Le temps des grandes conquêtes et découvertes n est pas révolu. À l heure où

Enjeux de la mise en valeur du territoire offshore français : Dom-Com et extension du plateau continental TRIBUNE n 446 Virginie J.M. Tassin Docteur en droit (Australie & France). Le temps des grandes conquêtes et découvertes n est pas révolu. À l heure où l homme s aventurait sur la Lune, près de 75 % du fond des mers restait vier ge de toute emprise humaine. Cette réalité a peu changé. Cependant une conquête d un nouveau type s est mise en place depuis l adoption de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer de 1982, dite «Convention de Montego Bay» (CMB). Cette conquête est celle de l emprise des États côtiers sur les fonds marins à de nouvelles profondeurs, sur l espace que l on dénomme «le plateau continental étendu», offrant aux États, et à la France en particulier, une possibilité inédi te d étendre leur territoire et d affirmer une présence renforcée en mer. Qu est-ce que le plateau continental étendu? Le plateau continental * se situe en dessous des eaux appartenant à la Zone économique exclusive (ZEE) et en dessous des eaux de la Haute mer, lorsque le plateau s étend au-delà des 200 milles marins. Depuis la création de l espace juridique du plateau continental par la Convention de Genève sur le plateau continental de 1958, la définition de l étendue spatiale de cet espace a été profondément revue. D une limite incertaine en 1958, le plateau continental est désormais défini avec beaucoup de précision par l article 76 de la CMB de 1982. Cet article prévoit deux mécanismes de définition spatiale de ce plateau. Le premier vise à définir le plateau par le seul critère de la distance de 200 milles marins, que le plateau continental existe ou non physiquement. Le deuxième est un mécanisme dit «d extension» permettant aux États côtiers, bénéficiant d un plateau continental se prolongeant au-delà des 200 milles * Plateau continental C est un espace qui couvre les fonds marins et leurs sous-sols au-delà de la mer territoriale jusqu à 350 milles marins. Ou jusqu à une distance n excédant pas 100 milles marins de l isobathe (courbe de niveau, indiquant la profondeur d'une surface) de 2 500 mètres, c est-à-dire à une distance pouvant parfois se situer au-delà des 350 milles marins. (cf. Article 76 de la CMB). www.defnat.fr - 06 décembre 2013 1

marins, de définir la limite externe de ce plateau au-delà de ces 200 milles. Pour bénéficier de cette extension, les États doivent alors prouver de l existence physique de ce plateau (selon les critères de l article 76) et déposer une demande d extension auprès d une Commission scientifique de l ONU (Commission des limites du plateau continental ou CLPC) qui émettra des recommandations scientifique et technique sur le tracé de la limite externe de ce plateau «étendu». Bien que peu connu du grand public, ce phénomène d extension a retenu l attention de tous les États côtiers au cours de ces dix dernières années. Leur intérêt n est pas anodin. En effet les plateaux continentaux couvrent près de 7,5 % de la surface maritime de la Terre, soit environ 1/5 e de la surface terrestre, ce qui équivaut à la surface de l Europe. Étendre son emprise sur les fonds marins permet donc de s assurer d une présence renforcée en mer et de sécuriser de nouveaux espaces. Elle consent ainsi de renouer avec l époque des grandes conquêtes et découvertes. En étendant son plateau continental, l État côtier bénéficie de «droits souverains» étendus lui permettant d explorer et d exploiter les ressources naturelles de son plateau (article 77). Ces droits sont exclusifs et indépendants. Ils existent ipso facto et ab initio «en vertu de la souveraineté de l État sur ce territoire et par une extension de cette souveraineté sous la forme de l exercice des droits souverains aux fins de l exploration du lit de la mer et de l exploitation de ses ressources naturelles» (selon l arrêt Plateau continental de la mer du Nord de la Cour internationale de Justice de 1969, p. 23, 19). Ils sont cependant limités aux ressources naturelles du plateau continental, c est-à-dire «les ressources minérales et autres ressources non biologiques des fonds marins et de leur sous-sol, ainsi que les organismes vivants qui appartiennent aux espèces sédentaires» (article 77). Les enjeux de cette extension sont donc profondément politiques et économiques, et ce, particulièrement en raison du contexte de la crise de l énergie du XXI e siècle. Ils ont ainsi attisé