Le Président CONFIDENTIEL lettre recommandée avec A.R. Réf. : 146 / 034017 145 / 845 Le 24 juillet 2014 Monsieur le Maire, Par envoi en date du 12 juin 2014, la chambre a porté à votre connaissance ses observations définitives concernant la gestion de la commune de Lunel au cours des exercices 2007 et suivants. Votre réponse a été enregistrée au greffe dans le délai d un mois prévu par les articles L. 243-5 et R. 241-17 du code des juridictions financières (CJF). A l issue de ce délai, le rapport d observations définitives retenu par la chambre régionale des comptes vous est à présent notifié accompagné de votre réponse écrite. En application des articles L. 243-5, R. 241-17 et R. 241-18 du CJF, l ensemble devra être communiqué à votre assemblée délibérante dès sa plus proche réunion. Il devra notamment faire l objet d une inscription à son ordre du jour, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à un débat. Il vous appartient d indiquer à la chambre la date de cette réunion. Après cette date, le document final sera considéré comme un document administratif communicable aux tiers, dans les conditions fixées par la loi n 78-753 du 17 juillet 1978 modifiée. Je vous prie de croire, Monsieur le Maire, en l assurance de ma considération distinguée. Nicolas BRUNNER Monsieur Claude ARNAUD Maire de la commune de Lunel HOTEL DE VILLE 240 Avenue Victor Hugo - CS 30403 34403 LUNEL CEDEX 500, avenue des Etats du Languedoc CS 70755 34064 MONTPELLIER CEDEX 2 T +33 4 67 20 73 00 crclr@lr.ccomptes.fr ROD2 - Commune de Lunel
1/58 Rapport d observations définitives n 146/845 du 24 juillet 2014 COMMUNE DE LUNEL Exercices 2007 et suivants S O M M A I R E 1. LES SUITES APPORTEES AU PRECEDENT CONTROLE DE GESTION DE LA CRC... 7 2. PRESENTATION DE LA COMMUNE DE LUNEL... 8 3. LA GOUVERNANCE MUNICIPALE ET L INFORMATION DES CITOYENS... 9 3.1. La composition et l exercice de la fonction délibérante du conseil municipal... 9 3.2. L exercice de la fonction exécutive du maire... 10 3.3. Les indemnités de fonction des élus... 11 3.4. L information communale... 12 4. LA GESTION DE L ADMINISTRATION COMMUNALE... 12 4.1. L organisation interne... 12 4.2. La gestion des ressources humaines... 13 4.2.1. L organisation du service des ressources humaines... 13 4.2.2. Les instances paritaires... 13 4.2.3. Les outils de suivi des effectifs... 15 4.2.4. L évolution des effectifs et ses caractéristiques... 17 4.2.5. Le temps de travail, l absentéisme et les heures supplémentaires... 18 4.2.6. La gestion des avancements... 23 4.2.7. La formation et l évaluation des personnels... 24 4.2.8. La gestion prévisionnelle des ressources humaines... 25 4.3. Les logements de fonction et logements pour utilité de service... 25 4.4. Les véhicules de service... 27 5. LA GESTION BUDGETAIRE... 28 5.1. L information en matière budgétaire... 28 5.2. Le processus d élaboration budgétaire... 30 5.3. La fiabilité des prévisions budgétaires et des restes-à-réaliser... 31 6. LA QUALITE COMPTABLE... 32 6.1. La gestion de l actif immobilisé... 32 6.2. La gestion des comptes des redevables... 33 6.3. Le suivi des comptes transitoires ou d attente... 33 6.4. Le respect de la règle de l indépendance des exercices... 34 7. LA SITUATION FINANCIERE... 34
2/58 7.1. Les principaux indicateurs sont orientés positivement... 34 7.2. La situation de l exploitation est bonne... 35 7.2.1. La typologie des produits de fonctionnement... 35 7.2.2. La décomposition des charges de fonctionnement... 36 7.2.3. Evolution prospective de l exploitation en 2013... 37 7.3. Une politique d investissement maintenue à un niveau significatif... 38 7.3.1. La croissance des dépenses d équipement sur la période... 38 7.3.2. Un endettement maîtrisé... 38 7.4. Le niveau de l autofinancement progresse sur la période... 40 8. LA COMMANDE PUBLIQUE... 40 8.1. L exercice des compétences en matière d achat public... 41 8.2. L organisation de la fonction achat... 42 8.3. La formalisation des procédures et les éléments de contrôle interne... 43 8.4. Le recensement des besoins et l encadrement par les marchés... 44 8.5. La gestion des bons de commandes et le suivi des marchés... 45 8.6. L examen de plusieurs marchés de travaux, fournitures et services... 46 8.6.1. Le délai de publicité et de soumission des offres... 47 8.6.2. L analyse des candidatures et des offres... 48 8.6.3. Les rapports de présentation du pouvoir adjudicateur... 51 8.6.4. La mise en œuvre de la déclaration sans suite... 52 8.6.5. Le marché de nettoiement de la voirie et ses prestations annexes... 53
3/58 SYNTHESE La commune de Lunel, chef-lieu du canton de Lunel, est située à mi-distance de Montpellier et de Nîmes. Sa population atteint 25 509 habitants. Elle appartient à la communauté de communes du Pays de Lunel qui regroupe treize communes et 48 512 habitants. L économie se caractérise par quelques secteurs d activité dominants (secteur public, commerce, logistique, nettoyage et construction). Le taux de chômage est supérieur à 20 % de la population active. La commune emploie 438 personnes au 31 mai 2013. Le budget primitif 2013 s élève à 47,18 M (31,71 M en fonctionnement et 15,46 M en investissement). La gouvernance municipale et l information des citoyens sont apparues satisfaisantes. Elles appellent quelques correctifs et améliorations. L organisation et le fonctionnement internes nécessitent diverses modifications relatives au positionnement de certains services, aux modalités de gestion du temps du travail, à celles des véhicules de service et des logements de fonction ou pour utilité de service. Une révision de la gestion des ressources humaines apparait indispensable sur plusieurs points (suivi des effectifs, contrôle des récupérations de jours ARTT, gestion optimale des heures supplémentaires, prévention de l absentéisme, gestion prévisionnelle des personnels). Certaines modalités de gestion de la commande publique ont été utilement modifiées depuis le précédent contrôle de la chambre. Toutefois, des marges d améliorations existent. Il conviendrait de procéder à la correction des diverses défaillances relevées dans la passation des marchés publics (ouverture pour les petits achats, examen attentif des candidatures, motivation précise des notations, déclaration sans suite, délai de soumission des offres, élaboration des cahiers de charges, rapports de présentation). La gestion budgétaire est satisfaisante. Les indicateurs de la situation financière sont bons. L excédent brut de fonctionnement s élève à 6 721 k en 2012. La capacité d autofinancement nette atteint 3 933 k en 2012, ce qui représente 156 par habitant pour une moyenne de la strate de 78 par habitant. La tenue comptable fait l objet d un bon suivi.
