Caractéristiques des modes de gestion du service public de l eau

Caractéristiques des modes de gestion du service public de l eau Jeudi 14 février 2013 Régis TAISNE Adjoint au chef du département «Eau et Assainissement»

Qu est-ce que la FNCCR? Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 2

Préambule La collectivitélocale : autoritéorganisatrice du service public de l eau potable Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 3

La collectivité: autoritéorganisatrice et garante de la bonne gouvernance des services Distribution d eau potable Loi sur l eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006 Assainissement des eaux usées domestiques (collectif / non collectif) Loi sur l eau du 3 janvier 1992 Transférables àun Établissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI) ou syndicat mixte Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 4

La collectivité: autoritéorganisatrice et garante de la bonne gouvernance des services Analyse les besoins et attentes des usagers (et citoyens), les moyens existants et leur adéquation Fixe les objectifs et définit les priorités (niveaux de service, ) et les indicateurs correspondants Planifie les investissements et les actions à conduire Choisit le mode de financement (notamment la politique tarifaire, niveau de recours àl emprunt, ) Choisit le mode de gestion Contrôle les intervenants / missions confiées Évalue la performance et la politique du service. Ces missions d autorité organisatrice ne sont pas «délégables». La question du mode de gestion ne se pose que pour les missions «externalisables» Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 5

Présentation des caractéristiques des modes de gestion Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 6

Deux modes de gestion des SPIC : Délégation de Service Public [art L.1411-1 et suivants CGCT] Entreprise privée ou publique dans le cadre d un contrat, avec mise en concurrence conformément loi Sapin (sauf «in house» SPL ) Régie ou «gestion publique»: [art. L.1412-1 et suiv. & L.2221-1 et suiv. CGCT] Création d une «régie»(avec autonomie financière, avec ou sans personnalitémorale), pas de mise en concurrence ni de contrat formel (mais «convention d objectifs»ou «délibération d orientations stratégiques» etc. possibles) Attention: la gestion publique n exclut pas le recours àune ou plusieurs entreprises privées pour réaliser tout ou partie des prestations d exploitation dans le cadre de contrats qui relèvent alors du code des marchés publics. Remarque : les «contrats de partenariat»sont (quasiment) inutilisés pour les services d eau et d assainissement Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 7

La délégation de service public CONTRAT Choix de la DSP : Délibération sur le principe de la DSP et les caractéristiques du contrat obligatoire avant toute mise en concurrence (+ CCSPL et éventuellement CTP) Passation : soumise aux règles de la concurrence (loi Sapin) Double notion : gestion de service public («blocs fonctionnels» cohérents) + transfert significatif de risques d exploitation («industriels»bien sûr mais aussi «commerciaux») Rémunération par l usager quasi-systématique (mais pas obligatoire) Types de contrats : Affermage ou concession (+ rares cas de «gérance»). En pratique, continuum dénomination générique «DSP» Régie intéressée : exceptionnel et très encadré Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 8

La délégation de service public CONTRAT Durée : fonction de la nature et du montant des «investissements»àla charge du délégataire. Maximum 20 ans (sauf autorisation expresse) Obligations : Plan prévisionnel de gros entretiens et renouvellements contractuel (& restitution provisions non dépensées) Rapport annuel (technique, patrimonial et financier) Dispositions de fin de contrat (fichier abonnés, plans, inventaire, ) Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 9

La gestion publique Deux formes de régies Régie dotée de la personnalitémorale et de l'autonomie financière (EPIC, distinct de la collectivité) Conseil d administration (extérieurs possible mais majoritéd élus) décisions Directeur (représentant légal et ordonnateur) Régie dotée de la seule autonomie financière(organisation interne de la collectivité mais autonome) Conseil d exploitation (extérieurs possible mais majoritéd élus) décisions sauf : budget/cpt admin, marchés/contrats, redevance, Règlement du service, gestion du personnel (consultation) Directeur («hors hiérarchie» ie sous autorité directe de l exécutif) Pour mémoire : la régie «directe»ou «simple»dans des cas historiques (avant 1926), collectivités de moins de 500 habitants Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 10

La gestion publique Pour les deux formes de régies Création de la régie : délibération, après consultation CCSPL + délibérations statuts, dotation initiale, désignation des membres du conseil d exploitation ou d administration, etc. Durée : indéterminée (peut donc être dissoute à tout moment) Rapport annuel d activités Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 11

La gestion publique Pour les deux formes de régies Droit privé car service public industriel et commercial : Relations avec les abonnés (conditions d accès au service, application des tarifs, recouvrement des factures, inapplication du contrat (dommages, ) code de la consommation, interdiction clauses abusives, Litiges : juge judiciaire Salariés de la régie (avec ou sans personnalité morale) contrat de travail de droit privé(sauf le directeur et le comptable), application du code du travail, litiges : Prud hommes. (l emploi de fonctionnaires reste toléré) Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 12

