LES DESTINATAIRES NON ETATIQUES DES RESOLUTIONS DU CONSEIL DE SECURITE

LES DESTINATAIRES NON ETATIQUES DES RESOLUTIONS DU CONSEIL DE SECURITE par Jean-Luc FLORENT Conseiller juridique de la Missions française auprès des Nations Unies Je souhaiterais tout d abord remercier la Société Française pour le droit international et, au premier chef, les organisateurs du colloque de cette année, dont le professeur Michel Cosnard, d avoir bien voulu me faire l honneur de m inviter à y participer sur le thème des «destinataires non étatiques des résolutions du Conseil de sécurité». De par mes fonctions antérieures, notamment à la Direction des Affaires juridiques du Ministère des Affaires étrangères, mais également dans le cadre de mes attributions actuelles au sein de la Mission Permanente de la France auprès de l Organisation des Nations Unies à New York, je suis parfaitement conscient de la notoriété, en France, mais aussi bien au delà, de ce colloque annuel de la SFDI et de la contribution majeure qu il apporte au développement, si indispensable, de la réflexion sur le droit international. C est vous dire combien je suis sensible et touché de pouvoir y participer en présence d autant de spécialistes éminents du droit international. Permettez moi également de préciser, d emblée, que ma participation et donc mon intervention dans le cadre de ce colloque sont d ordre strictement personnel. Elles ne sauraient en conséquence engager aucunement le Ministère des Affaires étrangères ni, plus généralement, les Autorités françaises. Mon intention, en traitant de la question des «destinataires non étatiques des résolutions du Conseil de sécurité», ne vise pas à aborder ce sujet sous un angle doctrinal, mais plus modestement sous celui de la pratique, au vu de l expérience que j ai personnellement vécue au sein du Conseil de sécurité en tant que membre de la Délégation française, au cours de ces trois dernières années qui ont été particulièrement riches dans le domaine considéré. Jean-Luc Florent, «Les destinataires non étatiques des résolutions du Conseil de sécurité», SFDI Colloque du Mans,, Paris, Pedone, 2005, p. 107-116. Editions A. PEDONE PARIS 2005 EAN : 978-2-233-00466-3 impression de la Page 105 sur 166

108 La Charte des Nations Unies dans sa lettre, mais aussi dans son esprit initial, traite avant tout de relations entre États et vise, au premier chef, à maintenir la paix et la sécurité internationales comme le souligne son Chapitre 1 er relatif aux «Buts et principes» de l Organisation universelle qu elle crée. Au moment de son adoption, et pendant les quinze années suivantes, le maintien de la paix et de la sécurité internationales consistait exclusivement à prévenir ou mettre un terme à des conflits interétatiques au sens étroit du terme. Depuis le processus de décolonisation à partir des années 60 et ultérieurement avec la fin de la «Guerre froide» au tout début des années 90, les Nations Unies, principalement le Conseil de sécurité, sont le plus souvent confrontés à des conflits d ordre interne ainsi qu à la problématique des États dits «faillis». De même, le Conseil de sécurité ne pouvait rester indifférent aux nouvelles menaces à la paix et la sécurité internationales que constituent en particulier le terrorisme et la prolifération d armes de destruction massive. C est dans ce contexte évolutif de la nature et de la variété de la menace que le Conseil de sécurité a été contraint d adapter au fur et à mesure son action dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité internationales pour pouvoir jouer le rôle attendu de lui. Ces adaptations nécessaires sont intervenues dans le cadre, inchangé, de la Charte des Nations Unies, quitte à donner à ses dispositions une interprétation parfois extensive. Il a donc été amené à prendre de plus en plus en compte, dans le cadre de ses activités, notamment au titre du Chapitre VII de la Charte, les agissements d entités non étatiques dont il considère qu ils posent un risque ou constituent une menace contre la paix et la sécurité internationales (I). Ce faisant, son action au regard de ces acteurs non étatiques n entend pas cependant reconnaître et, a fortiori, conférer à ces dernières le statut de «sujets du droit international» dès