4/58 RECOMMANDATIONS 1. Veiller à ce que les délégations de fonctions ne couvrent pas l intégralité des fonctions du délégant et qu elles s inscrivent dans les limites des textes qui les encadrent. 2. Mettre en ligne sur le site internet de la ville les délibérations ou les comptes rendus résumés des séances du conseil municipal. 3. Procéder au regroupement de certains services pour une meilleure synergie ; assurer au service des marchés publics la fonction transversale de conseil et de supervision qu il doit avoir sur la fonction achat ; élaborer un règlement intérieur relatif aux droits et obligations des personnels dans divers domaines (temps de travail, formation, sécurité et prévention, véhicules de service, logements de fonctions, etc.). 4. Toujours communiquer au comité technique paritaire (ou comité technique) des éléments d information exhaustifs afin de lui permettre de se prononcer sur tous les dossiers en connaissance de cause. 5. Procéder systématiquement à la convocation du médecin de prévention pour les réunions du comité d hygiène, de sécurité et des conditions de travail, communiquer à ce comité le rapport d activité annuel de la médecine préventive et lui soumettre pour avis le programme annuel de prévention des risques professionnels. 6. Procéder à une mise en ordre des documents de suivi des effectifs afin de disposer de données fiables, actualisées et conformes aux divers critères en usage dans la gestion des personnels territoriaux (titulaires, non titulaires, permanents, non permanents, temps complet ou non complet, temps partiel, divers types de contractuels, emplois fonctionnels de direction, collaborateurs de cabinet, etc.). 7. Procéder à une révision des modalités de gestion du niveau des effectifs pour qu ils correspondent aux besoins réels. 8. Adopter une délibération faisant explicitement référence à la durée légale de travail, revoir les termes du protocole d accord de 2001 et déterminer un dispositif dont les modalités permettent de suivre l effectivité du temps de travail. 9. Mettre en place des mécanismes précis de suivi du temps de travail des personnels qui tiennent compte de la diversité des emplois et des horaires. 10. Tenir un suivi précis de l absentéisme et mettre en place un dispositif de prévention permettant de le faire baisser. 11. Mettre en place des mécanismes de maîtrise du poste des heures supplémentaires. 12. Réunir dans un seul dossier l intégralité des pièces relatives à la carrière des agents. Veiller à ce que les fiches d évaluation soient complètement et précisément remplies. Mettre en place un dispositif exhaustif de gestion prévisionnelle des ressources humaines. 13. Réviser les modalités de gestion des logements de fonction et des logements concédés par utilité de service.
5/58 14. Revoir les modalités de gestion des véhicules de service. 15. Apporter des corrections à la présentation des documents budgétaires (inclure toutes les annexes, prévoir des notes d information des tiers) afin de se conformer entièrement aux obligations prévues en ce sens dans l instruction budgétaire et comptable M14. 16. Inclure dans la note de synthèse préparatoire au débat d orientation budgétaire des données de nature prospective et pluriannuelle sur divers sujets (personnels, investissements, fiscalité et endettement). 17. Faire figurer dans les documents de la comptabilité administrative la date d engagement ainsi que les références des pièces qui fondent cet engagement. 18. Procéder aux réalisations relatives aux études imputées au compte 2031, ou d inscrire les dotations aux amortissements. 19. S assurer que l état de l actif 2013 dressé par le comptable sera rectifié des écarts signalés et que les dates effectives des travaux en cours seront mentionnées pour des biens auxquels il est encore fait référence au 31 décembre 1999. 20. Définir les missions des référents marchés publics dans les services gestionnaires et formaliser leur désignation. 21. Modifier le guide interne afin d y insérer les éléments de mise en concurrence retenus en-deçà et au-delà du seuil de 15 k afin d assurer l efficacité de la commande publique et la bonne utilisation des deniers publics. 22. Insérer un volet déontologique et éthique au guide interne dans l attribution et l exécution des marchés publics et favoriser l insertion de critères environnementaux dans les marchés. 23. Mettre en œuvre une vraie politique d achat qui s appuie sur un dispositif ordonné de recensement et d évaluation des besoins ainsi que sur une évaluation qualitative précise des prestations rendues. 24. Mettre en œuvre une nomenclature des achats qui permettrait une plus grande efficience de l achat public. 25. Veiller à mettre en œuvre une concurrence optimale pour les achats inférieurs à 15 k et à réviser la procédure de renouvellement des marchés en cours pour ne pas avoir à réaliser des commandes courantes dans des conditions qui ne seraient pas conformes au code des marchés publics. 26. Déterminer des délais suffisants et appropriés aux caractéristiques des marchés que la commune souhaite passer pour se donner tous les moyens de conclure dans de bonnes conditions. 27. Veiller à une application précise de l examen des candidatures en prévoyant systématiquement un document qui en retrace la mise en œuvre, et en étant attentif à formuler les commentaires qui expliquent les décisions de recevabilité ou d exclusion. 28. Motiver avec précision les notes accordées aux divers critères d évaluation des offres examinées, ce qui suppose de déterminer les critères en toute connaissance de cause.