l intérêt des États à sécuriser cet espace. Le premier État a avoir manifesté son intérêt vis-à-vis de cette extension est la Russie qui a déposé sa demande d extension auprès de la Commission en 2001. S en est ensui te suivi une cascade de demandes de la part de très nombreux autres États côtiers entre 2001 et 2009. Rythmés et pressés par une limite dans le temps (Article 4, annexe II, CMB, voir aussi réunion des États parties à la CMB), les États se sont ainsi précipités à faire valoir leurs droits souverains sur cet espace : 67 États en octobre 2013 ont déposé des demandes d extension et 45 ont déposé des informations préliminaires, c est-à-dire des notifications de l intention de déposer, à l avenir, des demandes d extension complètes. À ce jour, 18 Recommandations ont été émises par la Commission. La France, dotée d un territoire maritime exceptionnel en raison de la répartition de ses collectivités territoriales dans 4 océans de la planète (soit un espa ce maritime de 11 millions de km 2 ), a, quant à elle, déposé 5 demandes d ex tension entre 2006 et 2009 dans les zones suivantes : Golfe de Gascogne, 2

TRIBUNE Guyane, Nouvelle-Calédonie, Antilles et Kerguelen. Ces demandes ont toutes fait l objet d une Recommandation. D autres demandes sont toujours en attente d examen. Elles concernent les territoires suivants : archipel de Crozet et Îles-du-Prince- Édouard, La Réunion, îles Saint-Paul-et-Amsterdam et Wallis-et-Futuna. La France a de même déposé des informations préliminaires relatives à Saint-Pierreet-Miquelon, la Polynésie française et Clipperton. Les Dom-Com offrent ainsi à la France une présence jalousée par beaucoup d États dans des régions stratégiques de notre globe. Ces extensions pourraient ainsi représenter une superficie de près de 2 millions de km 2, soit 4 fois la superficie de l Hexagone, renforçant de cette manière la France au second rang des superficies maritimes mondiales, derrière les États-Unis et devant l Australie. L enjeu est donc de taille. Cependant, il ne s agit pas simplement d étendre son emprise sur les fonds marins, il s agit surtout de prendre conscience du potentiel de ces fonds marins et des responsabilités qui en découlent. L intérêt n est pas simplement de savoir «comment étendre son territoire», mais aussi de savoir «que faire de ce nouveau territoire?». Pour le développement d une politique maritime à la hauteur du territoire maritime français Répondre à la question de l usage de ce territoire nécessite une vision sur le long terme et soulève intrinsèquement la question de l élaboration de la politique maritime française. Comme l a encouragé le Livre bleu Stratégie nationale pour la mer et les océans de 2009, la France se doit de développer une politique maritime tournée vers l avenir, de promouvoir les atouts maritimes de l Outre-Mer, de développer une économie maritime durable source de valeur ajoutée et d emplois, et d affirmer sa place en Europe et dans le monde. La France a pris néanmoins un retard considérable dans l élaboration d une telle politique. Ce retard est double. Il se traduit par la gestion maladroite des demandes d extension présentées devant la Commission * et par le manque d anticipation et de conscience des richesses ainsi que des enjeux que représente cette extension du territoire français. La question de la charge de travail de la Commission et du traitement des demandes d extension ne sera pas abordée ici * Une gestion maladroite des demandes d extension Sur 9 demandes prévues, 5 seulement ont été déposées dans le calendrier fixé, faute de moyens financiers. Ajoutons à ce titre que les limites externes des plateaux continentaux étendus des diverses demandes ayant fait l objet d une R ecommandation n ont pas été publiées conformément à l article 84 de la CMB. Sans publication, ces limites du ter ritoire français ne sont pas opposables aux États tiers. Ce retard dans la publication des nouvelles limites du territoire offshore français s explique, d une part, par le temps pris par les négociations diplomatiques nécessaires à la finalisation des accords de délimitation avec les États tiers concernés, d autre part, par le manque de moyens financiers et humains attribués au Service hydrographique et océanographique de la Marine (Shom). 3