lors que les mesures qu il adopte les concernant s adressent avant tout aux États qui demeurent chargés de leur mise en œuvre au plan national (II). I. UNE PLUS GRANDE PRISE EN COMPTE DES ENTITES NON ETATIQUES PAR LE CONSEIL DE SECURITE Au cours de ces dernières années, nombre des résolutions adoptées par le Conseil de sécurité comportent des dispositions visant une grande variété d acteurs non étatiques, qu il s agisse d individus, d entités ou de groupes, dans des domaines eux mêmes divers. Je mets à part la situation spécifique du conflit israélo-palestinien qui implique une entité non étatique, à savoir la Palestine. Cette dernière n est pas, en effet, reconnue comme une entité étatique par l ensemble de la Communauté internationale et, comme vous le savez, ne se voit reconnaître qu un statut d observateur, certes renforcé, auprès de l Assemblée générale des Nations Unies. SFDI Colloque du Mans,, Paris, Pedone, 2005, p. x-xx. Editions A. PEDONE PARIS 2005 EAN : 978-2-233-00466-3 impression de la Page 106 sur 166

109 A/ De longue date, lorsqu il est saisi de conflits internes, le Conseil de sécurité est fréquemment amené à réclamer ou, le cas échéant, à exiger des belligérants, qu il s agisse des autorités en charge de l État mais surtout des groupes rebelles qui les combattent, le respect des mesures qu il édicte afin de mettre un terme aux hostilités (demande de cessez-le-feu le plus souvent), d appliquer les normes du droit international humanitaire, ou d engager des négociations en vue de régler pacifiquement le conflit en cause. Je ne citerai pas les résolutions qui comportent de telles demandes adressées à des groupes rebelles, tant elles sont nombreuses et s appliquent à la plupart des situations de conflits armés internes auxquelles le Conseil de sécurité a été confronté, qu elles surviennent en Afrique, en Asie, en Amérique latine ou en Europe. Il ne s agit pas, en l espèce, d un phénomène nouveau mais d une simple prise en compte incontournable du caractère interne d un conflit armé, qui impose la prise en compte des divers acteurs prenant part au conflit, sans pour autant, conformément d ailleurs au droit international humanitaire, avoir d effet sur le statut juridique des parties au conflit. Ce qui me paraît en revanche plus novateur, c est la volonté récente du Conseil de sécurité de faire en sorte, une fois que les hostilités ont cessé, de prévoir des mesures dites «post conflit» destinées à consolider la paix. De telles mesures s adressent directement aux groupes rebelles par le biais notamment du processus dit «DDRR», à savoir : la démobilisation, le désarmement, le rapatriement et la réinsertion des combattants n appartenant pas aux forces armées officielles de l État victime du conflit. De la prise en compte d entités non étatiques, durant la seule phase armée du conflit, l on passe, en effet, à une dimension à la fois plus durable et plus diversifiée dans sa nature visant spécifiquement des entités non étatiques. C est ce qu a décidé le Conseil de sécurité s agissant notamment de la République Démocratique du Congo, de la Sierra Leone, du Libéria, de la Côte d Ivoire, d Haïti et dernièrement du Burundi (résolution 1545 du 21 mai 2004). B/ Des entités non étatiques sont, par ailleurs, de plus en plus visées par le Conseil de sécurité dans le domaine des sanctions qu il peut décider en application du Chapitre VII de la Charte. Par le passé, les sanctions du Conseil de sécurité avaient un caractère global (embargo commercial et sur les armes) et étaient dirigées contre un État. L exemple type en est le régime de sanctions instauré par diverses résolutions du Conseil de sécurité à l encontre de l Irak à la suite de son invasion du Koweït. Compte tenu des effets pervers et indésirés de ce type de sanctions globales, tant vis-à-vis des populations de l État concerné que vis-à-vis d États tiers, le Conseil de sécurité s est résolument engagé, depuis une dizaine d années, dans une politique de sanctions dites «intelligentes» ou «ciblées» qui s appliquent spécifiquement à des individus ou des entités précisément désignés. De telles sanctions sont, en effet, considérées comme davantage efficaces au regard des SFDI Colloque du Mans,, Paris, Pedone, 2005, p. x-xx. Editions A. PEDONE PARIS 2005 EAN : 978-2-233-00466-3 impression de la Page 107 sur 166