6/58 29. Veiller à ce que les rapports de présentation établis pour les marchés passés selon une procédure formalisée respectent les prescriptions minimales de l article 79 du code des marchés publics. 30. Veiller à ce que les décisions de ne pas donner suite à une procédure en cours reposent sur un motif d intérêt général, ce qui implique que la renonciation donne lieu à une motivation précise retracée dans les documents de la procédure et l information individuelle des candidats mais aussi dans les documents ultérieurs d appel public à la concurrence en cas de relance de la consultation. 31. Suivre attentivement l expiration des marchés pour mettre en œuvre dans les meilleurs délais et les meilleures conditions les procédures de mise en concurrence nécessaires. 32. Veiller à l élaboration des cahiers des charges des marchés ce qui nécessite d examiner les besoins réels et de les rapprocher du bilan quantitatif et qualitatif des marchés déjà exécutés.
7/58 Aux termes de l article L. 211-8 du code des juridictions financières «l'examen de la gestion porte sur la régularité des actes de gestion, sur l'économie des moyens mis en œuvre et sur l'évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l'assemblée délibérante ou par l'organe délibérant. L'opportunité de ces objectifs ne peut faire l'objet d'observations». La chambre régionale des comptes a examiné la gestion de la commune de Lunel pour les exercices 2007 et suivants. Le contrôle a porté sur les aspects suivants : les suites apportées au précédent contrôle de la chambre, la gouvernance municipale et l information des citoyens, la gestion de l administration communale, la gestion budgétaire, la qualité comptable, la situation financière, la commande publique. 1. LES SUITES APPORTEES AU PRECEDENT CONTROLE DE GESTION DE LA CRC La chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon a communiqué au maire de Lunel son dernier rapport d observations définitives le 23 mars 2009. Ce rapport portait sur l examen des équilibres financiers, des relations avec la communauté de communes du Pays de Lunel, des marchés publics et des délégations de service public d eau et de stationnement. Des recommandations avaient été formulées. La commune a détaillé les mesures qui ont été prises ou explicité les raisons qui ont pu s opposer à la mise en œuvre des recommandations. Il en ressort que trois recommandations ont été suivies d effet dont l une partiellement, qu une recommandation n a donné lieu à aucune suite et que deux recommandations se sont révélées sans objet. En matière d investissement, la commune indique qu il n y a aucune obligation de présenter les investissements par programme. Elle précise que la présentation et le vote des opérations se font par chapitre budgétaire et que la transparence est assurée à divers titres (présentation détaillée du budget, note de synthèse, participation des élus aux commissions). La commune souhaite que cette recommandation soit qualifiée de recommandation sans objet. La chambre rappelle que la mise en œuvre de cette recommandation présenterait pour la commune de nombreux avantages qui ont déjà été détaillés. Dans le domaine des conventions d objectifs avec les associations, pour lesquelles la chambre régionale des comptes avait rappelé qu elles ne devaient pas excéder trois ans, a fortiori par avenant, la commune mentionne que, pour quatre associations importantes, des conventions d objectifs ont été conclues, des prorogations sont intervenues par avenant après conclusion de la conventions d objectifs, et qu enfin aucune convention nouvelle n a été passée avec l une d elles, la convention initiale de 2004 ayant déterminé les droits et obligations et les actions annuelles répondant à ces objectifs.
8/58 En ce qui concerne les recommandations relatives au bon suivi des délégations de service public, elles sont à présent sans objet, la commune ayant apporté des éléments sur l existence des contrôles et des délais de versement des produits. L objet des recommandations et leurs suites sont retracés dans le tableau ci-dessous. Objet constat-recommandation Forme Type de recommandation TMEO PMEO NMEO RSO Dépenses de personnel Regroupement des tableaux issus des délibérations successives en un document de référence donnant lieu à mises à jour annuelles par délibération Dépenses d investissement Présenter les investissements par programme dans un souci de transparence et d information des citoyens car les budgets et comptes administratifs ne donnent pas d information sur les investissements en cours pour justifier les restes-à-réaliser et informer les élus et citoyens Fond Convention association-légalité La durée des conventions ne doit pas excéder trois ans a fortiori par simple avenant (circulaires ministérielles du 1 er décembre 2000, 24 décembre 2002 et 16 janvier 2007. La ville s est engagée à mettre en application cette réglementation (E) Service des marchés et gestion des procédures Des erreurs matérielles, attribution de lots non prévus, attribution de lots sans remise en concurrence suite défaillance, régularisations a postériori par avenants, estimation insuffisante, défaut réunion CAO pour avenant, délai insuffisant entre publication et dépôt des offres. La ville s est engagée à réorganiser et renforcer le service marché (E) Délégations de service public DSP stationnement payant contrôle financier a postériori non effectué DSP eau contrôle des produits sur base de la convention article 31 Les sigles correspondent à : TMEO : recommandation totalement mise en œuvre PMEO : recommandation partiellement mise en œuvre NMEO : recommandation non mise en œuvre RSO : recommandation sans objet E : engagement de la commune OUI OUI OUI NON X X 2. PRESENTATION DE LA COMMUNE DE LUNEL La commune de Lunel est située à mi-distance de Montpellier et de Nîmes. C est le chef-lieu du canton de Lunel qui comprend treize communes et réunit 48 512 habitants (2010). Lunel appartient à la communauté de communes du Pays de Lunel qui regroupe quinze communes et 48 119 habitants (janvier 2013). Cet établissement public intercommunal dispose de la taxe professionnelle unique depuis le 1 er janvier 2000. Il est compétent, notamment, en matière de développement économique, d aménagement de l espace, de protection et mise en valeur de l environnement, d actions sociales, de politique de logement et d équipements sportifs, culturels ou de loisirs, pour tout ce qui relève de l intérêt communautaire.
