilleurs standards de services et de commodité. En réponse à cela, la Chine est en train de développer un réseau à grande vitesse (appelé CRH), qui est peut-être le plus grand programme d investissement ferroviaire de passagers jamais programmé dans un seul pays. De nouveaux systèmes d émission des titres de transport sont actuellement testés sur la route Shanghai-Nanjing pour améliorer l exploitation de détail. 2.4 Opérations de transport Les tendances dans les indices opérationnels, résumées dans les Figures 4 et 5, sont impressionnantes. L équipement et la productivité de travail de China Rail sont parmi les plus élevés dans le monde, pour les chemins de fer à usage mixte. En termes agrégés, depuis 1990, les vitesses moyennes des trains de passagers ont augmenté de plus de 50 % et les passagers par voiture-km de plus de 70 %. La Banque mondiale 408
Dans le secteur du fret, la taille moyenne des trains a augmenté de 40 %, et la productivité des locomotives de fret de 50 %. En 2005, des services rapides (200 km/h) fonctionnaient déjà sur certaines lignes, avec des exemples de trains lourds de fret en vrac de jusqu à 20.000 tonnes. En 2007, des trains en unités multiples électriques (UME) fonctionnant à 200-250 km/h ont été introduits sur plusieurs routes. En août 2008, un service de train en UME a été inauguré entre Beijing et Tianjin. En janvier 2010, la première ligne à grande vitesse, de plus de 350 km/h, a ouvert ente Wuhan et Guangzhou (96 km). Au nord du pays, les chemins de fer Daqin et Shuohuang sont les deux lignes estouest principales réservées au charbon. La ligne de Daqin a ouvert entre 1989 et 1992, et depuis lors, elle a progressivement modernisé et amélioré son infrastructure, son matériel roulant, et son exploitation. En 2006, elle a commencé à coter à la bourse de Shanghai, et en 2007, sa capacité annuelle a atteint les 300 millions de tonnes, contre 100 millions de tonnes en 1988. La coentreprise de chemins de fer Shuohuang, ouverte plus récemment, a fourni une deuxième ligne réservée vers les ports de la mer de Bohai. La majeure partie du charbon est minée par la société ShenHua, le membre principal de cette coentreprise. En Chine, la plupart des lignes transportent une combinaison de trains de fret lourd et de passagers express, sauf pour les nouvelles lignes réservées aux services de passagers à grande vitesse. Typiquement, de telles lignes opèrent avec des espacements de sept à huit minutes, et gèrent de manière routinière l équivalent de 120 paires de trains de passagers aux périodes de pointe telles que le Festival de Printemps, ce qui est égal à, ou très proche de, leur capacité théorique. La Banque mondiale 409
Pkm/TNkm par Route-km Km/h Unités de Trafic (M) La Réforme des Chemins de Fer: Manuel pour l Amélioration Figure 5 Indicateurs de Performance de China Rail 1990-2009 Route-km Route-km avec voies multiples Route-km électrifiés Passager-km (M) Fret tonne nettes-km (M) Passagers (Pkm/route-km) Fret (TNkm/route-km) Vitesse commerciale moyenne Passagers Vitesse commerciale moyenne du fret 2.5 Performance financière La Figure 6 montre des indicateurs de la performance financière 158 pour le composant de chemins de fer des organisations administrées et supervisées par le MCF pour plusieurs années critiques entre 1990 et 2009. Il semble que la politique du gouvernement, telle que réfléchie dans la régulation des tarifs, a permis au MCF de recouvrer en gros ses coûts, ou de réaliser un petit excédent, mais pas de maximiser ses bénéfices. Les chiffres de revenus des Figures 6 et 7 comprennent les surcharges de fret imposées au-delà des tarifs de base pour obtenir un capital de financement des nouvelles constructions à travers un fonds réservé à la construction des chemins de fer (FCCF). Le revenu des surcharges est réservé pour la modernisation de l infrastructure, et n est pas imposable. Un impôt sur le revenu est prélevé (après exclusion des revenus du FCCF) et le résultat net après impôts est un petit bénéfice de 2 à 4 milliards de CNY, une somme 158 Les états financiers n adhèrent pas aux conventions internationales de comptabilité, et devraient être traités avec précaution. Dans les premières années 90, les prix étaient un mélange de prix administrés et de prix de marché, et avant 1999, les coûts étaient calculés sur une base différente. Les chiffres ne se réfèrent que au composant de transport ferroviaire des diverses organisations. La Banque mondiale 410
