INTRODUCTION. 1 L alternance de cycles antagonistes

Transcription

1 INTRODUCTION «Un peuple a toujours le droit de revoir, de réformer et de changer sa Constitution. Une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures» (article 28 de la Déclaration des droits de l homme et du citoyen du 24 juin 1793). Depuis la Révolution de 1789, qui met fin à l Ancien Régime, la France a connu un très grand nombre de Constitutions et une grande diversité de régimes politiques dont la durée moyenne est des plus brèves. Elle est d ailleurs le pays qui a le plus souvent changé de régime politique (Trois monarchies constitutionnelles, deux empires, cinq Républiques, le régime de Vichy). Cette instabilité «inexpérience» selon la formule du Doyen Vedel constitutionnelle que la France a connue depuis 1789 contraste avec la stabilité de l Ancien Régime. 1 L alternance de cycles antagonistes L histoire constitutionnelle française n évolue pas de manière linéaire mais selon une alternance de cycles opposés. À des cycles de «séparation des pouvoirs» succèdent des cycles de «confusion des pouvoirs». À des cycles de domination parlementaire viennent succéder des cycles de «revanche de l exécutif». Plusieurs théories doctrinales ont cherché à «rationaliser» le caractère instable de l histoire constitutionnelle française. La plus célèbre des théories proposées est la fameuse «théorie des cycles constitutionnels» du Doyen Maurice Hauriou, une théorie reprise par de nombreux auteurs.

2 14 L ESSENTIEL DE L HISTOIRE CONSTITUTIONNELLE ET POLITIQUE DE LA FRANCE (DE 1789 ÀNOSJOURS) Selon le Doyen de Toulouse, l histoire politique française se présente comme une succession de cycles qui se décomposeraient chacun en trois grandes phases : une phase de domination parlementaire, une phase de réaction de l exécutif et une phase d équilibre entre les pouvoirs. Comme on l a très justement souligné, notre histoire constitutionnelle paraît également illustrer le thème de «l éternel retour» que l on trouve chez Nietzche. 2 Les grandes traditions constitutionnelles françaises L instabilité constitutionnelle française n a pas empêché de faire apparaître trois grandes traditions constitutionnelles : la tradition révolutionnaire, directement issue de la Révolution de 1789, et qui ressurgit à intervalles assez réguliers (1848, 1871, 1944) ; la tradition autoritaire fondée par Bonaparte qui s incarnera dans les deux Empires et laissera des traces durables dans la vie politique française après 1871 ; et la tradition parlementaire qui trouve son origine dans un contexte monarchique (de 1814 à 1848) et qui est la tradition constitutionnelle dominante. Le régime de la V e République s inspire de ces différentes traditions constitutionnelles et politiques qui ressurgissent de façon périodique sous des formes différentes.

3 PARTIE 1 Les institutions françaises de 1789 à 1870 Chapitre 1 La période révolutionnaire ( ) 17 Chapitre 2 Le Consulat et l Empire ( ) 25 Chapitre 3 La Restauration et la Monarchie de Juillet ( ) 31 Chapitre 4 La Seconde République et le Second Empire ( ) 41

4

5 La période révolutionnaire ( ) La période révolutionnaire ouverte par la Révolution française de 1789, laquelle a mis fin au principe traditionnel de légitimité monarchique, a été caractérisée par trois Constitutions : la Constitution de 1791, la première Constitution écrite française, la Constitution de 1793, la première Constitution républicaine française et la Constitution de 1795, laquelle Constitution donna naissance au régime du Directoire. Aucune de ces trois Constitutions révolutionnaires n est arrivée à instituer un régime durable. La I re République s incarne dans deux Constitutions : la Constitution de l An I (1793) et la Constitution de l An III (1795). CHAPITRE 1 1 La Constitution du 14 septembre 1791 La Constitution de 1791, qui est le fruit de la Révolution de 1789, instaure une séparation rigide des pouvoirs. Avec cette Constitution directement inspirée de la Constitution des États-Unis du 17 septembre 1787, la France a fait pour la première fois l expérience du régime présidentiel, c est-à-dire un régime dans lequel les organes exécutif et législatif sont indépendants les uns des autres, un régime où chaque organe est spécialisé dans sa fonction dont il détient le monopole. Cette Constitution s est appliquée moins d un an. La Déclaration des droits de l homme et du citoyen du 26 août 1789 Cette déclaration de 1789 sert de préambule à la Constitution de 1791 qui instaure une monarchie constitutionnelle. Elle est la plus célèbre de toutes les déclarations des droits. Ce texte de 17 articles, adopté par l Assemblée nationale constituante, le 26 août 1789, est considéré en France comme l acte fondateur des libertés publiques. Il fonde la démocratie sur les droits «naturels et imprescriptibles de l homme» que sont «la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à

