1 er Forum international francophone de l évaluation Panel n 1 L évaluation vecteur de bonne gouvernance 29 octobre 2015 Katia HORBER-PAPAZIAN, Professeure de politique locale et d évaluation à l IDHEAP, Université de Lausanne, Suisse KAKO NUBUKPO, MINISTRE CHARGE DE LA PROSPECTIVE ET DE L EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES, TOGO Le 11 octobre 2013, par décret N 2013-070/PR portant création du Ministère auprès de la Présidence de la République, Chargé de la Prospective et de l Evaluation des Politiques Publiques (MPEPP), le Président de la République togolaise, S.E.M. Faure Essozimna GNASSINGBE, a institutionnalisé sa volonté de faire entrer le Togo dans une nouvelle ère, celle de l audace dans la vision du développement du pays et du sérieux dans la gestion des ressources à mobiliser pour ce développement. L objectif de notre communication est de rappeler les enjeux et les défis de l évaluation des politiques publiques afin, d une part, d en expliciter les fondements théoriques et méthodologiques et, d autre part, d en inférer les impacts attendus en matière d organisation et de gestion de l action publique au Togo. La première partie exposera les résultats issus de la semaine nationale de l évaluation (25 au 28 mars 2014), domaine qui constitue un défi majeur pour des économies et des sociétés exposées à une multiplicité de chocs, induisant une perception souvent biaisée des déterminants des performances économiques et sociales. Partant du principe selon lequel il convient de comprendre le passé et le présent (l évaluation) pour construire l avenir (la vision), la deuxième partie mettra en évidence l importance pour une nation d opter pour une démarche prospective, un prérequis indispensable pour l atteinte d une vision partagée des futurs possibles du Togo.
Les enjeux de l évaluation des politiques publiques au Togo La mutation de l'action des pouvoirs publics sous l'effet conjugué de la raréfaction des ressources et de la complexité croissante des modes d'intervention suscite pour les acteurs de la vie publique des attentes croissantes et diverses en matière d'évaluation. L évaluation des politiques publiques vise à produire des connaissances sur les actions publiques, notamment quant à leurs effets, dans le double but de permettre aux citoyens d en apprécier la valeur et d aider les décideurs à en améliorer la pertinence, l efficacité, l efficience, la cohérence et les impacts. Elle contribue ainsi à rationaliser la prise de décision publique, à moderniser la gestion de l administration et des services publics, et à rendre plus efficaces les dépenses publiques. Elle contribue simultanément au développement de la responsabilité et des pratiques de redevabilité interne et externe, ainsi qu'à l'apprentissage organisationnel. Elle participe enfin aux progrès parallèles de la bonne gestion et du débat démocratique à tous les niveaux de gouvernement. Les enjeux de l évaluation des politiques et programmes publics transcendent le seul intérêt des protagonistes directs et concernent l'ensemble des citoyens. L évaluation doit être décidée, organisée et conduite en vue de l intérêt général. C'est pour cela qu elle doit s exercer dans un cadre institutionnel explicite et que sa pratique doit être régie par des principes spécifiques, au premier rang desquels il convient de citer l indépendance d esprit. Ses finalités sont à interpréter à la lumière de deux idées régulatrices : la démocratie, qui impose à l évaluation d être transparente, et l intérêt général qui définit le point de vue à partir duquel on doit questionner l action publique. Sur le plan méthodologique, les enjeux sont également stimulants : en effet, dans le contexte de ce qu il est désormais convenu d appeler «la fatigue de l aide», expression utilisée pour caractériser la faiblesse structurelle des performances au regard de l immensité des besoins, la communauté des partenaires au développement est passée progressivement de la mesure du développement à la mesure de la volonté de développement. Par ailleurs, il subsiste, au sein de la population, des difficultés à appréhender les contours de la construction du système national d évaluation de l action publique et de gestion axée sur les résultats de développement. La création d une synergie d action entre les différentes initiatives en matière d évaluation serait un puissant levier pour l atteinte des résultats, car elle traduirait la volonté du Gouvernement d opter pour une approche participative de l évaluation et surtout réaffirmerait le caractère transpartisan de l impératif de bonne gouvernance. 2