(pour plus d informations, voir la chronique régulière de Richard Meese ou les articles de T. Treves et V. J.M. Tassin). Le retard pris dans l élaboration d une politique maritime adaptée aux défis de l extension Ce manque de conscience des richesses du territoire offshore étendu se manifeste tout d abord dans l encadrement des activités d exploitation. La France a ainsi en 1993 (Loi n 93-1352 du 31 décembre) renoncé à bénéficier économiquement des ressources naturelles de son plateau continental en supprimant une disposition de l article 31 du code minier prévoyant un mécanisme de redevances devant être versées par les titulaires de concessions à l État lors de tout forage en mer *. La refon te actuelle du code minier tente cependant de rattraper cette aberration en rendant applicable au 1 er janvier 2014 l article L132-16-1 *, article instituant une redevance pour les gisements en mer situés dans les limites du plateau continental. Cet article prévoit un taux de redevance progressif, fixé par décret et dans la limite des 12 %. Le produit de cette taxe prévoit d être versé à 50 % à l É tat et à 50 % «à la région dont le point du territoire est le plus proche du gisement». Ces redevances sont cependant particulièrement basses. Ceci est frappant lorsque l on compare les 78 % de taxes applicables aux projets offshore des com pagnies pétrolières en Norvège (cf. les articles publiés en mai 2013 dans The Nordic Page et The Wall Street Journal) ainsi que les taxes de 40 % applicables en Australie (Petroleum Resources Rent Tax en vigueur le 1 er juillet 2012). Elles le sont d autant plus lorsque l on prend en comp te le fait que les revenus de production des ressources du plateau continental étendu devront être partagés avec l ensemble de la communauté internationale par le biais de l Autorité internationale des fonds marins (voir l article 82 de la CMB qui décrit par le menu son fonctionnement). Le système de partage de la rente pétrolière en France prévu par le nouveau code minier ne paraît donc pas du tout adapté aux défis de l exploitation en offshore profond, les 12 % prévus par le nouveau code minier semblent très largement insuffisants. Une refonte de la politique fiscale maritime, à la hauteur du domaine off sho re français, devrait prendre en compte les investissements nationaux devant être réalisés pour les infrastructures, la protection de l environnement et l intérêt des générations * Gisements en mer et redevance L article L132-16, actuellement en vigueur, a été créé par l Ordonnance n 2011-91 du 20 janvier 2011 : «Les titulaires de concessions de mines d hydrocarbures liquides ou gazeux, à l exception des gisements en mer, sont tenus de payer annuellement à l État une redevance à taux progressif et calculée sur la production. Cette redevance est due rétroactivement au jour de la première vente des hydrocarbures extraits à l intérieur du périmètre qui délimite la concession. 28,5 % du produit de cette redevance est versé à la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines» (souligné par l auteur). L article L132-16-1, créé par la loi n 2011-1978 du 28 décembre 2011, instaure une redevance à taux progressif qui sera calculée sur la production due au jour de la première vente d hydrocarbures extraits à l intérieur du périmètre qui délimite la concession. 4

TRIBUNE futures. Elle nécessite par ailleurs de refléter le caractère volatile du marché des res sources minérales et des risques environnementaux, les activités d exploration et d exploitation en «offshore profond» sur la zone du plateau continental étendu n étant pas encadrées juridiquement par la CMB (cf. l article de l au teur dans l Annuaire du droit de la mer, 2010). Cette lacune juridique est préoccupante comp te tenu de la multiplication d activités à ces profondeurs. Un important travail de création juridique en matière de politique environnementale est donc nécessaire, la puissance d un État pouvant aussi se mesurer à sa capacité d innovation vis-à-vis du développement de modèles de protection et de préservation de l environnement. Il est aussi nécessaire de réfléchir à la dimension économique et sociale de cette extension pour la France métropolitaine et les Dom-Com concernés. Ceci implique de prendre en compte le développement du secteur industriel et l importance du climat d investissement selon les collectivités concernées, ainsi que le nombre, le type d emplois et de formations créés. Ceci nécessite la mise en place d une concertation renforcée avec les Dom-Com et la mise en place d une politique «à la carte», rendant compte des particularités et opportunités de développement de chaque territoire. Répondant à l appel du Livre blanc sur la Défense et la Sécurité nationale de 