6 18 L ESSENTIEL DE L HISTOIRE CONSTITUTIONNELLE ET POLITIQUE DE LA FRANCE (DE 1789 ÀNOSJOURS) l oppression» (article deux). La déclaration de 1789 affirme que «les hommes naissent libres et égaux en droits» et que «les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l utilité commune» (article premier). La Déclaration de 1789 consacre ce qu il est convenu d appeler les «droits barrières» qui ont pour objectif d assurer la protection des citoyens contre l emprise étatique et vient instaurer un domaine réservé à l individu. Elle pose deux grands principes politiques : le principe de la souveraineté nationale et le principe de la séparation des pouvoirs qui sera consacré par toutes les Constitutions françaises se réclamant du libéralisme. «Le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la Nation. Nul corps, nul individu ne peut exercer d autorité qui n en émane expressément» (article trois). «Toute société dans laquelle la garantie des droits n est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n a point de Constitution» (article seize). Sept des dix-sept articles de la Déclaration de 1789 «font référence aux fonctions de la loi et établissent ainsi sa centralité» (Pierre Rosanvallon). «La loi est l expression de la volonté générale» indique l article six de la Déclaration de 1789, laquelle déclaration fait de la loi le fondement juridique des droits de l homme. Comme on le sait, c est la Révolution qui est à l origine du triomphe de la loi. Avec la Révolution, c est une nouvelle conception du droit, dominée par la souveraineté de la loi, qui apparaît. La loi est installée au sommet de l édifice juridique. La Déclaration des droits de l homme et du citoyen du 26 août 1789 est aujourd hui incorporée au droit positif français. Le préambule de l actuelle Constitution de 1958 renvoie à cette déclaration qui énonce les droits individuels et sacrés des individus. La souveraineté nationale La Constitution de 1791 proclame que la souveraineté est nationale : «la souveraineté est une, indivisible, inaliénable et imprescriptible ; elle appartient à la Nation» (article premier du Titre III de la Constitution). La souveraineté définie comme le pouvoir suprême n appartient plus à un seul homme. Elle n appartient pas non plus au peuple. Elle appartient à la Nation conçue comme une entité abstraite distincte des éléments qui la composent. «La Nation de qui émane tous les pouvoirs ne peut les exercer que par délégation. La Constitution française est représentative : les représentants sont le corps législatif et le roi» (article deux du Titre III de la Constitution de 1791). Le pouvoir législatif Le pouvoir législatif appartient à une assemblée unique de 745 représentants élus pour deux ans. Cette assemblée, également appelée Corps législatif, qui vote les lois dont elle a seule l initiative,

7 CHAPITRE 1 La période révolutionnaire ( ) 19 siège en permanence. Elle ne peut faire l objet d une dissolution décidée par le roi. Elle est élue au suffrage censitaire et indirect. La Constitution de 1791 opère une distinction entre les citoyens passifs et les citoyens actifs qui sont les seuls habilités à voter. La qualité de citoyen actif est subordonnée au paiement d une contribution directe au moins égale à la valeur de trois journées de travail. L assemblée n est pas dépourvue de pouvoirs en matière internationale. En effet, elle déclare la guerre et ratifie les traités. Le pouvoir exécutif Le pouvoir exécutif est incarné par le roi (Louis XVI). Ce dernier est politiquement irresponsable. La personne du roi est inviolable et sacrée. Il est qualifié de «représentant de la Nation». Le roi ne peut dissoudre l assemblée. Il ne peut pas non plus l ajourner. Il ne peut qu opposer son veto suspensif aux lois votées par l assemblée. Ce veto peut être surmonté par l assemblée législative au bout de deux législatures. Le roi a le droit de se présenter devant l assemblée mais il ne peut prendre part à ses discussions. Il est seul compétent pour nommer et révoquer les ministres. Ces derniers contresignent tous les ordres du roi. Le roi est le chef suprême de l armée et le «chef suprême de l administration générale du Royaume». Il est chargé du «maintien de l ordre et de la tranquillité publique». Le conflit entre le roi et l assemblée législative L application de la Constitution de 1791, qui ne prévoit aucun moyen pour régler les désaccords entre les pouvoirs, a été marquée par de nombreux affrontements entre l assemblée et le roi. En tentant de faire usage de son droit de veto suspensif, le monarque a provoqué une émeute populaire, le 10 août L assemblée législative a alors prononcé la destitution du roi. Après avoir prononcé la suspension de Louis XVI, l assemblée a décidé la convocation d une Convention élue au suffrage universel. Réunie le 20 septembre 1792, la Convention a aboli la royauté dès le 21 septembre Quatre jours plus tard, le 25 septembre 1792, la République est proclamée. Elle est déclarée «une et indivisible». 2 La Constitution du 24 juin 1793 Comme on l a fort justement souligné, il existe en France une véritable «mystique de la Constitution de 1793» (Jean-Jacques Chevalier).