110 objectifs recherchés, en fonction des situations traitées, c est-à-dire obtenir la cessation des activités déstabilisatrices de leurs destinataires respectifs ainsi qu un changement attendu de leur comportement. De telles sanctions ciblées ont été prises à l encontre de gouvernements ou de responsables gouvernementaux, comme par exemple contre la Libye en 1992 (résolution 748) à la suite des attentats contre les vols de la Pan Am et d UTA, contre l ex-yougoslavie (résolutions 713 de 1991, 757 de 1992 et 942 de 1994), contre le Libéria (résolutions 788 de 1992 et 1343 de 2001) ou contre la Sierra Leone (résolution 1132 de 1997). Mais elles s adressent aussi souvent à des individus ou entités non étatiques, dans des secteurs aussi variés que l embargo sur les armes, le gel des avoirs financiers ou l interdiction de voyager. On peut citer à cet égard les mesures prises contre l UNITA pour sa nonapplication des Accords de paix de 1991 et du Protocole de Lusaka de 1994 destinés à mettre un terme au conflit armé déchirant l Angola quasiment depuis le début de son indépendance : embargo sur les armes et le pétrole (résolution 864 du 15 septembre 1993) ; interdiction de voyage et de transit des dirigeants de l UNITA dans les États tiers et interdiction des vols des aéronefs appartenant à l UNITA ou exploités pour son compte (résolution 1127 du 28 août 1997) ; gel des fonds et autres ressources financières appartenant à l UNITA en tant qu organisation ou à ses dirigeants et les membres de leur famille proche (résolution 1173 du 12 juin 1998). Mais c est plus récemment, dans le domaine de la lutte contre le terrorisme, à la suite des attentats commis aux États-Unis le 11 septembre 2001, que le Conseil de sécurité a adopté des mesures de gel des avoirs et autres ressources financières ou économiques, d embargo sur les armes et d interdiction de voyage au regard d individus ou d entités liés au réseau Al-Qaïda ou aux anciens Talibans. Ce régime de sanctions, établi par la résolution 1390 du 16 janvier 2002 puis complété par les résolutions 1452 (2002), 1455 (2003) et 1526 (2004), est d autant plus remarquable qu il est entièrement déterritorialisé. Il ne s applique plus, en effet, au seul territoire de l Afghanistan comme ce fut le cas à l époque des Talibans avec les sanctions décidées par les résolutions 1267 (1999) et 1333 (2000). À ce jour, plus de 350 individus ou entités sont inscrits sur les listes établies par le Comité des sanctions 1267, sur la base de listes fournies par les États. J ajouterai également que le Conseil de sécurité, au lendemain même des attentats du 11 septembre 2001 d une ampleur sans précédent, a décidé, dans sa résolution 1368, adoptée à l unanimité, que le droit de légitime défense individuel et collectif prévu par l article 51 de la Charte, pouvait être invoqué par les États-Unis contre les auteurs, responsables ou commanditaires de ces attentats terroristes. C est la première fois que le Conseil de sécurité SFDI Colloque du Mans,, Paris, Pedone, 2005, p. x-xx. Editions A. PEDONE PARIS 2005 EAN : 978-2-233-00466-3 impression de la Page 108 sur 166

111 reconnaissait expressément la possibilité d invoquer l article 51 de la Charte au regard d actes d agression imputables à des entités non étatiques. C/ Plus récemment, le Conseil de sécurité a explicitement visé des entités non étatiques au regard de la lutte contre la prolifération d armes de destruction massive. Par sa résolution 1540, adoptée sous Chapitre VII et à l unanimité le 28 avril dernier, le Conseil de sécurité décide, en effet, que tous les États «doivent s abstenir d apporter une forme d aide quelconque à des acteurs non étatiques qui tentent de mettre au point, de se procurer, de fabriquer, de posséder, de transporter, de transférer ou d utiliser des armes nucléaires, chimiques ou biologiques et leurs vecteurs». De même, il décide que tous les États «doivent adopter et appliquer, conformément à leurs procédures nationales, des législations appropriées et efficaces interdisant à tout acteur non étatique» de se livrer ou de tenter de se livrer aux activités visées supra ou d y participer en tant que complice. Cette