négligeable comparée aux flux de trésorerie provenant du FCCF et à la dépréciation, qui en 2007 se montaient respectivement à 57 et 41 milliards de CNY. En gros, China Rail est une organisation autofinancée qui ne reçoit pas de subvention d exploitation du budget national, mais seulement un modeste soutien à l investissement de capital dans les lignes éloignées (moins de 10 % des fonds de capitaux de 2000 à 2005, et en baisse depuis lors). En 2005, China Rail a adopté le modèle de coentreprise, ce qui est un développement important dans le financement de nouvelles lignes. Une «nouvelle» coentreprise typique est financée à 50 % par des emprunts et à 50 % par des capitaux propres provenant du MCF et de tierces parties, (typiquement des provinces et des clients potentiels), et la coentreprise obtiendra les emprunts auprès des banques locales. Souvent, le capital provenant des provinces est fourni sous forme de terrain libéré (et les coûts associés de réinstallation), mais les provinces peuvent aussi contribuer des fonds, normalement à travers une Société Provinciale d Investissement dans les Chemins de Fer. Le modèle de coentreprise est maintenant utilisé pour presque toutes les nouvelles constructions et modernisations, malgré de nombreuses questions restantes sur comment obtenir l équilibre adéquat entre la coordination/intégration du système ferroviaire et la protection des intérêts des investisseurs individuels dans la coentreprise. La Banque mondiale 411
3 Conclusions 3.1 Vue générale du secteur Les chemins de fer chinois sont uniques pour leur phase développementale rapide. Dans d autres pays de grande taille tels que l Argentine, l Australie, le Brésil, le Canada, l Inde, la Russie et les Etats-Unis, les systèmes nationaux de chemins de fer étaient déjà constitués dans les années 50, juste le début de l ère principale de construction de chemins de fer de la Chine. L ère de rapide développement de la Chine continue dans le transport de fret et de passagers, sous une structure lourdement centralisée, qui n est pas complètement monopolistique grâce à la participation de coentreprises de chemins de fer, de réseaux industriels, et de chemins de fer locaux. L administration centralisée du secteur des chemins de fer a été efficace dans le développement de l industrie ferroviaire de transport de la Chine. D abord, les ARCF administrées par le MCF assurent la gestion du réseau ferré et l exploitation des trains avec une grande discipline et une grande efficacité. Ensuite et pendant des années, le MCF a réalisé avec succès le plus grand programme de développement d un système de chemins de fer du monde. Il est clair qu un seul point de responsabilité concentrée, d autorité et de ressources financières a été critique pour le développement rapide et exhaustif d un programme national à long terme. La Chine illustre les bénéfices de la densité du trafic pour les économies de réseau et de services et la viabilité financière générale. China Rail n a pas encore adopté de nombreuses options présentées ailleurs dans ce Manuel, y compris la séparation fondamentale des fonctions de politique et de régulation des fonctions d entreprise. Cependant, les politiques du MCF ont réussi certaines réformes de gouvernance recommandées dans ce Manuel : (i) séparer les fonctions non centrales et les activités auxiliaires, (ii) améliorer les responsabilités commerciales et les incitations pour les ARCF, (iii) augmenter la participation du secteur privé, comme par exemple le cas des deux sociétés spécialisées dans le transport du charbon (Daqin et Shuohang), et (iv) créer de nombreuses La Banque mondiale 412