2013, la politique de défense française devrait, elle aussi, inclure dans ses priorités stratégiques, et urgemment, ces questions d extension afin de «marquer sa souveraineté et défendre ses intérêts dans les outre-mers» (p. 110). Ainsi comme le souligne ce Livre blanc, l action de la défense en mer est riche puisqu elle «vise à garantir la protection des intérêts nationaux, la sauvegarde des personnes et des biens, la lutte contre les activités illicites et la protection de l environnement» (orientations stratégiques prévues pour les 15 prochaines années). Cependant aucune stratégie de défen se n a été adaptée au cas du plateau continental étendu qui est un espace qui soulève pourtant de nouveaux défis en raison de sa profondeur et de son étendue spatia le. La politique maritime française et son adaptation aux défis présents et à venir n a en réalité pas fait l objet d une réflexion approfondie ces dernières années. Preuve en est que le Comité interministériel de la mer ne s est pas réuni une seule fois entre 2003 et 2009, et ce, malgré l importance du dossier français sur l extension du plateau continental. Le Parlement n a lui non plus pas débattu de l avenir de la politique maritime française en dépit de l ampleur des enjeux en présence. Beaucoup reste donc à faire, en France, mais aussi en coopération avec l Europe et les Dom-Com. Il est ainsi intéressant de voir le modèle de régulation développé par le Secrétariat de la Communauté du Pacifique. L avis du CESE relatif à l extension du plateau continental français : une contribution majeure à l élaboration d une politique maritime ambitieuse L explication de cette inertie pourrait être celle du manque de connaissan ce du territoire et de ses richesses car, pour les connaître, il conviendrait de déployer 5

des missions de recherches scientifiques permettant de développer des technologiques capables d aller à de grandes profondeurs et d identifier ces ressources. Conscient de ce retard important du gouvernement français sur la question du plateau continental étendu, la délégation à l Outre-Mer du Conseil économique social et environnemental (CESE) s est saisie de ce dossier et a très justement affirmé que «Pour gérer, il faut connaître». Le CESE préconise de ce fait «d engager un programme national, pluridisciplinaire et ambitieux portant sur la connaissance, l identification et la quantification des ressources» du plateau continental étendu. On ne peut que partager cette prise de position et toutes recommandations ambitieuses qui ont été prononcées très récemment par le CESE dans son avis sur «L extension du plateau continental au-delà des 200 milles marins : un atout pour la France» adopté à l unanimité, le 9 octobre 2013. Cet avis est en effet le premier au monde témoignant d une réelle réflexion menée au sein d un gouvernement, sur la question spécifique de l extension du plateau continental, il est par conséquent encourageant et porteur d espoir. Notons cependant que certains États du Pacifique (les Îles Cook notamment *) sont très avancés vis-à-vis de l encadrement des activités d exploration et d exploitation du plateau continental. * Îles Cook et encadrement des activités d exploration et d exploitation du plateau continental Les Îles Cook ont mis en place une législation dédiée à ces activités et ont créé, le 26 juin 2012, une Autorité des minéraux des fonds marins qui souhaite avoir un rôle complémentaire à l Autorité internationale des fonds marins sur le plan régional, cette dernière n étant pas habilitée à réguler les activités d exploration et d exploitation sur le plateau continental. Cet avancement remarquable n est cependant qu une étape, les Îles Cook rencontrant des difficul tés de conciliation entre les projets d exploration et d exploitation et leur souhait, exprimé le 28 août 2012, de créer l une des plus grande réserve marine au monde s étendant sur 1 million de km 2. Cet avis est à saluer particulièrement compte tenu de son réalisme dans l analyse des faits ** et de ses nombreuses préconisations pour la mise en valeur du territoire offshore français et de ses Dom-Com. Il plaide ainsi à «l élaboration d une véritable politique maritime ambitieuse» et à «l attitude exemplaire de la France» en mettant en exergue le devoir d anticipation de l État ainsi que sa responsabilité vis-à-vis de la protection et de la défense de son nouveau territoire. En effet, comment, face à deux puissances maritimes telles que les États-Unis et l Australie, ** Analyse du CESE Le CESE note que «la plupart des exécutifs ont peu ou pas du tout [participé], voire ont été marginalisés dans l élaboration des dossiers relatifs à l extension du plateau continental, voire dans les recherches engagées sur les ressources du milieu marin (Wallis-et-Futuna) tel qu illustré par les nombreux entretiens avec les différents responsables de collectivités territoriales», il souligne de même que «la délégation à l Outre-mer ne peut, par ailleurs, que regretter l absence totale d anticipation sur les moyens à mettre en œuvre dans le cadre de l extension du plateau continental». Avis du 9 ctobre 2013, note de bas de page 3, p. 11 et note de bas de page 67, p. 63. 