résolution s inspire du précédent de la résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité s agissant de la lutte contre le terrorisme Elle entend notamment éviter que des armes de destruction massive ou des équipements qui y sont liés ne puissent tomber entre les mains de terroristes. Elle a été adoptée, pour mémoire, après les révélations concernant la livraison à des tiers de documents ou autres matériels relatifs à de telles armes par un ressortissant pakistanais. D/ Plus généralement, je rappelle que le Conseil de sécurité a aussi été amené à adopter, ces dernières années, plusieurs résolutions ou déclarations présidentielles destinées à assurer un meilleur respect du droit international, en particulier du droit international humanitaire, au profit de groupes de personnes affectées par des conflits armés. Je citerai en particulier ses résolutions 1261 (1999), 1314 (2000), 1460 (2003) et 1539 (2004) sur les enfants dans les conflits armés ; 1502 (2003) sur la protection du personnel des Nations unies, du personnel associé et du personnel humanitaire dans les zones de conflit ; 1265 (1999) et 1296 (2000) sur la protection des civils en période de conflit armé ; 1325 (2000) sur les femmes, la paix et la sécurité. E/ Enfin, il convient de mentionner la création, par le Conseil de sécurité, en tant qu organes subsidiaires de celui-ci, des tribunaux pénaux internationaux pour l ex-yougoslavie (T.P.I.Y.) et pour le Rwanda (T.P.I.R.), respectivement établis par les résolutions 827 du 25 mai 1993 et 955 du 8 novembre 1994, toutes deux adoptées dans le cadre du Chapitre VII. SFDI Colloque du Mans,, Paris, Pedone, 2005, p. x-xx. Editions A. PEDONE PARIS 2005 EAN : 978-2-233-00466-3 impression de la Page 109 sur 166

112 Destinées à lutter contre l impunité pour les crimes les plus graves, en l absence à l époque de la Cour pénale internationale dont le Statut a été adopté en 1998, ces deux juridictions internationales sont effectivement compétentes pour juger, pour le T.P.I.Y., les personnes présumées responsables de violations graves du droit international humanitaire commises sur le territoire de l ex- Yougoslavie à partir du 1 er janvier 1991, pour le T.P.I.R., les personnes présumées responsables d actes de génocide ou d autres violations graves du droit international humanitaire commis sur le territoire du Rwanda et les citoyens rwandais présumés responsables de tels actes ou violations commis sur le territoire d États voisins entre le 1 er janvier et le 31 décembre 1994. Il s agit de traduire en justice des individus qui auraient dû l être, normalement, devant les juridictions nationales compétentes, mais dont on sait qu elles n avaient ni l intention, ni la crédibilité suffisante pour engager et mener à bien de tels procès. Faute d alternative, et à la demande pressante de la Communauté internationale, le Conseil de sécurité a donc été amené à établir ces deux tribunaux par résolutions dans le cadre du Chapitre VII, ce qui lui a d ailleurs été reproché par certains États, dont le Mexique, au motif qu il aurait, ce faisant, outrepassé les pouvoirs qui lui sont dévolus par la Charte. Il importe de souligner que ces deux tribunaux exercent leurs activités en toute indépendance, conformément à leur statut respectif fixé par le Conseil de sécurité. Leur fonctionnement dépend cependant en grande partie de la coopération, obligatoire, de tous les États, en particulier pour l arrestation et le transfert des accusés, pour la fourniture de documents et pour l accès des témoins. II. VOLONTE DU CONSEIL DE SECURITE D EVITER CEPENDANT DE CONFERER A DES ENTITES NON ETATIQUES VISEES PAR LUI LE STATUT DE «SUJETS DU DROIT INTERNATIONAL» Comme on vient de le voir, si le Conseil de sécurité mentionne ou vise de plus en plus souvent des entités non étatiques dans ses résolutions ou déclarations présidentielles récentes, il n entend pas pour autant, par sa seule action, leur donner une légitimité qu elles n auraient pas déjà par ailleurs, ni a fortiori leur conférer le statut de «sujets du droit international». A/ En premier lieu, lorsqu il traite de groupes de personnes dans un contexte donné, femmes ou enfants dans les conflits armés par exemple, il est clair que le Conseil de sécurité n entend, en réalité, que rappeler aux États et, surtout, aux parties à un tel conflit, quel que soit leur statut, les obligations qui leur incombent déjà en application même du droit international humanitaire. Son intention n est donc nullement de leur accorder des droits ou un statut autres que ceux qui leur sont ainsi reconnus au titre du droit international humanitaire, qu il soit coutumier ou conventionnel. SFDI Colloque du Mans,, Paris, Pedone, 2005, p. x-xx. Editions A. PEDONE PARIS 2005 EAN : 978-2-233-00466-3 impression de la Page 110 sur 166