Les défis de l évaluation des politiques publiques au Togo L évaluation des politiques publiques au Togo répond à deux (2) objectifs généraux : Améliorer les capacités institutionnelles, règlementaires et juridiques, afin de mieux répondre aux exigences de la bonne gouvernance ainsi qu à celles de la modernisation administrative et de la performance publique ; Améliorer significativement la gouvernance au Togo. De manière spécifique, l adoption de la démarche évaluative devrait faciliter les actions ci-après : Mettre en place le cadre juridique, règlementaire et institutionnel et les outils et l organisation nécessaires à une meilleure appréciation des politiques et de la qualité des services publics ; Créer les meilleures conditions de mise en œuvre de la politique de l Etat en matière d évaluation des politiques publiques ; Elaborer et adopter la politique nationale d évaluation ; Assurer la mise en œuvre effective et efficace de la politique nationale d évaluation ; Instaurer, renforcer et moderniser les capacités d évaluation des politiques publiques ; Consolider et professionnaliser les métiers d évaluation des politiques publiques, en conformité avec les meilleures pratiques internationales ; Apporter aux départements sectoriels l appui, l accompagnement ainsi que les techniques et les outils nécessaires pour l évaluation des politiques publiques qu ils mettent en œuvre. La mise en œuvre des actions du Ministère chargé de l Evaluation des Politiques publiques bénéficiera à toutes les couches socioprofessionnelles du pays dans la mesure où elle renforcera la gouvernance, améliorera le service public et rentabilisera au mieux les ressources. Les rapports d évaluation des politiques publiques permettront aux décideurs de se mettre à un niveau d information qualifié pour mieux orienter les interventions futures dans lesdits secteurs. Au final, le séminaire relatif à l évaluation des politiques publiques a mis en évidence les fortes attentes du public sur les aspects ci-après qui serviront de balises dans le cadre du processus et d éléments de discussion dans le cadre du FIFE : la prise en compte de toutes les catégories socioprofessionnelles dans le processus d évaluation, afin de donner à ce processus, un caractère participatif élevé ; l impératif de redevabilité et de transparence dans le processus d évaluation des politiques publiques ; l exigence de mise en pratique des résultats et recommandations issus des évaluations qui seront menées ; l exemplarité des évaluateurs et le contrôle qualité des évaluations qui seront menées, avec si possible, la mise en place d un dispositif institutionnel d évaluation des évaluateurs. 3
ROGER MBASSA NDINE, SENATEUR, PRESIDENT DU COMITE EXECUTIF DU RESEAU DES PARLEMENTAIRES AFRICAINS SUR L EVALUATION DU DEVELOPPEMENT, CAMEROUN Gouvernance et Evaluation sont deux notions qui, dans le monde d aujourd hui, caractérisent de plus en plus tant la conduite des affaires publiques que la gestion des structures et entités privées. Elles interpellent aux plans technique et politique les institutions locales et nationales, régionales et internationales. La gouvernance a en particulier servi, à partir des années 90 et selon les orientations de ce qui a été appelé «Consensus de Washington», de fondement théorique aux conditionnalités fixées par les institutions financières internationales pour apporter leur soutien aux politiques de développement des Etats membres. Au-delà de la grande diversité des définitions et de la multiplicité quasi infinie des adjectifs qui l accompagnent désormais, la gouvernance peut être simplement comprise comme étant la manière dont sont utilisées les ressources globales d une nation, d une entreprise ou d une organisation pour atteindre ses objectifs et réaliser sa mission. Ainsi définie, la gouvernance est qualifiée de bonne lorsqu elle permet à la structure considérée de remplir ses missions avec la plus grande efficacité possible. Dans la sphère de la gestion des affaires publiques, la bonne gouvernance se reconnait aussi bien dans la capacité des gouvernements à mettre en œuvre des politiques pertinentes et à mobiliser et gérer efficacement les ressources, que dans le respect de l état de droit et l existence d un contrôle démocratique sur les agents chargés de l autorité publique. La planification apparaît dans ce cadre comme l un des principaux instruments de la bonne gouvernance d une entité, en ce sens qu elle permet d articuler la réflexion sur sa mission fondamentale, de formuler une vision à long terme de son futur et de définir des objectifs clairs à atteindre à un horizon donné. Elle permet, en d autres termes, de préciser là où l on veut aller et le chemin que l on compte emprunter pour y arriver. La question qui vient immédiatement à l esprit, après cette définition, est évidemment de savoir comment mesurer quantitativement et qualitativement les progrès accomplis dans la réalisation des missions et objectifs qu on s est fixé. Le bons sens commande en effet, à notre humble avis, de suivre et d évaluer régulièrement en aval les progrès accomplis dans ces domaines. Le suivi-évaluation permet de mesurer les résultats obtenus, de les jauger par rapports aux missions et objectifs arrêtés dans le cadre de la planification et d apprécier la manière dont les ressources globales disponibles ont été mobilisées et utilisées pour atteindre ces résultats. Si le suivi recense en particulier les résultats intermédiaires (court