PROBLEMATIQUE DE LA DECENTRALISATION ET REALITE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

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1 COMMISSION NATIONALE A LA REFORME ADMINISTRATIVE (CNRA) UNITE DE DECENTRALISATION ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES PROBLEMATIQUE DE LA DECENTRALISATION ET REALITE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES document de travail no.1 MARS 2002

2 1 Unité de Décentralisation et des Collectivités Territoriales Les Collectivités Territoriales dans l Etat Unitaire Décentralisé d Haiti. Ont collaboré à l élaboration des documents. EQUIPE INTERNE DE L UNITE Antoine AMBROISE Tony CANTAVE Robert DENIZE Fritz DESHOMMES Carl SAUVAGEAU Expert International, PNUD/UNDESA Coordonateur-Adjoint/ Expert National, CNRA Expert National, PNUD Expert National, CNRA Expert International, PNUD/HABITAT CONSULTANTS EXTERNES Ernst BERNARDIN Thomas BOYSEN Pierre Narcisse MAXI Dominique MATHON Raoul PIERRE-LOUIS Jean Mercier PROPHETE Jean SAINT-VIL Guy Michel VINCENT Expert National Expert International, GTZ Expert National Experte Nationale Expert National Expert National Expert National Expert National SAISIE ELECTRONIQUE Bertha ALMONORD Mireille JEAN-BAPTISTE Martine ULYSSE Jean-Max MICHEL

3 2 TABLE DES MATIERES PAGE INTRODUCTION I.- Problématique de la décentralisation Pourquoi décentraliser ou diagnostic de l Etat traditionnel Les causes politico-administratives Les causes socio-économiques Fondements, formes et avantages de la décentralisation Les fondements de la décentralisation Les formes de la décentralisation Les avantages de la décentralisation La réponse constitutionnelle L Etat Unitaire Décentralisé Le cadre institutionnel des Collectivités Territoriales Les principaux modèles de décentralisation La réponse institutionnelle, organisationnelle et managériale La notion d Etat stratège La nouvelle administration La nouvelle fonction publique La nouvelle planification Le nouveau cadre budgétaire Le nouveau système de contrôle financier Etat de la mise en œuvre et conséquences sur le projet de décentralisation II.- Etat des lieux de la décentralisation et des Collectivités Territoriales Définition, délimitation et statut des Collectivités Territoriales Définition et délimitations Problèmes de définition Critères de délimitation Statut Mise en place des organes Section Communale..

4 Commune Département Fonctionnement des Collectivités Territoriales Les compétences des Collectivités Territoriales Les compétences constitutionnelles Les compétences de la Section Communale Les compétences de la commune Financement des Collectivités Territoriales Le Financement de la section communale Le Financement de la Commune La disparition des redevances La faiblesse des recettes fiscales Transferts et subventions aux collectivités territoriales Les subventions non prévisibles Analyse des dépenses des communes Le contrôle des Collectivités Territoriales Le contrôle financier Le contrôle juridictionnel et le contrôle technique. 3

5 4 Problématique de la décentralisation et réalité des Collectivités Territoriales INTRODUCTION Tous les systèmes politiques, dans leur dynamique de structuration et de fonctionnement, sont soumis à un double mouvement : un mouvement centripète qui pousse vers la centralisation et un mouvement centrifuge qui plaide pour la décentralisation. Chaque Etat, en tenant compte de son histoire, de sa culture, du choix de régime politique qu il a initialement adopté, de ses possibilités et de ses contraintes, essaie de trouver le meilleur équilibre entre ces deux phénomènes dans un mouvement de balancier tantôt favorable à l un tantôt favorable à l autre. Ce mouvement de balancier, dans le cas d Haïti a été réglé, dès le départ, pour que le fléau ne penche que dans le sens de la centralisation parce qu il fallait, dans un premier temps, assurer la sauvegarde de l unité nationale et, par la suite, canaliser les ressources du pays en un seul lieu la Capitale ou leur partage entre les détenteurs du pouvoir et leurs alliés, les oligarchies nationales, serait plus aisé. Ce n est qu à la faveur de l élaboration et de l adoption de la Constitution de 1987, à la suite du renversement du régime des Duvalier, que le fléau de la balance a pris le virage de la décentralisation, sans pour autant y parvenir concrètement quatorze années plus tard. Pourquoi un tel virage? Sur quoi se fonde t-il? Quels sont ses avantages? Quelles sont les voies qui ont été explorées jusqu à présent pour faciliter son émergence? Une fois que des réponses satisfaisantes auront été données à ces questions, il conviendra de brosser le portrait de la décentralisation telle qu elle se pratique actuellement en Haïti pour être en mesure de procéder au meilleur partage des attributions entre le niveau central et les nouvelles instances décentralisées.

