La politique agricole de l UEMOA: aspects institutionnels et politiques

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1 TCAS Working Document No. 53 Avril 2003 La politique agricole de l UEMOA: aspects institutionnels et politiques (Version provisoire) par Bénédicte Hermelin SOLAGRAL Agricultural Policy Support Service Policy Assistance Division

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3 Sommaire SOMMAIRE... 3 LISTE DES SIGLES... 6 INTRODUCTION L UNION ECONOMIQUE ET MONETAIRE OUEST AFRICAINE DE LA ZONE FRANC A L UEMOA LES OBJECTIFS DE L UEMOA LES INSTITUTIONS DE L UEMOA La Conférence des chefs d Etat Le Conseil des ministres de l Union La Commission de l UEMOA Les autres organes LE FONCTIONNEMENT DE L UEMOA Régime juridique Prise de décision Le budget de l Union LA REALISATION DU MARCHE COMMUN L Union douanière La politique commerciale commune LES POLITIQUES SECTORIELLES L INTEGRATION REGIONALE UNE ARCHITECTURE COMPLEXE La CEDEAO Le CILSS La CMA/AOC DES POLES D ATTRACTION VARIABLES SELON LES PAYS LES RELATIONS ENTRE LES DIFFERENTES OIG UEMOA-CEDEAO La concertation régionale LA REPRESENTATION DU SECTEUR AGRICOLE LES RESEAUX REGIONAUX Le ROPPA Le Réseau des Chambres d Agriculture (RCAO) DES SITUATIONS DIFFERENTES SELON LES PAYS Burkina Faso, Guinée Bissau, Niger, Sénégal : une représentation par des organisations paysannes Coexistence OP / Chambres d Agriculture au Bénin et au Mali Les Chambres d Agriculture, seule représentation professionnelle nationale au Togo L INTEGRATION REGIONALE, FACTEUR DE CONSTITUTION DE RESEAUX REGIONAUX LA PRISE EN COMPTE DES ACTEURS PAR L UEMOA LE PROCESSUS D ELABORATION DE LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE DE L UEMOA (PAU) DESCRIPTION DU PROCESSUS LE BILAN DES ACTEURS La Commission de l UEMOA Les consultants Les Etats-membres Les organisations paysannes Version provisoire 2 Solagral avril

4 5. LE CONTENU DE LA PAU LES OBJECTIFS DE LA PAU LES PRINCIPES DIRECTEURS DE MISE EN ŒUVRE LES GRANDS AXES D INTERVENTION Axe 1 : Adaptation des systèmes de production et amélioration de l environnement de la production Axe 2 : Approfondissement du marché commun dans le secteur agricole et gestion des ressources partagées Axe 3 : Insertion dans le marché sous-régional et le marché mondial MODALITES DE MISE EN ŒUVRE ET PRINCIPAUX INSTRUMENTS Structures de concertation Les systèmes d information, de suivi et d évaluation Le Fonds régional de développement agricole (FRDA) LA PRISE EN COMPTE DES DEMANDES DES PAYS ET DES PROFESSIONNELS LES ATTENTES DES ETATS-MEMBRES LES POSITIONS DU ROPPA Un processus propre aux OP La contribution du ROPPA LA MISE EN ŒUVRE DE LA PAU LE PROGRAMME TRIENNAL D ACTIVITE L AVANCEMENT DES DIFFERENTS CHANTIERS Généralités Les axes d intervention : des avancements indépendants de la volonté de l UEMOA Les instruments : la création du guichet agricole L INFORMATION SUR LA PAU L information par la Commission L information dans les pays L information vers les réseaux régionaux L ARTICULATION DE LA PAU ET DES POLITIQUES NATIONALES LA PRISE EN COMPTE DE L UEMOA ET DE L INTEGRATION REGIONALE DANS LES POLITIQUES NATIONALES Une contrainte commune Des dispositifs nationaux spécifiques LES POLITIQUES AGRICOLES NATIONALES ET LA PAU Niger Togo Bénin Sénégal Guinée Bissau Mali Burkina Faso LE SUIVI DES NEGOCIATIONS COMMERCIALES L ARTICULATION ENTRE LA PAU ET LES AUTRES POLITIQUES REGIONALES LE TARIF EXTERIEUR COMMUN ET LA POLITIQUE AGRICOLE REGIONALE L HARMONISATION DE LA TVA CONCLUSION : QUELS ENSEIGNEMENTS DE L ELABORATION DE LA PAU? DES SPECIFICITES QUI FAVORISENT L INTEGRATION REGIONALE UN NIVEAU GEOGRAPHIQUE PEU PERTINENT UNE DEPENDANCE VIS-A-VIS DE L EXTERIEUR UN PROCESSUS D ELABORATION DE LA PAU STRUCTURANT UNE DYNAMIQUE RETOMBEE DES DIFFICULTES A VENIR LE ROLE PREPONDERANT DU MARCHE COMMUN DES PAYS CONSCIENTS DE L ENJEU LA FORTE CONTRAINTE DES CAPACITES ADMINISTRATIVE DES ETATS-MEMBRES Version provisoire 2 Solagral avril

5 LISTE DES TABLEAUX ET ENCADRES : LISTE DES PERSONNES RENCONTREES BIBLIOGRAPHIE Version provisoire 2 Solagral avril

6 Liste des sigles ACP AGOA ANAG AOPP APCAM BCEAO BOAD CEDEAO CEMAC CILSS CMA/AOC CNCR CSRP DDRE FAIR FENOP FRDA FUPRO OIG OMC OP PAU PCS PIC PRSA RCAO ROPPA RS SIAR TEC TCI TDP TVA UE UEMOA UMOA ZF Afrique Caraïbes - Pacifique African growth opportunity act Association nationale des agriculteurs de Guinée Bissau Association des organisations professionnelles paysannes (Mali) Assemblée permanente des Chambres d Agriculture du Mali Banque centrale d Afrique de l Ouest Banque Ouest-africaine de développement Communauté économique des Etats d Afrique de l Ouest Communauté économique et monétaire d Afrique centrale Comité permanent Inter-Etats de Lutte contre la Sécheresse au Sahel Conférence des ministres de l agriculture de l Afrique de l Ouest et du Centre Cadre national de concertation et de coordination des ruraux (Sénégal) Cadre stratégique de réduction de la pauvreté Département du développement rural et de l environnement de l UEMOA Fonds d aide à l intégration régionale Fédération nationale des organisations paysannes (Burkina Faso) Fonds régional de développement agricole Fédération des unions de producteurs (Bénin) Organisation inter gouvernementale Organisation mondiale du commerce Organisation paysanne Politique agricole de l Uemoa Prélèvement communautaire de solidarité Politique industrielle commune Programme régional de sécurité alimentaire Réseau des Chambres d Agriculture d Afrique de l Ouest Réseau des organisations paysannes et des producteurs agricoles de l Afrique de l Ouest Redevance statistique Système d information agricole régional Tarif extérieur Commun Taxe conjoncturelle d importation Taxe dégressive de protection Taxe sur la valeur ajoutée Union européenne Union économique et monétaire Ouest africaine Union monétaire Ouest-africaine Zone Franc Version provisoire 2 Solagral avril

7 Introduction Cette étude a été réalisée dans le cadre du programme cadre de la FAO : «Appui aux intégrations régionales dans les PVD : Mise en place de politiques agricoles communes dans un contexte de négociations commerciales internationales». Ce programme prévoit la réalisation de deux études de cas, l une sur la SACU, l autre sur l UEMOA. L étude de cas sur la politique agricole de l UEMOA a pour objectifs d aborder les question et les enjeux de l intégration régionale dans la perspective d une politique agricole commune. Il s agissait donc d analyser les aspects institutionnels de la définition de la politique agricole, du point de vue de l UEMOA, des pays et des professionnels du secteur Pour réaliser ce document, des missions dans les pays membres de l UEMOA, à l exception de la Côte d Ivoire compte tenu de la situation du pays, ont été réalisées par deux consultantes de Solagral (Marie-Cécile Thirion et Bénédicte Hermelin) en début 2003, afin d interviewer les parties prenantes au niveau régional et dans les différents pays (voir liste des personnes rencontrées). L étude s appuie aussi sur les différents documents officiels des pays et de la région. L étude est structurée en trois grandes parties. La première partie (chapitres 1 à 3) est consacrée à une présentation générale de l UEMOA, des différents niveaux d intégration régionale et de la représentation professionnelle dans la sous-région. Il ne s agit pas de faire une présentation exhaustive, mais de se concentrer sur les spécificités agricoles. La deuxième partie (chapitres 4 à 6) aborde la politique agricole de l UEMOA : processus d élaboration, contenu, prise en compte des attentes des Etats-membres et des professionnels. Enfin, la troisième partie (chapitres 7 à 9) étudie l état d avancement de la mise en œuvre de la PAU, sa prise en compte dans les politiques nationales, l articulation avec les politiques fiscales et tarifaires de l UEMOA. Le chapitre 10 constitue la conclusion de l étude et fait ressortir les points significatifs à ce stade de l élaboration de la politique agricole de l UEMOA. Version provisoire 2 Solagral avril

8 1 L Union Economique et Monétaire Ouest Africaine 1.1 De la Zone Franc à l UEMOA L UEMOA (Union économique et monétaire Ouest Africaine) est une étape dans le processus d intégration régionale en Afrique de l Ouest, qui a débuté avec la création de la Zone Franc (ZF). La Zone Franc est un accord entre la France et 15 pays africains, qui couvre deux unions monétaires. Deux banques centrales gèrent ces unions depuis 1959, la BCEAO (Banque Centrale d Afrique de l Ouest) pour les pays de l UEMOA, et la BEAC (Banque centrale des Etats de l Afrique Centrale) pour les pays de la CEMAC. La monnaie commune, le franc CFA (franc de la Communauté Financière Africaine) est géré par le Trésor français, et le franc CFA reste arrimé au franc français à la même parité jusqu en 1994 (1 FCFA = 0,02 FF). La France et les pays de l Afrique de l Ouest connaissent une période de croissance, qui se finira lors du choc pétrolier de A partir du milieu des années 80, la situation économique de la zone franc se dégrade, suite à la chute des cours internationaux des matières premières, à de mauvaises politiques macro-économiques et un laxisme budgétaire. La dette extérieure des pays augmente fortement. La pression des institutions de Bretton Woods, la perspective de la création de l Euro, la dégradation de la situation économique de certains pays, en particulier la Côte d Ivoire, ont conduit à la dévaluation du franc CFA, le 1 er janvier Dévalué de 50 %, il ne vaut alors plus que 0,01 FF. Dans la foulée, le 10 janvier, les sept chefs d Etat de l UMOA (Union monétaire Ouest Africaine) signent le traité créant l UEMOA. L absence de la convergence des économies entre les pays de la Zone franc pesait sur sa viabilité, et l intégration économique est devenue une nécessité. La création de l Euro n a pas modifié l accord liant la France et les pays de la Zone franc, mais toute modification de l accord doit être soumise à l approbation du Conseil européen, ainsi que toute modification de la parité Euro - franc CFA. Enfin, l élargissement de la Zone franc, et donc de l UEMOA, doit être soumise à l accord du Conseil européen. Encadré 1 : Repères chronologiques 9 septembre 1939 : création formelle de la Zone Franc 25 décembre 1945 : création du franc CFA avril 1959 : création de la BCEAO et la BEAC : la BCEAO couvre 6 pays nouvellement indépendants : le Bénin, le Burkina Faso, la Côte d Ivoire, la Mauritanie, le Niger et le Sénégal 12 mai 1962 : création de l UMOA, Union monétaire Ouest africaine 1963 : adhésion du Togo 1967 demande d adhésion du Mali, effective en : la Mauritanie quitte l UMOA 10 janvier 1994 : création de l UEMOA 2 mai 1997 : la Guinée Bissau rejoint l UEMOA 1.2 Les objectifs de l UEMOA Pour renforcer la cohésion de l Union monétaire, les Etats de l UMOA ont décidé de l étendre au domaine économique, et de la transformer en une nouvelle Union, l UEMOA, par de nouveaux transferts de souveraineté. Les objectifs de l UEMOA, définis dans l article 4 du Traité, sont les suivants : renforcer la compétitivité des activités économiques et financières des Etats membres dans le cadre d un marché ouvert et concurrentiel et d un environnement juridique rationalisé et harmonisé ; Version provisoire 2 Solagral avril

9 assurer la convergence des performances et des politiques économiques des Etats membres par l institution d une procédure de surveillance multilatérale ; créer un marché commun entre les Etats membres, basé sur la libre circulation des personnes, des biens, des services, des capitaux, ainsi que sur un tarif extérieur commun et une politique commerciale commune ; instituer une coordination des politiques sectorielles nationales, par la mise en œuvre d action communes et éventuellement de politiques communes notamment dans les domaines suivants : ressources humaines, aménagement du territoire, transports et télécommunications, environnement, agriculture, énergie, industrie et mines ; harmoniser, dans la mesure nécessaire au bon fonctionnement du marché commun les législations des Etats membres, et particulièrement dans le domaine de la fiscalité. 1.3 Les institutions de l UEMOA Le modèle institutionnel de l Union européenne a largement inspiré l architecture de l UEMOA. Les organes de l UEMOA sont en effet constitués par la Conférence des chefs d Etat et de Gouvernement, le Conseil des ministres, la Commission, la Cour de Justice, la Cour des comptes La Conférence des chefs d Etat Elle se réunit au moins une fois par an, et définit les grandes orientations politiques de l Union. Elle adopte les actes additionnels, qui complètent le Traité sans le modifier Le Conseil des ministres de l Union Il assure la mise en œuvre des orientations générales décidées par la Conférence des chefs d Etat. Il se réunit au moins deux fois par an. Il est composé des ministres en charge de l Economie, de Finances et du Plan des Etats membres. Les décisions qui ne portent pas principalement sur la politique économique et financière sont d abord examinées par les ministres compétents, mais la délibération finale revient au Conseil des ministres statutaire. Enfin, pour les questions politiques et de souveraineté, les ministres des Affaires Etrangères siègent au Conseil des ministres de l UEMOA. Les délibérations du Conseil des ministres sont préparés par un Comité des experts, composé de représentants des Etats membres. La Commission de l UEMOA est représentée aux réunions du Comité des experts. Le Comité adopte des avis transmis au Conseil. Le Conseil édicte des règlements, des directives et des décisions, et peut formuler des recommandation ou des avis La Commission de l UEMOA Elle a pour rôle : de transmettre à la Conférence et au Conseil les recommandations et avis qu elle juge utiles à la préservation et au développement de l Union ; d exercer le pouvoir d exécution des actes pris par le Conseil, par délégation expresse et sous le contrôle de celui-ci ; d exécuter le budget de l Union ; de recueillir les informations utiles à l accomplissement de sa mission. La Commission établit un rapport annuel sur le fonctionnement et l évolution de l Union et assure la publication du bulletin officiel de l Union. La Commission est composée de Commissaires nommés pour 4 ans renouvelables, ressortissants des Etats membres. Le nombre de Commissaires est fixé par la Conférence. Ils sont 8, un par Etat membre. Parmi eux, la Conférence désigne le Président de la Commission pour un mandat. Cette désignation doit être faite de façon à ce que tous les Etats membres soient appelés successivement à la présidence de la Commission. Depuis la Version provisoire 2 Solagral avril

10 création de l UEMOA, le sénégalais Moussa Touré exerce la présidence de la Commission. Le Président détermine l organigramme des services de la Commission et assure les nominations aux différents postes. Le Gouverneur de la BCEAO participe aux réunions de la Commission, avec voix consultative Les autres organes Des organes de contrôle parlementaire sont prévus dans le Traité de l UEMOA. En attendant la création d un Parlement de l Union, un Comité interparlementaire est composé de cinq représentants de chaque Etat membre, désignés par l organe législatif de l Etat ; ce Comité, qui se réunit au moins une fois par an, doit contribuer aux efforts d intégration par le débat et le dialogue, et exprime ses vues par des résolutions ou des rapports. Le Traité portant création du Parlement de l Union a été adopté par la Conférence le 29 janvier Les députés seront élus pour 5 ans au suffrage universel direct. La consultation du Parlement sera obligatoire sur certains domaines, en particulier les questions budgétaires et les politiques sectorielles communes, dont la politique agricole. Le contrôle juridictionnel est assuré par la Cour de Justice, qui veille au respect du droit pour l application et l interprétation du Traité, et la Cour des comptes qui contrôle l ensemble des organes de l Union. La Chambre consulaire régionale a un rôle consultatif, et doit permettre l implication du secteur privé dans le processus d intégration régionale. Elles est composée des chambres consulaires nationales, des associations professionnelles et des organisations patronales des Etats membres. Enfin, la BCEAO et la BOAD, institutions spécialisées autonomes de l Union concourent en toute indépendance à la réalisation des objectifs du Traité de l UEMOA. Elles sont représentées lors des réunions des différentes instances de l UEMOA. Encadré 2 : Les grandes étapes de l UEMOA 10 janvier 1994 : adoption du Traité portant création de l UEMOA 30 janvier 1995 : installation de la Commission à Ouagadougou 10 mai 1996 : 1 ère Conférence des Chefs d Etat 2 mai 1997 : la Guinée Bissau devient le 8 ème membre de l UEMOA 17 février 1998 : création du FAIR 8 décembre 1999 : adoption de la Politique Industrielle Commune, du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité. 1 er janvier 2000 : réalisation de l Union douanière 14 décembre 2000 : adoption de la Politique Minière Commune 19 décembre 2001 : adoption de la Politique Agricole de l Union et de la Politique Energétique Commune. 29 janvier 2003 : adoption du Traité portant création du Parlement de l Union par la 7 ème Conférence des chefs d Etat 1.4 Le fonctionnement de l UEMOA Régime juridique Les règlements, du Conseil ou de la Commission, ont une portée générale et sont directement applicables dans les Etats membres. Les directives du Conseil lient les Etats membres quant aux résultats à atteindre. Les décisions du Conseil sont obligatoires pour les Version provisoire 2 Solagral avril