terme), l évaluation, permet de mesurer, sur la base des faits et à l aide d indicateurs, les changements profonds (à moyen et long termes) liés à la mise en œuvre des politiques et programmes. Le rôle de l évaluation dans le cadre de la bonne gouvernance apparaît ainsi fondamental et complémentaire à la planification. Il consiste, en d autres termes, à dire, sur la base des faits, que la gouvernance pratiquée est effectivement de bonne qualité et invite, dans le cas contraire ou lorsque certaines insuffisances sont mises en évidence, à améliorer ou à corriger la trajectoire suivie. L évaluation apparaît ainsi comme un gage de bonne gouvernance. L évaluation ne peut toutefois jouer ce rôle que si elle largement acceptée par les acteurs politiques et sociaux, parce qu elle est fondamentalement susceptible de provoquer des remises en cause plus ou moins significatives dans la conduite d une politique, d un programme ou d un projet. Elle peut en effet contrarier les intérêts de certains acteurs et ne peut donc prospérer sans un ancrage institutionnel fort. 4
Dans le processus d institutionnalisation de l évaluation, les gouvernements, les parlements, la société civile et les experts en évaluation ont chacun un rôle à jouer, afin d aboutir à une définition aussi consensuelle que possible des champs, des principes, des méthodes, des pratiques et même des calendriers d évaluation des politiques, des programmes et des projets. Les parlements, qui sont généralement investis de la mission non seulement de voter des lois mais aussi de contrôler l action des gouvernements de leurs pays respectifs, ont un rôle particulier à jouer à cet égard. Au niveau du Réseau des Parlementaires Africains sur l Evaluation du Développement, de création récente, nous avons ainsi inscrit dans le préambule de nos statuts l engagement des parlementaires africains à créer une véritable culture de l évaluation dans leurs pays respectifs, en «promouvant notamment la prise de conscience de l importance de l évaluation pour une bonne gouvernance, la demande et l utilisation de solides travaux d évaluation dans notre travail parlementaire ainsi que l institutionnalisation de l évaluation comme support pour la formulation et la mise en œuvre des politiques publiques.» Mais il faut le dire, le chemin à parcourir en Afrique est encore long, car beaucoup de nos Etats commencent à peine à mesurer l importance de l évaluation dans la gestion des affaires publiques et dans le renforcement de la démocratie. Le Cameroun, à l instar de plusieurs autres états africains, est lui aussi au début de ce processus d institutionnalisation de l évaluation. Il a entrepris, depuis cinq à six ans, de restaurer, moderniser et généraliser la pratique de la planification à court, moyen et long termes, dans la gestion des affaires publiques, tant au niveau national que local et dans le secteur public productif en général. Un nouveau modèle de planification stratégique, généralisée à tous les acteurs publics ou bénéficiant de fonds publics, se met ainsi progressivement en place. Les outils utilisés dans cet exercice de planification sont : Une vision à très long terme sur un horizon de 25 ans, baptisée Cameroun Vision 2035, qui projette le Cameroun à l horizon d une génération comme «un pays émergent, démocratique et uni dans sa diversité» ; Un plan national de développement, baptisé Document de Stratégie pour la Croissance et l Emploi (DSCE), qui planifie la mise en œuvre de la vision au cours de la première période décennale 2010-2020. Il repose sur trois leviers principaux qui sont la croissance, l emploi et la gouvernance ; Sept stratégies sectorielles de développement, véritables plans sectoriels de développement alignés sur le DSCE couvrant tous les secteurs de développement ; Un ensemble d outils de programmation et de budgétisation de la mise en œuvre de ces plans sectoriels (cadres de dépenses à moyen terme, budget-programmes, programmes de compétitivité des filières, etc.) ; Des plans de développement communaux, élaborés selon une méthodologie unique qui assure leur alignement sur le DSCE : 92% des 360 communes du pays en disposent déjà ; Des stratégies de coopération avec les partenaires techniques et financiers multilatéraux et bilatéraux, toutes alignées ou réalignées sur le DSCE, conformément aux principes de la Déclaration de Paris sur l efficacité de l aide au développement. En complément à cet effort de planification du développement, un système institutionnel de suivi a été mis en place, qui produit des rapports annuels ou semestriels de suivi des résultats de la mise en œuvre globale du plan national de développement (DSCE), des stratégies sectorielles et du programme d investissement public. Pour ce qui concerne en particulier le programme d investissement public, des 5