9/58 La commune de Lunel, dont la population croissante atteint 25 509 habitants en 2012, est la ville-centre de la communauté de communes du Pays de Lunel. Compte tenu des compétences transférées, la commune de Lunel exerce son action dans la gestion des services publics qui ne ressortent pas de la notion d intérêt communautaire, de l animation et de la mise en valeur de la ville. Outre la communauté de communes du Pays de Lunel, la commune de Lunel est membre de plusieurs structures intercommunales, l Entente interdépartementale de démoustication, Hérault énergies et divers syndicats. Selon un récent rapport commandé par la commune, l économie du territoire de Lunel se caractérise par quelques secteurs dominants. Le secteur public et parapublic y occupe un tiers de l emploi salarié. Le taux de chômage est supérieur à 20 %, quoique le chômage de longue durée ne soit pas plus élevé qu au niveau national. Ce taux de chômage s explique historiquement par d importantes migrations et une certaine inadéquation entre l offre et la demande de travail liée à la qualification de la main d œuvre. La mairie installée en centre-ville regroupe une grande partie des services communaux. L administration communale emploie 438 personnes au 31 mai 2013. Le montant du budget primitif 2013 s élève à 47,18 M (31,71 M en fonctionnement et 15,46 M en investissement). 3. LA GOUVERNANCE MUNICIPALE ET L INFORMATION DES CITOYENS Les instances de délibération et d administration ont été constituées conformément aux textes qui les régissent. 3.1. La composition et l exercice de la fonction délibérante du conseil municipal L installation du conseil municipal ainsi que les élections du maire et de ses adjoints ont été retracées dans les délibérations des 24 mars 2001 et 22 mars 2008. Le tableau du conseil municipal a été dressé. Le conseil municipal de la ville de Lunel comprend 35 conseillers municipaux. Le nombre d adjoints au maire est fixé à neuf. Le rythme des réunions du conseil municipal et l examen des feuilles de présence des conseillers municipaux témoignent d une implication dans la vie communale. Par délibération du 23 juillet 2008, le conseil municipal a adopté son règlement intérieur. Les dispositions de ce règlement intérieur fixent les mesures relatives au fonctionnement interne du conseil municipal sans déroger aux procédures définies par la loi. L organisation des séances du conseil municipal est satisfaisante. Les pouvoirs donnés par les conseillers municipaux sont conformes au code général des collectivités territoriales. Il convient, toutefois, de relever que certaines procurations ne sont pas datées. La commune précise que l article L 2121-20 du code général des collectivités territoriales ne prévoit pas de datation. La chambre rappelle que tout document officiel doit porter une date certaine. Cette datation permet de s assurer que le pouvoir est donné avant la séance et peut couvrir trois séances consécutives.
10/58 La tenue des registres des délibérations du conseil municipal est bonne. Ils sont régulièrement cotés et paraphés. 3.2. L exercice de la fonction exécutive du maire Le maire a reçu délégation du conseil municipal pour exercer différentes attributions du conseil, en application de l article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales. Ces délégations ont été amendées en 2009 et 2011. Les attributions déléguées par le conseil municipal sont précises, prévoient les limites posées par le conseil municipal et ne portent pas sur l intégralité des délégations que le conseil municipal peut légalement confier au maire. Le maire, pour sa part, a procédé à diverses délégations de fonctions et de signatures à ses adjoints, à des conseillers municipaux et à des fonctionnaires municipaux. Les délégations de fonctions aux adjoints et à des conseillers municipaux ont été faites dans le cadre de l article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales au bénéfice des neuf adjoints au maire et de trois conseillers municipaux. Les affaires déléguées portent sur l administration générale, la vie quotidienne, les affaires sociales et la politique du logement, les finances communales, la culture, l enseignement, la sécurité, les sports et la jeunesse, la vie associative, les festivités, l environnement et les déplacements. Il est relevé que les affaires déléguées couvrent l intégralité des affaires communales. Les arrêtés de délégation mentionnent, en outre, que le délégué traitera «toutes les questions» se rapportant aux affaires déléguées et bénéficiera d une «délégation permanente de signature de tous documents, actes, courriers, arrêtés et autorisations liés aux fonctions y compris les contrats et les bons et lettres de commande». Il faut observer que les délégations consenties semblent excéder les possibilités de l article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales qui prévoit que «le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et, en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation, à des membres du conseil municipal». La commune indique que les délégations accordées par le maire sont destinées à faciliter la gestion quotidienne. La chambre ne méconnaît pas les contraintes de l action quotidienne, elle précise simplement que les délégations du maire doivent rester limitées. Les obligations d information du conseil municipal concernant, notamment, les affaires déléguées au maire donnent lieu à des comptes rendus. Les délégations de signatures données par arrêté du maire à des fonctionnaires municipaux titulaires du grade d adjoint administratif portent sur la certification matérielle, la légalisation des signatures, la délivrance des récépissés de dépôt des certificats d immatriculation et les fonctions d officier d état-civil. Elles ont été données dans le cadre des articles L. 2122-30 et R. 2122-8 du code général des collectivités territoriales.