coentreprises de chemins de fer pour attirer le capital extérieur. A ce jour néanmoins, il n y a eu que peu de capital purement privé : la plupart a été fourni par les gouvernements provinciaux et les entreprises publiques. La concurrence entre chemins de fer n est pas non plus encouragée, ni entre les administrations des chemins de fer régionaux existants, ni entre ces administrations et les sociétés d exploitation de trains. Peu de séparation des fonctions a été introduite au sein de China Rail, et les structures de gestion régionales/fonctionnelles prédominent. Le MCF a été impressionnant dans son rôle de décideur politique et de régulateur, adoptant et encourageant des technologies ferroviaires qui ont ajouté de la valeur dans toute l industrie dans la construction, l entretien, l exploitation et la gestion. Un réseau tout aussi impressionnant d instituts de chemins de fer (patronnés par le MCF), d universités spécialisées, d installations de tests et de laboratoires fournit la capacité pour le choix des meilleures pratiques et pour créer des technologies et des processus personnalisés pour résoudre les défis d exploitation spécifiques à la Chine. 3.2 Notables Initiatives de Gestion Le côté offre de l industrie reste lourdement administré et régulé par l état, mais toutes les facettes de la demande pour les transports en Chine sont de plus en plus façonnées par les forces du marché : types de transport de passagers et de fret, volumes de la demande, répartition géographique de la demande, et distribution modale du trafic. Le gouvernement et le MCF reconnaissent depuis longtemps que les chemins de fer doivent développer une approche orientée vers le marché pour les services au client, devenir plus concurrentiels avec les transports aériens et routiers en constante amélioration, et adopter des principes de gestion commerciale. Les gestionnaires de chemins de fer ont partiellement répondu à ces pressions, au sein du cadre institutionnel existant. Les directeurs de China Rail ont répondu aux pressions concurrentielles en adoptant les initiatives de gestion décrites ailleurs dans ce Manuel, et dont les principales sont reprises dans la Figure 8 ci-dessus. La Banque mondiale 413
3.4 Défis futurs Le Plan à Moyen et Long Terme de Développement des Chemins de Fer a relevé avec succès les défis de développement de l infrastructure. Le Plan comporte des risques, et principalement celui de la viabilité de la dette du MCF associée au développement du réseau à grande vitesse. Les conditions d offre et de demande pour les services ferroviaires en Chine sont très favorables, mais à mesure qu il avancera, le pays devra surveiller étroitement le niveau de la dette ferroviaire provenant du programme. Les périodes de remboursement du réseau à grande vitesse devront nécessairement être à long terme pour ces avoirs de nature si «morceleuse» et de si longue durée de vie. La Chine devra s assurer que le soutien au réseau de passagers à grande vitesse ne signifie pas le sacrifice d autres éléments critiques du Plan. Le défi de réforme le plus significatif est de savoir comment et quand mettre en œuvre la séparation (proposée par le Plan). Des fonctions de politique et de régulation du gouvernement des fonctions commerciales des entités exploitantes de chemins de fer. Développer une industrie ferroviaire plus diverse et pluraliste fondée sur des principes de marché implique la nécessité de réformes institutionnelles. Il peut être difficile de convaincre les investisseurs extérieurs dans de nouvelles entités ferroviaires que leurs droits seront protégés et les obligations de China Rail administrées avec équité, si c est China Rail qui contrôle l entrée sur le terrain de jeu, établit les règles, arbitre le jeu et dirige l équipe adverse. Cette question n est pas simple, et n est pas juste le fait de séparer des fonctions ministérielles existantes. Au contraire, elle exige une rigoureuse analyse politique et institutionnelle qui donnerait lieu à une bonne gouvernance sectorielle et à une bonne gouvernance d entreprise des entités ferroviaires publiques, tout en maintenant l efficacité de la mise en œuvre pour toute la durée du programme de développement à long terme des chemins de fer. La Banque mondiale 414