11 destinataires qu elles désignent. Tous les actes pris par les organes de l UEMOA sont publiés au Bulletin officiel et rentrent en vigueur à la date de publication. Le transfert de souveraineté des Etats membres vers l UEMOA, dans les secteurs couverts par les compétences de l UEMOA, est relativement important, puisque l article 6 du Traité stipule que tous les actes arrêtés par les organes de l Union sont appliqués dans les Etats membres nonobstant toute législation nationale contraire, antérieure ou postérieure. En particulier, cela implique que les actes s appliquent immédiatement, sans nécessité de transposition dans la législation de l Etat membre, comme c est le cas pour certaines décisions de l Union européenne par exemple Prise de décision Les actes juridiques sont soumis à l adoption du Conseil des ministres sur proposition de la Commission. Le Conseil ne peut faire d amendement à cette proposition qu en statuant à l unanimité de ses membres. Les décisions concernant le fonctionnement des organes de l Union, le budget de l Union, les grandes orientations sur les politiques économiques, se prennent à la majorité des 2/3. Au sein du Comité des experts, les décisions se prennent à la majorité des membres présents. Les Etats-membres ne soulignent pas que certains pays pèsent plus que d autres dans les discussions, le facteur le plus important restant le niveau de préparation par les Etats-membres des réunions des experts. La préparation peut être rendue difficile soit par une défaillance interne aux Etats (manque de coordination par exemple) ou par des défauts de fonctionnement de la Commission (documents transmis trop tard, changement d ordre du jour pendant la réunion par exemple). Les délibérations de la Commission sont prises à la majorité simple des membres. En cas de partage, la voix du Président est prépondérante Le budget de l Union Présentation générale Les ressources de l UEMOA sont de deux sortes. Les ressources propres sont constituées du montant obtenu par le Prélèvement communautaire de solidarité, (PCS) sur toutes les marchandises importées dans l UEMOA. Initialement fixé à 0,5 %, le PCS a été relevé à 1 % depuis le 1 er janvier Des aides extérieures abondent aussi le budget de l UEMOA (Union européenne, coopération française, FAO ). Les ressources ont quatre affectations : Le fonctionnement de la Commission. Il n est pas établi par département, mais par type d action, ce qui apporte une grande souplesse mais un déficit de sécurité pour les budgets des départements. Le fonds de réserve. Le fonds de compensation, qui est destiné à compenser les pertes de recettes douanières des Etats membres depuis la mise en place du tarif extérieur commun (TEC). Ce fonds de compensation est dégressif, et doit disparaître en Le fonds d aide à l intégration régionale (FAIR) est un fonds structurel destiné au financement de l'aménagement équilibré du territoire communautaire, en contribuant à la réduction des disparités régionales Le FAIR Trois objectifs spécifiques sont assignés au FAIR : Objectif 1 : désenclavement des régions et soutien aux activités de production et d échanges (amélioration des infrastructures économiques en particulier de transports et Version provisoire 2 Solagral avril

12 communications, aménagements agro pastoraux, électricité). Cet objectif a reçu 50 % des ressources pour la première période de programmation ( ). Objectif 2 : amélioration des conditions de vie des populations, par l amélioration de l accès aux services sociaux essentiels et la promotion ou le financement de projets ou micro-projets qui participent à la lutte contre la pauvreté (30 % des ressources pour ). Objectif 3 : reconversion des régions affectées par les conséquences des réformes de l Union (20 % des ressources pour ). Les ressources du fonds sont concentrées sur des objectifs limités et sur des régions sélectionnées. Les critères d éligibilité des régions sont fondés sur des indicateurs socioéconomiques. Pour la première période de programmation ( ), les indicateurs retenus furent : la densité du réseau routier bitumé ; la densité du réseau routier en terre ; la densité du réseau de pistes rurales ; le taux de scolarisation ; l indice de développement humain. La programmation quinquennale de l utilisation du fonds est proposée par l Etat membre à l approbation de la Commission, sous forme d un document cadre de programmation. Le fonds vient en complément des ressources dégagées par l Etat ou les collectivités locales bénéficiaires. Les bénéficiaires du FAIR sont l Etat, les collectivités locales ou les organisations de base pour les infrastructures (objectifs 1 et 2), et les micro entreprises, PME, PMI et les organisations de base pour les activités créatrices d emplois et génératrices de revenu (objectif 3). Le fonds intervient sous forme de subventions ou de bonification d intérêt des prêts accordés par la BOAD, pour les infrastructures. Pour les activités génératrices de revenu et le soutien à la reconversion des régions, le FAIR intervient sous forme de prêts. Enfin, le fonds peut octroyer des subventions pour le renforcement des capacités locales dans les régions éligibles. Deux catégories de programmes peuvent bénéficier du soutien du FAIR. Les programmes d initiative nationale sont initiés par des bénéficiaires au niveau national, et s inscrivent dans le document cadre national de programmation. Les programmes d initiative communautaire sont initiés par deux Etats membres, la Commission ou la BOAD. Ils présentent un intérêt particulier pour l Union, en particulier dans les zones transfrontalières. Pour la période , le FAIR est doté d un montant global de 118 milliards de FCFA, destinés à financer des projets d initiative communautaire (43 milliards de FCFA) et des projets d initiative nationale (75 milliards de FCFA). La répartition du fonds entre les pays est fondée sur une combinaison de critères : PIB, IDH, niveau des infrastructures, taux d alphabétisation, indicateurs de santé,... Tableau 1 : Ressources du FAIR affectées aux programmes d initiative nationale pour Bénin Burkina Faso Côte d Ivoire Guinée Bissau Mali Niger 5 milliards de FCFA 12 milliards de FCFA 3 milliards de FCFA 15, 5 milliards de FCFA 14 milliards de FCFA 15 milliards de FCFA Version provisoire 2 Solagral avril

13 Sénégal Togo 5 milliards de FCFA 5,5 milliards de FCFA 1.5 La réalisation du marché commun L Union douanière L Union douanière a été réalisée par la mise en place d un tarif extérieur commun (TEC), et par la libéralisation des échanges à l intérieur de l espace UEMOA La libéralisation des échanges dans la zone L élimination des barrières tarifaires sur les échanges de produits à l intérieur de l UEMOA a été réalisée en l espace de 4 ans. Dès le 1 er juillet 1996, la libéralisation été effective pour les produits du cru (agriculture et élevage) et les produits artisanaux traditionnels, originaires de l UEMOA. Pour les produits industriels agréés originaires de l UEMOA, la libre circulation s est opérée progressivement, en 4 étapes (voir encadré 3). Pour faciliter encore la circulation des produits agricoles, la contrainte de la règle d origine a été levée pour les produits du cru, qui circulent librement accompagnés d un simple certificat phytosanitaire ou sanitaire. Cette contrainte est toujours en vigueur pour les produits de la pêche, où les fraudes sont plus faciles (produits mauritaniens devenant sénégalais par exemple). Cependant, le seul certificat sanitaire est insuffisant pour les animaux qui se déplacent à pied, car il peut y avoir de substitutions d animaux (les certificats sanitaires sont attribués par catégories d animaux). Ces substitutions sont plus difficiles lors de transports par camions. Les fraudes semblent aussi exister sur des produits agricoles transformés, comme les huiles. Ainsi, de l oléine brute importée en Côte d Ivoire serait naturalisée ivoirienne et circulerait ensuite librement dans l espace UEMOA. La forte augmentation des exportations d huiles ivoiriennes, alors que la Côte d Ivoire est largement déficitaire, confirmerait cette fraude. Malgré cette libre circulation officielle, certains pays (Guinée Bissau, Niger, Togo, Mali) ont constaté la persistance d obstacles formels ou non aux échanges de produits agricoles ou d élevage entre pays de l UEMOA. La libre-circulation ne s est pas forcément accompagnée d un formation suffisante des douaniers, en particulier sur la différence entre «produit venant d un pays de l UEMOA» et «produit originaire d un pays de l UEMOA». Il faut aussi remarquer que seul le riz paddy est considéré comme produit du cru, le riz blanc ayant subi une première transformation. Les pays potentiellement exportateurs de riz dans la sous région, comme le Mali, souhaitent que la classification soit modifiée et que le riz usiné soit considéré comme produit du cru. Encadré 3 : La libéralisation des échanges intra-uemoa 1 er juillet 1996 : franchise totale pour les produits de l agriculture, de l élevage et de l artisanat et réduction de 30 % des droits de douane pour les produits industriels originaires de l UEMOA agréés. 1 er juillet 1997 : la réduction des droits sur les produits industriels passe à 60 % 1 er janvier 1999 : la réduction des droits sur les produits industriels passe à 80 % 1 er janvier 2000 : libre circulation en franchise de douane pour les produits industriels 1 er janvier 2003 : levée de la contrainte de la règle d origine pour les produits de cru, sauf les produits de la pêche Le tarif extérieur commun Le tarif extérieur commun (TEC) a été mis en place en trois étapes, et est en vigueur depuis le 1 er janvier Il comprend trois droits et taxes à caractère permanent et deux taxes Version provisoire 2 Solagral avril

14 temporaires. Le droit de douane, la redevance statistique (RS) de 1% et le prélèvement communautaire de solidarité (PCS) de 1% constituent les droits permanents. Encadré 4 : Les étapes de l Union douanière 1er juillet 1998 : fixation à 30 % du taux maximum des droits de douane, hors redevance statistique 1er juillet 1999 : fixation à 25 % du taux maximum des droits de douane 1er janvier 2000 : entrée en vigueur du TEC Le droit de douane comprend quatre taux, applicables en fonction de la nature des produits, classés en quatre catégories. type de produits droit de fiscalité catégorie 0 catégorie 1 biens sociaux essentiels : pétrole brut et semi raffiné, médicaments et produits médicaux, livres, journaux, papier journal biens de première nécessité, matières premières de douane de porte 0 % 2 % 5 % 7 % base, biens d équipement, intrants spécifiques catégorie 2 autres intrants et produits intermédiaires 10 % 12 % catégorie 3 biens de consommation finale et autres biens 20 % 22 % Début 2003, la Direction de l union douanière de l UEMOA considérait que l application du TEC était globalement bonne. Trois pays (Guinée Bissau, Niger et Burkina Faso) sont en totale conformité, les autres ayant des différences de taux sur moins de 5% des lignes d applications. Les deux taxes non permanentes, la taxe conjoncturelle à l importation (TCI) et la taxe dégressive de protection (TDP) sont destinées à apporter une protection complémentaire aux filières affectées par cette baisse globale des droits de douane. La TDP a été instaurée à la mise en place du TEC, lorsque le taux de protection tarifaire a fortement chuté. Initialement, elle devait être supprimée au 31 décembre 2002, mais à la demande des Etats membres, elle a été prolongée pour un an. Les taux applicables pour la mise en œuvre de la TDP sont de 10% pour les activités nécessitant une protection complémentaire faible (TDP basse) et de 20% pour les activités nécessitant une protection complémentaire plus importante (dont les produits agricoles) (TDP haute). Les taux de base mentionnés ci-dessus sont appliqués de manière dégressive suivant le calendrier ci-après : TDP basse TDP haute du 01/07/1999 au 31/12/ % 20% du 01/01/2000 au 31/12/2000 7,5% 15% du 01/01/2001 au 31/12/2001 5% 10% du 01/01/2002 au 31/12/2002 2,5% 5% du 01/01/2003 au 31/12/2003 2,5% 5% à partir du 1 er janvier % 0% Version provisoire 2 Solagral avril

15 La TCI est destinée à apporter une protection complémentaire. Elle peut être appliqué par un Etat membre, s il estime que les cours des produits importés sont trop faibles et concurrencent les productions locales. Une liste de base des produits sensibles est déterminée. Pour un produit qui n est pas dans cette liste, l agrément de la Commission de l UEMOA doit être obtenu. La TCI est normalement de 10 % mais elle peut être plus élevée si elle concerne des produits subventionnés dans leur pays d origine. Elle est appliquée au Sénégal sur le sucre depuis 1999 et sur la farine de blé depuis fin La Côte d Ivoire a demandé son application sur les huiles végétales. Globalement, le niveau du TEC est bien inférieur aux taux pratiqués dans les pays avant son application, sauf pour le Togo et le Bénin qui ont traditionnellement de faibles protections douanières. Il est de fait très en deçà des taux consolidés notifiés par les pays à l OMC. Le taux le plus élevé de la fiscalité de porte appliqué dans la zone avant l entrée en vigueur du TEC était de 65,5 %, contre 22 % depuis. Cette forte baisse s explique essentiellement par la volonté des donateurs, en particulier de la Banque Mondiale, qui souhaitait une baisse de tarifs douaniers de 75 % (le consensus a été trouvé autour de 50 %). De plus, le TEC a été négocié par les ministres de l Économie et des Finances qui étaient tous face à la contrainte de programmes d ajustement structurel dans leur pays. En outre, certains pays de la région estiment que le faible taux du TEC sur certains produits (graines oléagineuses par exemple) a été choisi pour favoriser l industrie de transformation ivoirienne. Depuis l achèvement du marché commun, et même si des difficultés persistent au niveau de la libre circulation des produits, on constate une intensification des échanges entre les pays de la zone UEMOA. Ainsi par exemple, l Europe qui était traditionnellement le premier partenaire commercial du Niger, a perdu sa place en 2000 au profit de l Afrique. Au Bénin, on estime que les échanges commerciaux avec l UEMOA ont augmenté de 20 % La politique commerciale commune L objectif de la politique commerciale commune vis-à-vis des pays tiers est de consolider et de rendre attractif le marché consolidé par l Union douanière. Elle se matérialise par des discussion d accords bilatéraux (avec le Maroc, la Tunisie) et par la participation aux négociations commerciales multilatérales. En effet, l UEMOA peut conclure des accords commerciaux internationaux, et la Commission représente l Union dans les négociations. Si les accords se traitent au sein d organismes où l Union ne dispose pas de représentation propre, comme c est le cas pour l Organisation Mondiale du Commerce, les Etats membres doivent conformer leurs positions de négociations aux orientations définies par le Conseil. L UEMOA a pour le moment un statut d observateur au sein de l OMC et a demandé un statut de membre, qui est en cours d examen. La situation pour les négociations des Accords de partenariat économiques avec l Union européenne, qui visent à constituer des zones de libre-échange entre l UE et des blocs régionaux ACP, est plus confuse. En effet, bien que le mandat initial de négociation ait été confié par la Conférence des chefs d Etat à l UEMOA, un mandat similaire a été donné à la CEDEAO (à laquelle adhère tous les pays de l UEMOA). Si la Conférence de l UEMOA de janvier 2003 a renouvelé le mandat de l UEMOA, il semble que la négociation sera menée pour la zone CEDEAO, la Commission de l UEMOA participant en tant que telle aux discussions. 1.6 Les politiques sectorielles L UEMOA s est dotée de plusieurs politiques sectorielles. Outre la politique agricole, objet de cette étude, il s agit de la politique industrielle commune (PIC) adoptée fin 1999, de la politique minière commune, adoptée fin 2000, et de la politique énergétique commune (PEC) adoptée fin Le même processus est utilisé pour la préparation des politiques sectorielles. Une phase préliminaire, à laquelle sont associés les acteurs privés en particulier par des ateliers, abouti Version provisoire 2 Solagral avril

16 à la réalisation d un document formulant des recommandations. Il sert ensuite de support à l élaboration des textes juridiques, discutés en réunion des ministres de secteurs concernés, puis par le Conseil des ministres statutaire (Economie et Finances) et adoptés par les Chefs d Etat sous forme d un acte additionnel au Traité de l UEMOA. Version provisoire 2 Solagral avril

17 2. L intégration régionale 2.1 Une architecture complexe Plusieurs niveaux d intégration régionale existent en Afrique de l Ouest. Outre l UEMOA, qui est à ce jour le niveau le plus abouti d intégration (tarif extérieur commun, début de politiques communes, monnaie commune), on peut recenser au moins trois autres niveaux, qui interfèrent avec l espace UEMOA pour les questions agricoles. Cette interférence n est pas forcément négative. La plupart des politiques de l UEMOA sont en effet pensées pour être déclinées à un échelon plus large. En effet, le Traité constitutif de l UEMOA prévoit que tout Etat Ouest africain peut demander à devenir membre de l Union, et que tout état Africain peut demander à participer à une ou plusieurs politiques de l Union en tant que membre associé. Ceci facilite l intégration régionale, ce qu illustre parfaitement l exemple de la mise en place d une procédure régionale d homologation des médicaments vétérinaires (encadré 8) La CEDEAO La Communauté Economique des Etats d Afrique de l Ouest existe depuis le 25 mai 1975, et regroupe quinze Etats : outre les huit pays de l UEMOA, elle couvre le Cap Vert, la Gambie, le Ghana, la Guinée, le Liberia, le Nigeria et la Sierra Leone. La mission de la CEDEAO est de «promouvoir l intégration économique dans tous les domaines de l activité économique», parmi lesquels l agriculture, en vue de créer une union économique et monétaire. Le chantier de l intégration des marchés a peu avancé par rapport aux objectifs initiaux : pas de réelle libéralisation des échanges entre les pays, le tarif extérieur commun n est pas défini, et les politiques économiques ne sont pas harmonisées. Ce retard est attribué à l instabilité politique dans de nombreux pays, à la faiblesse des économies nationales, l insuffisance des infrastructures de communications, le déficit de volonté politique et la multiplication des organisations d intégration régionale. Cependant, la CEDEAO bénéficie d un atout majeur par la présence du Nigeria, économie dominante en Afrique de l Ouest, qui renforce la pertinence économique d une intégration à l échelle de la CEDEAO. De plus, la décision de négocier les Accords de partenariat économique avec l Union européenne à l échelle de la CEDEAO va inévitablement accélérer le processus d intégration, au minimum pour la création du marché commun et de l union douanière Le CILSS Créé en 1973, le Comité Inter Etat pour la Lutte contre la Sécheresse au Sahel regroupe les pays de la zone sahélienne, c est-à-dire le Burkina Faso, le Cap Vert, la Gambie, la Guinée- Bissau, le Mali, la Mauritanie, le Niger, le Sénégal, le Tchad. Son mandat est de s investir dans la recherche de la sécurité alimentaire et dans la lutte contre les effets de la sécheresse et de la désertification, pour un nouvel équilibre écologique du Sahel. Il réunit donc des pays liés par de enjeux communs au niveau climatique et de la sécurité alimentaire. Parmi les activités du CILSS, le programme majeur sécurité alimentaire intervient dans le champ des politiques agricoles. Ses activités prévues pour sont en effet entre autre de proposer des outils pratiques de rapprochement et d harmonisation des politiques agricoles et alimentaires ; de réduire les entraves au bon fonctionnement des marchés nationaux et à l intégration des marchés régionaux. Version provisoire 2 Solagral avril