8 20 L ESSENTIEL DE L HISTOIRE CONSTITUTIONNELLE ET POLITIQUE DE LA FRANCE (DE 1789 ÀNOSJOURS) Cette Constitution de 1793, dite encore Constitution Jacobine ou de l An I, élaborée par la Convention, fut approuvée par le peuple. Elle s inspire des idées de Jean-Jacques Rousseau et consacre sa conception d un «Gouvernement commis». Pour Rousseau, «le gouvernement n est absolument qu une commission, qu un emploi, dans lesquels, simples officiers du souverain... (les gouvernants)... exercent en son nom le pouvoir dont il les fait dépositaires...»(du contrat social, Livre III, chapitre I). Mais cette Constitution de grande portée idéologique ne sera pas appliquée. La Constitution de 1793 est la première Constitution républicaine française. Elle indique, dans son article premier, que «la République française est une et indivisible». Elle va jusqu à admettre les étrangers à l exercice du droit de suffrage (article 4). Elle consacre le schéma général du régime d assemblée, c est-à-dire un régime où la totalité des pouvoirs est concentrée entre les mains d une assemblée représentant les citoyens. En France, ce régime d assemblée est à l origine d une véritable tradition politique et constitutionnelle pouvant être qualifiée de tradition jacobine. Ce type de régime resurgira dans le projet constitutionnel du 19 avril 1946, le premier projet de Constitution de la IV e République. La Déclaration des droits de l homme et du citoyen du 24 juin 1793 La déclaration de 1793, qui n est jamais entrée en vigueur, vient confirmer les libertés proclamées en 1789 (liberté individuelle, égalité devant la loi, droit de propriété, sûreté de la personne). Cette déclaration, qui précède la Constitution de 1793, vient aussi consacrer ce qu il est convenu d appeler les «libertés concrètes». En effet, elle consacre de nouveaux droits pour les citoyens, les «droits à» obtenir de l État des prestations positives (droit au travail et à l assistance, droit à l instruction...). Ainsi, par exemple, l article 21 de la déclaration de 1793 indique que «la société doit la subsistance aux citoyens malheureux, soit en leur procurant du travail, soit en assurant les moyens d exister à ceux qui sont hors d état de travailler». On retrouvera cette tradition des «libertés concrètes» dans la Constitution du 4 novembre 1848 et ensuite dans le préambule de la Constitution de la IV e République. La déclaration montagnarde reconnaît également le droit de résistance : «Quand le gouvernement viole les droits du peuple, l insurrection est, pour le peuple et pour chaque portion du peuple, le plus sacré des droits et le plus indispensable des devoirs» (article 35 de la Déclaration des droits de l homme et du citoyen de 1793). La souveraineté populaire Selon cette conception, la souveraineté n appartient plus à la Nation mais au peuple qui se définit comme la somme des citoyens. «Le peuple souverain est l universalité des citoyens français»