11/58 Il convient d observer que les délégations au personnel d exécution, hors fonction d officier d état-civil, apparaissent dépasser les possibilités ouvertes par l article R. 2122-8 du code général des collectivités territoriales puisque qu il n autorise la délégation de signature qu en cas d «absence ou en cas d empêchement de ses adjoints ( )», ce qui n est pas le cas de l article R. 2122-10 du code général des collectivités territoriales qui mentionne que «l'exercice des fonctions déléguées s'opère sous le contrôle et la responsabilité du maire». Par ailleurs, le directeur général des services, le directeur général adjoint et le directeur des services techniques bénéficient de délégations de signature attribuées, pour les trois titulaires sur le fondement des articles L. 2122-19 et R. 2122-8 du code général des collectivités territoriales, et, pour les deux premiers titulaires, seulement en matière d état-civil. Les délégations déclinent précisément les attributions déléguées. L article R. 2122-8 du code général des collectivités territoriales n autorise la délégation de signature qu en cas d «absence ou en cas d empêchement de ses adjoints ( )» et qu au surplus les délégations sont données à titre permanent (arrêtés n os 2065-2008 et 2066-2008 du 27 mars 2008 et n 2099/2008 du 4 avril 2008). La commune indique que la signature des pièces justificatives répond à une règle de procédure interne destinée à valider le service fait. La chambre précise que la validation du service fait n est pas en cause. Elle rappelle que le texte sus-indiqué conditionne la signature des pièces justificatives par des fonctionnaires de catégorie A aux situations d absence ou d empêchement des adjoints au maire. RECOMMANDATION 1. Veiller à ce que les délégations de fonctions ne couvrent pas l intégralité des fonctions du délégant et qu elles s inscrivent dans les limites des textes qui les encadrent. 3.3. Les indemnités de fonction des élus Les articles L. 2123-20 et suivants du code général des collectivités territoriales fixent le régime juridique applicable aux indemnités de fonctions des élus ayant la qualité de maire, d adjoint et de conseillers municipaux. Par une délibération du 7 avril 2008, le conseil municipal a déterminé les indemnités de fonction du maire et des adjoints ainsi que des conseillers municipaux. Les modalités de fixation des indemnités sont précisées. Les indemnités ont été fixées en tenant compte de ce que la commune bénéficie de la dotation de solidarité urbaine et de ce qu elle est commune chef-lieu de canton. Ces caractéristiques se traduisent par des augmentations des indemnités de fonction fixées, à l intérieur des limites légales, pour le maire et les adjoints à respectivement 97 % et 30 % de l indice brut 1015 de la fonction publique pour l indemnité principale et à 15 % pour la majoration. Il convient cependant d observer que la délibération du 7 avril 2008 ne précise ni la liste des bénéficiaires des indemnités de fonction ni le montant des indemnités dues à chacun, ce qui ne correspond pas à l article L. 2123-20-1 du code général des collectivités territoriales qui dispose, en son second alinéa, que «toute délibération du conseil municipal concernant les indemnités de fonction d'un ou de plusieurs de ses membres est accompagnée d'un tableau annexe récapitulant l'ensemble des indemnités allouées aux membres du conseil municipal».
12/58 Les changements apportés à la liste des bénéficiaires pourraient se traduire par l adoption d une nouvelle délibération. En effet, entre 2008 et 2013, les conseillers municipaux bénéficiaires d une indemnité ont changé pour diverses raisons (démission, retrait de délégation). La commune précise que le tableau des bénéficiaires des indemnités de fonction sera annexé. La chambre en prend note. 3.4. L information communale La mise en œuvre des obligations d information relatives aux travaux du conseil municipal respecte les dispositions des articles L. 2121-25 «le compte rendu de la séance est affiché dans la huitaine» et R. 2121-11 du code général des collectivités territoriales «l'affichage du compte rendu de la séance, prévu à l'article L. 2121-25, a lieu, par extraits, à la porte de la mairie». Par ailleurs, cette diffusion est également assurée par affichage sur les panneaux municipaux dans différents quartiers de la ville. Toutefois, il est observé qu aucune diffusion des délibérations ni aucun compte-rendu résumé des séances du conseil ne sont mis en ligne sur le site internet de la ville. Si cette diffusion n est pas obligatoire, il n en demeure pas moins qu elle relève de bonnes pratiques de gestion et ne peut être que recommandée. RECOMMANDATION 2. Mettre en ligne sur le site internet de la ville les délibérations ou les comptes rendus résumés des séances du conseil municipal. 4. LA GESTION DE L ADMINISTRATION COMMUNALE 4.1. L organisation interne L organigramme de la commune se compose d un organigramme en liste qui détaille les services de la commune et d un organigramme hiérarchique. Le maire dispose d un cabinet et du service de communication. La direction générale des services a autorité sur l ensemble des services. Les services fonctionnels administratifs regroupent les ressources humaines, les finances et l informatique tandis que les services opérationnels administratifs réunissent, notamment, les affaires culturelles, économiques, scolaires, civiles, sociales, la politique de la ville et les affaires sportives. Les services techniques dépendent principalement de la direction des services techniques tandis que l urbanisme et le cadastre relèvent de la direction de l urbanisme et du cadastre. Deux observations peuvent être faites sur cette organisation. D abord, le service des affaires économiques, qui a pour unique mission la gestion des droits de place est mise sous la supervision directe du directeur général des services tandis que,
13/58 pour sa part, la directrice générale adjointe gère les affaires civiles et le service funéraire. Le regroupement de ces services au sein d une même unité peut être utile. Ensuite, le service des marchés publics et achats-assurances est rattaché au service technique alors qu il doit exercer une fonction transversale de conseil et de supervision sur toute la fonction achat de la commune. Le rattachement à un service juridique, qui n existe pas actuellement au sein de la commune, ou à la direction générale adjointe, semble plus indiqué. Il est relevé que la commune ne dispose pas d un règlement intérieur qui récapitule les droits et obligations des personnels (temps de travail, formation, sécurité et prévention, véhicules de service, logements de fonction, information interne, etc.). Ce document, qui pourrait inclure un organigramme des services ainsi que les notes de service actualisées, présenterait un intérêt pratique et de référence constante pour les personnels. du temps. La commune précise que le projet de règlement intérieur est en cours et nécessiterait RECOMMANDATION 3. Procéder au regroupement de certains services pour une meilleure synergie ; assurer au service des marchés publics la fonction transversale de conseil et de supervision qu il doit avoir sur la fonction achat ; élaborer un règlement intérieur relatif aux droits et obligations des personnels dans divers domaines (temps de travail, formation, sécurité et prévention, véhicules de service, logements de fonctions, etc.). 