6 5 I.- Problématique de la décentralisation Pourquoi décentraliser ou diagnostic de l Etat traditionnel? Pourquoi décentraliser? Telle est la première question à se poser quand on a l intention d élaborer une proposition de politique en cette matière. La réponse, dans le cas d Haïti, fera nécessairement référence à la nécessité de satisfaire, à une exigence constitutionnelle fondamentale, à la volonté d inclure le plus grand nombre de citoyens à la gestion des affaires de la nation et à l obligation de fournir de meilleurs services à la population par la mise en place d une administration de proximité. Pour être complète cependant, la réponse doit aussi prendre en compte les principaux facteurs de blocage du système politico-administratif et du système socio-économique qui constitueront, à n en pas douter, autant de freins à la mise en place de la décentralisation. Ces facteurs qui sont multiples constituent le terreau dans lequel l Etat traditionnel haïtien trouve les ingrédients pour assurer sa suivie et même pour s épanouir. Il convient, au préalable, de bien les cerner pour être en mesure sinon de les éliminer du moins de limiter leurs effets néfastes au projet de décentralisation. Ce diagnostic de l Etat traditionnel qui doit être au départ posé se concentrera sur les caractéristiques politico-administratives et socio-économiques de blocage auxquelles ce projet devra nécessairement faire face Les causes politico-administratives Les nombreux diagnostics du système politico-administratif haïtien ont largement fait état des caractéristiques qui nous préoccupent à ce stade de notre propos. Etant largement bien décrites dans ces études et bien connues des observateurs avertis de ce système, on peut se contenter d aller à l essentiel en les ramenant à quatre ordres de phénomène : la centralisation des pouvoirs au sommet de l Exécutif, la concentration des services publics disponibles dans l aire métropolitaine et dans les chefs-lieux des

7 6 départements, le mal fonctionnement de ces services et la perte de crédibilité et de légitimité de l Etat. La centralisation des pouvoirs L Etat traditionnel haïtien a une longue pratique de centralisation des pouvoirs au sommet et au sein de l Exécutif. Il répugne généralement au chef de l Etat de partager ses pouvoirs avec quiconque et ses collaborateurs immédiats auront vite appris que, pour durer, ils ne doivent prendre aucune initiative qui risquerait de ne pas avoir son adhésion. Ce comportement se manifeste non seulement au sein de l Exécutif, mais détermine les relations entre les trois pouvoirs. Sous le régime des Duvalier, par exemple, les élections législatives étaient organisées pour confirmer les choix du président en vue de constituer une Chambre Législative docile complètement à son service. Il en fut de même des juges qui ne jouissaient d aucune indépendance dans l exercice de leurs fonctions. Ces pratiques ont amené les Constituants de 1987 à affirmer avec force le principe de la séparation des pouvoirs qui a du mal à s instaurer tant la conception du chef omniprésent et omnipotent est une valeur dominante du champ culturel de la nation. Dans un tel contexte de domination du centre, les dirigeants privilégieront la gestion des problèmes nationaux au détriment de celle des problèmes locaux, sauf si ces derniers ont la chance d être soumis par un leader local qui a ses entrées auprès des autorités supérieures et de préférence auprès du Chef de l Etat. Cette personnalisation du pouvoir, conséquence d un système centralisé non régi par des règles connues de tous et appliquées de façon impersonnelle, a favorisé l émergence et la consolidation d un système patrimonial qui privilégie le népotisme et le clientélisme comme voie d accès aux avantages et aux services supposés publics, c està-dire accessibles à tous les citoyens sans aucune distinction.