9 CHAPITRE 1 La période révolutionnaire ( ) 21 (article sept de la Constitution). La souveraineté du peuple s exerce directement et non plus par le biais des représentants. La souveraineté populaire implique l adoption du mandat impératif. Le pouvoir législatif Ce pouvoir est exercé par un Corps législatif. Cette chambre unique élue au suffrage universel est permanente. Elle propose des lois et rend des décrets (article 53). Elle peut se voir retirer sa compétence législative par le peuple si ce dernier souhaite l exercer directement. En effet, les lois ne sont définitives que si un dixième du corps électoral dans la majorité des départements ne s y est pas opposé. Dans l hypothèse où il y a réclamation, la loi sera soumise à référendum. C est la raison pour laquelle la Constitution jacobine est traditionnellement présentée comme un exemple de démocratie semi-directe. Avec la Constitution du 4 octobre 1958, elle est celle qui donne le plus de place à la procédure référendaire. La Constitution de l an I distingue, par matière, deux catégories d actes que peut prendre le Corps législatif : les lois et les décrets. On retrouvera cette idée d un critère matériel de la loi avec la Constitution du 4 octobre Le pouvoir exécutif Il est confié à un conseil exécutif qui est composé de 24 membres nommés pour deux ans par le corps législatif sur présentation du corps électoral. Il est renouvelable par moitié à la fin de chaque législature du corps législatif. Le conseil exécutif est «chargé de la direction et de la surveillance de l administration générale». Il nomme les fonctionnaires et négocie les traités. Le conseil exécutif est étroitement subordonné au corps législatif. Le Gouvernement révolutionnaire À cause de la guerre avec l Autriche et la Prusse, la Constitution de 1793 n a pas pu s appliquer. Le 10 octobre 1793, la Convention a décidé de suspendre la Constitution en proclamant que «le Gouvernement sera révolutionnaire jusqu à la paix» (décret du 19 vendémiaire de l An II). Selon Robespierre, le Gouvernement révolutionnaire est celui qui «doit aux bons citoyens toute la protection nationale et ne doit aux ennemis du peuple que la mort». Pour l «incorruptible» Robespierre, «le but du gouvernement constitutionnel est de conserver la République ; le but du gouvernement révolutionnaire est de la fonder». Dans une première phase, la Convention a désigné un conseil exécutif provisoire qui lui était soumis. Puis, le pouvoir est passé au Comité de Salut public dirigé par Robespierre qui fera régner la Terreur ( ).

10 22 L ESSENTIEL DE L HISTOIRE CONSTITUTIONNELLE ET POLITIQUE DE LA FRANCE (DE 1789 ÀNOSJOURS) La Terreur a notamment été caractérisée par «la hantise du complot, par une justice d exception, par une radicalisation de la lutte contre toutes les résistances à la Révolution». Le 7 mai 1794, la Convention a décrété, sur ordre de Robespierre, que «le peuple français reconnaît l existence de l être suprême et de l immortalité de l âme». Ce nouveau culte, qui s oppose au culte de la raison établi en 1793, cessera d exister après le 9 thermidor. Le gouvernement révolutionnaire se terminera en juillet 1794 avec la chute de Robespierre. Ce dernier fut guillotiné le 10 thermidor an II (1794). «Sa mort était aussi la mort de la Révolution» (François Furet). 3 La Constitution du 22 août 1795 Après la chute de Robespierre, la Convention élabore la Constitution du 5 fructidor An III (22 août 1795), une Constitution acceptée par référendum. Avec 377 articles, cette «Constitution de la peur» (Pierre Gaxotte) est la plus longue Constitution de l histoire française. Boissy d Anglas et Daunou furent les principaux rédacteurs de ce texte constitutionnel qui rejette les principes de la Constitution montagnarde de 1793 et instaure une rigoureuse séparation des pouvoirs. Mais, pour la deuxième fois, le régime présidentiel, ce «mal-aimé» de notre histoire constitutionnelle, allait connaître une fin tragique. La Déclaration des droits et devoirs de l homme et du citoyen du 22 août 1795 Cette Déclaration, qui précède la Constitution de 1795, confirme les libertés de Elle proclame que «la souveraineté réside essentiellement dans l universalité des citoyens». Cette déclaration, qui ne reprend pas l inspiration sociale de celle de 1793, manifeste le souci de mettre un terme à la Terreur et de permettre le retour à l ordre. La Constitution du Directoire est la seule Constitution française à comporter une déclaration des droits doublée d une déclaration des devoirs de l homme et du citoyen. Ces devoirs, qui sont regroupés en neuf articles, apparaissent essentiellement comme des devoirs moraux. Ainsi, par exemple, d après l article quatre de la Déclaration des devoirs, «nul n est bon citoyen, s il n est bon fils, bon père, bon frère, bon ami, bon époux». «Ne faites pas à autrui ce que vous ne voudriez pas qu on vous fît» note également la Déclaration des devoirs (article deux). Le pouvoir exécutif Par crainte de la monarchie, il est confié à un organe collégial, un «Directoire de cinq membres, nommés par le corps législatif» (article 132). Les membres du Directoire, qui doivent être âgés de