6

TRIBUNE la France souhaite-t-elle s affirmer en Europe et dans le monde, en tant que puissance ayant la deuxième superficie maritime au monde avec une politique fiscale, environnementale et une politique de défense manquant d ambition et de modernité? Éléments de bibliographie Conseil économique social et environnemental : L extension du plateau continental au-delà des 200 milles marins : un atout pour la France ; Avis, 9 octobre 2013 (www.lecese.fr/sites/default/files/pdf/avis/2013/2013_22_plateau_continental.pdf). «Cook Islands prepares for seabed mining but concerns abundant» in Radio New Zealand International, 1 er novembre 2013 (www.rnzi.com/pages/news.php?op=read&id=80296). Conseil économique social et environnemental : «L extension du plateau continental : un atout pour la France» in Le Fil d Iena ; octobre 2013, n 21, p. 6-7. Virginie J.M. Tassin : «La Commission des limites du plateau continental : clef de voûte fragile de la procédure d extension» in Les défis de l extension du plateau continental : la consécration d un nouveau rapport de l État à son territoire, Pédone, 2013, p. 313-382. Rupert Neate : «Seabed Mining could earn Cook Islands tens of billions of dollars» in The Guardian, 5 août 2013 (www.theguardian.com/business/2013/aug/05/seabed-mining-cook-islands-billions). «Norway considers tax increase in oil industry» in The Nordic Page, 6 mai 2013 (www.tnp.no/norway/economy/3709-norway-considers-tax-increase-in-oil-industry). K.M. Hovland : «Norway plan to rise in taxes on oil entities» in The Wall Street Journal, 5 mai 2013 (online.wsj.com/news/articles/sb10001424127887324326504578465303803010678). Gouvernement australien : «Petroleum Resources Rent Tax» (www.ato.gov.au/business/petroleum-resource-rent-tax). Livre blanc sur la Défense et la Sécurité nationale ; avril 2013. «Continental Shelf Act 1964, No. 28 of 3 November 1964» amendé par le «Continental Shelf Amendement Act, No. 7 of 14 November 1977» et le «Seabed Minerals Act of 2009» entré en vigueur le 1 er mars 2013 (www.seabedmineralsauthority.gov.ck). Grégoire Allix : «Des îles Cook aux Maldives, la course aux réserves marines» in Le Monde, 29 août 2012 (www.lemonde.fr/planete/article/2012/08/29/des-iles-cook-aux-maldives-la-course-aux-reserves-marines_1752797 _3244.html). Richard Meese : «Chronique du plateau continental au-delà des 200 milles» in Annuaire du droit de la mer ; Pédone, 2004-2012. Secretariat of the Pacific Community : P-ACP States Regional Legislative and Regulatory Framework for Deep Sea Minerals Exploration and Exploitation, Fiji, mai 2012 (www.sopac.org/dsm/public/files/reports/sopac_rlrf_for_dsm_final_12.07.12_.pdf). Virginie J.M. Tassin : «L exploration et l exploitation des ressources du plateau continental à l heure de l extension du plateau continental au-delà des 200 milles marins» in Annuaire du droit de la mer, Pédone, vol. XV, 2010, p. 87-120. Livre bleu sur la stratégie nationale pour la mer et les océans ; Secrétariat général de la mer, décembre 2009 ; 44 pages (www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/104000028/0000.pdf). T. Treves : «Remarks on Submissions to the Commission on the Limits of the Continental Shelf in Response to Judge Marotta s Report» in The International Journal of Marine and Coastal Law, Vol. 21, n 3, 2006, p. 367. Réunion des États Parties de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer, Décision concernant la date de début du délai des 10 ans prévu à l article 4 de l annexe II de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer pour effectuer les communications à la Commission des limites du plateau continental, SPLOS/72, New York, 29 mai 2001 (www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=splos/72). Cour international de Justice : Plateau continental de la mer du Nord (arrêt) ; Recueil 1969. 7