Evaluation et perspectives d évolution des mesures du POSEI concourant à la diversification des filières agricoles

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1 Evaluation et perspectives d évolution des mesures du POSEI concourant à la diversification des filières agricoles Livrable n 6 Annexes Avril 2013 Etude réalisée par ADE en collaboration avec Pollen Conseil et Proteis +. Rue de Clairvaux 40, bte 101 B 1348 Louvain-la-Neuve Tel Fax ade@ade.eu Website

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3 La présente étude a été réalisée par le groupement «ADE Pollen Conseil Proteis +» à la demande de la DéGéOM et du MAAF. Elle n engage que ses auteurs et ne reflète pas nécessairement leur opinion.

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5 EVALUATION ET PERSPECTIVES D ÉVOLUTION DES MESURES DU POSEI CONCOURANT À LA DIVERSIFICATION DES FILIÈRES AGRICOLES ADE Pollen Proteis Table des matières ANNEXE 1: ANNEXE 2: ANNEXE 3: ANNEXE 4: ANNEXE 5: ANNEXE 6 : RE-CONTEXTUALISATION DU DISPOSITIF POSEI DANS LA POLITIQUE NATIONALE ET EUROPÉENNE DE SOUTIEN AU SECTEUR AGRICOLE LOGIQUE D'ACTION META-ANALYSE DES TRAVAUX BILAN DES RÉALISATIONS RÉPONSE AU QUESTIONNEMENT ÉVALUATIF LES MESURES DE DIVERSIFICATION - POINTS FORTS ET POINTS FAIBLES ISSUS DE L ANALYSE Livrable n 6 - Rapport final Avril 2013 Table des matières

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7 Annexe 1: Re-contextualisation du dispositif POSEI dans la politique nationale et européenne de soutien au secteur agricole

8 EVALUATION ET PERSPECTIVES D ÉVOLUTION DES MESURES DU POSEI CONCOURANT À LA DIVERSIFICATION DES FILIÈRES AGRICOLES ADE - Pollen - Proteis L article 349 du Traité sur le Fonctionnement l Union Européenne (TFUE) reconnaît la situation structurelle, économique et sociale des régions ultrapériphériques. A ce jour, neuf régions situées dans trois Etats membres sont mentionnées à l article 349 du TFUE : Au Portugal, les archipels des Açores et de Madère En Espagne, les îles Canaries En France, la Guadeloupe, la Guyane française, la Martinique, la Réunion, Saint Barthélemy et Saint Martin Les départements français d Outre-mer en tant que «régions ultrapériphériques» de l Europe (RUP) bénéficient de «mesures spécifiques» qui adaptent le droit communautaire en tenant compte des caractéristiques et contraintes particulières de ces régions, notamment l insularité et l éloignement du territoire européen. Les premières mesures spécifiques ont été adoptées entre 1989 et 1993 par le Conseil européen. Elles reposent depuis l origine sur le RSA (Régime Spécifique d Approvisionnement) qui vise à compenser des surcoûts liés à l insularité et à l éloignement et sur les mesures en faveur des productions agricoles locales. Une première réforme des programmes relevant de ces mesures a eu lieu en Elle n a pas remis en cause les principes de fonctionnement définis dans les années 1990 et s est inscrite dans la continuité du dispositif avec une série d adaptations destinées à tenir compte des expériences des premières années de fonctionnement des dispositifs d une part, et des évolutions de la PAC, d autre part. En particulier, les modalités de calcul de l aide du RSA ont été modifiées, basées non plus sur l écart entre le prix intérieur de la Communauté et le prix du marché mondial, mais dorénavant sur les surcoûts d acheminement, et pour les produits destinés à la transformation ou d intrants agricoles, les surcoûts d insularité et d ultra périphéricité. Le régime POSEI a été de nouveau réformé en 2006, pour les raisons suivantes : 1) Adoption d une nouvelle stratégie pour les RUP visant à mieux coordonner les fonds de l UE en faveur de ces régions et créant un instrument ad-hoc ; 2) La réforme de la PAC de 2003 relative aux régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs, ouvrant la voie à la réforme des OCM actuellement intégrées par le régime POSEI, sauf l OCM Fruits et Légumes ; 3) La reconnaissance de la rigidité de la gestion des programmes, obstacle à une adaptation rapide des programmes et à une approche participative ; il est ainsi adopté en 2006 que les POSEI ne relèvent plus de la gestion au niveau européen, mais de programmes pluriannuels définis et gérés par les Etats membres. Soulignons que le principe fondateur de la réforme de la Politique Agricole Commune (PAC) de 2003 qui ne lie plus le soutien aux revenus du producteur au niveau ou à l acte de production (principe du découplage), n est pas appliqué dans les RUP. En effet, l objectif du POSEI est de garantir la poursuite et le développement des activités agricoles et donc de Livrable n 6 - Rapport final Avril 2013 Annexe 1 / Page 1