comités de suivi participatifs, présidés chacun par un parlementaire, sont à pied d œuvre dans chacun des 59 départements du pays. Ce dispositif de suivi tend cependant à montrer ses limites, car s il permet de recenser les réalisations année par année, il n offre pas au décideur politique le recul et la vision globale sur les progrès accomplis dans la réalisation des missions fondamentales d un département ministériel, d une agence gouvernementale, d une région ou d une commune. S il permet par exemple de dire combien de formations sanitaires ont été construites sur une période donnée et combien de personnels de santé sont en fonction, il ne dit pas quel est le taux d accès effectif des populations aux soins et services de santé : or c est bien ce taux qui peut servir comme un des indicateurs de l état de santé de la population. C est pour cette la raison qu à la faveur de l introduction du nouveau régime financier de l Etat et de son instrument principal qu est le budget-programme, l Etat du Cameroun a entrepris depuis 2012 d institutionnaliser l évaluation des politiques et programmes d actions ministériels. Le Premier Ministre, Chef du Gouvernement, a ainsi institué dans ses services un Comité Interministériel d Examen des Programmes, qui procède chaque année vers les mois de juillet et août, à l examen des programmes d actions des différents départements ministériels et donne les recommandations permettant de mieux les mettre en cohérence avec leurs missions premières. Le projet de Loi des Finances, déposé en novembre sur les tables des deux chambres du Parlement, intègre les résultats de cet exercice. De même, le nouveau régime financier de l Etat fait désormais obligation au Gouvernement de soumettre à l avis préalable de la Chambre des Comptes le projet de Loi de Règlement, qui évalue l exécution du budget de l année précédente, avant son dépôt au Parlement en même temps que le projet de Loi des Finances de l année suivante. Ce dispositif d évaluation interne vient d être complété pour la première fois par une «évaluation indépendante triennale de la mise en œuvre du Document de Stratégie pour la Croissance et l Emploi» (plan national de développement) sur la période allant du 1er janvier 2010 au 31 décembre 2012. Le rapport de cette étude confiée à une expertise nationale indépendante, vient d être remis à son commanditaire, le Premier Ministre Chef du Gouvernement. L institutionnalisation de l évaluation est ainsi bien lancée au Cameroun. Le soutien du Président du Sénat du Cameroun à la création du Réseau des Parlementaires Africains sur l Evaluation du Développement, laisse espérer que le Parlement camerounais jouera, dans les mois et années à venir, un rôle de plus en plus important dans la promotion d une véritable culture de l évaluation, indispensable à la consolidation de la bonne gouvernance./. 6
NICOLAS SIMARD, DIRECTEUR DE L EVALUATION A L ORGANISATION INTERNATIONALE DE LA FRANCOPHONIE, FRANCE Permettez-moi tout d abord de transmettre les chaleureuses salutations de son Excellence le Président Abdou Diouf, Secrétaire Général de la Francophonie, et de l Administrateur de l Organisation internationale de la Francophone, Monsieur Clément Duhaime. Dans le cadre de l agenda international pour l efficacité du développement, l évaluation des politiques publiques s impose de plus en plus comme un instrument permettant d accroître la performance des gouvernements et des services qu ils offrent à leurs populations, notamment aux plus pauvres et plus vulnérables (tels que les femmes et les jeunes, qui seront au cœur des enjeux du prochain Sommet de la Francophonie). S il existe quelques expériences francophones très intéressantes en matière d évaluation des politiques publiques, l espace francophone sur les cinq continents est globalement caractérisé par un plus faible ancrage de la fonction évaluative dans les paysages politiques, administratifs et institutionnels des pays. Mesdames, Messieurs, permettez-moi de partager avec vous quelques brefs éléments de diagnostic concernant l état de l évaluation dans l espace francophone : Une partie significative de la production scientifique et méthodologique sur l évaluation des politiques publiques, n est pas disponible en français. Cette situation crée une barrière linguistique qui accentue l écart pour les pays francophone dans un contexte international où la pratique de l évaluation progresse rapidement et les innovations sont nombreuses ; Les expériences francophones d institutionnalisation de l évaluation, avec les défis méthodologiques associés à ces expériences, ne sont pas suffisamment partagées et valorisées au sein de l espace francophone ; La faiblesse des pratiques évaluatives touche particulièrement les pays d Afrique francophone. Une étude du Centre pour l Apprentissage sur l Évaluation et les Résultats (Université Witwatersrand d Afrique du Sud) rapporte que peu de pays d Afrique francophone ont institutionnalisé et formalisé des pratiques évaluatives. Par contre, comme nous le voyons actuellement avec ce Forum, la même recherche démontre aussi que plusieurs pays manifestent un intérêt grandissant pour le renforcement de l évaluation. Des efforts sont à faire pour mieux arrimer la fonction d évaluation avec les processus de prise de décision à l intérieur des administrations publiques et du secteur des organisations non-gouvernementales ; Les administrations publiques des pays en développement (particulièrement en Afrique) sont parfois exposées à des impératifs méthodologiques liés à de nouveaux paradigmes de gestion publique, souvent commandés par des exigences internationales, qui ne sont pas nécessairement compatibles et faciles à gérer avec les moyens disponibles et les procédures en vigueur dans ces pays, alors même que l enjeu d appropriation est extrêmement important. 7