11 CHAPITRE 1 La période révolutionnaire ( ) ans au moins, ont des pouvoirs égaux. Ils sont élus par le Conseil des Anciens sur une liste de 50 noms dressée par le Conseil des Cinq-Cents. Les Directeurs ne sont pas responsables devant les assemblées élues. Les ministres sont placés sous leur autorité. Le Directoire a le pouvoir de nommer «hors de son sein les ministres et de les révoquer lorsqu il le juge convenable» (article 148). «Il ne peut les choisir au-dessous de l âge de 30 ans, ni parmi les parents ou alliés de ses membres...» (article 148). Le Directoire pourvoit à la sûreté extérieure et intérieure de la République (article 144). Il conduit la politique extérieure. Il dispose du pouvoir réglementaire et de la force armée. Il nomme les généraux en chef. «Il ne peut les choisir parmi les parents ou alliés de ses membres» (article 146). Le pouvoir législatif Il est confié pour la première fois à deux assemblées élues : le Conseil des Cinq-Cents et le Conseil des Anciens : «Les Cinq-Cents seront l imagination de la République, les Anciens en seront la raison» (Boissy d Anglas). «Les résolutions du Conseil des Cinq-Cents, adoptées par le Conseil des Anciens, s appellent lois» (article 92 de la Constitution de l an III). Le choix du bicamérisme est destiné à éviter la dictature d une assemblée unique comme sous la Terreur. a) Le Conseil des Cinq-Cents Il a seul l initiative des lois. Pour être éligible au Conseil des Cinq-Cents, il faut avoir trente ans. b) Le Conseil des Anciens Il ne peut qu approuver ou rejeter les lois faites par le Conseil des Cinq-Cents sans les modifier. Les membres du Conseil des Anciens doivent être mariés ou veufs et âgés de quarante ans accomplis. Les deux Conseils sont élus pour 3 ans et sont renouvelés par tiers tous les ans. Ils ne peuvent faire l objet d une dissolution et n ont pas le pouvoir de renverser les Directeurs. Le Directoire et les deux Conseils étaient séparés d une manière tellement rigoureuse qu un corps de fonctionnaires spéciaux les messagers d État (article 124) avait été créé afin de permettre la liaison administrative entre l exécutif et le législatif. La multiplication des coups d État En l absence de procédure susceptible de résoudre les conflits entre les pouvoirs, le régime n est jamais parvenu à fonctionner convenablement. Il a connu une succession de coups d État

12 24 L ESSENTIEL DE L HISTOIRE CONSTITUTIONNELLE ET POLITIQUE DE LA FRANCE (DE 1789 ÀNOSJOURS) (4 septembre 1797, 11 mai 1798, 18 juin 1799). Le dernier en date, le «18 Brumaire», est venu consacrer l avènement de Bonaparte. Il mettra fin à l instabilité chronique du Directoire. 4 Repères chronologiques 5mai1789 L ouverture des États généraux 14 juillet 1789 La prise de la Bastille 4 août 1789 L abolition des privilèges 26 août 1789 La Déclaration des droits de l homme et du citoyen 20 juin 1791 La fuite du roi à Varennes 3 septembre 1791 L adoption de la Constitution 11 juin 1792 L utilisation par le roi de son droit de veto 20 septembre 1792 La victoire de Valmy 21 septembre 1792 L abolition de la royauté 21 janvier 1793 L exécution de Louis XVI 1 er février 1793 La déclaration de guerre à la Hollande et à l Angleterre Avril 1793 La chute des girondins 24 juin 1793 L adoption de la Constitution de l An I 27 juillet 1793 L élection de Robespierre au Comité de Salut public 17 sept juil La Terreur 27 juillet juil La chute de Robespierre 22 août 1795 L adoption de la Constitution de l An III 4 septembre mai juin 1799 Les coups d État du Directoire 9-10 novembre 1799