18 CMA/AOC Cap Vert Gambie Guinée Sénégal Mauritanie Mali Burkina Faso Guinée Bissau Togo Côte d Ivoire Ghana UEMOA Niger Bénin Tchad Nigeria CILSS Congo Gabon Guinée Equatoriale République centrafricaine Cameroun L INTEGRATION REGIONALE EN AFRIQUE DE L OUEST Liberia Sierra Leone CEDEAO

19 Le CILSS a adopté récemment un Cadre stratégique de sécurité alimentaire, dans une perspective de lutte contre la pauvreté, qui prévoit une coordination régionale de certaines dimensions de la sécurité alimentaire. L approche sous-régionale est en effet jugée indispensable en particulier pour inscrire les enjeux de la sécurité alimentaire dans une perspective d intégration régionale des marchés et maîtriser l interface entre les marchés régionaux et internationaux. Il s agit là de champs de compétences de l UEMOA. Enfin, le CILSS vient d être chargé de piloter une étude sur l établissement d une politique agricole commune, pour la CEDEAO. Le ministère de l agriculture du Bénin a été associé à l élaboration des termes de référence La CMA/AOC La Conférence des ministres de l agriculture de l Afrique de l Ouest et du Centre est une instance de concertation sur les questions agricoles et d élevage entre les pays suivants : Bénin, Burkina Faso, Cameroun, Cap Vert, République Centrafricaine, Congo, Côte d Ivoire, Gabon, Gambie, Ghana, Guinée, Guinée Bissau, Guinée Equatoriale, Mali, Mauritanie, Niger, Nigeria, Sénégal, Tchad et Togo. Créée en 1991, elle vise à renforcer la capacité des pays membres pour améliorer l intégration économique et le développement des économies agricoles, par des actions concertées de coopération. De part ses objectifs, la CMA/AOC croise les compétences de l UEMOA sur les questions agricoles, mais n a cependant aucun pouvoir formel de décision ou de représentation, tout en occupant les terrains laissés libres par cette dernière, comme ce fut le cas sur le sujet du coton. Depuis plusieurs années, les pays d Afrique de l Ouest et du Centre producteurs de coton sont victimes d une baisse des cours internationaux dont la politique agricole des Etats-Unis est responsable en grande partie. Plusieurs réunions au niveau ministériel et associant les producteurs ont eu lieu au cours de l année 2002, au cours desquelles il a été discuté de la possibilité de porter plainte à l OMC contre les Etats-Unis. Il avait alors été demandé à la Commission de l UEMOA d étudier la faisabilité et l intérêt d une telle démarche pour les pays concernés. En septembre 2002, le Brésil a saisi l organe de règlements des différents de l OMC, arguant que les Etats-Unis ne respectaient pas l Accord Agricole de Marrakech, ce qui portait préjudice à leurs producteurs de coton. La position de l UEMOA n étant toujours pas définie sur ce dossier, c est finalement la CMA/AOC (qui n a aucun statut à l OMC) qui aurait demandé à être associée à la plainte, via la Côte d Ivoire. 2.2 Des pôles d attraction variables selon les pays L attraction des pays membres de l UEMOA vers tel ou tel niveau d intégration varie en fonction de leur situation géographique. Le Niger a des relations économiques privilégiées avec le Nigeria, qui absorbe 83 % des exportations agricoles officielles du Niger. Un accord commercial a d ailleurs été signé entre les deux pays. Certes, la dévaluation a largement contribué à renforcer la dynamique d intégration dans la zone UEMOA. Les légumes, les fruits, le poisson sont désormais importés du Burkina. Le mil et le sorgho viennent du Mali. Mais globalement, l'intégration UEMOA reste faible au regard des échanges avec le Nigeria. De fait au Niger, l UEMOA est perçue en premier lieu comme une zone d intégration financière et institutionnelle. La CEDEAO serait un espace plus pertinent d un point de vue économique. De même, le Togo et le Bénin, ont des flux d échanges importants avec le Ghana et le Nigeria, que ce soit au niveau officiel ou en fraude. Les différences de taxation des produits (pas de TVA au Ghana par exemple) et la perméabilité des frontières favorisent les échanges informels. Le Bénin occupe une position charnière entre les pays de l'union Economique et Monétaire de l'afrique de l'ouest et le Nigeria. Cette position induit un fonctionnement particulier à l'économie nationale et se caractérise par de faibles transactions commerciales avec les pays de l'uemoa et le développement exceptionnel des échanges avec le Nigeria. Version provisoire Solagral avril

20 Tableau 2 : Réexportations du Bénin vers le Nigeria Produit Provenance Taux de réexportation en 1998 Volaille France, Royaume Uni 81% Lait Pays-Bas, France 58% Riz Thaïlande, Inde, Japon 15% Huiles Côte d Ivoire, Pays-Bas, Etats- 57% Unis, France Sucre Italie, France 43% Tomate concentrée Italie 68% Alcools Allemagne, France, Espagne, 78% Belgique, Royaume Uni Cigarettes France, Sénégal 87% Pneus Allemagne, France, Belgique 81% Tissus Pays-Bas, Chine, Inde 48% Fripes Royaume Uni, Etats Unis 69% Véhicules Japon, France, Allemagne 19% source : Joquet, 1999 Pour le Mali et le Burkina Faso, pays enclavés au sein de l UEMOA, la problématique est différente. Les échanges se font naturellement avec les pays côtiers de l UEMOA, traditionnellement destinataires du bétail des pays sahéliens. Les régions frontalières entre la Côte d Ivoire, le Burkina et le Mali sont depuis longtemps des zones d intégration régionale de fait (zone Sikasso Bobo Dioulasso Korogho). Même si la crise en Côte d Ivoire leur impose de diversifier les voies d échange vers la côte, par la Guinée pour le Mali par exemple, l espace UEMOA reste la destination privilégiée. Le Sénégal se trouve lui aussi à un niveau charnière entre l UEMOA, la Mauritanie et la Gambie. Mais à l inverse des relations avec le Nigeria, c est le Sénégal qui constitue le marché attractif vers lequel les produits sont réexportés, de la Gambie en particulier. Enfin, l adhésion de la Guinée Bissau à l UEMOA s est très concrètement traduite par l adoption du franc CFA, alors que les sept autres pays utilisaient cette monnaie depuis l indépendance. Le changement mmonétaire reste la seule référence de la population vis-àvis de l intégration régionale. Si un débat public sur les enjeux de l adhésion à l UEMOA a été organisé par une ONG (Alternag) avant l adhésion, les mécanismes de l UEMOA restent très largement inconnus de la population comme de l administration centrale, et les autorités abordent peu cette question. De plus, la Guinée Bissau est le seul pays non francophone de l Union, ce qui accentue les difficultés d intégration. Des efforts d information sont réalisés via des émissions diffusées par les radios et la télévision nationale abordant les différents chantiers de l UEMOA. Mais comme dans les autres pays, l intégration régionale est une réalité pour les populations via les dynamiques transfrontalières. 2.3 Les relations entre les différentes OIG UEMOA-CEDEAO Si les relations économiques existent de fait entre les deux zones, les relations institutionnelles sont plus difficiles. En effet, l intégration dans l espace UEMOA est beaucoup plus avancée que dans l espace CEDEAO, qui n est même pas une union douanière. L UEMOA peut donc se prévaloir d un TEC, d une monnaie commune, de critères de convergence macro-économiques et de politiques sectorielles. Cependant, l intégration régionale ne peut ignorer le poids lourd économique de la région, le Nigeria. C est d ailleurs Version provisoire Solagral avril

21 pour cela que la négociation des Accords de partenariat économique avec l Union européenne vont se dérouler à l échelon CEDEAO, ce qui va contraindre les pays à accélérer le processus d intégration CEDEAO. En effet, si la discussion sur l application d un tarif extérieur commun à la zone CEDEAO est officiellement sur la table depuis 2000, elle est au point mort. Ils pourront cependant s appuyer sur certains acquis de l UEMOA. D ailleurs, la Commission de l UEMOA estime que les constructions d aujourd hui se font dans la perspective d un élargissement futur à l échelle de la CEDEAO. Certaines réflexions se déroulent déjà en partie dans une cadre commun UEMOA CEDEAO, comme les discussions sur la transhumance transfrontalière, la lutte contre la désertification La concertation régionale Un cadre de concertation des organisations régionales existe depuis 1999, et se réunit régulièrement. Il regroupe huit entités : CILSS, CEDEAO, UEMOA, CMA/AOC, ADRAO, CORAF, CRAT. Lors de sa dernière réunion, il a été décidé d élaborer un programme commun harmonisé d intervention dans l agriculture. Des chefs de file ont été désignés pour les différents volets : UEMOA : cadre de politique agricole commune CEDEAO : marchés régionaux CMA/AOC : information agricole CORAF : recherche Version provisoire Solagral avril

22 3. La représentation du secteur agricole 3.1 Les réseaux régionaux La Commission de l UEMOA reconnaît deux interlocuteurs représentatifs du monde agricole à l échelon sous-régional. Il s agit du Réseau des organisations paysannes et du Réseau des chambres d Agriculture Le ROPPA Le Réseau des organisations paysannes et des producteurs agricoles de l Afrique de l Ouest a été créé formellement en juillet 2000, lors d une rencontre qui a rassemblé des responsables paysans de dix pays d Afrique de l Ouest, mais le processus de construction a démarré en Il regroupe aujourd hui des organisations ou des cadres de concertation nationaux du Bénin, du Burkina Faso, de Côte d Ivoire, de Gambie, de Guinée, de Guinée Bissau, du Mali, du Niger, du Sénégal et du Togo. La volonté du ROPPA est d arriver à la constitution d une plate forme paysanne par pays, regroupant toutes les organisations faîtières. Ce sont ces plates-formes nationales qui ont vocation à être membre du ROPPA. Si la création du ROPPA a été porté par des organisations paysannes déjà bien structurées dans certains pays, comme le CNCR du Sénégal ou la FUPRO du Bénin, elle eu aussi une influence sur la structuration des organisations paysannes dans d autres pays, où elle a favorisé l émergence de plate-forme paysanne (comme au Togo ou en Guinée Bissau par exemple). Enfin, le ROPPA a une démarche fédérative : l ensemble des organisations paysannes d un pays, les Chambres d agriculture, sont conviées aux ateliers organisés par le ROPPA dans leur pays (élaboration de la PAU par exemple). L ambition du ROPPA, à moyen terme, est de s élargir aux organisations paysannes de l ensemble des pays de la CEDEAO, qui représente pour lui la réalité de l Afrique de l Ouest. Encadré 5 : Les membres du ROPPA Bénin : FUPRO (Fédération des Unions de producteurs) Burkina Faso : Le CCOF (Cadre de Concertation des OP du Burkina Faso), qui regroupe plusieurs OP (la FENOP, l'unipa- B, la FEPA-B, l'unpc-b, la FENAFER (fédération des femmes rurales) la FEB (fédération des éleveurs). Côte d Ivoire : ANOPACI (Association nationale des OPA de Côte d Ivoire) Gambie : Cadre de concertation des organisations paysannes Guinée : Conseil National des OP de Guinée, qui regroupe 4 fédérations régionales Guinée Bissau : Cadre National de Concertation des Paysans et Producteurs de Guinée Bissau Mali : Cadre de concertation des OP Niger : Plate-forme paysanne, qui regroupe 16 fédérations et coopératives Sénégal : Conseil National de Concertation et de Coordination des Ruraux (CNCR) qui regroupe les principales fédérations paysannes et de producteurs (19 membres) Togo : Coordination togolaise des organisations paysannes et de producteurs Trois éléments ont motivé la création du ROPPA : l intégration sous-régionale au niveau de l UEMOA, et en particulier la préparation de la politique agricole régionale ; la décentralisation qui implique une meilleure implication des acteurs à la base ; la mondialisation qui met les producteurs en concurrence avec le marché mondial alors que les conditions de production et de mise en marché sont inégales. Version provisoire Solagral avril

23 Le ROPPA est dirigé par un Comité exécutif, composé d un représentant de chaque membre du ROPPA, qui désigne en son sein un Président et deux Vices Présidents. Sa cellule d exécution technique a été installée à Ouagadougou début 2003, et comporte un coordinateur et une secrétaire. Encadré 6 : Les objectifs du ROPPA Promouvoir et défendre les valeurs d une agriculture paysanne performante et durable au service des exploitations familiales et des producteurs agricoles Informer et former les membres des organisations paysannes et des organisations de producteurs agricoles dans chaque pays en vue de leur participation et implication dans la définition, la mise en œuvre des politiques et de programmes de développement des secteurs agricoles et ruraux Promouvoir la solidarité entre les organisations paysannes et de producteurs agricoles membres du ROPPA Assurer la représentation de ses membres au niveaux régional et international Favoriser la concertation et la coopération entre le ROPPA et d autres organisations similaires de la région et du monde Le Réseau des Chambres d Agriculture (RCAO) Depuis les années 90, on assiste à la création ou la restructuration, quand elles existent, de Chambres d Agriculture dans certains pays (Mali, Togo, Côte d Ivoire, Bénin,...). Les Chambres d Agriculture sont sensées assurer une fonction de représentation des différentes catégories d agriculteurs, une fonction de conseil et une fonction d intermédiation et de propositions entre le monde agricole et les pouvoirs publics. Cette dynamique est impulsée par les bailleurs de fonds, avec une forte implication de la FAO et une expertise des Chambres d Agriculture françaises, ce qui tend à promouvoir un modèle d organisation calqué sur le modèle français. En mars 2001, le Réseau des Chambres d Agriculture d Afrique de l Ouest a vu le jour, regroupant les Chambres du Togo, du Bénin, du Niger, du Mali, de la Côte d Ivoire. Le premier objectif de ce réseau est de défendre les intérêts et la représentativité du monde rural dans son ensemble. Il s est fixé comme second objectif le dialogue avec toutes les organisations paysannes. Il compte favoriser la création de Chambres d Agriculture dans les pays qui n en comptent pas et jouer un rôle dans l accompagnement des producteurs de toutes les filières. La dynamique de la création du RCAO est portée par son président, qui est président de l APCAM (Assemblée permanente des Chambres d Agriculture du Mali), et vice-président de la FIPA (Fédération internationale des producteurs agricoles), dont est membre également le ROPPA. Enfin, l APCAM est représentée à la Chambre consulaire régionale de l UEMOA. 3.2 Des situations différentes selon les pays En fonction des pays, la représentation des producteurs est assez différente, en fonction de la présences d OP, de chambres d agriculture, ou des deux structures Burkina Faso, Guinée Bissau, Niger, Sénégal : une représentation par des organisations paysannes Si ces trois pays se ressemblent par l absence de Chambres d Agriculture, le poids des organisations paysannes est extrêmement différent. Au Sénégal, le CNCR (Conseil national de concertation et de coordination des ruraux), qui regroupe 19 fédérations d organisations, est un interlocuteur du gouvernement et peut être considérée comme une institution du paysage agricole sénégalais. Ainsi, le Programme Spécial de Sécurité Alimentaire de 1995 a Version provisoire Solagral avril

24 été conçu en étroite collaboration avec les OP, et la mise en œuvre du programme opérationnel a été confié à l ASPRODEB, agence d exécution du CNCR. C est le CNCR qui a été le moteur de la création du ROPPA, et qui lui a fourni des moyens logistiques et humains de sa création jusqu en début La situation des OP du Burkina est en pleine évolution depuis En effet, alors que les organisations faîtières sont regroupées au sein d un cadre national de concertation (CCOF), une Confédération Paysanne du Faso a vu le jour en 2002, à laquelle la FENOP a refusé d adhérer, estimant que la création d une telle confédération était prématuré, et qu elle ne mettait pas au centre de ses préoccupations la défense de l exploitation familiale. D autre part, un nouveau statut pour les organisations paysannes a été mis en place par le législateur, statut que la FENOP n a pas adopté. Du coup, le gouvernement estime ne plus devoir considérer la FENOP comme représentative du monde paysan, excluant donc un des piliers burkinabés du ROPPA. Bien qu une loi nigérienne ait décidé de la création de Chambres régionales d Agriculture, celles-ci n ont pas encore vu le jour, et la question de leur mise en place effective est à l ordre du jour de la Stratégie de Développement rural en cours d élaboration. Ce sont donc les OP qui assurent la représentation du monde paysan, OP qui sont en pleine restructuration. La Plate-forme paysanne actuelle, qui regroupe une vingtaine de fédérations et coopératives spécialisées a été créée avec l appui du Gouvernement. Après plusieurs années de fonctionnement, constatant des carences sur la concertation et l appui à la structuration, plusieurs des OP membres de la Plate-forme ont engagé un processus de consultation des OP et une réflexion sur la définition d un cadre national de concertation. La création de ce nouveau cadre devrait voir le jour dans le premier semestre 2003, la Plateforme restant pour le moment le principal interlocuteur de pouvoirs publics. Enfin, la Guinée Bissau se caractérise par une faiblesse des OP. Trois structures assurent la représentation du monde paysan. L ANAG, Association Nationale des agriculteurs de Guinée Bissau, est plutôt orientée vers les agriculteurs commerciaux ; l AMAE regroupe les femmes ; enfin la plate-forme paysanne s intéresse plutôt aux exploitations familiales. Globalement, les OP bissau-guinéennes ont des difficultés de fonctionnement, en particulier de suivi des actions, et les paysans n ont pas l impression d être représentés Coexistence OP / Chambres d Agriculture au Bénin et au Mali Au Mali, les Chambres d Agriculture regroupées au sein de l Assemblée permanente des Chambres d Agriculture du Mali (APCAM) et les organisations paysannes fédérées en particulier dans l AOPP (Association des organisations professionnelles paysannes du Mali) font jeu égal, et coexistent sans s ignorer. Ainsi, des responsables des OP participent aux instances dirigeantes des Chambres d Agriculture, et le Gouvernement discute avec l une et l autre structure. Le poids de l APCAM est important et a joué un rôle essentiel dans la constitution du RCAO. Au Bénin, après une absence d une dizaine d année, les Chambres d Agriculture ont été restructurées et réactivées, avec des élections en L espace laissé libre par les Chambres d Agriculture a permis à la FUPRO (Fédération des unions de producteurs), créée en 1994, de se développer. Née au départ de la structuration des OP dans la zone cotonnière, elle regroupe désormais la majeure partie des OP du Bénin regroupées par zone, avec une organisation territoriale originale pour les OP de la région. La réactivation des Chambres pose donc le problème de la définition des prérogatives entre les deux structures, en particulier sur la représentation des producteurs et la fourniture de services Les Chambres d Agriculture, seule représentation professionnelle nationale au Togo La constitution des Chambres d agriculture au Togo est relativement récente (environ quatre ans). Elles ont été implantées dans cinq régions, avec un bureau national de coordination, Version provisoire Solagral avril