9 EVALUATION ET PERSPECTIVES D ÉVOLUTION DES MESURES DU POSEI CONCOURANT À LA DIVERSIFICATION DES FILIÈRES AGRICOLES ADE - Pollen - Proteis maintenir un lien entre les aides et la production. Ainsi, la dotation de paiement unique n est pas appliquée et les primes à l élevage sont maintenues dans le POSEI. Le budget FEAGA pour les mesures spécifiques au titre du POSEI est détaillé ci-dessous pour les RUP. Ce budget est plafonné. Exercice financier Etat Membre 2010 et suivants** France 126,6 262,6 269,4 273,0 278,41 Portugal 77,9 86,98 87,08 87,18 106,21 Espagne 127,3 268,4 268,4 268,4 268,42 TOTAL 331,8 617,98 624,88 628,58 653,04 Source : Les Régions ultrapériphériques européennes dans le marché unique, rapport au Membre de la Commission Européenne, octobre 2011 La répartition des aides de la PAC se décompose dans les DOM de façon spécifique : 1 er pilier FEAGA : le POSEI, conformément aux règlements du Conseil (CE) 1452/2001 et 247/2006, qui réunit les actions «de soutien au fonctionnement régulier des filières, opérateurs individuels et structures collectives, leur permettant de poursuivre leur stratégie d intégration et de développement de la production». Le 1 er pilier couvre également les aides des OCM (riz, ananas, sucre et bananes) de certaines productions des DOM avant leur réforme et intégration au POSEI. L OCM fruits et légumes n a pas été intégrée au POSEI. 2 ème pilier FEADER: Les aides DOCUP (PDR national) et FEADER (PDR régionaux) qui portent sur les outils identifiés par les règlements du Conseil (CE) N 1257/1999, et 1698/2005. Il s agit d aides à l investissement ou à la réalisation d opérations ponctuelles, en cofinancement avec d autres fonds publics nationaux ou régionaux. En parallèle, il existe depuis 1993, un outil dénommé «programme sectoriel» qui est mis en place par l Office de développement de l économie agricole d outre-mer (ODEADOM) dans le cadre d un partenariat entre les autorités administratives et les acteurs locaux ; ces programmes fixent les grands objectifs de développement pluriannuels par filière et mobilisent les différentes sources de financements nécessaires à leur réalisation tant au plan national que communautaire. L ODEADOM a été créé en 1984 pour contribuer au développement de l économie agricole dans les départements d outre-mer. A la différence des autres offices agricoles, il exerce ses compétences sur une base territoriale, ce qui conduit à une double tutelle des ministères chargés de l agriculture et de l outre-mer. Lorsque, début 2009, les offices agricoles ont été regroupés dans un office unique, (FranceAgriMer), l ODEADOM a gardé son indépendance et simplement changé de dénomination, devenant l Office de Développement de l Economie Agricole d Outre-Mer. L ODEADOM est l organisme payeur de l essentiel des mesures du POSEI (à l exception Livrable n 6 - Rapport final Avril 2013 Annexe 1 / Page 2

10 EVALUATION ET PERSPECTIVES D ÉVOLUTION DES MESURES DU POSEI CONCOURANT À LA DIVERSIFICATION DES FILIÈRES AGRICOLES ADE - Pollen - Proteis des primes animales et riz en Guyane) et des programmes sectoriels. L ASP qui est l organisme payeur en métropole de la majorité des aides de la PAC, n assure le paiement dans les DOM que des mesures des PDR régionaux et des primes animales du POSEI, de l aide riz en Guyane et affouragement. Les aides au secteur de l ananas, du sucre et de la banane dans le cadre des OCM, ont été intégrées dans le programme POSEI, respectivement, en 2002, 2006 et Cette intégration a fait alors passer l enveloppe budgétaire du programme POSEI de 126,6 M à 269,4 M entre 2006 et Ce faisant, la vocation du POSEI de maintenir les cultures exportatrices «structurantes» (banane et canne-sucre-rhum) est devenue budgétairement majoritaire devant la vocation initiale de favoriser la diversification des productions, cela en dépit de la confortation de la priorité du développement endogène par l abondement budgétaire sur crédits d Etat de maximum 40 M annuel depuis 2010, décidé par le CIOM (Comité Interministériel de l Outremer) à la suite des mouvements sociaux de 2008 et 2009, pour précisément développer la diversification agricole. En outre, parmi les 10 mesures transversales structurelles décidées par le CIOM, pour améliorer le financement des professionnels de l agriculture et de la pêche, l Etat a décidé la mise en place d un fonds de garantie pour ceux qui n ont pas accès aux crédits bancaires. Pour accentuer l effort de recherche et de développement, notamment l assistance technique aux agriculteurs souhaitant se lancer dans la diversification, l Etat a en outre favorisé la création de nouveaux instituts techniques en 2011 et la mise en place d un réseau de partenaires, RITA «réseau d innovation et de transfert agricole» en début janvier En plus du POSEI, du FEADER et des programmes sectoriels finançant la structuration et l organisation des filières, des financements nationaux complémentaires viennent soutenir la filière banane et la filière sucre. Pour la canne, les financements nationaux supplémentaires ont été autorisés par la Commission européenne pour un plafond de 90 M par an : 56 M ont été versés en 2009 et le plafond a été atteint en En outre, suite au cyclone Dean qui a ravagé les bananeraies aux Antilles, des prêts aux producteurs ont été transformés en subvention pour près de 90% du capital prêté et le total d aide de l Etat a été comptabilisé à près de 49,2 M, compte tenu des intérêts non perçus. Par ailleurs, des mesures complémentaires qui relèveraient plutôt du 2 ème pilier de la PAC sont mises en œuvre dans les DOM. D une part, pour gérer la pollution au chlordécone, un premier plan (2008 à 2010) a été mis en œuvre sur budget national pour 33 M, suivi par un plan chlordécone 2 pour D autre part, un axe spécifique du «plan Ecophyto» est dédié à l outre-mer. Ce plan mis en œuvre suite au Grenelle de l environnement, vise à réduire de 50 % l usage des pesticides d ici Il fait l objet d un financement d Etat spécifique. 1 Source RAE Livrable n 6 - Rapport final Avril 2013 Annexe 1 / Page 3