4.2. La gestion des ressources humaines L examen de la gestion des ressources humaines a porté sur les divers aspects qui concourent à la bonne utilisation des deniers publics affectés aux dépenses en personnels et à la valorisation de ces ressources pour l évolution de la carrière des personnels et la bonne gestion des services publics. 4.2.1. L organisation du service des ressources humaines Le service des ressources humaines est dirigé par une attachée territoriale recrutée en 2010. Elle est assistée par une adjointe de catégorie B et six agents de catégorie C, dont trois sont référents dans des domaines spécifiques (formation, paie et maladie). Ces personnels sont répartis en six pôles qui correspondent au rattachement des divers services de la collectivité. Le personnel du service dispose de fiches de poste. Elles ont été établies en 2010 et en 2012 mais il doit être observé qu elles ne sont pas toutes signées par les intéressés. Ces fiches évoluent selon les besoins du service et les souhaits des personnels. 4.2.2. Les instances paritaires En dépit de l importance de ses effectifs, qui s élèvent à 644 emplois créés selon le tableau des effectifs arrêté au 1 er août 2013, la commune de Lunel adhère au centre de gestion
14/58 départementale de la fonction publique territoriale. Elle ne dispose pas de commissions administratives paritaires propres. Le coût de l adhésion au centre de gestion départemental apparaît plus élevé que ce que représenterait la constitution de commissions administratives paritaires internes. Le montant de la cotisation conjointe (centre national - centre de gestion) est de 141 k en 2012. En outre, la constitution de commissions administratives paritaires internes permettrait aux représentants des agents de la collectivité de participer à la gestion de leur carrière avec les représentants de la commune. Les critères d avancement seraient déterminés au sein de ces commissions administratives. La commune indique que la suggestion de la chambre de créer des commissions administratives internes serait plus coûteuse que sa pratique actuelle. Or, la collectivité ne dispose pas d une comptabilité analytique lui permettant de justifier son adhésion au centre de gestion départemental, une expérimentation gagnerait à être tentée. La collectivité fonctionne sous le régime des comités techniques paritaires. La transformation du comité technique paritaire en comité technique (décret du 27 décembre 2011) devrait intervenir après le prochain renouvellement général des comités techniques de la fonction publique territoriale. Les conditions de fonctionnement ainsi que les modalités d exercice des compétences sont conformes aux textes. Toutefois, il est observé que, pour certains sujets abordés, il semble exister une information insuffisante du comité (exemple : choix du mode de gestion du parking du canal et du stationnement payant où la demande d un comparatif des modes différents de gestion n a pas été satisfaite au CTP du 17 avril 2012) ou de l examen répété de certains sujets faute d un suivi suffisant (exemples : circulation de l information, informatisation des services, véhicules de service). La commune affirme que l information produite au comité technique paritaire est suffisante, que les sujets de consultation du comité sont limités par la loi du 26 janvier 1984 et apporte à l appui de ses dires la décision du Conseil d Etat du 27 janvier 2011 «Commune de Ramatuelle». La chambre rappelle que, lorsqu un sujet est inscrit à l ordre du jour du comité technique paritaire, la commune doit apporter les réponses utiles à toutes les questions posées, sauf à rendre la consultation factice. Elle précise que l article 33 de la loi 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée prévoit une consultation du comité technique dans des situations beaucoup plus nombreuses que celles évoquées par la commune. Le comité doit être consulté pour «les questions relatives à l'organisation et au fonctionnement des services, aux évolutions des administrations ayant un impact sur les personnels, aux grandes orientations relatives aux effectifs, emplois et compétences, aux grandes orientations en matière de politique indemnitaire et de critères de répartition y afférents, ( ) les incidences des principales décisions à caractère budgétaire sur la gestion des emplois font l'objet d'une information des comités techniques». La décision du Conseil d Etat, citée par la commune, concerne la communication des mémoires entre les parties, sans rapport avec le comité technique paritaire. Le comité d hygiène et de sécurité s est transformé en comité d hygiène, de sécurité et des conditions de travail en avril 2012, conformément au décret du 3 février 2012. Les dispositions
15/58 de ce décret sur la composition et le fonctionnement du comité devront être mises en œuvre à compter du premier renouvellement général des comités techniques. L examen des ordres du jour des séances du comité d hygiène, de sécurité et des conditions de travail de 2012 et de juin 2013 conduit à observer que le médecin de prévention ne semble pas systématiquement convoqué aux séances (ordres du jour des 4 décembre 2012 et 20 juin 2013), que le rapport d activité annuel de la médecine préventive n apparaît pas être communiqué au comité et que le président du comité ne semble pas avoir soumis pour avis le programme annuel de prévention des risques professionnels. L existence d un document unique en matière de risques professionnels depuis 2003 et la formation d un groupe de travail sur ce sujet le 17 avril 2012 n excluent pas de devoir solliciter l avis du comité d hygiène sur le programme annuel de prévention des risques professionnels. La commune fait état de deux lettres de convocation du médecin de prévention mais qui ne portent aucun timbre d enregistrement au départ de la collectivité. La commune indique que s il était transmis le rapport de la médecine préventive pourrait être communiqué au comité d hygiène, de sécurité et des conditions de travail et que le programme de prévention des risques professionnels est «abordé» de l étude des accidents de service. La collectivité doit veiller à obtenir le rapport de la médecine préventive pour le communiquer au comité d hygiène, de sécurité et des conditions de travail. Elle précise que le programme annuel de prévention des risques professionnels doit être élaboré par le service des ressources humaines pour que le comité d hygiène, de sécurité et des conditions de travail puisse formuler son avis. RECOMMANDATIONS 4. Toujours communiquer au comité technique paritaire (ou comité technique) des éléments d information exhaustifs afin de lui permettre de se prononcer sur tous les dossiers en connaissance de cause. 5. Procéder systématiquement à la convocation du médecin de prévention pour les réunions du comité d hygiène, de sécurité et des conditions de travail, communiquer à ce comité le rapport d activité annuel de la médecine préventive et lui soumettre pour avis le programme annuel de prévention des risques professionnels. 4.2.3. Les outils de suivi des effectifs Les principaux documents d information relatifs aux effectifs de la commune ne sont pas correctement suivis. En premier lieu, le tableau des effectifs de la collectivité, qui récapitule l intégralité des effectifs budgétaires créés et pourvus et doit être annexé aux documents budgétaires (articles L. 2313-1 et R. 2313-3-9 du code général des collectivités territoriales et de l instruction budgétaire M14) n est pas conforme au modèle figurant dans la maquette de la M14. Il en résulte que l information sur la situation précise des personnels n est pas communiquée. Cette annexe répartit l effectif en fonction de critères utiles (filières, grades et emplois, catégories, temps complet ou non, titulaires et non titulaires, contractuels répartis par type