113 B/ Par ailleurs, quand il s adresse directement aux parties à un conflit armé autres qu étatiques, en particulier pour exiger d elles un cessez-le-feu ou leur désarmement, le Conseil de sécurité ne le fait le plus souvent que sur la base d un accord de paix préalablement conclu entre les belligérants eux-mêmes, le cas échéant après facilitation ou intervention de tiers. Ainsi, s agissant de l UNITA les diverses résolutions du Conseil de sécurité visent régulièrement les Accords de paix signés en 1991 et le Protocole de Lusaka de 1994. En ce qui concerne la République Démocratique du Congo, les différents accords conclus notamment à Lusaka, à Luanda ou à Pretoria. De même pour la Côte d Ivoire avec l Accord signé par les forces politiques ivoiriennes à Linas-Marcoussis en janvier 2003. C/ Surtout, dans nombre de ses résolutions concernant ou visant des entités non étatiques, le Conseil de sécurité s adresse aux États eux-mêmes et non directement à ces entités. Ces dernières ne sauraient donc se prévaloir de ces résolutions en vue d essayer d en obtenir, au plan juridique, une reconnaissance ou un statut qui leur ferait défaut par ailleurs. Cela est d autant plus vrai lorsque les dites entités non étatiques sont visées en raison d activités illicites. Tel est le cas pour la résolution 1540 sur la non-prolifération. Le Conseil demande, en effet, aux États de s abstenir d aider des acteurs non étatiques à acquérir ou posséder des armes de destruction massive et d adopter des mesures nationales, législatives ou autres, afin de pouvoir interdire et réprimer l accès à de telles armes par des acteurs non étatiques, à des fins terroristes notamment. Il en est de même avec la résolution 1373 sur la lutte contre les actes terroristes. Cette résolution, qui fixe désormais le cadre de l action du Conseil de sécurité en la matière, demande notamment aux États de se doter de moyens législatifs ou autres et de structures administratives pour être en mesure de mieux combattre le fléau du terrorisme dont aucun État n est à l abri. En application de cette résolution, le Comité du contre-terrorisme du Conseil de sécurité, qui est chargé du suivi de sa bonne mise en œuvre par les États, n a pas élaboré de listes de groupes terroristes ou d individus impliqués ou se livrant à des activités terroristes. Il n est d ailleurs pas dans son intention de le faire. Cette résolution 1373, complétée par les résolutions 1377 (2001) et 1456 (2003), toutes deux adoptées au niveau ministériel, n est pas, en effet, un texte cherchant, en tant que tel, à établir un régime de sanctions. Il s agit davantage d obliger tous les États à se doter de moyens efficaces de lutte contre le terrorisme (obligation de résultat), étant entendu que chaque État demeure libre, au plan national, du choix des moyens à mettre en place pour atteindre l objectif global recherché. En contrepartie, chaque État a l obligation de rendre compte régulièrement au Comité du contre-terrorisme, sous la forme de rapports, des mesures prises au niveau national. Il appartient alors au Comité du contre-terrorisme d évaluer ces SFDI Colloque du Mans,, Paris, Pedone, 2005, p. x-xx. Editions A. PEDONE PARIS 2005 EAN : 978-2-233-00466-3 impression de la Page 111 sur 166