11 EVALUATION ET PERSPECTIVES D ÉVOLUTION DES MESURES DU POSEI CONCOURANT À LA DIVERSIFICATION DES FILIÈRES AGRICOLES ADE - Pollen - Proteis Le chiffrage des aides publiques à l agriculture est délicat à effectuer car il mélange des programmations qui sont d une part évolutives avec des taux de réalisation variables (en particulier les PDR), et des finalités différentes entre les aides ponctuelles liées à une problématique conjoncturelle (suite de Dean, gestion du chlordécone), des aides de soutien au revenu (POSEI), des aides à l investissement et d actions structurelles (programmes sectoriels, Plan Ecophyto, PDR). L exercice a été effectué par la Cour des Comptes et indique un budget global de 520 M en 2010, en nette augmentation par rapport à 2008 où il était de 370 M. Selon les observations faites suite au rapport, le montant peut être revu à la baisse pour près de 50 M si l on considère les paiements et non les engagements en ce qui concerne le PDR. Ajoutons que des dispositifs fiscaux et parafiscaux spécifiques aux DOM complètent le système des aides : l octroi de mer qui permet de taxer des produits alimentaires importés et ainsi favoriser les produits locaux, la défiscalisation qui bénéficie de crédit d impôt pour les investissements neufs (jusqu à 50% du montant HT déduction faite des subventions), ou encore la TVA non perçue récupérable sur les importations de biens d investissement neufs. La production de rhum des DOM est en outre bénéficiaire d un système de taxation sur les alcools à un taux minoré (droit d accise et impôt de la mise en consommation), dans la limite du contingent de hectolitres d alcool pur (pour l ensemble des DOM). L aide publique à l agriculture est donc massive avec une part budgétaire majeure et déterminante des mesures du POSEI, constituée surtout par une aide directe à la production, aide de soutien au revenu qui n est pas découplée comme dans les autres régions françaises mais est encore, par dérogation pour les RUP, directement liée au tonnage produit. Cette aide au revenu soutient principalement les filières de production tournées vers l exportation depuis l intégration des OCM banane et canne dans le POSEI. Il demeure que le soutien des productions de diversification tournées vers le marché local augmente, tout particulièrement suite à l abondement national apporté depuis Les dispositifs d aide à la structuration des filières contenus dans le POSEI ou dans les programmes sectoriels sont directement mobilisés par les filières et viennent conforter la production organisée, la banane et la canne mais aussi les productions de diversification végétale ou animale. Les mesures du 2 ème pilier (PDR) impliquent un peu plus les collectivités locales qui sont en revanche largement écartées des autres dispositifs qui sont financés par l Etat, en cofinancement (POSEI) ou en intégralité (programmes sectoriels et programmes complémentaires Canne, Banane, Ecophyto ou Chloredécone). La gouvernance de la politique agricole dans les DOM est encore largement un dialogue entre les organisations agricoles et l Etat (l ODEADOM étant un lieu de concertation entre les représentants professionnels agricoles ultramarins et l administration), d autant que les mesures du PDR sont inférieures en termes budgétaires (hormis pour la Guyane), et qu elles peinent de surcroît à se réaliser. Livrable n 6 - Rapport final Avril 2013 Annexe 1 / Page 4