La gestion publique Pour les deux formes de régies Droit public car organisme public et service public Principes égalité, continuité et adaptation constante (ou mutabilité) Comptabilité publique, commande publique, Actes règlementaires relatifs au SP sont des actes administratifs contrôle de légalité, accès aux doc. adm, vérification par les corps d inspection, CRC, Autonomie budgétaire Budget Budget Pas de «subventions» général annexe/régie (obligation de remboursement des charges supportées par PB pour le compte du BA et inversement) Exceptions : commune <3000hab. EPCI dont toutes les communes <3000hab. ou contraintes service public ou pour éviter une augmentation excessive des tarifs. Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 13

Cas des Sociétés Publiques Locales Une SPL c est : Une sociétéanonyme, donc de droit privé, mais dont les seuls actionnaires sont des collectivités (au moins 2) qui exerce ses activités exclusivement pour le compte de ses actionnaires pour «réaliser des opérations d'aménagement ( ), des opérations de construction ou pour exploiter des services publics àcaractère industriel ou commercial ou toutes autres activités d'intérêt général.» Ce n est pas un mode de gestion en tant que tel : la SPL n intervient pas en vertu de dispositions statutaires, mais dans le cadre de MP ou de contrats de DSP ; en application de la théorie des contrats «in house»pas mise en concurrence de la SPL (mais la SPL doit appliquer les règles de concurrence pour ses achats, etc.) Relève àla fois de la gestion privée (SA, comptabilitéprivée, assujettissement IS, ) et de la gestion publique (actionnariat par seules collectivités) Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 14

Quelques éléments de comparaison des modes de gestion Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 15

Quelques éléments de comparaison Gouvernance : Les élus doivent conserver la maîtrise du service au sens large et les «parties prenantes»être associées aux processus de décision et d évaluation. Asymétrie d information collectivité/ délégataire. Mais attention aux «technostructures» et/ou àl absence de contrôle sur «ses propres services» Nécessitéde déterminer les objectifs puis de suivre leur réalisation (indicateurs + tableaux de bord, rapports annuels, ) Risques et responsabilités En DSP, transfert au délégataire +/-étendu selon les termes du contrat (mais il n y a plus de transfert complet des «risques et périls») En régie, transfert important si personnalisée, assez faible si simple autonomie financière Dans tous les cas, la collectivité reste responsable en dernier recours Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 16

Quelques éléments de comparaison Technicité, performance Incontestable maîtrise technique, capacitéde gestion des situations d urgence, des «majors» Risque d «isolement»des régies ; peut être évitépar mutualisation de moyens et d expertise entre régies, participation benchmarking, Systématisation des démarches de certification des régies (moyennes et grandes) Proximité- Insertion «locale» Services peu «délocalisables»(international) mais pourraient le devenir en partie (BE, gestion des abonnés) Équilibre àtrouver entre économies (tout court et d échelle) et proximité Quelle place pour les PME locales? Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 17

Quelques éléments de comparaison «Adaptabilité»(contenu / mode de gestion) DSP / MP : durée de contrat DSP en moyenne 10-12 ans (max 20 ans sauf exception), MP : 3 à5 ans (mais possible au-delà) Avenants possibles dans les limites des règles de la commande publique (pas de bouleversement de l économie du contrat/marché) Possibilitéde résiliation des contrats publics mais moyennant indemnités (souvent coûteuses) Régie : «réactivité»fonction des moyens de la régie. Durée indéterminée (donc il peut y être mis fin tout moment) Sort et statut du personnel En principe salariés de droit privé quelque soit le mode de gestion. Transfert des personnels en cas de changement d exploitant avec ou sans changement de mode de gestion (L.2224-1 et suiv ts code du travail). Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 18

Quelques éléments de comparaison Gestion patrimoniale DSP : Répartition collectivité/ délégataire (selon contrat) Nécessitéde bien contrôler la réalisation des programmes confiés au délégataire (et l affectation en «garantie»des renouvellements hors plans) Rôle de conseil du délégataire Régie : Pas d enjeux d échéances contractuelles (possibilitéde vision et choix stratégiques sur le long terme). Risque de mal ou sous-investissement si insuffisamment conseillé (compétences internes ou externes) Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 19

Quelques éléments de comparaison Prix du service : Statistiquement plus élevé en DSP qu en régie Différence de complexité non démontrée Climat plus concurrentiel qui pourrait réduire voire inverser l écart DSP : tarifs (indexés) fixés sur la durée (sauf avenants) / Régie : modification possible àtout moment (en + et en -) Effet de taille (économies d échelle? Poids des structures centrales?) Mais àqui cela «profite»? Régie : 100% du prix de l eau mobilisépour les besoins du service (pas de bénéfice) contraintes comptabilité publique etc. Comparer ce qui est comparable!contexte (géographique, historique, environnemental, ), performance (ex. taux d invest t / renouvel t ). Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 20