25 où est détaché un fonctionnaire. Elles ont pour mission de représenter les intérêts des professionnels, d appuyer à la structuration et de fournir de la formation et de l information. Les membres des Chambres sont des individus ou des OP. Il n y a actuellement pas d organisation faîtière des OP, et les Chambres appuient à l émergence d une telle structure. La Coordination des OP du Togo, qui est le correspondant du ROPPA, a récemment soumis au Ministère un projet de statut déjà discuté et adopté par plusieurs OP. 3.3 L intégration régionale, facteur de constitution de réseaux régionaux L intégration régionale a de fait dynamisé la structuration régionale des OP et des autres opérateurs (voir encadré 7). La constitution du ROPPA et du RCAO répondent d ailleurs explicitement à l approfondissement de l intégration régionale et l élaboration de la politique agricole de l UEMOA. Lors de la phase d élaboration de la PAU, le ROPPA a obtenu que la Commission lui donne le temps et les moyens financiers nécessaires pour une participation effective aux travaux, en organisant sa propre réflexion interne. Dans chaque pays, une étude préliminaire sur la situation des paysans a été réalisée, suivie d un atelier national où les participants devaient exprimer leurs souhaits et leurs attentes vis-à-vis de la politique agricole. Un atelier régional à Ouagadougou en octobre 2001 a permis au ROPPA d arrêter sa position vis-à-vis de la PAU. Le ROPPA considère cet exercice comme extrêmement bénéfique tant au niveau des membres qu au niveau régional. En effet, les ateliers nationaux ont permis aux membres de réfléchir et de faire comprendre aux autorités de leur pays respectifs qu ils se mobilisaient sur la question. Au niveau sous-régional, il a fallu surmonter des intérêts divergents entre les membres pour arriver à une position commune, ce qui a été un élément de consolidation de cette jeune organisation. Ainsi, les OP ont pu apporter des propositions novatrices dans l atelier régional de validation de la PAU, en particulier sur la notion d exploitation familiale et sur le vécu quotidien des producteurs. D autre part, la Commission exprime un besoin d interlocuteurs par filière au niveau régional, besoin qui trouve un début de réponse au niveau avicole (encadré 7) et oléagineux. Les industriels de la filière oléagineuse ont constitué une association pour discuter avec la Commission de l UEMOA. Elle regroupe l ensemble des filières graines et fruits. Les préoccupations des membres de la filière sont : de garantir l approvisionnement en matière première, en évitant son exportation ; de limiter la concurrence déloyale entre les pays de la région. Mais cette structuration reste le fait d opérateurs plutôt industriels, les OP restant assez hostiles à une approche trop sectorisée par filière de production. En effet, la majorité des membres du ROPPA mettent en avant la diversification et la complémentarité des productions dans les exploitations, ce qui leur semble peu compatible avec un raisonnement par filière. Encadré 7 : La structuration régionale de la filière avicole Lors de la mise en place du TEC, un certain nombre de spécificités de la filière avicole n avaient pas été prises en compte. Ainsi, les œufs à couver et les poussins de 1 jour ont été considérés comme produits de consommation, et non comme intrant, et taxés comme tel. D où un surcoût pour les producteurs avicoles. Sollicité par les représentants du secteur avicole de plusieurs Etats membres, la Commission leur a suggéré de se regrouper au niveau régional, ce qui fut fait (sur fonds propres des aviculteurs). Les aviculteurs, regroupés au sein de la Maison de l aviculture, ont préparé un dossier solide et obtenu gain de cause auprès de la Commission sur la nomenclature du TEC, qui a été modifié. 3.4 La prise en compte des acteurs par l UEMOA La PAU prévoit la mise en place de cadres de concertations, pour lesquels il faudra donc que la constitution de réseaux régionaux, soit généraux, soit par filières se renforce. La Commission estime qu elle doit susciter et appuyer le processus, mais qu il est important Version provisoire Solagral avril

26 qu il vienne des acteurs eux-mêmes et ne soit pas dépendant de la Commission. En effet, les acteurs doivent trouver leur propre intérêt dans ces regroupements, et en prendre l initiative. En particulier, lorsque les cadres de concertation fonctionneront, il sera de la responsabilité des représentants des acteurs de préparer les réunions pour porter une position collective et les OP devront se donner les moyens de ce fonctionnement. La mise en place des cadres de concertation au niveau régional constitue donc un enjeu important pour les OP. Pour désigner les représentants des producteurs au sein de ces cadres de concertation, la question de la représentativité va se poser et sera délicate à gérer. Les relations entre le ROPPA et le RCAO sont déjà parfois un peu difficiles, chacun jugeant que l autre est plus écouté par la Commission. Si pour le niveau général, le ROPPA et le RCAO pourront représenter les producteurs et le secteur agricole, cela devrait être plus compliqué pour la mise en place de cadres de concertation par filières. Pour les filières mal organisées, il sera difficile de trouver des organisations ou des personnes représentatives. Dans d autres, ce sera le contraire, beaucoup de personnes seront légitimes pour représenter les acteurs, et il faudra faire un tri pour ne pas rendre les cadres ingérables. Le processus de mise en place de ces cadres vient d être lancé. Depuis leur création, le RCAO et le ROPPA ont été reçus à plusieurs reprises par la Commission. En particulier, le Commissaire chargé du Développement rural en poste depuis mi 2002 a rencontré les responsables des deux réseaux lors d une mission circulaire effectuée dans les pays membres. Les deux réseaux ont demandé conjointement d être associés à titre d observateurs aux travaux du Conseil des ministres de l Agriculture, ce qui leur a été refusé. En revanche, le ROPPA a rencontré les chefs d Etat de l UEMOA à Dakar en décembre 2001, lors de l adoption de la PAU, ce qui marque une reconnaissance officielle du Réseau régional, confirmée depuis lorsque les représentants du ROPPA ont été reçus par le président sénégalais lors de la réunion du Nepad. Le ROPPA estime que les relations avec la Commission sont parfois difficiles pour deux raisons. D abord, parce que les OP manquent souvent de pédagogie pour expliquer ce qu elles veulent dire et faire partager leurs concepts, ce qui entraîne de la méfiance ou de l incompréhension de leurs interlocuteurs. D autre part, le ROPPA juge que l approche participative mise en avant par la Commission ne va pas suffisamment loin au niveau institutionnel. Il faudrait par exemple laisser plus de responsabilités aux OP (présidence de Comités par exemple). Version provisoire Solagral avril

27 4. Le processus d élaboration de la politique agricole commune de l UEMOA (PAU) La mise en place d une politique agricole unique pour l ensemble de l UEMOA est explicitement citée comme un des objectifs de l Union à l article 4 du Traité, et fait donc partie des préoccupations de la Commission depuis sa création. Après s être centrée sur des mesures macro-économiques, l UEMOA a commencé l élaboration de politiques sectorielles communes dans les domaines relevant de sa compétence (voir encadré 2). 4.1 Description du processus En 1998, une étude avait permis de faire le point sur la mise en place des plans d ajustement structurels agricoles dans les Etats membres, et surtout d identifier les préoccupations communes aux différents pays. Sont ainsi ressortis la sécurité alimentaire, la gestion des ressources naturelles et la lutte contre la pauvreté. En 2000, la Commission a commandité une étude sur la définition des grandes orientations de la politique agricole commune de l UEMOA, réalisée en par un bureau d études français, l IRAM. Trois experts internationaux et des experts nationaux ont réalisé l étude, appuyés par un comité scientifique composé de sept chercheurs de haut niveau. L étude s est déroulée en deux phases. La première phase de préparation et de terrain a été centrée sur une mission circulaire dans les huit Etats-membres. Il s est agit de rencontrer le maximum de décideurs institutionnels et privés, pour recueillir leurs préoccupations, leurs souhaits et leurs priorités dans le cadre de la définition d une PAU au sein de l UEMOA. Le travail d analyse et de discussion s est organisé autour de trois grandes questions : La politique agricole des différents Etats-membres : spécificités et convergences, niveau de prise en compte des problèmes liés à l intégration régionale ; L impact sur le secteur agricole de mesures déjà prises dans le cadre du TEC et de l harmonisation des taxes internes ; Les différentes actions concrètes devant ou pouvant relever d une intervention au niveau régional (selon le principe de subsidiarité). La seconde phase, de réflexion et de rédaction, a permis d aboutir au rapport d avril 2001, qui tient compte des remarques du Comité scientifique, du Département du Développement Rural et de l Environnement de l UEMOA (DDRE), des autres départements de la Commission et de la BOAD et de la BCEAO. Le rapport a ensuite été soumis à discussion au sein d ateliers nationaux en juin-juillet Pour ce faire, une étude complémentaire portant sur la nécessité de la prise en compte des contraintes de l Accord agricole de l OMC et des négociations agricoles internationales en cours a été réalisée par Solagral. Les ateliers nationaux ont tous été organisés selon le même canevas : présentation de l étude, débat en ateliers portant sur l analyse du contexte de l agriculture nationale et régionale, l analyse des objectifs et principes directeurs de la stratégie d intervention et des axes stratégiques de la politique agricole de l Union, l évaluation du cadre d organisation de la mise en œuvre de la PAU. Une partie spécifique de l atelier était consacrée aux contraintes des négociations multilatérales. L objectif des ateliers nationaux était double : une appropriation nationale du processus d élaboration de la PAU, et la formulation de propositions. Dans chaque pays, ont participé à l atelier des représentants des ministères concernés (Agriculture, Intégration régionale, Economie et finances), des organismes para publics (offices), du secteur privé, des producteurs agricoles (OP et Chambre d Agriculture), des ONG, des autres OIG, de partenaires au développement, de parlementaires. Un atelier régional a ensuite été organisé à Ouagadougou en novembre 2001, où participaient des représentants des Etats-membres (pouvoirs publics, OP, secteur privé, Version provisoire Solagral avril

28 parlementaires), des partenaires au développement, les OIG régionales (CEDEAO, CILSS, CMA/AOC, CRAT), la BCEAO et la BOAD. Il s agissait de faire la synthèse de la mise en débat au niveau national. A l issue de cette phase de mise en débat, la PAU a suivi le processus classique de prise de décision au sein de l UEMOA. Au vu de l étude préliminaire et du résultat des ateliers, les experts (agriculture, élevage et pêche) des Etats-membres ont préparé une communication pour la réunion des ministres de l agriculture, pour préparer l acte additionnel au Traité de l Union. Cette communication, validée par le Conseil des ministres de l agriculture, a été transmise au Conseil des ministres statutaire (Economie et finances), pour approbation. L acte additionnel 03/2001 portant adoption de la politique agricole de l UEMOA a été signé le 19 décembre 2001 lors de la Conférence des Chefs d Etat. 4.2 Le bilan des acteurs La Commission de l UEMOA Elle tire bien sûr un bilan positif de cette phase d élaboration, avec un bémol sur la question de la pêche. En effet, la Commission estime que le secteur de la pêche n a pas été suffisamment abordé au cours des ateliers nationaux et régionaux. La Commission avait d emblée fondé le processus de construction de la PAU sur une approche régionale, en évitant de partir du niveau national, pour souligner les convergences plutôt que les divergences. Cette approche a permis en particulier une meilleure prise en compte des aspects régionaux et multilatéraux. L implication d un grand nombre d acteurs a permis pour la Commission de mieux faire connaître la PAU dès sa naissance Les consultants Globalement, les consultants ont regretté les contraintes de calendrier qui ont pesé tant sur la réalisation de l étude que sur les ateliers. En effet, la Commission avait fixé comme date limite d adoption de la PAU la Conférence des chefs d Etat de décembre 2001, arguant qu un retard aurait reporté l adoption d un an. Du coup, les missions circulaires et les études nationales ont été réalisées très rapidement, en réduisant le temps de consultation des acteurs. De même, les ateliers ont été réalisés dans un délai bref, à une date peu propice, pénalisant l implication nationale Les Etats-membres Le regard et l implication des Etats-membres dans le processus d élaboration de la PAU varie en fonction des capacités des administrations nationales. Certains pays auraient souhaité être associés plus en amont dans le processus, lors de l élaboration des termes de référence de l étude. D autres ont organisé, outre l atelier national, des consultations internes spécifiques sur la PAU. Si la majorité des pays déplore la précipitation dans le processus, et le manque de temps laissé aux pays pour organiser la consultation, la faiblesse de l administration est dans certains cas la cause du retard pris dans l organisation de l atelier ou la non diffusion du document avant sa tenue (Guinée Bissau, Togo). Enfin, il a été souligné que, même si la PAU a été au départ élaborée par des consultants extérieurs, et non par l administration régionale ou nationale, son adoption au plus haut niveau politique constitue un engagement fort des pays et de l UEMOA Les organisations paysannes Pour le ROPPA, le processus d élaboration de la PAU a été extrêmement positif, car il a facilité la structuration régionale et la prise de position publique du mouvement, ainsi que son implantation dans certains pays (voir point 3.3). Version provisoire Solagral avril

29 5. Le contenu de la PAU La PAU n a pas vocation à remplacer les politiques agricoles nationales des Etats-membres. En vertu du principe de subsidiarité, elle vient les compléter pour tirer partie des complémentarités agricoles entre les pays et pour développer des synergies entre les politiques agricoles nationales afin de les rendre plus efficaces. 5.1 Les objectifs de la PAU Les objectifs assignés à la PAU découlent des grands défis auxquels est confrontée l agriculture de la région : nourrir sa population, accroître de façon durable la production agricole et réduire la pauvreté rurale. L objectif global de la PAU, tel que fixé à l article 3 de l Acte additionnel, est donc de contribuer, de manière durable, à la satisfaction des besoins alimentaires de la population, au développement économique et social des Etats-membres et à la réduction de la pauvreté. Cet objectif global peut se décliner en trois objectifs généraux. Réaliser la sécurité alimentaire, en réduisant la dépendance alimentaire et en améliorant le fonctionnement des marchés des produits agricoles : il s agit en particulier de reconquérir le marché vivrier en réduisant la facture alimentaire. Accroître la productivité et la production de l agriculture sur une base durable : l intensification de la production est indispensable, et il faut améliorer à la fois la compétitivité et l adaptation des filières, et leur environnement économique et réglementaire. Améliorer les conditions de vie des producteurs, en développant l économie rurale et en revalorisant leur revenu et leur statut social : l amélioration du revenu des producteurs est un axe central de la lutte contre la pauvreté rurale. La revalorisation de leur statut passe aussi par une meilleure participation aux décisions collectives sur la politique agricole. 5.2 Les principes directeurs de mise en œuvre La mise en œuvre de la PAU repose sur des principes communs à toute construction régionale. Il s agit des principes de : Subsidiarité : on ne doit traiter au niveau régional que ce qui ne peut pas l être de façon plus efficace au niveau national ou local. Proportionnalité : l action ne soit pas excéder ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs, en évitant des contraintes trop importantes. Régionalité : l Union ne traite que des questions qui se posent à deux Etats-membres au moins. Complémentarité : exploiter les complémentarités entre les économies des Etatsmembres, en tenant compte des avantages comparatifs. Il touche en particulier les échanges de produits agricoles et l orientation des investissements. Solidarité : assurer la cohésion de l Union par un soutien et une redistribution vers les zones et les populations les plus défavorisées, afin de réduire les écarts. Progressivité : tenir compte de la situation de chaque Etat dans la mise en œuvre des mesures, et opérer les ajustements nécessaires de façon graduelle. Partenariat : rechercher les complémentarités avec des organismes nationaux ou intergouvernementaux intervenant dans le secteur agricole. Enfin, la mise en œuvre de la PAU doit se faire en concertation étroite avec les organisations professionnelles du secteur, en leur donnant le rôle et les responsabilités qui conviennent dans la mise en œuvre et le pilotage de la PAU. Elle exclura toute discrimination entre producteurs, tiendra compte de la place des femmes et des jeunes, et «s intéressera à tous Version provisoire Solagral avril