114 mesures et de proposer, le cas échéant, l adoption de mesures renforcées ou additionnelles pour accroître l efficacité globale de la lutte contre le terrorisme. D/ En revanche, le Conseil de sécurité a bien établi, par sa résolution 1390 (2002), complétée par la suite par les résolutions 1452, 1455 et 1526, un régime de sanctions (gel des avoirs, embargo sur les armes, interdiction de voyage) entièrement déterritorialisé contre les individus ou entités liés au réseau Al-Qaïda ou aux anciens Talibans. Plus de 350 individus ou entités sont actuellement inscrits sur les listes du Comité du Conseil de sécurité chargé du suivi de la mise en œuvre de ces sanctions (Comité dit 1267). Les inscriptions sur ces listes sont proposées à l initiative des seuls États, qui doivent notamment justifier de l existence d un lien entre tel individu ou entité avec Al-Qaïda ou les anciens Talibans. Ces listes sont adoptées à l unanimité par les États membres du Comité 1267, lequel est composé des représentants des quinze États siégeant au Conseil de sécurité. Une fois qu un individu ou qu une entité est porté sur ces listes, tous les États ont alors l obligation d appliquer, au plan national, les sanctions prévues à leur égard, aux conditions prévues par les résolutions pertinentes du Conseil de sécurité. Le fonctionnement de ce régime de sanctions inédit ne va pas, il faut le reconnaître, sans poser problème au plan pratique. En effet, il est arrivé à plusieurs reprises que des individus contestent le bien fondé, parfois avec raison, de leur inscription sur ces listes en niant tout lien avec le réseau Al-Qaïda ou les anciens Talibans. Face à de telles situations, résultant parfois de simples homonymies, le Comité a prévu ce que l on pourrait comparer à une procédure de «recours gracieux». Cette procédure permet la saisine du Comité mais seulement et exclusivement par un État ou un groupe d États et en aucun cas par l individu ou l entité directement visé ou ses représentants. Plusieurs individus ont ainsi été retirés de ces listes par le Comité à la suite de la mise en œuvre de cette procédure, qui ne saurait être assimilée à l exercice de la «protection diplomatique» telle que celle-ci est définie par le droit coutumier international. Si le retrait de la liste permet de mettre fin, à l avenir, à l application des sanctions à l égard de l individu ou de l entité concerné et, le cas échéant, de restituer leurs avoirs gelés, il pose cependant le problème de la réparation du préjudice éventuellement causé à l individu ou l entité impliqué par les sanctions décidées, en l espèce à tort, à son encontre. Dans ce cas, l intéressé n a d autre recours que de saisir une juridiction nationale ou régionale compétente (Cour de Justice des Communautés européennes par exemple) en fonction notamment de son lieu de résidence ou de l État dont il est le ressortissant, voire auprès des juridictions nationales de l État ayant, initialement, proposé son inscription sur ces listes du Comité 1267. SFDI Colloque du Mans,, Paris, Pedone, 2005, p. x-xx. Editions A. PEDONE PARIS 2005 EAN : 978-2-233-00466-3 impression de la Page 112 sur 166

115 Cette procédure imparfaite contribue bien évidemment à relancer la question particulièrement complexe, en termes tant politiques que juridiques, de la responsabilité du Conseil de sécurité et de ses organes subsidiaires au regard des mesures qu ils décident, surtout lorsqu elles sont dirigées contre des entités non étatiques. Il est clair, selon moi, que le problème est désormais posé de façon accrue, d autant que la Cour de Justice des Communautés européennes est, à ma connaissance, saisie de recours contentieux de la part d individus ressortissants d un État membre de l Union européenne inscrits à tort sur les listes du Comité 1267 lesquelles, comme vous le savez, sont rendues applicables, au sein de l Union européenne, par le biais de règlements communautaires. Pour conclure, le Conseil de sécurité est désormais, comme on l a vu, fréquemment amené à prendre en compte, selon des modalités et dans des domaines variés, des entités non étatiques, elles mêmes de natures très diverses. S il faut, à mes yeux, se féliciter de cette évolution récente, qui démontre notamment la capacité du Conseil de sécurité à adapter son action en fonction des besoins du moment et de l efficacité recherchée, il n en demeure pas moins que le Conseil de sécurité est tenu d agir dans le cadre de la Charte des Nations Unies qui régit avant tout des relations interétatiques au sens traditionnel du terme. SFDI Colloque du Mans,, Paris, Pedone, 2005, p. x-xx. Editions A. PEDONE PARIS 2005 EAN : 978-2-233-00466-3 impression de la Page 113 sur 166