Choix du mode de gestion Pas de «bon»ou «mauvais»mode de gestion. La pondération des critères résulte d un choix politique. Attention àne pas opposer «rationalité»et «politique», cela n a pas de sens : une même caractéristique sera considérée par certains comme un atout de la régie et d autres comme un atout de la DSP. Exemple : gestion des relations avec les abonnés («pour le meilleur et pour le pire») La capacitéde la collectivitéàmaîtriser et «piloter»le service reste l enjeu majeur Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 21

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Qu est-ce que la FNCCR Association (Loi 1901) Constituée exclusivement de collectivités ou de leurs établissements publics (régies, SPL) Créée en 1934 (syndicats d électrification rurale) Missions: Représenter les collectivités organisatrices des services publics locaux :Énergie, Eau et Assainissement, déchets, communication électroniques, auprès des pouvoirs publics et des autres parties prenantes (consommateurs, entreprises, etc.). Contribuer àl amélioration de la gestion des services publics locauxen assistant les collectivités, facilitant les partages d expériences, Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 23

Qu est-ce que la FNCCR Membres: Les collectivités organisatrices des services publics d énergie (quasi-totalité des syndicats d énergie + villes + DNN) Dans le domaine de l eau et de l assainissement 400 adhérents Eau/Assaint (55 Mhab / 43 hors double compte.) en forte croissance (en 2002 : 230 adh / 30Mhab) En majorité des intercommunalités Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 24

Qu est-ce que la FNCCR Membres: Dans le domaine de l eau et de l assainissement Adhérents Eau & Ass t (hors CG et irrigation) Nature des collectivités (en nb adh) Adhérents Eau & Ass t (hors CG et irrigation) Nature des collectivités (en population) En majorité des intercommunalités Communes 25% Communautés 21% Total EPCI/SM = 75% Syndicats 54% Communautés 29% Communes 10% Total EPCI/SM = 90% Syndicats 61% Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 25

Qu est-ce que la FNCCR Activités au profit direct des adhérents Réponses aux questions relatives aux services publics de l eau potable et de l assainissement Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 26

Qu est-ce que la FNCCR Activités au profit direct des adhérents Réponses aux questions relatives aux services publics de l eau potable et de l assainissement Veille juridique (et actualités des SP E&A) synthèses Organisation de réunions au siège de la Fédération. Publications, documentation, veille, Programme d analyse comparative des services publics d eau et d assainissement (benchmarking) Programme dédié à l ANC Réseau de responsables (élus / cadres) des collectivités organisatrices et régies (partage d expériences, mise en commun de leurs réflexions, échanges de bonnes pratiques...) France Eau Publique : réseau des gestionnaires publics de l eau Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 27

Qu est-ce que la FNCCR Représentation au niveau national et européen Favoriser la prise en compte des réalités de terrain lors de l'évolution du cadre légal, règlementaire et institutionnel. Représentation dans diverses instances de concertation ou de décision à l échelle nationale ou européenne généraliste ou spécifique eau et assainissement (Etat, CNE, CNC, Associations, ). Favoriser la concertation avec les parties prenantes, et notamment les associations de consommateurs Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 28

Qu est-ce que la FNCCR Moyens (département eau et assainissement) 7 cadres (6 ingénieurs + 1 juriste). Secrétariat et moyens de la Fédération Financés quasi-exclusivement par les cotisations des membres Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 29

Recours au secteur privé Il peut donc prendre 2 formes de contrat : DSP ou MP Critères de qualification DSP ou MP : DSP L.1411-1 CGCT : «Une délégation de service public est un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d'un service publicdont elle a la responsabilitéàun délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l'exploitation du service. Le délégataire peut être chargé de construire des ouvrages ou d'acquérir des biens nécessaires au service.» MP Art 1 CMP : «Les marchés publics sont les contrats conclus àtitre onéreux entre les pouvoirs adjudicateurs définis àl'article 2 et des opérateurs économiques publics ou privés, pour répondre àleurs besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services.» Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 30

Recours au secteur privé Critère dequalification DSP ou MP : DSP L.1411-1 CGCT : «Gestion d'un service public» -Prestation «globale»: gestion du service rendu aux «abonnés» -«Autonomie»dans la gestion du service délégué(dans le cadre du contrat) «Rémunération substantiellement liée aux résultats de l'exploitation» -Notion de transfert de risque d exploitation (yc commercial) -A priori payement par l usager mais pas déterminant (si risque maintenu) «construire des ouvrages»= dimension «concessive» MP Art 1 CMP : «travaux, de fournitures ou de services.» -Champ de prestations d amplitude variable, contribuant à aider la collectivité à gérer le service -moins d autonomie et de responsabilité «àtitre onéreux» -Risque commercial moindre (mais possibilitéd intéressement modéréaux résultats bonus/malus) -Payement par la collectivité(sauf exception) Payement différé interdit Caractéristiques des modes de gestion du service de l eau Tulle, jeudi 14 février 2013 31