30 les systèmes de production et d exploitation, notamment l agriculture familiale, mais sans exclusive». 5.3 Les grands axes d intervention Pour éviter le saupoudrage et la dispersion des moyens, la PAU se concentre sur trois axes clés Axe 1 : Adaptation des systèmes de production et amélioration de l environnement de la production Cet axe est l un des pivots de la PAU. Il s agit de mettre en place au niveau régional un processus de concertation entre les acteurs concernés pour adapter et moderniser les filières agricoles et assurer leur développement. Cet axe se divise en deux sous-axes Sous-axe 1.1 : Adaptation et développement de filières agricoles Il s agit d exploiter les potentialités du marché régional et les complémentarités des agricultures des Etats-membres, l augmentation de la productivité et de la compétitivité interne et externe des filières, et leur protection adéquate face à la concurrence des pays tiers. La mise en œuvre de ce sous-axe conduira à des arbitrages de niveau régional (adaptation et reconversion de certaines filières par exemple). Une programmation régionale des investissements nécessaires à l adaptation des filières servira de guide pour orienter les investissements nationaux, les financements régionaux et l aide extérieure bilatérale Sous-axe 1.2 : Amélioration de l environnement de la production Il s agit d assurer la convergence progressive des politiques agricoles nationales, de favoriser l intensification de la production et d améliorer sa compétitivité. Huit chantiers d intervention sont prévus : Harmonisation des politiques nationales, en favorisant une meilleure prise en compte de la dimension régionale. Il s agit notamment de mettre en place de structures permanentes au sein des administrations nationales travaillant en concertation avec les OP, et la constitution d un Observatoire des politiques agricoles. Gestion de la sécurité alimentaire au niveau régional, par l extension du système d information du CILSS aux pays non membres et en améliorant la gestion des crises (importations, circulation des denrées alimentaires). Structuration du monde agricole au niveau régional, afin de disposer des interlocuteurs nécessaires. Renforcement des capacités des ressources humaines : actions de formation en direction des administrations nationales des organismes publics, des OP nationales ou régionales. Recherche agricole et agro-alimentaire : compte tenu de l existence de structures de coordination déjà en place au niveau régional, l intervention sera limitée au soutien aux processus existants, à l appui aux travaux correspondant aux objectifs de la PAU et la promotion des recherches innovantes. Financement du secteur agricole : intervention ciblée de l échelon régional dans le financement de certaines priorités politiques, comme l irrigation privée, le renouvellement des plantations, la modernisation de certaines grandes filières ou l installation de jeunes agriculteurs. Foncier : l échelon régional n étant pas le plus pertinent pour traiter cette question, la PAU se limitera à l approfondissement du diagnostic, la mise en réseau de compétence et la promotion d actions innovantes. Version provisoire Solagral avril

31 Maîtrise de l eau : le niveau régional s intéressera à la gestion des ressource partagées, et le développement de leur utilisation pour les besoins humains, agricoles, d élevage et d énergie Instruments envisagés pour l ensemble de l axe 1 : Il s agit de la mise en place de cadres de concertation par filières ou par thème, pour proposer les mesures permettant le développement des filières. Un système d information sur les filières indispensable au pilotage des politiques sectorielles sera intégré dans le Système d Information Agricole Régional. Enfin, le Fonds Régional de Développement Agricole financera les programmes et interventions retenus Axe 2 : Approfondissement du marché commun dans le secteur agricole et gestion des ressources partagées L ensemble de mesures de l axe 2 devront être prises en liaison étroite avec les politiques sectorielles de l UEMOA concernées : lutte contre les entraves aux échanges, droit de la concurrence, politique de l environnement par exemple Sous axe 2.1 : Approfondissement du marché commun dans le secteur agricole Les objectifs sont la stimulation des échanges agricoles pour reconquérir le marché intérieur, la protection des producteurs et des consommateurs, la diversification des produits et la promotion de produits d exportation. Les interventions porteront sur : Harmonisation des normes sur les processus de production, la circulation et la mise en marché des produits agricoles et alimentaires, des intrants vétérinaires et des pesticides, pour stimuler le marché, sécuriser les producteurs et les consommateurs et réaliser des économies d échelle. Processus de contrôle et de surveillance : si le contrôle de base restera du ressort des autorités nationales, l organisation des procédures, la délivrance des agréments, la formation, seront traités au niveau régional. Harmonisation de la fiscalité : en particulier au niveau de la TVA dont le secteur agricole a été exclu Sous-axe 2.2 : gestion des ressources partagées Ce sous-axe couvre la transhumance transfrontalière, la gestion des ressources halieutiques et la gestion des ressources en eau partagées. Pour la transhumance, un dispositif existe au niveau CEDEAO (carte internationale), mais il pose des problèmes de mise en application et de contrôle. L UEMOA dans un premier temps se consacrera à l approfondissement des connaissances sur les flux et des actions pilotes. La gestion des ressources halieutiques doit promouvoir la durabilité des ressources et leur valorisation optimale. Compte tenu de la discontinuité géographique entre les pays côtiers de l Union, il faut agir en étroite concertation avec les organisations régionales compétentes, en distinguant pays côtiers voisins et autres pays tiers. En particulier, il s agit de coordonner les politiques de négociation de droit de pêche et de gestion des ressources, de promouvoir la transformation et d appuyer la structuration professionnelle. La politique de gestion des ressources en eau partagée concernera les fleuves traversant plusieurs Etats-membres et les nappes phréatiques transfrontalières Axe 3 : Insertion dans le marché sous-régional et le marché mondial Les objectifs spécifiques de cet axe sont : d obtenir des débouchés assurés à prix régulés pour les produits d exportation ; de limiter la dépendance alimentaire en défendant les filières vivrières nationales ; d obtenir une insertion progressive dans le marché mondial. Version provisoire Solagral avril

32 En particulier, il s agit d intervenir dans les négociations multilatérales pour obtenir des mesures dans un sens favorable à la sécurité alimentaire et la lutte contre la pauvreté. Les instruments envisagés sont la mise en place d un cadre de concertation sur les négociations commerciales agricoles au sein de l Union, avec des structures permanentes au niveau national ; la formation des négociateurs ; la mise en place d un système d information et d aide à la décision dans les négociations. 5.4 Modalités de mise en œuvre et principaux instruments Structures de concertation Elles sont nécessaires pour la gestion et la mise en œuvre de la PAU Adaptation des filières Les structures nécessaires seront des cadre de concertation consultatifs, qui rassembleront les principaux acteurs de chaque filière. Ces cadres pourront être organisés verticalement (par filière ou groupes de filières), ou transversalement sur des thématiques communes. Un Comité de programmation et de coordination pour la modernisation des filières, regroupant les représentants des Etats-membres et présidé par le Commissaire chargé du DDRE pourra être créé dans un deuxième temps, notamment lors de la mise en place du FRDA Préparation des négociations internationales agricoles Trois types de structures sont envisagées. Un Comité régional de suivi des négociations internationales agricoles aura pour tâche de définir les propositions de positions dans les négociations, et sera composé des représentants des Etats-membres et présidé par le Commissaire chargé du DDRE. Des structures nationales chargées du suivi des négociations seront instaurées dans chacun des Etats-membres. Enfin, un Comité consultatif régional de préparation et de suivi des négociations pourrait être ajouté dans un second stade, pour rassembler les opérateurs privés Autres structures régionales Sont envisagées, sans que cette liste soit définitive, les structures de types suivants : Comités d harmonisation des normes, Agences chargées de la normalisation, Comité de gestion des pêches, Agence de lutte contre les ravageurs, Cadre de concertation sur la recherche agricole et agro-alimentaire Les systèmes d information, de suivi et d évaluation Le Système d Information Agricole Régional (SIAR) Il ne s agit pas de créer un nouveau système de collecte d information qui viendrait se substituer à ceux existants dans les pays, mais de rassembler et de mettre à la disposition des décideurs de l information à l échelle régionale, en vue de piloter la PAU et de fournir une aide à la décision. Le SIAR pourrait être organisé en quatre grandes composantes : information pour le pilotage des filières, information sur les marchés agricoles, information sur la sécurité alimentaire, information pour les négociations internationales agricoles Le dispositif de suivi évaluation Il devra être défini, de préférence au travers d un acte contraignant. La création à terme d un Observatoire des politiques agricoles peut être envisagé Le Fonds régional de développement agricole (FRDA) Le fonds servira à la mise en œuvre des grands axes d intervention de la PAU. Il doit contribuer à la couverture de l ensemble des besoins de financement de la PAU : investissement des institutions régionales chargée de la mise en œuvre, actions d adaptation Version provisoire Solagral avril

33 et de modernisation des filières. Le FRDA devra dans un premier temps être alimenté essentiellement par les ressources propres de l Union, pour que celle-ci conserve la maîtrise de la définition et de la mise en œuvre des grandes orientations de la PAU. En attendant la création du FRDA, fonds spécifique doté d un champ d application et d une vocation sectorielle bien définis, prévue pour 2005, un guichet agricole doit être ouvert au sein du FAIR. 6 La prise en compte des demandes des pays et des professionnels 6.1 Les attentes des Etats-membres Comme leur implication dans le processus d élaboration, les attentes des pays vis-à-vis de la PAU, exprimée lors des ateliers nationaux, reflètent en partie les capacités des pouvoirs publics nationaux, ainsi que les spécificités des pays. Globalement cependant, les Etatsmembres n étaient pas en désaccord avec les objectifs retenus, les pays de la sous-région se trouvant tous confrontés aux problèmes de sécurité alimentaire, de lutte contre la pauvreté de gestion des ressources naturelles. Le contenu des propositions a donc été peu modifié. Le Burkina Faso, dont le cadre de politique agricole nationale est élaboré depuis 1999, a mis en avant la nécessité de la cohérence entre les politiques nationales et la politique régionale. Le souci de cohérence a aussi été porté par le Mali, et le Bénin, cette fois-ci au niveau de la nécessité de la prise en compte de l espace CEDEAO. Pour des pays comme le Niger, le Bénin ou le Togo, la PAU apporte l opportunité d un élargissement de leurs débouchés, et doit permettre une complémentarité entre les pays, qui ont des avantages comparatifs différents. La mise en place d un fonds régional de financement est souhaité par les pays les plus pauvres, comme le Togo, le Niger et la Guinée Bissau, cette dernière estimant que sa situation (dernier adhérent à l UEMOA, conflit armé en 98/99) mérite une solidarité particulière. La Guinée Bissau, fortement dépendante des Accords de pêche, a souhaité la création d une Commission régionale pour harmoniser les positions des Etats de la région. Pour sa part, le Sénégal a beaucoup insisté sur la nécessité d une coordination régionale sur les négociations commerciales internationales. Enfin, les Etats-membres ont conscience que certains aspects de politique agricole resteront du ressort des pays, comme la question foncière et l accès au crédit. La question épineuse de la définition des filières prioritaires a été soulevé lors des ateliers, chaque pays ayant son propre jugement sur les priorités. Ainsi, la Guinée Bissau, dont les exportations sont constituées à 80 % de noix de cajou, a souhaité que cette production soit ajoutée à la liste des filières prioritaires d exportation, comme le coton. Le Conseil des ministres de l agriculture a souhaité que soient ajouté dans la PAU la création de points focaux PAU dans chacun des Etats-membres, et l instauration de réunions régulières des ministres en charge du secteur agricole. Le débat le plus important entre les Etats-membres et la Commission a porté sur le financement de la PAU. La Commission privilégiait l établissement d un guichet agricole au sein du FAIR, les Etats-membres préférant pour leur part la création d un fonds spécifiquement dédié à la PAU. N ayant pu être tranché au niveau du Conseil des ministres statutaire, ce point a été porté à l arbitrage des chefs d Etat, qui ont tranché en faveur du fonds, un guichet agricole devant être créé de façon transitoire. Cette décision est considérée par les Etats-membres comme un succès remporté sur la Commission. Version provisoire Solagral avril

34 6.2 Les positions du ROPPA Un processus propre aux OP En parallèle à l organisation des ateliers nationaux et régional par l UEMOA, le ROPPA a engagé son propre processus de construction de propositions sur la PAU, grâce au soutien financier de la Commission. En mai 2001, le ROPPA a donc adopté son canevas organisationnel pour la réalisation d études et d ateliers nationaux sur la PAU et les exploitations familiales. Des études nationales ont été réalisées, sous la responsabilité de Comités de pilotage nationaux sous l égide des OP, portant sur l exploitation familiale et les attentes vis-à-vis des politiques nationales. A partir de ces études, les plates-formes nationales ont préparé avec le ROPPA, des ateliers nationaux spécifiques aux OP, dont les résultats ont été présentés aux autorités de chaque pays. A l issue de ces ateliers nationaux, un synthèse a été réalisée pour préparer un atelier régional qui s est tenu à Ouagadougou, quelques jours avant l atelier régional de l UEMOA. L atelier régional du ROPPA a permis l élaboration d une position commune des OP, qui a ensuite été portée lors de l atelier régional de l UEMOA. Ce processus a ensuite été reproduit lors de l élaboration du programme régional de sécurité alimentaire de l UEMOA, la FAO apportant son soutien financier au ROPPA La contribution du ROPPA Sur les objectifs de la PAU Le ROPPA commence par dénoncer les règles du jeu imposées par la libéralisation des échanges internationaux, mais place un espoir important dans la mise en place d une véritable intégration régionale, facilitant le libre-échange au sein de l Union. Il rejoint en cela les objectifs de la PAU. Le ROPPA souhaite que les OP participent étroitement à la mise en œuvre de la PAU, ce qui fait aussi partie des objectifs de l Union Sur la notion de filières Le ROPPA place d emblée l exploitation familiale au cœur de la PAU, et insiste sur la maîtrise des facteurs de production (foncier, eau, biodiversité), ainsi que sur la transformation et la valorisation des productions locales. La PAU est plus centrée sur une approche par filière, et certains sujets sont renvoyés à l échelon national (foncier, gestion des ressources naturelles non partagées) selon le principe de subsidiarité. Le ROPPA propose d ailleurs de créer une structure de consultation spécifique sur l exploitation familiale, et d introduire cette question dans le Comité consultatif pour l adaptation des filières. La divergence est forte entre la PAU et le ROPPA sur l angle d approche choisi, et la référence dans les principes de mise en oeuvre à l exploitation familiale (voir point 5.2) constitue une réponse aux préoccupations du ROPPA Sur le marché commun Le ROPPA critique le niveau du TEC tel qu adopté par l UEMOA, estimant qu il est largement inférieur aux possibilités offertes par l OMC, et demande donc sa remise à plat. Il propose aussi que le prélèvement douanier soit fixé en fonction de prix intérieurs indicatifs calculés à partir d une estimation des coûts de production, de façon à assurer une meilleure protection des productions régionales Sur le financement d investissements Le ROPPA suggère qu une part du prélèvement sur les produits importés soit utilisée pour financer des actions de solidarité régionale et de développement, rejoignant en cela les préoccupations de la Commission. Il souhaite des investissements et des aménagements améliorant la compétitivité des zones les plus marginales, en partant d une approche globale Version provisoire Solagral avril

35 des besoins (entrée par les exploitations familiales), alors que la PAU privilégie une approche par cadres de concertation par filières Sur les systèmes d information, la recherche et l appui au développement Le ROPPA privilégie la mise en place d un système de savoir en réseau, qui dépasserait les frontières institutionnelles existantes et serait mis au service des paysans productifs. Il propose concrètement la mise en place d un réseau de recherche action, et d un observatoire des exploitations agricoles, ainsi qu un système d information sur les innovations paysannes, qui faciliterait leur diffusion en organisant des rencontres régionales entre paysans Sur le rôle des OP Comme la Commission, le ROPPA souhaite participer à la définition et la mise en œuvre de la PAU. Mais si la Commission insiste sur la nécessité du renforcement des ressources humaines, le ROPPA met en avant la concertation régulière avec les pouvoirs publics Des thèmes nouveaux Enfin, si le ROPPA n aborde pas tous les thèmes traités par la PAU, comme l harmonisation des normes, il propose d autres sujets, comme un droit de regard sur la gestion des grands réseaux fluviaux, la participation des OP à la gestion des ouvrages et des périmètres villageois. Enfin, il demande une grande fermeté dans les négociations sur l accès aux ressources génétiques, pour éviter de restreindre l accès des paysans aux semences. Version provisoire Solagral avril

36 7 La mise en œuvre de la PAU 7.1 Le programme triennal d activité Un premier programme triennal d activités a été élaboré par la Commission de l UEMOA au premier trimestre Il est consacré principalement à la mise en place des instruments et à la définition des mesures de cadrage de la PAU. Il s agit de mettre en place le cadre institutionnel, les instruments de pilotage et de financement, et les principales mesures réglementaires d orientation de cette politique. Les actions suivantes sont prévus pour les trois années du programme : Mise en place des cadres de concertation, sur les filières, l environnement de la production, l harmonisation de la réglementation, les négociations commerciales ; Mise en place des instruments de pilotage, de suivi et d évaluation (systèmes d informations, dispositifs de suivi et d évaluation) ; Mise en place des instruments de financements : guichet agricole du FAIR et préparation de la mise en place du FRDA ; Mise en œuvre d un programme spécifique d activités pour la pêche (comité d harmonisation et de consultation sur les politiques de la pêche, stratégie régionale de négociation des accords de pêche, en particulier avec l UE, plan concerté d aménagement des ressources halieutiques maritimes, surveillance côtière, accord régional de pêche) ; Autres actions et mesures d orientations générales dans les domaines de la fiscalité, de la sécurité alimentaire, de la recherche, du financement de l agriculture, du foncier, de la transhumance transfrontalière ; Renforcement des capacités techniques et institutionnelles de la Commission, des Etats membres et des organisations professionnelles. Le programme doit démarrer la première année par une étude de base sur la compétitivité des grandes filières agricoles. La mise en place progressive des cadres de concertation prévus débute fin 2002 et se poursuivra en Les instruments de pilotage et de suiviévaluation seront mis en place au cours de la deuxième année. Le programme doit se poursuivre par la création des instruments de financement et de programmation à moyen terme. 7.2 L avancement des différents chantiers Généralités Dans son programme triennal d activité, la Commission avait pris soin d indiquer qu il était «bâti de manière volontariste», et qu il était possible qu il «ne puisse être respecté à la lettre, en raison des incertitudes sur les moyens humains et financiers», et aussi en raison des lourdeurs inhérentes au processus choisi de partenariat et de concertation pour la PAU. Le retard pris effectivement dans l exécution de ce programme est dû, pour la Commission, à des raisons financières, puisque certaines activités dépendent de financements extérieurs à l UEMOA, et au faible effectif du DDRE qui limite sa capacité de traitement des dossiers. En revanche, certains travaux avancent plus vite que prévu, parce qu entamés avant même l adoption de la PAU, sur financements extérieurs. De fait, on ne peut que constater que l avancement de tel ou tel dossier dépend plus de la volonté des bailleurs de fonds que de celle de la Commission, parce que lié à des financements extérieurs. Ce qui engendre bien sûr des problèmes de cohérence, les bailleurs ayant leur agenda propre qui ne tient pas forcément compte de la logique de mise en œuvre de la PAU. Version provisoire Solagral avril