16/58 de contrat référencés dans la loi statutaire n 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée, autres types de contrats dont les contrats aidés, équivalent temps plein). Les données des comptes administratifs des exercices 2009 à 2012 ne permettent pas de différencier les titulaires des non titulaires, de déterminer le nombre de contractuels, de différencier les types de contrats passés (motif du contrat prévu par la loi du 26 janvier 1984 modifiée et nature du contrat CDD, CDI ou contrats particuliers), de distinguer les remplaçants sur emplois permanents des contractuels sur emplois non permanents, de déterminer le type et le nombre des emplois fonctionnels, de préciser les équivalents temps plein des effectifs budgétaires pourvus. Les emplois permanents à temps non complet ne sont pas renseignés à concurrence de la quotité de travail prévue par la délibération créant l emploi. Les agents non titulaires ne sont pas distingués selon le type d emploi (permanent, non permanent) qu ils occupent. Les informations relatives à la rémunération (niveau de l indice brut ou rémunération en euros) n y figurent pas. En deuxième lieu, la collectivité a communiqué le bilan social de l année 2011 ou Rapport sur l état de la collectivité (article 33 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée et décret n 97-443 du 25 avril 1997) qui doit être établi chaque année impaire. Le bilan social présente l état des emplois et leur répartition, porte sur les rémunérations, les conditions d hygiène et de sécurité, le temps de travail et les relations sociales. Ce document a été présenté au comité technique paritaire du 11 septembre 2012. Il est observé qu il doit être communiqué au comité technique avant le 30 juin de l année paire suivante. L examen des données du bilan social 2011 n a pas permis de les rapprocher de celles du tableau des effectifs de la même année. Le service des ressources humaines dispose d un tableau de bord mensuel de suivi des mouvements de personnels. Ce tableau contient des données réparties par catégorie (titulaires et contractuels) et par temps (complet, non complet et partiel). Le tableau de bord du mois de mai 2013 mentionne un effectif de 438 agents (incluant 44 remplaçants). La diversité des sources documentaires, qui répond à des usages et des besoins d informations utiles pour la collectivité, ne saurait conduire à ne pas pouvoir déterminer le nombre précis des agents de la collectivité et leur statut respectif. D après les documents examinés, datés de mai et d août 2013, l effectif pourvu de la collectivité varie entre 402 agents et 438 agents. Une mise en ordre du suivi des effectifs de la collectivité apparaît nécessaire. La commune précise qu elle a modifié son état du personnel en 2014 en le mettant en conformité avec le formulaire de la maquette M 14 et que les différences relevées entre les documents ne portent que sur les agents en disponibilité ou en congé parental d éducation. La chambre en prend note.
17/58 RECOMMANDATION 6. Procéder à une mise en ordre des documents de suivi des effectifs afin de disposer de données fiables, actualisées et conformes aux divers critères en usage dans la gestion des personnels territoriaux (titulaires, non titulaires, permanents, non permanents, temps complet ou non complet, temps partiel, divers types de contractuels, emplois fonctionnels de direction, collaborateurs de cabinet, etc.). 4.2.4. L évolution des effectifs et ses caractéristiques En se fondant sur les chiffres contenus dans les comptes administratifs, les effectifs budgétaires de la commune sont passés de 502 en 2009 à 605 en 2012 soit une progression de 21 %. Dans le même temps, les effectifs pourvus ont évolué de 391 en 2009 à 397 en 2012 soit une croissance de 2 %. Il existe une importante différence entre les emplois budgétaires et les emplois pourvus qui augmente avec le temps (111 emplois en 2009, 159 emplois en 2010 et 2011, 208 emplois en 2012) alors que la série des emplois pourvus souligne que les besoins de la collectivité semblent se situer autour de 390 postes. L examen des registres des délibérations a montré que les services de la commune soumettent régulièrement des propositions de créations de postes budgétaires à l assemblée délibérante, comme lors de la séance du 27 mars 2013 où 43 postes ont été créés, sans s être assurés que des postes équivalents n existent pas déjà dans le tableau des effectifs et sans procéder à des suppressions corrélatives de postes budgétaires devenus sans objet. L article 34 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée confie à l assemblée délibérante la compétence de création d emplois budgétaires. Les emplois créés donnent lieu au vote de crédits budgétaires destinés à pourvoir aux recrutements. Tous les emplois créés devraient correspondre à des crédits budgétaires votés par l assemblée délibérante. En réalité, seuls les emplois pourvus font l objet de dotations de crédits chaque année. Cette situation est contraire au bon exercice des pouvoirs respectifs de l assemblée délibérante et de l exécutif. L autorité territoriale dispose en effet avec le temps d une marge importante de recrutement qui est déconnectée des besoins effectifs de la collectivité. En outre, au regard des règles de bonne gestion, elle ne correspond pas à la nécessité d un pilotage actif et réaliste de la ressource humaine. D ailleurs, les filières qui ont donné lieu aux taux de création d emplois les plus élevés depuis 2009 (technique 28 %, culturelle 20 %, administrative 18 %, sportive 13 %) sont celles qui ont connu des taux de progression des emplois pourvus faibles (technique 7 %, administrative 9 %) ou négatifs (culturelle - 54 %, sportive - 7 %). Le tableau des effectifs communiqué en août 2013 mentionne 644 emplois créés, 402 emplois pourvus et 243 emplois vacants, ce qui représente une proportion de 37,6 % d emplois créés qui sont actuellement sans objet. RECOMMANDATION 7. Procéder à une révision des modalités de gestion du niveau des effectifs pour qu ils correspondent aux besoins réels.