Comme j ai eu l occasion le mentionner plus tôt, la Francophonie est fortement impliquée dans les engagements internationaux visant à accroître l efficacité du développement et est convaincue de l efficacité de l évaluation comme outil de pilotage : Pour les gouvernants, dirigeants, maîtres d œuvre de politiques publiques et autres décideurs, elle permet de guider et mieux rendre compte de l action publique auprès des citoyens et des partenaires ; Pour les opérateurs, l évaluation offre des moyens d appréciation et de rétroaction. L évaluation offre l occasion aux citoyens et à toute partie prenante de l action publique de valoriser leur implication, favoriser leur appropriation, restituer de l information, utile pour l amélioration des politiques et des programmes. L évaluation constitue en effet une formidable opportunité de décrire un programme ou un projet et de le faire connaître, pour en maximiser la portée. En tirant des enseignements des échecs et des succès de l action publique en toute indépendance et impartialité, l évaluation éclaire la prise de décision et permet d opérer une meilleure gestion de l action publique. En analysant difficultés et opportunités des politiques menées, des pistes d améliorations de la performance sont recommandées. Ainsi l évaluation sécurise les trajectoires des interventions publiques pour les conduire vers davantage d efficacité. En plus de son utilité comme «instrument d efficacité» de l action publique, l évaluation s impose désormais comme une garantie de solide gouvernance démocratique qui renforce la transparence, la reddition de comptes et la redevabilité mutuelle. L évaluation constitue pour le décideur l occasion d associer les administrations, les partenaires et les citoyens d une démarche de consultation et d analyse et d ainsi alimenter le débat public. Démarche ouverte et participative, l évaluation présente un potentiel d apprentissage collectif à travers lequel les citoyens peuvent accélérer la réduction des inégalités et injustices qui les frappent. Auprès de l opinion publique, l évaluation renforce également le sens des responsabilités des dirigeants qui s y engagent de manière volontaire. Elle permet d affirmer des valeurs d exemplarité en matière de redevabilité et de transparence. Auprès des partenaires techniques et financiers, la crédibilité apportée à l action publique par l évaluation, renforce la position des institutions sur la scène internationale et leur capacité à réunir des financements pour le développement. Enfin, auprès de la société civile, la transparence qui découle de l évaluation renforce la confiance envers les pouvoirs publics, quels qu en soient les résultats, puisque des aspects critiques permettent de montrer qu il y a un engagement à rectifier le tir, et que des aspects positifs renforcent la perception du succès de certaines initiatives. Mesdames, Messieurs, en guise de conclusion, j ajouterai quelques mots sur l accompagnement de l OIF et quelques perspectives d avenir. 8
L OIF s est engagée de longue date dans la valorisation de l évaluation francophone, notamment dans le renforcement des capacités en termes d évaluation. Cette année, avec ce premier forum international de l évaluation, un cap est franchi. Appuyé par l OIF, le RFE a su, pour cet évènement, mobiliser l ensemble des acteurs francophones impliqués dans l évaluation, et nous l en remercions chaleureusement, ainsi que tous les acteurs impliqués. Dans la perspective de 2015, Année internationale de l évaluation, l OIF a amorcé un plaidoyer en faveur de l évaluation auprès des décideurs de l action publique. Des outils de communication ont notamment été développés en partenariat avec le RFE et EvalPartners. Dans les années à venir, l OIF compte poursuivre son effort de promotion de l évaluation auprès de ses Etats membres, en particulier dans les pays en développement, notamment dans le cadre de l adoption du Programme de développement pour l après-2015 des Nations Unies, au travers d un accompagnement pour la conception et la mise en œuvre des Stratégies nationales de Développement Durable, et les liens entre ces stratégies et les initiatives aux niveaux régional et local et une plus forte appropriation des principes et pratiques de la gestion axée sur les résultats, dont l évaluation est une composante essentielle. Sur cette note d espoir, Mesdames et Messieurs, je souhaite plein succès aux travaux de ce Forum. Je vous remercie de votre attention. 9