37 7.2.2 Les axes d intervention : des avancements indépendants de la volonté de l UEMOA L étude sur la compétitivité des filières agricoles, déterminante pour la mise en œuvre de l axe 1, en était au stade du recrutement du consultant en février 2003, et devait démarrer dans le second semestre 2003, soit avec près d un an de retard. En revanche, des études en cours dans le cadre du PRSA financées par la FAO ou d autres bailleurs, sur les normes phytosanitaires et zoosanitaires, les barrières tarifaires et non tarifaires aux échanges, la sécurité sanitaire des aliments, permettent d avancer les travaux de l axe 2 concernant l harmonisation des normes (voir encadré 8). Les questions de transhumance sont abordées en capitalisant sur ce qui existe déjà dans le cadre de la CEDEAO. Un Comité de pilotage pour une réactualisation d anciennes études est en cours de constitution afin de mettre en place un politique régionale qui tienne compte du nouveau contexte et des réalités concrètes du terrain. Dans le programme d action sous-régional de lutte contre la désertification en Afrique de l Ouest et au Tchad, le thème des ressources animales et végétales transfrontalières a été confié à l UEMOA. L UEMOA a participé à un certain nombre de formations et d information sur la question des négociations commerciales agricoles, et des sessions ont été organisées au sein même de la Commission. Le département des politiques commerciales est chef de file pour toutes les négociations commerciales, mais consulte l ensemble des autres départements. En ce qui concerne les négociations agricoles en cours à l OMC, depuis le 1 er janvier 2000, l orientation de l UEMOA n a été définie qu en mai 2001, et présentée par le Sénégal, président en exercice de l Union, en septembre Certains pays avaient élaboré leur position avant l UEMOA (Mali, Burkina Faso, Sénégal). Globalement, on peut donc estimer que les points qui ont avancé sont plus liés à des logiques externes qu à la volonté propre de la Commission de l UEMOA. Encadré 8 : l harmonisation de contrôles de qualité des intrants vétérinaires Le programme d harmonisation des normes vétérinaires, effectué sur financement français, a pris beaucoup de retard, comme l ensemble des activités de la PAU. Il suit le processus classique de prise de décision au sein de l UEMOA : réunion du groupe d experts, validation par le conseil des ministres concernés, comité des experts statutaire, conseil des ministres statutaire. En décembre 2002, un atelier régional UEMOA s est tenu à Dakar sur la réglementation des médicaments vétérinaires. Chaque pays était représenté par quatre personnes : un vétérinaire privé, un représentant des éleveurs, un responsable des services vétérinaires, un laboratoire. Y participaient aussi des représentants des autres OIG régionales et des bailleurs de fonds. L objectif était de formuler des propositions pour mettre en place un dispositif régional d homologation, qui serait basé à la Commission, et instruirait les dossiers d homologation des médicaments vétérinaires avec les procédures suivantes. Le fabricant de médicaments demandant l homologation pour la zone UEMOA verse une redevance. Les produits sont testés dans des laboratoires agréés, puis l autorisation de mise sur le marché (AMM) est donnée. Le scénario adopté par l atelier est un scénario léger, adapté au contexte et aux capacités de l UEMOA. Il s agit de mettre en place un Comité régional des médicaments vétérinaires, structure non permanente composée de spécialistes se réunissant deux à trois fois par an. Un secrétariat basé à la Commission assurera la permanence et le suivi des décisions. Ce scénario va être présenté au Conseil des ministres statutaires. La mise en place de ce dispositif régional implique de disposer de laboratoires agréés pour les analyses de conformité. A priori, quatre laboratoires existants sont susceptibles d être mis à un niveau de performance suffisant pour que l industrie des médicaments vétérinaires ne puisse pas contester les résultats. Elle implique aussi une perte de souveraineté nationale et un transfert au niveau de l UEMOA, ce qui explique que ce dossier avance Version provisoire Solagral avril

38 depuis qu il est porté par la Commission, les Etats membres ne le mettant pas à un niveau prioritaire. Chaque Etat-membre possède une législation nationale sur l homologation des médicaments vétérinaires, mais plus ou moins appliquée du fait de l insuffisance de moyens techniques et humains. L unification de la procédure d homologation et l extension de son aire géographique d application à l espace UEMOA permettra de réaliser des économies d échelle bénéfique aux pays, à l industrie (qui ne déposera qu une demande pour la sousrégion) et aux utilisateurs. Les textes constitutifs de l UEMOA prévoyant la possibilité de collaboration avec les pays voisins, l adhésion à ce dispositif sera proposée à des pays limitrophes dès qu il sera opérationnel. D ores et déjà, la Guinée Conakry, la Mauritanie et le Nigeria se sont montrés intéressés, ce qui pourrait permettre une extension future à l ensemble de la CEDEAO. Plus il y aura de pays parties prenantes de cette procédure d homologation, plus les redevances demandées aux industries pourront être élevées (puisque l aire géographique de l AMM sera plus importante), ce qui améliorera le financement du dispositif Les instruments : la création du guichet agricole Un an de retard au minimum a été pris sur la mise en place de l ensemble des instruments prévu par la PAU (cadres de concertation, systèmes d information), à l exception notable du guichet agricole, dont l adoption a été réalisée dans les délais prévus. L article 13 de la PAU prévoyait la mise en place d un guichet agricole au sein du FAIR, en attendant la création du FRDA, prévue pour Ce guichet, créé par règlement du Conseil des ministres en date du 27 janvier 2003 a pour objectif le financement des activités relatives aux trois axes d intervention de la PAU. Il intervient sous forme de subvention dans le soutien aux actions de production et d échange agricoles, la réalisation des infrastructures, l appui à la mise en place et au fonctionnement des structures institutionnelles concourant à la mise en œuvre de la PAU, la réalisation d études, le renforcement des capacités. Le guichet agricole est alimenté par des prélèvements sur les ressources du FAIR, et par des ressources extérieures dédiées. Le Conseil des ministres fixe l enveloppe globale allouée au guichet agricole et sa répartition par domaine d intervention. La Commission examine et décide des requêtes de financement adressées au guichet. Pour des Etats-membres, la mise en place du guichet agricole a pour objectif de montrer aux bailleurs de fonds l intérêt porté par l UEMOA à la PAU, et de susciter des apports financiers. Le futur FRDA, qui constituera un fonds structurel de l UEMOA aux côtés du FAIR, mais avec une autonomie propre, prendra la relève du guichet agricole sans rupture, puisque les grandes lignes de fonctionnement seront les mêmes. Il sera abondé par une fraction du Prélèvement Communautaire de Solidarité. Ce fonds suscite beaucoup d espoir de la part des Etats-membres, qui y voient un moyen de fiancer des infrastructures importantes (irrigation par exemple). 7.3 L information sur la PAU Un des facteurs clés de l adoption et de l appropriation de la PAU par les acteurs, qu ils soient publics ou privés, d un niveau régional ou national, réside dans la diffusion d information sur la PAU. Ce point n est pas explicitement prévu dans la mise en œuvre de la PAU, mais il est bien sûr sous-jacent lorsque sont évoqués les renforcements de capacités, comme la mise en place de cadres de concertation sur les différents sujets L information par la Commission Le travail d information sur la PAU doit être un processus progressif et permanent. La Commission met pour cela en oeuvre un certain nombre de moyens : mission circulaire dans les Etats-membres spécifiquement centrée sur la vulgarisation de la PAU auprès des Version provisoire Solagral avril

39 pouvoirs publics et des professionnels des pays en juin - juillet 2002 ; participation à des foires agricoles nationales ou locales à la demande, pour présenter la PAU. La Commission estime donc que tous les ministères des Etats-membres connaissent l existence de la PAU, mais ne peut savoir jusqu où cette information est ensuite diffusée dans les pays, ceci restant du ressort des Etats. Le point essentiel du dispositif d information des Etats-membres sur la PAU réside dans la mise en place de points focaux PAU dans chacun des pays. Selon la Commission, ces points focaux ont été mis en place au début du dispositif, avec pour première fonction d accueillir la mission circulaire préalable à la réalisation de l étude sur les orientations de la PAU. Ils ont ensuite organisés les ateliers nationaux et participé à l atelier régional pour y porter les préoccupations de leurs pays. Ces points focaux sont tous des cadres des ministères compétents sur les questions agricoles (au sens large du terme, c est-à-dire couvrant les questions d agriculture, d élevage et de pêche) et rurales (encadré 9). La Commission constate qu après la phase d élaboration de la PAU, qui a suscité de l intérêt et de l implication, certes inégale, des Etats-membres, la diffusion de l information s est ralentie. Encadré 9 : les points focaux PAU dans les Etats-membres Burkina Faso : Salif Guigma, Secrétariat permanent de coordination des politiques sectorielles agricoles, Ministère de l Agriculture Bénin : Abdoulaye Soulé Manigui, directeur de la programmation et de la prospective du Ministère de l Agriculture et de la Pêche Côte d Ivoire : Kouadio Tano, Ministère de l Agriculture Guinée Bissau : Carlos M. Tavares de Amarante, directeur du GAPLA (cellule de planification) du Ministère de l Agriculture Mali : Bakary Coulibaly, conseiller technique au Ministère de l Agriculture, de la Pêche et de l Elevage Niger : Adamou Danguiwa, directeur des études et programmation du ministère du développement agricole Sénégal : Allioune Gassama, directeur de l analyse, de la prévision et des statistiques du Ministère de l Agriculture Togo : M. Tchemi, ministère de l agriculture Du côté des Etats-membres, la date de mise en place des points focaux et leur rôle est moins évidente que du côté de la Commission. L identification du point focal a donné lieu au Togo à quelques flottements, résolus depuis, liés à des problèmes de communication, une personne ayant été identifiée par la Commission, un autre par le ministère de l agriculture. Au Bénin, le point focal a été désigné après l atelier national. AU Burkina, il est estimé qu il a mis en place après la mission du nouveau Commissaire au DDRE, en octobre Les points focaux estiment en général que leur rôle doit être de faire remonter vers la Commission les activités des pays, en particulier sur les questions d harmonisation. Leur mandat n a pas été défini clairement par la Commission, et aucune réunion commune n a eu lieu, ce qui est dommageable à la constitution d un véritable réseau de correspondants PAU dans les pays. Ils estiment globalement recevoir peu d information en provenance de l UEMOA, ce qui est dû à des difficultés de fonctionnement nationaux (voir point 8.1), et à un déficit d information de la part de la Commission. Il est vrai que depuis l adoption de la PAU en décembre 2001, la situation n a guère évolué, compte tenu du retard pris dans l avancement du programme. Après une phase d activité intense en 2001 pour l élaboration de la PAU, et donc de sollicitations fortes en provenance de la Commission, les Etatsmembres ont aujourd hui l impression qu il ne se passe plus rien, n étant pas directement informés des retards pris, et que la dynamique est retombée. Version provisoire Solagral avril

40 7.3.2 L information dans les pays De leur côté, des Etats-membres ont pris l initiative de formation ou d information sur la PAU et l UEMOA en général, à destination de l administration ou des professionnels. En Guinée Bissau, un travail important d information du public et des administrations sur l UEMOA d une façon générale est mené (voir point 2.2), mais elle souhaite que l UEMOA augmente les moyens d information, afin de faire comprendre l intérêt de l intégration régionale auprès du public en général, et des opérateurs économiques en particulier. Au Mali, après l adoption de la PAU, un atelier sur les enjeux de la PAU pour l agriculture malienne a été organisé pour les cadres de l administration et les responsables professionnels (OP et APCAM), ainsi que des ateliers régionaux, limités à deux par faute de moyens, dans le premier semestre De son côté, l APCAM a organisé un séminaire interne a destination de ses membres. Des ateliers nationaux sur la PAU ont aussi été organisé au Bénin. Au Sénégal, le Centre interprofessionnel de formation aux métiers de l agriculture a organisé des sessions de «Formation à la cogestion des politiques agricoles» à destination de leaders paysans intermédiaires (ni locaux, ni nationaux), où ont été présentés la PAU et les enjeux des négociations multilatérales. Dans le cadre du programme d appui à la concertation Etat/profession agricole, des formations ont été organisées à destination du CNCR. En revanche, au Niger et au Togo, aucune information n a eu lieu a destination de l administration comme de la société civile depuis l adoption de la PAU L information vers les réseaux régionaux Pour la Commission, l information sur la PAU transite mieux par le ROPPA et le RCAO, car elle estime qu ils la diffusent vers leurs membres. Le ROPPA cependant regrette l insuffisance d informations en provenance de la Commission. La communication formelle n est pas instituée, et les informations circulent un peu par hasard. Enfin, il n y a eu aucune concertation, ni information, sur l élaboration du programme triennal d activités. Lors de sa rencontre avec le ROPPA fin 2002, le Commissaire au DDRE a partagé le constat de déficit d informations. Le ROPPA a d ailleurs demandé à la Commission des moyens pour financer des actions d information, sans réponse en février De son côté, le ROPPA a peu de canaux d informations spécifiques vers ses membres sur la PAU. Ce sujet est abordé lors des réunions du Comité exécutif. Cependant, le compte rendu de la rencontre avec le Commissaire a été envoyé aux plates-formes nationales. Version provisoire Solagral avril

41 8 L articulation de la PAU et des politiques nationales 8.1 La prise en compte de l UEMOA et de l intégration régionale dans les politiques nationales Une contrainte commune La prise en compte de la dimension régionale dans les politiques nationales dépend en grande partie des capacités de l administration centrale et du niveau de coordination interministérielle. Une des difficultés auxquelles les Etats-membres ont à faire face est que le Conseil des ministres statutaire, celui qui prend au final les décisions avant la Conférence des chefs d Etat, est composé des ministres de l Economie et des Finances. Cette structure se retrouve au niveau des réunions des experts statutaires. Cette architecture, qui découle de l histoire de l UEMOA, celle-ci étant bâtie sur le socle existant de l Union Monétaire, n est pas sans engendrer des difficultés au sein des pays. Toutes les informations arrivent au niveau des experts statutaires, qui n ont pas forcément vocation à coordonner des réflexions interministérielles. Si les experts statutaires provenaient de départements de l administration en charge des questions d intégration régionale, on peut estimer que l approche serait différente, même si cela ne résoudrait pas automatiquement toutes les difficultés de coordination. D autre part, dans certains pays (Mali, Guinée Bissau par exemple) la rotation rapide de certains cadres administratifs pénalise le suivi des politiques et la coordination interministérielle Des dispositifs nationaux spécifiques Sénégal Le Comité national de l UEMOA est présidé par le ministre de l Economie et des finances. Tous les projets de directives et de règlements de l Union sont examinés par ce Comité, qui comprend des représentants de l administration (dont le point focal PAU), du secteur privé et de la société civile, et est divisé en sous-comité ad hoc. Après examen par ce Comité, les textes sont ensuite transmis au Comité des mandants UEMOA, composé de représentants de l Assemblée Nationale, de la Cour Constitutionnelle, de la Cour de Cassation, de la Cour des Comptes, de l administration (dont le point focal PAU). Les avis sont ensuite validés par le Conseil des ministres, et la position sénégalaise ainsi définie est portée par l expert statutaire au Comité des experts de l UEMOA. Un Comité sur le même canevas mais traitant des questions liées à la CEDEAO est à l étude Mali Traditionnellement, la Délégation à l Intégration Africaine était rattachée à la Primature, mais le changement de gouvernement a entraîné son rattachement au ministère des Affaires étrangères fin 2002, dont elle constitue désormais un ministère délégué. Cette nouvelle disposition a affaibli la position de la Délégation à l Intégration, dont le leadership sur les sujets régionaux est désormais contesté par les ministères sectoriels. La Délégation vise à coordonner les politiques sectorielles et macro-économiques dans le cadre de l intégration régionale (UEMOA, CEDEAO, CILSS, etc). Elle est dépositaire de la mémoire de la politique gouvernementale pour l ensemble des OIG, et veille à ce que les positions défendues soient cohérentes d une enceinte à l autre. Composée de trois départements (commerce et douane, affaires économiques et monétaires, politiques sectorielles), la Délégation à l intégration dirige toutes les délégations du Mali lors des réunions des OIG, mais les apports sont faits par les administrations concernées. En général, c est le chef du département Commerce et Douane qui participe aux réunions des experts statutaires, avec un expert du ministère concerné par le sujet. Le ministre délégué à l Intégration participe aux Conseil des ministres statutaires de l UEMOA avec le ministre de l Economie. La Délégation à l Intégration a été associée à l ensemble des travaux sur la PAU. Version provisoire Solagral avril