8 7 La remise en question de ce mode d exercice du pouvoir et de l autorité qui ne laisse aucune marge de manœuvre aux particularismes locaux et qui fait tout remonter vers le sommet doit être au départ posée et acceptée pour qu on puisse envisager de s engager dans un projet de décentralisation. La concentration des services publics Corollaire de la centralisation des pouvoirs, la concentration des services publics dans l espace géographique où se prennent les décisions est une autre caractéristique fondamentale de l Etat traditionnel haïtien. Le recensement des agents de la Fonction Publique (1996) a déjà fait état de la proportion des fonctionnaires œuvrant dans la Région de la capitale nationale. 46% de ceux-ci s y trouvaient en effet concentrés alors que, selon les estimations de l époque, la population de cette région atteignait à peine 19% de la population totale. Ainsi donc 81% de la population doit se contenter des services fournis par 56% des agents de l Etat. La disparité dans la fourniture des services publics est encore plus grande quand on considère la répartition des agents en zones urbaines et dans les sections communales. Ils sont 86% à dispenser des services en milieu urbain contre 14% en milieu non urbain où vivent plus de 65% de la population. Parler de concentration des agents en milieu urbain peut laisser l impression d abondance de services aux citoyens vivant dans ces agglomérations. En réalité, il n en est rien si l on tient compte du fait que seulement à peine un fonctionnaire est disponible pour desservir cent habitants de ces agglomérations. En milieu non urbain où vivent la grande majorité des haïtiens la situation est catastrophique. La présence des agents de l Etat est plutôt symbolique dans les sections communales : un dixième de fonctionnaire pour cent habitants vivant dans ces sections. Ces fractions de fonctionnaire sont représentées par les enseignants, les auxiliaires médicaux et les agents agricoles)

9 8 Ces chiffres révèlent une situation de sous-administration généralisée, mais qui atteint des proportions qu on a du mal à imaginer pour la grande majorité des Haïtiens. La déconcentration des services déjà insuffisants là où ils existent ne pourra pas faire mieux que de répartir plus équitablement la pénurie. C est par la responsabilisation des citoyens qu on pourra élargir l offre de service. Ce qui sous-entend une plus grande implication de tous à la gestion des affaires publiques. C est par une décentralisation réelle et effective qu on arrivera à créer ce nouvel environnement favorable à une participation plus directe des citoyens à la prise de décisions comme à la gestion des services de proximité. Le dysfonctionnement dans l organisation des services L Etat traditionnel haïtien ne souffre pas seulement de centralisation des décisions et de concentration des services dans l aire métropolitaine, il est aussi particulièrement affecté par un ensemble d autres dysfonctions dans l organisation des services publics qui provoquent des défaillances dans leur fonctionnement. Ces traits qui caractérisent la maladministration dont souffre le pays sont aussi bien connus. A part la concentration des pouvoirs aux mains de l Exécutiif et la concentration des services dans la zone métropolitaine, il convient de mentionner : - l absence de coordination de l action administrative entraînant dédoublement des fonctions, duplication des services transformant les ministères et organismes administratifs en véritables féodalités ; - l absence de directives clairement établies ; - la faiblesse de vision stratégique obscurcie par la gestion opérationnelle du quotidien ; - l absence de mécanismes de contrôle de l action administrative ; - la mauvaise répartition des tâches ; - l absence de normes et de procédures adéquates, de manuels d organisation et de règlements internes ;

10 9 - l absence de politique en matière d acquisition et de gestion de matériel et d équipement ; - l usage excessif du système de parrainage engendrant clientélisme, népotisme et favoritisme dans le recrutement des agents et dans la détermination de leur rémunération ; - les critères de promotion exclusivement politiques; - la méconnaissance des effectifs de la fonction publique ; - la répartition anarchique des agents sur le territoire ; - les déficiences des services de gestion des ressources humaines de la fonction publique ; - l absence de système de carrière et comme corollaire de sécurité d emploi ; - l inadéquation entre la formation des agents et les postes qu ils occupent ; - la part considérable du budget consacré aux salaires ; - la persistance du mode d affectation des fonds en dehors des règles budgétaires (comptes courants) ; - le laxisme dans l utilisation des fonds publics ; - la part considérable du budget de fonctionnement consacré à des dépenses improductives ; - la trop grande dépendance vis-à-vis de l aide externe pour le financement des projets de développement. Cette énumération qui est loin d être exhaustive révèle les efforts qui doivent être entrepris pour améliorer la Gouvernance de l Etat haïtien au moment où l on semble vouloir s engager sur la voie de la décentralisation qui nécessitera un partage des ressources limitées. La mauvaise gestion de ces ressources par le gaspillage qu elle entraîne sera nécessairement un obstacle à la décentralisation.