18/58 Sous réserve des écarts relevés dans le suivi des données, il peut être considéré qu au 31 décembre 2012, la répartition des personnels des emplois pourvus par catégorie (A, B, C) se compose de 20 emplois de catégorie A (5,68 %), 14 emplois de catégorie B (3,98 %%) et 318 emplois de catégorie C (90,34 %). Rapportées aux dernières statistiques nationales disponibles (données par catégorie hiérarchique de 2010 de l INSEE SIASP, catégorie A 8,4 %, catégorie B 12,5 % et catégorie C 76,8 %), ces données révèlent un taux d emploi très élevé de la catégorie C et un taux d encadrement faible, notamment au niveau intermédiaire. La commune souligne que la suppression de postes soulève des oppositions de nature syndicale. Elle indique qu elle apportera une attention particulière à la suppression des postes sans objet et mettra en adéquation les emplois créés et les emplois pourvus. Elle soutient que les créations de postes soumises à l assemblée délibérante sont faites après vérification de l absence de postes similaires. Elle mentionne qu en 2014 les emplois de catégorie B atteindraient 55 agents. Les délibérations de création de poste doivent mentionner qu aucun poste similaire vacant n existe à l état des effectifs et que toute création de poste doit s accompagner d une suppression de poste vacant. En disposant de 208 emplois budgétaires non pourvus en 2012, l effectif communal comporte nécessairement des doublons qu il convient de rechercher. Enfin le chiffre de 55 agents de catégorie B en 2014, avancé par la commune, est en net décalage avec celui de 14 agents en 2012. La chambre prend note de la volonté de la commune de suivre l évolution des emplois ouverts et occupés, en rappelant que c est un sujet essentiel pour la bonne tenue des finances publiques. 4.2.5. Le temps de travail, l absentéisme et les heures supplémentaires Le dispositif législatif et règlementaire applicable au temps de travail repose sur la loi statutaire du 26 janvier 1984 modifiée (article 7-1), la loi n 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu au temps de travail dans la fonction publique territoriale, au décret modifié n 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique d Etat et au décret n 2001-623 du 12 juillet 2001 relatif à l aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale. Il en ressort que les règles relatives à l aménagement du temps de travail des agents des collectivités territoriales et de leurs établissements publics sont fixées par la collectivité, dans les limites applicables aux agents de l Etat, en tenant compte des spécificités des missions exercées par ces collectivités. Les régimes de travail institués, avant l entrée en vigueur de la loi du 3 janvier 2001, peuvent être maintenus, s ils ont fait l objet d une décision expresse de l organe délibérant, et ne contiennent pas de dispositions contraires aux garanties minimales applicables en matière de durée et d aménagement du temps de travail. Le décret n 2000-815 du 25 août 2000 modifié, relatif à l aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l Etat, dispose à l article 1 er que «la durée du travail effectif est fixée à trente-cinq heures par semaine» et que «le décompte du temps de travail est réalisé sur la base d une durée annuelle de travail effectif de 1607 heures maximum, sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles d être effectuées». L article 3
19/58 mentionne que «la durée hebdomadaire du travail effectif, heures supplémentaires comprises, ne peut excéder ni quarante-huit heures au cours d une même semaine, ni quarante-quatre heures en moyenne sur une période quelconque de douze semaines consécutives et le repos hebdomadaire, comprenant en principe le dimanche, ne peut être inférieur à trente-cinq heures. La durée quotidienne du travail ne peut excéder dix heures. Les agents bénéficient d un repos minimum quotidien de onze heures. L amplitude maximale de la journée de travail est fixée à douze heures. Le travail de nuit comprend au moins la période comprise entre 22 heures et 5 heures ou une autre période de sept heures consécutives comprise entre 22 heures et 7 heures». La durée du temps de travail fixée à 35 heures par semaine, décomptée sur la base d une durée annuelle de 1600 heures par le décret n 2000-815 du 25 août 2000 a ainsi été portée à 1607 heures par le décret n 2004-1307 du 26 novembre 2004 (entrée en vigueur au 1 er janvier 2005), à la suite des dispositions de la loi n 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées. De jurisprudence constante et constamment réaffirmée, les durées de travail en vigueur dans les collectivités territoriales ne doivent pas être fixées en deçà de cette limite. La commune de Lunel a signé, le 10 décembre 2001, un protocole d accord sur l aménagement et la réduction du temps de travail avec le syndicat CGT des fonctionnaires municipaux de la ville de Lunel et la fédération autonome de la mairie de Lunel. L assemblée délibérante, par délibération du 12 décembre 2001, a approuvé le protocole d accord du 10 décembre 2001 et sa mise en œuvre à compter du 1 er janvier 2002. Une délibération du conseil municipal du 25 juin 2008 a mis en œuvre, après consultation du comité technique paritaire le 12 juin 2008, les possibilités offertes par la loi n 2008-351 du 16 avril 2008 pour assurer le financement de la journée de solidarité instituée par la loi du 30 juin 2004. Il a été retenu de supprimer un jour d aménagement et de réduction du temps de travail (ARTT) pour les agents qui bénéficient du régime de réduction du temps de travail ou de faire travailler un jour supplémentaire (ou 2 demies journées de 3h30) les agents qui ne bénéficient pas de ce régime en raison d un temps de travail hebdomadaire de 35 heures (ou moins). Le protocole du 10 décembre 2001 prévoit à son article 1 er que «la durée légale annuelle du travail effectif du personnel de la mairie de Lunel est fixée à 1600 heures, cette durée pouvant être réduite pour tenir compte de sujétions particulières liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, imposant des rythmes ou des conditions de travail considérées comme pénibles ( ) la durée hebdomadaire du travail du personnel de la mairie de Lunel est fixée à 35 heures sans incidence sur la rémunération». Cette durée de travail est applicable, selon l article 2, aux «agents titulaires, stagiaires, contractuels et non-titulaires dont le temps de travail est à temps complet ou à temps partiel. Pour les agents exerçant à temps partiel, la durée hebdomadaire du travail est calculée au prorata sur la base de 35 heures». L article 5 prévoit que «l horaire quotidien effectif sera de 7 heures et 45 minutes», qu un «arrêt d une heure pour le repas de midi entre 12 et 14 heures est obligatoire» et que «les horaires choisis par les agents au sein d un service sont validés par le chef de service». L article 7 relatif aux «modalités de récupération» indique que «l horaire hebdomadaire effectif de travail à la mairie de Lunel sera de 39 heures à compter du 1 er janvier 2002. La récupération sera le mode normal d apurement des dépassements d horaires, entre 35