42 Guinée Bissau Le Comité national des politiques économiques (CNPE), qui dépend du ministère de l Economie et des Finances, est en charge des questions liées à l UEMOA. L expert statutaire est un membre du CNPE. La direction générale de l Intégration participe aux réunions des experts quand l ordre du jour porte spécifiquement sur les questions d intégration. Le CNPE a vu le jour en 1997 lors de l adhésion de la Guinée Bissau à l UEMOA, et bénéficie d un soutien de la Commission Européenne. Globalement, compte tenu de la faiblesse de l administration et de l économie nationale depuis les événements de 98/99, les questions d intégration régionale sont relativement peu abordées Niger Le Niger souffre d un manque de volonté politique sur les questions d intégration, ce qui se répercute sur l appui institutionnel sur ce volet. Le ministre d Etat pour l Intégration africaine et le NEPAD a changé fin 2002 et il est difficile de prévoir quel sera son poids dans la politique nationale. La Commission nationale UEMOA est hébergée au ministère des Finances Togo Depuis sa fusion avec le ministère du Plan, c est le ministère de l Economie qui est en charge des questions d intégration régionale. La consultation avec les ministères sectoriels reste faible, ceux-ci étant sollicités en fonction du calendrier de négociation. Le ministère de l Economie centralise les positions défendues par le Togo, qui ne semblent pas faire l objet de discussions ouvertes avec l ensemble des ministères concernés. De même, faute de moyens, il ne semble pas y avoir de retour vers les ministères concernés des résultats des négociations à l UEMOA qui les concernent et auxquelles ils n ont pas été associés. Le pôle UEMOA au sein du ministère de l Economie est faible, manque de moyens, l information est insuffisamment diffusée. Par exemple, le texte de la PAU n a pas été transmis au ministère de l agriculture. De fait, le Togo n anticipe pas les questions de l intégration régionale, et reste soumis à l agenda de l UEMOA Bénin La direction de l intégration régionale du ministère de l Economie et des Finances centralise l information et la redistribue sur les ministères sectoriels en fonction du sujet. Il n y a pas de processus institutionnel national sur les questions d intégration déterminé et régulier. La direction de l intégration tente d anticiper les discussions régionales. Ainsi, elle entrepris sur ses propres fonds de financer une étude sur l impact de l élargissement du TEC à la CEDEAO. 8.2 Les politiques agricoles nationales et la PAU D une façon générale, les préoccupations des pays ont été relativement bien prises en compte lors de l élaboration de la PAU (voir point 6.1). La question se pose aujourd hui de la prise en compte par les politiques nationales de la politique régionale. Les Etats-membres, engagés dans le processus des Cadres stratégiques de réduction de la pauvreté, ont souvent mis le développement rural et le secteur agricole comme moteur de la croissance, ce qui conduit à la redéfinition ou à la réactualisation des stratégies nationales de développement rural. La prise en compte de la dimension régionale dans les politiques nationales et la mise en place de structures permanentes au sein des administrations travaillant en concertation avec les OP font partie des chantiers de l axe 1 de la PAU. Une fois encore, les réalités nationales sont extrêmement diverses Niger Parmi les quatre ministères en charge du développement rural, c est le ministère du développement agricole qui a pris en charge l animation du travail autour de la PAU. La Version provisoire Solagral avril

43 sous-commission nationale de l UEMOA sur le développement rural regroupe l ensemble des ministères concernés. Outre ceux chargés du secteur rural (développement agricole, ressources animales, environnement et hydraulique), elle comprend les ministères de l équipement, des finances, du commerce. Les réunions permettent de discuter les différents problèmes auxquels est confrontés le développement rural dans le pays. Elles restent cependant circonstancielles, largement impulsées par des demandes venant de l extérieur. A ce jour, le Niger n a pas de politique agricole nationale en tant que telle, mais il existe de nombreux textes qui la concerne. La stratégie de réduction de la pauvreté, adoptée en 2002, a assigné au secteur rural le rôle de moteur de la croissance et de réduction de la pauvreté du Niger. La stratégie de développement rural, qui devrait être adoptée à la fin du premier semestre 2003, prend en compte la dimension régionale. En effet, elle souligne la nécessité de profiter des opportunités liées aux marchés régionaux, au niveau UEMOA et avec le Nigeria, tout en soulignant que la création du marché commun, par le désarmement tarifaire, expose l agriculture nigérienne aux fluctuations du marché mondial et aux importations à bas prix. La mise en œuvre de la stratégie de développement rural devrait s appuyer sur des cadres de concertation à plusieurs échelons Togo La politique agricole du Togo se réfère toujours aux textes de la «Déclaration de Politique de Développement Agricole» de mai 1995, qui devait s appliquer sur la période 1996/2001. En l absence de nouvelle politique, elle reste la référence. Depuis 2002, dans le cadre de la Stratégie de réduction de la pauvreté, des discussions sont en cours pour réactualiser la politique, mais le processus s éternise faute de moyens et de volonté politique claire (probablement dans l attente des élections prévues en juin 2003). Un document provisoire de Stratégie de Croissance du Secteur Agricole et Rural (juin 2002) trace les grandes lignes de cette politique, sans grand changement par rapport à la précédente. Il prévoit : L amélioration du cadre institutionnel et légal : achèvement de la libéralisation et harmonisation dans le cadre de l UEMOA (élimination des entraves à l exportation des vivriers par exemple), appui institutionnel au ministère de l agriculture, adaptation des structures au processus de décentralisation ; La structuration du monde rural et sa professionnalisation ; La conservation et la régénération des ressources naturelles ; L amélioration des services à destination du développement agricole et de l élevage ; L amélioration du financement ; La sécurisation foncière ; Le développement des infrastructures rurales ; La promotion des filières. Il est extrêmement prématuré de porter un jugement sur les incohérences potentielles ou non entre la future Stratégie agricole du Togo et la PAU Bénin En mai 2000, le «Schéma directeur du développement agricole et rural» présente les résultats des études menées sur la situation de l agriculture et les enjeux pour le futur. Les grandes orientations proposées sont : la croissance agricole, la promotion des exportations, la promotion de l agro-industrie La stratégie est ensuite déclinée en sous secteur (gestion des ressources naturelles, maîtrise de l eau, appui à la production vivrière, diversification et intensification, etc). Une Version provisoire Solagral avril

44 attention particulière est portée à la répartition des rôles entre les acteurs (Etat, collectivités locales, OP, secteur privé,...). Des plans d actions sont en cours d élaboration. Le travail autour de la politique agricole nationale a été menée en même temps que celui sur la PAU, avec une approche participative, mobilisant les mêmes acteurs que lors de discussions sur la PAU. Normalement, il ne devrait donc pas y avoir de difficultés d articulation entre les deux, les processus d élaboration ayant été menés en parallèles. Cependant, il reste la question de l articulation avec le CSRP, qui intègre la politique sectorielle agricole, mais sans prise en compte réelle d une stratégie de développement rural. Le CSRP doit se décliner en 14 plans stratégiques, d où surgiront peut-être des incohérences avec la PAU Sénégal La Lettre de politique agricole du Sénégal date de 1995, et s est accompagnée de plusieurs documents de référence sectoriel. Un document de réflexion avait été élaboré en 2000, mais écarté lors du changement de gouvernement. Le CSRP adopté en 2001 souligne que l agriculture va être le moteur du développement du Sénégal. Logiquement, il était donc nécessaire d élaborer un texte politique important sur l agriculture. Une loi d orientation agricole est en chantier et devrait être adoptée courant Construite après l adoption de la PAU, elle en tient compte et s inscrit dans son cadre. La loi d orientation est élaborée en partie par la DAPS (Direction de l analyse, de la prévision et des statistiques), ex cellule de coordination des PASA, qui a piloté le processus d élaboration de la PAU au Sénégal Guinée Bissau Le Gapla (Cellule de planification) du ministère de l agriculture est en charge de la coordination des programmes et projets et assure la relation avec les autres ministères. Le suivi de la PAU est assuré par le Comité de pilotage de la Lettre de politique agricole, dont le secrétariat est assuré par le Gapla. Il regroupe les directeurs du ministère de l agriculture, l Institut de recherche agricole, 3 représentants des ONG, le Secrétariat d Etat au Plan, la Chambre de Commerce. La Lettre de politique de développement agricole de la Guinée Bissau a été adoptée en Avril 2002 (élaborée en français, elle n a toujours pas été traduite en portugais). Les objectifs généraux sont de garantir la sécurité alimentaire, d augmenter et diversifier les exportations agricoles, assurer la gestion rationnelle et la préservation des ressources agro-sylvopastorales, améliorer le cadre de vie des populations rurales. Si cette Lettre ne fait pas référence à la PAU, les objectifs sont sensiblement les mêmes, et l on peut donc penser que les risques d incohérence sont faibles Mali La première version du Schéma Directeur du Secteur du Développement Rural du Mali a été adoptée en 1992, puis réactualisée en l intégrant au CSRP. La nouvelle version, adoptée en janvier 2002, est prévue pour être mise en œuvre jusqu en Les orientations stratégiques sont : augmenter et diversifier la production agricole en vue d améliorer les revenus et les conditions de vie en milieu rural ; participer aux programmes d intégration économiques du Mali au niveau sous-régional et mondial ; améliorer l environnement institutionnel et juridique du secteur ; renforcer les capacités d intervention de l ensemble des acteurs du secteur ; Version provisoire Solagral avril

45 appuyer la planification régionale et locale en vue de promouvoir un développement durable ; promouvoir les gestion rationnelle des ressources naturelles en vue d un développement durable ; développer les infrastructures et équipement de base ; promouvoir le rôle des femmes et de jeunes ruraux, mettre en place et soutenir les mécanismes de solidarité en milieu rural. La Stratégie prévoit donc explicitement la participation du Mali à l intégration régionale, et l articulation de sa politique nationale avec les politiques régionales, à l échelon UEMOA et CEDEAO Burkina Faso Le Secrétariat permanent de coordination des politiques sectorielles agricoles est une structure interministérielle qui suit l ensemble des questions liées aux politiques agricoles, et qui abrite le point focal PAU. Elle joue un rôle d interface avec les bailleurs de fonds et les OP, et a pris la suite de la cellule de coordination des PASA en juillet Le plan stratégique opérationnel du Burkina a été adopté en 99, et a défini des filières prioritaires. Le dispositif de mise en œuvre laisse une large place à la concertation et confère un rôle important aux acteurs privés. Un Comité de coordination des politiques sectorielles agricoles, présidé par le Secrétaire général du ministère de l agriculture, est composé de représentants de l administration, des OP et des bailleurs de fonds. Il a pour mission d harmoniser les politiques sectorielles, d apprécier l impact de ces politiques sur la sécurité alimentaire, la lutte contre la pauvreté et la gestion des ressources naturelles, de contribuer au renforcement de la société civile, d adopter les orientations sur les politiques sectorielles, etc. Pour chacune des filières, un Comité national de supervision ou d orientation ou interprofessionnel (en fonction des sujets), composé uniquement des opérateurs de la filière (producteurs, transformateurs, commerçants), supervise la mise en œuvre du plan d action, par des opérateurs privés. Le Comité de gestion des activités du plan d action fait appel à des prestataires de service. L Etat a délégué ses pouvoirs financiers au Comité jusqu à un engagement de 65 millions de FCFA. Il siège à titre d observateur dans le Comité, son rôle se limitant à l appui et au conseil. Ce transfert de compétences de l Etat au secteur privé pour la gestion de la politique agricole est la plus avancée de la région. Tous les documents de politique agricole du Burkina ont été adopté entre 98 et 2000, donc avant l élaboration de la PAU. Cependant, il ne devrait pas y avoir de problèmes de cohérence, ce souci ayant été porté par le Burkina lors de l élaboration de la PAU. De plus il est explicitement mentionné dans les politiques sectorielles que les politiques régionales doivent être prises en compte. 8.3 Le suivi des négociations commerciales L axe 3 de la PAU prévoit la mise en place de dispositifs de suivi des négociations commerciales agricoles au niveau des pays comme de la région. Si le dispositif régional n a pas été mis en place, l étude préalable devant commencer courant 2003, des mécanismes existent déjà dans les pays. Encore une fois, en fonction de la priorité accordée par l Etatmembre à cette question, des capacités de l administration et de son fonctionnement, ils sont plus ou moins efficients. Dans tous les pays, le ministère du Commerce a la main sur les questions de négociations commerciales. Si des Comités de suivi, qui associent en général plusieurs ministères (dont l agriculture) et la société civile sont mis en place dans plusieurs pays (Mali, Sénégal, Burkina), la fréquence de leurs réunions est assez variable. De même, l effectif de fonctionnaires affectés au suivi de ces questions est en général assez faible. Dans d autres Version provisoire Solagral avril

46 pays, au Bénin ou en Guinée Bissau par exemple, les questions de négociations commerciales restent de l apanage du ministère du Commerce ou de l Economie et des finances. Le défaut de coordination interministérielle sur ces sujets, la non consultation des ministères sectoriels et en particulier celui de l agriculture engendrent des problèmes de cohérence entre les positions de négociations et les préoccupations nationales. Encadré 10 Le dispositif de suivi du Sénégal Le Comité de suivi des négociations commerciales est composé de 6 sous-comités, dont un sur l agriculture. Chaque sous-comité est coordonné par un représentant du ministère technique, le rapporteur étant un représentant du Commerce extérieur. Le sous-comité réuni des membres de l administration et des représentants de la société civile. Le Comité est un organe faîtier, composé des ministres ou de leurs représentants, qui se réunit deux fois par an. Ce Comité a aussi mandat pour suivre les négociations des Accords de partenariat économique avec l Union européenne. En revanche, l AGOA impose que les questions qui lui sont liées soient traitées dans un Comité spécifique, le Comité national d agrément de l AGOA. Le Sénégal regrette l insuffisance de coordination entre les Etats-membres sur les questions de commerce international, tant au niveau régional, qu à celui des représentations à Genève, pour les quelques pays de la région qui en possède une (Sénégal, Mali, Côte d Ivoire). Cette coordination est pus difficile à mettre en œuvre pour l AGOA, deux pays de l UEMOA en étant exclus (Burkina Faso et Togo) car ne correspondant pas aux critères d éligibilité défini par les Etats-Unis (gouvernance en particulier). Version provisoire Solagral avril

47 9 L articulation entre la PAU et les autres politiques régionales L articulation entre la politique régionale et les autres politiques sectorielles de l UEMOA se pose à des niveaux plus ou moins importants. Ainsi, la Politique industrielle commune couvre le champ de la transformation des produits agro-alimentaires. Lorsque la définition de filières prioritaires sera établie, une coordination avec la direction de l Industrie, de l Artisanat et des Mines de l UEMOA sera nécessaire pour mettre en place les dispositifs permettant de valoriser au mieux les produits issus de ces filières. La PIC prévoit aussi un renforcement de la concertation Etat/secteur privé, ce qui nécessite un renforcement des organisations professionnelles, qui devra se faire en concertation avec le DDRE sur l agro-alimentaire. Les difficultés d articulation se posent essentiellement pour deux politiques qui ont des effets immédiat sur le secteur agricole : la politique tarifaire, et la politique fiscale. 9.1 Le Tarif extérieur commun et la politique agricole régionale Le Tarif extérieur commun a été défini avant même l élaboration de la PAU, puisque son application date du 1 er janvier 2000 (voir encadré 2). Le niveau du TEC a donc été fixé sans savoir quels sont les secteurs prioritaires qu il faut protéger, ce qui est regretté par la Direction de l Union douanière de l UEMOA et par les Etats membres. L une des premières questions dans l élaboration d une politique agricole doit être «quels secteurs faut-il protéger pour qu ils se développent?». Or, cette question a été réglée avant que les discussions sur la PAU débutent. Globalement, il a été décidé que l ensemble des intrants (au sens large) nécessaires au secteur agricole seraient classés en catégorie 1, soit le taux le plus bas, à 5%. Cependant, beaucoup de pays appliquaient des taux de droits de douanes nuls sur les intrants (engrais, semences par exemple), et cette décision a donc eu des effets non négligeables sur le secteur agricole. De plus, certains intrants (aliments pour animaux, outils à main, outils de travail du sol) sont classé dans les catégories 2 et 3, donc avec un TEC plus élevé. Tableau 3 : Montant du TEC sur les intrants agricoles Animaux reproducteurs 5 Alevins 5 Œufs à couver 5 Produits horticoles ornementaux destinés à la multiplication 5 Semences 5 Aliments pour animaux 10 Engrais 5 Produits phytosanitaires 5 Matériel de pêche 5 Outils à main agricoles 20 Pulvérisateurs, arroseurs 5 Charrue, semoirs, outils de travail du sol 10 Herse à disque 5 Motoculteurs, tracteurs, outils de récolte, de battage et 5 autres machines agricoles Enfin, certaines décisions concernant le TEC ont conduit certaines filières dans des difficultés importantes, en particulier pour la filière volaille. Encadré 11 : L impact du TEC sur la filière volaille Jusqu au 1 er janvier 2000, date de la mise en place du TEC (Tarif extérieur commun) de l UEMOA, les intrants nécessaires à la production agricole étaient peu ou pas taxés à Version provisoire Solagral avril

48 l importation dans les pays de la zone UEMOA. Tous les intrants ont été classés dans la catégorie 1 du TEC, soit un droit de douane de 5 %, à l exception des poussins de 1 jour et des œufs à couver, indispensables pour la filière avicole, qui ont été classés comme produits de consommation finale, en 3 ème catégorie, soit un droit de douane de 20 %. L augmentation du coût des intrants a fortement déstabilisé la filière dans l ensemble des pays producteurs, et les aviculteurs sont intervenus à plusieurs reprises auprès de leur gouvernement et de la Commission de l UEMOA, pour modifier la classification du TEC, ce qui a finalement été obtenu. Le niveau du TEC sur les produits agricoles et alimentaires respecte la logique suivante : les produits de base sont classés en catégorie 1, les produits semi-finis en catégorie 2, et les produits transformés en catégorie 3. Cette logique correspond à une protection d une industrie de transformation, puisqu elle favorise l importation de matières premières et décourage l importation de produits transformés. On peut cependant s interroger sur la logique de classification dans l optique de la protection du secteur agricole. Ainsi, les graines oléagineuses et la poudre de lait sont taxés à 5 %, ce qui permet l importation de produits concurrents des produits locaux. De même, les brisures de riz sont taxés à 10 %, ce qui est insuffisant pour protéger les filières locales. Cette faiblesse du TEC est d ailleurs incohérente avec les objectifs mêmes de la PAU, qui prévoit la reconquête du marché vivrier local. Tableau 4 : Montant du TEC sur les produits agricoles et alimentaires Animaux vivants non reproducteurs 10 Viande 20 Poissons entiers 10 Farines de poissons ou crustacés pour l alimentation humaine 10 Filets ou chair de poisson, poissons fumés ou transformés 20 Crustacés et mollusques 20 Poudre de lait 5 Babeurre, lactosérum, huile de beurre 5 Lait, crème, lait concentré, produits laitiers 20 Œufs 20 Autres produits animaux 5 Triple concentré de tomates non destiné à la vente au détail 10 Légumes 20 Toute préparation de légumes (sauf triple concentré de tomates ci dessus) 20 Farines de légumes ou tubercules 20 Fleurs 20 Dattes 5 Ecorces d agrumes 5 Tous les autres fruits 20 Thé 10 Café 20 Epices 20 Céréales en grain (sauf riz décortiqué) 5 Semoule de froment 5 Riz décortiqué, semi blanchi, brisures 10 Autres formes de grains 10 Farines de céréales 20 Céréales transformées (pâtes, biscuits, etc ;) 20 Malt 5 Amidon, fécule 10 Graines oléagineuses 5 Fèves de soja 10 Version provisoire Solagral avril