11 10 La perte de crédibilité et de légitimité L incapacité de l Etat traditionnel haïtien de fournir des services de qualité et en quantité suffisante à tous les citoyens a pour conséquence une perte de crédibilité et de légitimité auprès de ces derniers qui, pour satisfaire leurs besoins essentiels, ont recours à d autres acteurs du système social (secteur privé, ONG, associations communautaires, Diaspora). La faillite de l Etat est particulièrement visible dans le domaine de cohésion socioculturelle où l offre de services du secteur public est fortement déficiente comparée à celle du secteur privé. Dans le secteur de l éducation, par exemple, 80% de l offre relève du secteur privé. En matière de santé le secteur privé assure 65% de l offre de services et l Etat est à toutes fins pratiques absent de la lutte contre la pauvreté, principal fléau qui assaille le grand majorité des Haïtiens, puisque le secteur privé assure 90% de l offre de services pour apaiser la misère. Cette incapacité se manifeste non seulement dans la fourniture des services essentiels, mais aussi dans l exercice de ses fonctions régaliennes de puissance publique. Faute de moyens, l Etat traditionnel haïtien est incapable de faire respecter les lois et les règlements qu il édicte et n est pas en mesure d assurer la protection des biens et des personnes. Il est incapable de réguler l action des ONG sur le territoire qui se comportent comme de petits Etats dans l Etat, d orienter et de coordonner les projets de développement financés par les grands bailleurs de fonds qui utilisent trop souvent le pays comme un Laboratoire d expérimentation. Par effet de contamination, cette perte de crédibilité et de légitimité risque de s étendre à toutes les institutions territoriales que le projet de décentralisation aura pour mandat de renforcer ou de mettre en place. Pour éviter ce phénomène de reproduction, des actions énergiques doivent au préalable être entreprises au niveau de l appareil d Etat en vue de redonner confiance aux Haïtiens en leurs institutions.

12 Les causes socio-économiques Dans la première partie de son rapport de diagnostic intitulé «L administration publique haïtienne malade du changement» (juillet 1997) et dans le premier chapitre de son rapport de synthèse intitulé : «la réforme administrative en Haïti» (novembre 1998), la CNRA a suffisamment fait ressortir le rôle joué par l Etat traditionnel dans la formation sociale haïtienne pour qu on s autorise à aller à l essentiel du constat que cet Etat, la plupart du temps au cours de son histoire, s est associé avec les oligarchies dominantes ou s est mis au service de la classe dominante pour créer une société bâtie sur l exclusion de la grande majorité des Haïtiens vivant d abord en milieu rural et ensuite, depuis environ une vingtaine d années, de plus en plus dans les bidonvilles ceinturant les grandes cités ou envahissant tous leurs interstices. L exclusion, telle que pratiquée en Haïti, est un phénomène complexe à multiples visages mais qui puise ses racines dans les rapports socio-économiques qui se sont développés dans la société esclavagiste saint-dominguoise et que les nouveaux dirigeants ont érigé en système, pour asseoir leur hégémonie, sous la forme du mode de production agro-exportateur qui établit une coupure entre la ville et la campagne : «La ville qui est érigée en espaces de pouvoir centralisés autour de l Etat et chaque jour plus dépendants des ressources de l extraversion auxquelles seul cet Etat donne accès en vertu de la doctrine de la souveraineté nationale. La campagne qui est littéralement considérée par l Etat et les oligarchies dominantes comme un «pays en dehors» habité par une masse d anciens esclaves analphabètes et dont le régime de production fondé sur l agriculture paysanne n arrivait pas à fournir les ressources suffisantes pour satisfaire les aspirations modernisatrices des élites du pouvoir 1». Cette séparation frisant l apartheid s est manifesté dans des textes légaux (les codes ruraux) et l existence jusqu en 1980 de deux systèmes d enseignement - l enseignement 1 CNRA. L administration publique haïtienne malade du changement. Port-au-Prince, Juillet 1997, p16.