49 Farines oléagineuses 10 Huiles ou graisses pour savon 5 Huiles végétales brutes 10 Huiles végétales raffinées 20 Produits animaux transformés (préparation de viande) 20 Autre sucre 5 Mélasse 10 Sucre de canne et betterave 20 Sucreries 20 Cacao brut 5 Graisse, beurre, pâte de cacao 10 Poudre de cacao et chocolat 20 Produits alimentaires destinés aux industries alimentaires (levures, améliorant de 5 panification, ) Boissons, vinaigre 10 Le désarmement tarifaire met l UEMOA dans un situation difficile pour les négociations commerciales, qu elles soient multilatérales (OMC) ou bilatérales (avec le Maroc ou la Tunisie). En effet, le niveau de protection est déjà très bas, et aucune concession ne peut être faite par l UEMOA ce qui la place dans une position délicate pour négocier et obtenir des concessions de la part de ses partenaires. Tout point de concession sur le TEC aurait des conséquences importantes, et ce désarmement tarifaire unilatéral prive l UEMOA de marges de manœuvre dans les négociations. 9.2 L harmonisation de la TVA L harmonisation de la TVA dans l UEMOA est entrée en vigueur le 1 er janvier Le taux unique de TVA est fixé par chaque Etat membre, entre 15 et 20 %. Les produits alimentaires non transformés sont exonérés de TVA. Enfin, en l attente de la mise en place de la politique agricole de l Union, le secteur agricole «est exclu du champ d application de la taxe». Cependant, les Etats membres peuvent appliquer une TVA dans le secteur agricole, «dans les conditions et selon les modalités qu ils définissent». Du coup, les Etats-membres ont effectivement appliquée une TVA sur le secteur agricole. Les produits alimentaires étant exonérés, l instauration d une TVA dans le secteur agricole constitue donc de fait une taxation sur l activité agricole, puisque la TVA sur les intrants ne peut pas être répercutée sur les ventes de produits. La mise en place de la TVA a eu des conséquences importantes sur le secteur de la volaille, dépendant des intrants, dans plusieurs pays. Avant l harmonisation de la TVA, le taux moyen de TVA applicable à l agriculture sénégalaise était en moyenne de 4 % Certains intrants, dont les poussins de 1 jour, étaient exonérés de TVA. Les aliments pour volaille étaient taxés à 10 %. Suite à l harmonisation, le Sénégal a fixé un taux unique de TVA de 18 %, applicable aussi au secteur agricole. Pour l aviculture, cela a engendré un surcoût de 18 % sur l achat des poussins et de 8 % sur l aliment. Alors que les poulets vendus au consommateur sont exonérés, qu ils soient importés ou produits localement. Le TEC de 20 % appliqué sur les importations est insuffisant pour protéger la filière locale handicapée par cette nouvelle taxation. Coût de production au Sénégal Avant TVA Après TVA tablette de 30 oeufs 1300 à 1500 FCFA 1500 à 1600 FCFA kg de poulet tué et vidé 1250 à 1350 FCFA 1300 à 1450 FCFA kg de cuisse de poulet importé 1200 FCFA 1200 FCFA Ainsi, les importations de découpe de volaille en provenance de l UE ont augmenté de 61 % en 2002 par rapport à Dans le 1 er semestre 2002, la production locale a chuté de 35 Version provisoire Solagral avril

50 %, avec une fermeture de 40 % des élevages et d une bonne partie des couvoirs (production de poussins : - 37 %). Le gouvernement sénégalais a finalement suspendu l application de la TVA dans le secteur avicole depuis le 1 er octobre En Côte d Ivoire, le problème s est posé de façon identique, le gouvernement ayant décidé d un taux unique de TVA de 20 %, y compris pour le secteur agricole. La filière avicole en Côte d Ivoire était déjà dans une situation difficile, suite à une augmentation des importations des découpes de volailles européennes à prix de dumping Importation des volailles + 21 % + 44 % Mise en place de poussins de 1 jour - 7 % - 6 % Production d aliments pour volailles - 11 % - 5 % L application de la TVA de 20 % sur les intrants nécessaires aux productions avicoles s est traduite automatiquement par une augmentation du coût de revient, et une nouvelle détérioration de la situation de la filière. Sans TVA Avec TVA Prix de revient du poulet de 1120 FCFA 1286 FCFA ( + 15 %) chair Prix de revient de l œuf 37,96 FCFA 45,47 FCFA ( + 20 %) Le 11 octobre 2000, le gouvernement de Côte d Ivoire a donc décidé d exonérer de TVA l aliment pour le bétail. L harmonisation de la TVA telle que mise en œuvre aujourd hui dans l UEMOA obéit là encore à des logiques extérieures au secteur agricole, puisqu elle vise à exonérer les consommateurs de produits agricoles de base, qui constituent la majorité de production agricoles de la zone. Version provisoire Solagral avril

51 10 Conclusion : quels enseignements de l élaboration de la PAU? L examen de l élaboration de la politique agricole de l UEMOA permet de tirer des enseignements, même si l application de la politique reste encore à faire, cette dernière se limitant encore à des grands principes qui doivent être concrétisés Des spécificités qui favorisent l intégration régionale L UEMOA possède certaines caractéristiques qui favorisent l intégration régionale. Tout d abord, la monnaie unique dans l ensemble des Etats-membres permet d éviter les problèmes liés aux variations de taux de change tels qu en a connus l Union européenne par exemple. De plus, les décisions de l UEMOA s appliquent immédiatement dans les Etatsmembres, sans nécessiter de ratification, ce qui accélère l application des décisions. Enfin, le Traité est souple vis-à-vis de l élargissement, puisqu il permet à tout pays de la région d accéder à l UEMOA, et qu il prévoit que certaines politiques communes peuvent être étendues aux Etats voisins qui en feraient la demande Un niveau géographique peu pertinent Malgré ces atouts certains, l UEMOA est handicapée par l absence du poids lourd économique de la région, le Nigeria, qui diminue la pertinence de cette zone d intégration. Dans l avenir, l intégration devra se faire à l échelle CEDEAO, ce qui nécessitera de remettre en chantier des acquis de l UEMOA. Cependant, cette dernière ayant eu le souci de prévoir une telle hypothèse, cela ne devrait pas entraîner de bouleversements importants Une dépendance vis-à-vis de l extérieur L UEMOA dépend en grande partie de financements extérieurs, qui la rendent tributaires de agendas des bailleurs de fonds. C est ainsi que l avancement de tel ou tel chantier dépend plus de la volonté des bailleurs que de celle de l UEMOA La liaison à l Euro du franc CFA a des conséquences institutionnelles importantes, puisque l avis du Conseil européen doit être obtenu pour tout agrandissement de la zone franc CFA, donc de l UEMOA 10.4 Un processus d élaboration de la PAU structurant Le choix d un processus participatif pour l élaboration de la PAU a permis une réelle implication des pays et des acteurs. En particulier, il est indéniable qu il a permis au jeune Réseau régional des organisations paysannes de se structurer assez rapidement et d élaborer une position commune de ses membres assez forte sur la PAU. En partie grâce à ce processus, le ROPPA est devenu un véritable interlocuteur des pouvoirs publics de la région Une dynamique retombée Cependant, les retards pris dans le calendrier de mise en place de la PAU, en partie pour faute de moyens financiers et humains de la Commission de l UEMOA, ainsi que le déficit d information en provenance de la région vers les Etats-membres, ont entraîné un repli de la dynamique initiale. Les Etats-membres n ont plus l impression d un processus en construction Des difficultés à venir Le choix d une approche régionale a permis de mettre en avant les convergences et donc d arriver rapidement, trop peut-être, à un texte régional. Cependant, les divergences ne vont Version provisoire Solagral avril

52 pas manquer à se faire entendre, quand il s agira par exemple de définir les filières prioritaires au niveau régional, ou l utilisation du futur Fonds régional de développement agricole, qui suscite déjà un vif intérêt de la part des Etats-membres. Les arbitrages les plus difficiles restent donc à venir Le rôle prépondérant du marché commun L UEMOA est avant tout un espace monétaire commun, puis un espace économique, avant d être une construction politique. La place des ministères de l Economie et des Finances, qui constituent les interlocuteurs de l UEMOA et sont membres des instances décisionnelles est en ce sens significative. Ainsi, la construction du marché commun, l élaboration du TEC obéit à des logiques douanières et financières, et non à des logiques de politiques sectorielles. La mise en place du TEC aurait dû se faire après ou pendant l élaboration de la PAU et non avant. Ceci a des conséquences aujourd hui importantes, notamment en matière de cohérence entre les politiques. Une renégociation du TEC pour les produits agricoles et alimentaires ne semble pourtant pas à l ordre du jour, et aurait des conséquence lourde sur le processus d intégration Des pays conscients de l enjeu Les Etats-membres considèrent tous sans exception que la PAU et le marché commun régional constituent une opportunité importante dont ils doivent se saisir. Ils demandent même une plus forte coordination régionale La forte contrainte des capacités administrative des Etats-membres Cependant, cette prise de conscience, comme la mise en œuvre concrètement dans les pays de l intégration régionale et des politiques sectorielles se heurte à des faiblesses administratives des Etats-membres plus ou moins marquées. Qu il s agisse de transmission de l information, de la connaissance des textes régionaux, de la coordination entre les différents ministères, les défaillances sont importantes et conditionnent la réussite de l intégration régionale et de la mise en œuvre de la PAU. Version provisoire Solagral avril

53 Liste des tableaux et encadrés : Encadré 1 : Repères chronologiques Encadré 2 : Les grandes étapes de l UEMOA Encadré 3 : La libéralisation des échanges intra-uemoa Encadré 4 : Les étapes de l Union douanière Encadré 5 : Les membres du ROPPA Encadré 6 : Les objectifs du ROPPA Encadré 7 : La structuration régionale de la filière avicole Encadré 8 : L harmonisation de contrôles de qualité des intrants vétérinaires Encadré 9 : Les points focaux PAU dans les Etats-membres Encadré 10 : Le dispositif de suivi des négociations commerciales du Sénégal Encadré 11 : L impact du TEC sur la filière volaille Tableau 1 : Ressources du FAIR affectées aux programmes d initiative nationale pour Tableau 2 : Réexportations du Bénin vers le Nigeria Tableau 3 : Montant du TEC sur les intrants agricoles Tableau 4 : Montant du TEC sur les produits agricoles et alimentaires Version provisoire Solagral avril

54 Niveau régional Commission de l UEMOA Organisations professionnelles Liste des personnes rencontrées Daniel Eklu Issoufou Daré Muslim Maïga Lisa Ferreira Hachim Issaka Roger Bila Kaboré Philippe Decesse Joseph Chabi Abdoul Barmou-Batouré Abdou Seyni Guiado Sow Alain Bocco Sékou Oumar Tall N Diogou Fall DDRE Directeur de cabinet DDRE Directeur des productions animales DDRE Production animales et sécurité alimentaire DDRE Ressources halieutiques DDRE Environnement DDRE Agriculture et sécurité alimentaire DDRE Assistant technique chargé des fonds structurels chargé des questions fiscales Directeur de l Industrie, des mines et de l Artisanat Direction de l union douanière Direction du commerce et de la concurrence Président du RCAO Président du ROPPA Bénin Pierre Agnoun Basso directeur adjoint de la DPP (direction de la programmation et de prospective), Ministère de l Agriculture M. Manigui Directeur de l agriculture, Ministère de l Agriculture Gilles Peyron Assistant technique, Ministère de l Agriculture Assani Mouhamed Badirou Nassif Bonaventure Kouakanou, Charles Nouatin et Tiburs Kouton Directeur de l Intégration Régionale, Ministère de l Economie et des Finances Directeur adjoint à l Intégration Régionale, Ministère de l Economie et des Finances secrétaire du bureau national des Chambres d Agriculture FUPRO Burkina Faso Jean-Martin Kambiré Salif Guigma Bruno Roux Paul Ouedraogo Secrétaire permanent de la Coordination des politiques sectorielles agricoles, Ministère de l Agriculture SP-CPSA, point focal PAU Assistant technique, SP-CPSA FENOP Version provisoire Solagral avril

55 Guinée Bissau Carlos Tavares de Amarante Directeur du cabinet de planification, ministère de l Agriculture, des forêts, de la chasse et de l élevage, point focal PAU Christophe Laniece SCAC Ambassade de France Rui Fonseca chargé de programme FAO-Guinée Bissau José Alves Président du Comité national de politique économique, ministère de l Economie et des finances Armando Julio Dunga Cabinet des études du Secrétariat d Etat à la pêche Joao Anibal Pereira consultant plate-forme des OP de Guinée Bissau Daniel Veracruz Secrétaire exécutif de Alternag (ONG) Cassandra Pereira Economiste. Délégation de la Commission européenne Mali Bakary Coulibaly Conseiller du ministre de l agriculture de l élevage et de la Pêche, point focal PAU Balla Moussa Keïta Direction nationale du commerce et de la concurrence, Secrétaire de la cellule de suivi des accords de l OMC et de la CNUCED Amadou Moctar Thiam Cellule de planification et statistique MAEP Christophe Lesueur Assistant technique CPS-MAEP Héry Coulibaly MAEP- Direction général de la réglementation et du contrôle Sidiki Diallo AT Délégation générale à l intégration africaine Cheick Bocoum Délégation générale à l intégration africaine chef du département des politiques sectorielles Abdramane Bouaré Secrétaire Général de l APCAM Ciré Soumaré AOPP Cheick Bougadary Bathily chargé de programme FAO-Mali Niger Adamou Danguiwa Directeur des Etudes et programmation, ministère du développement agricole (MDA) Wagé Saïdou service analyse des statistiques agricoles et coordination des statistiques agricoles (MDA) Nouhoua Mamadou Lamine service analyse des politiques agricoles (MDA) Hamid Ahmed Conseiller affaires économiques et financières auprès du Premier ministre Hassane Hamani Dr Saler Daniel Marchal Christophe Besacier Djibo Bagna Iliassan Tandagaoué Aliora Hassan Anne-Laure Roy Direction de l intégration régionale, Ministère des finances FAO-Niger Représentant FAO par intérim, Conseiller Technique Principal SCAC Ambassade de France Secrétaire général, plate-forme paysanne chargés de programme, Fédération de producteurs Mooriben assistante technique, programme français d appui aux OPA Version provisoire Solagral avril

56 Sénégal Saliou Sarr Président du CIRIZ Semba Gueye CNCR Ousmane N Diaye ASPRODEB Mahawa Mbodj Charge de programme FAO Sénégal Ndiobo Diene Ministère de l Agriculture et de l Elevage Direction de l Analyse, de la Prévision et des Statistiques) Eric Lunel AT MAE Direction de l élevage Jean-René Cuzon AT MAE DAPS Aly Sarr MAE Direction de l élevage Oumar Tidiane Wade Ministère des PME et du Commerce Direction du Commerce extérieur Abdoul Aziz Gueye Ex DAPS coordination du PASA riz Magatte Ndoye MPMEC Direction du Commerce extérieur Togo Mariam Mahamat Nour Représentante FAO - Togo M Zougrana responsable du secteur coton/promotion de la transformation textile sous-régionale de la BOAD Dr S. Kofi Debrah Centre International pour la fertilité des sols et le développement agricole M. Tchapedeou Secrétaire général, Bureau national des Chambres Région ales d Agriculture du Togo M. Orsoni Directeur général, Nisto M. Tchemi Point focal PAU, Ministère de l Agriculture M. Zekpa Otou Matié Chef de division études macroéconomiques et conjoncturelles, point focal UEMOA, Ministère de l Economie et du Plan M. Dominoni Assistant technique, Secrétariat général du Ministère de l agriculture Version provisoire Solagral avril

57 Bibliographie ADJOVI, E. et ZOHOUN, F. - Impact du Tarif Extérieur Commun sur le commerce régional du Bénin - Communication à l atelier de présentation de l étude sur le commerce des véhicules d occasion au Bénin (LARES SCAC), décembre 2002 CILSS - Sahel 21 : le refus de la misère, le choix d une sécurité alimentaire durable - décembre 2002 CLAEYS, A.-S. et SINDZINGRE, A. L intégration régionale dans l UEMOA : Institutions, économie, économie politique Communication à la journée internationale d Etude Jean Monnet «Le modèle européen d intégration régionale est-il exportable?», Université Montesquieu Bordeaux IV, Bordeaux, 20 octobre 2000 IRAM - Etude de la définition des grandes orientations de la politique agricole de l UEMOA, volumes 1 et 2 - avril 2001 JOQUET, V. - Incidence de la mise en place du tarif extérieur commun de l UEMOA sur le commerce bénino-nigerian - LARES, octobre 1999 PESCHE, D. - Les Chambres d agriculture en Afrique de l Ouest, Agridoc, décembre 2001 PILLOT, D. - Politique agricole de l UEMOA : les propositions, Agridoc, décembre 2001 ROPPA - Présentation du ROPPA, mai 2001 ROPPA Rapport final - Atelier sous-régional sur la politique agricole de l UEMOA, Ouagadougou, 2-4 octobre 2001 SENOU, J.-L. Le commerce intra-régional et le processus d intégration en Afrique : quelles perspectives pour le développement durable, la sécurité alimentaire et l éradication de la pauvreté - Communication à la réunion régionale sur le commerce, l environnement et le développement durable, ICTSD, Libreville, juillet 2000 SOLAGRAL - Politique agricole de l'uemoa et négociations commerciales multilatérales - juin 2001 UEMOA - Politiques sectorielles, La Politique Agricole - juin 2002 Version provisoire Solagral avril