13 12 urbain sous la gouverne du Département de l Education Nationale et l enseignement rural géré par le Département de l Agriculture - dispensés jusqu à tout récemment dans une langue étrangère au vécu de la majorité des petits Haïtiens et qui est encore malheureusement, trop souvent, la langue de l administration et de la justice inaccessible de ce fait à plus de la moitié de la population. On pourrait continuer pendant longtemps à relever les multiples manifestations de plus en plus subtiles de cette société d exclusion. Ce serait nous écarter de notre propos. Pour faire bref, reproduisons ces chiffres qui se passent de commentaires. Alors que plus de 60% de la population vivent en milieu rural, seulement : 1% de la population rurale bénéficie des services sanitaires ; 10% de la population rurale ont accès à l eau potable ; moins de 5% des écoles primaires publiques sont installées dans les zones rurales ; 0.1% des fonctionnaires de l Etat travaille en milieu rural ; Ces chiffres à eux seuls traduisent l ampleur du défi à relever par ce projet de décentralisation qui aspire, à terme, à ce que tous les Haïtiens soient traités sur un même pied d égalité dans leurs rapports avec le nouvel Etat haïtien devenu moderne, accessible, efficace, équitable et véritable agent de transformation sociale Fondements, formes et avantages de la décentralisation Fondements de la décentralisation A ce stade de l investigation, il est recommandé, pour être en mesure de bien avancer dans nos propos, d avoir une vue assez claire de la notion qui nous préoccupe. On y parviendra plus aisément si on la campe par rapport à son contraire en faisant intervenir les notions classiques de centre et de périphérie où s opèrent des partages tantôt favorable à un pôle tantôt favorable à l autre pôle au sein des collectivités politiques.

14 13 Ainsi donc, avec Lemieux 2, nous pouvons convenir que la décentralisation se manifeste par un transfert d attributions du centre vers la périphérie et à l inverse que la centralisation signifie un transfert d attributions de la périphérie en direction du centre. Ces deux notions étant relatives, «ce qui est la périphérie par rapport à un centre supérieur peu fort bien être un centre par rapport à une périphérie inférieure». Cette analogie aurait été fort utile à l étude et à la compréhension des collectivités territoriales haïtiennes si la Constitution n en avait pas décidé autrement en faisant de chacune d elles Départements, communes, sections communales des entités autonomes. Les catégories d attributions Les attributions qui sont objets de mouvement entre le centre et la périphérie sont, toujours selon Lemieux, regroupés en trois catégories : les compétences, les sources de financement et les postes d autorité. Les compétences réfèrent aux secteurs d activité dont sont chargées les instances centrales ou périphériques, les sources de financement aux prélèvements de toutes sortes que les deux instances effectuent et se partagent et les postes d autorité au partage du pouvoir qu elles consentent selon des modalités précises. Pour qu on puisse, dans un contexte donné, conclure à une véritable décentralisation, il est indispensable que des transferts d attributions du centre vers la périphérie soient une réalité dans les trois champs qui viennent d être identifiés. Le document no. 5 sera exclusivement consacré à une proposition de ce triple mouvement de transferts d attributions du pouvoir central vers les collectivités territoriales. Avant d y parvenir nous devons identifier les principes et les critères qui président à ce mouvement. Principes et critères de la décentralisation Trois principes et trois critères orientent, selon le contexte, le mouvement vers la centralisation ou vers la décentralisation. Leur application permet de «confier les 2 Lemieux Vincent, La décentralisation. Les Presses de l Université Laval, Québec

15 14 attributions nécessaires aux organisations jugées les plus aptes à traiter des affaires publiques dans les domaines considérés». Le principe auquel on fait le plus souvent référence quand il s agit de décider s il faut décentraliser ou non est celui de la subsidiarité qui prétend qu on doit confier le soin de la régulation, dans un secteur donné d activités, aux entités les plus proches possible de la personne à moins que ces dernières ne souffrent d insuffisance avérée. Autrement dit, une instance supérieure doit se garder d intervenir dans le champ de juridiction d une instance inférieure tant que cette dernière est apte à bien réguler les affaires publiques de sa compétence. Dans le cas contraire l instance supérieure lui fournit de l assistance et même peut se substituer à elle. Le second principe qui plaide en faveur, cette fois, de la centralisation est celui de supériorité. Selon ce principe, il revient au palier qui dispose des plus grands atouts de pouvoir de contrôler les décisions. Et il s agit bien sûr du palier central. Les mesures décentralisantes ne sont acceptées que lorsque les autorités centrales éprouvent de la difficulté à exprimer leur supériorité dans un domaine donné. Le dernier principe qui guide le choix entre la centralisation et la décentralisation insiste sur la notion de service aux publics comme valeur première à privilégier. Le principe de serviabilité amène à privilégier le palier le plus apte à fournir le service aux publics dans un domaine considéré. Ces principes, on l a bien compris, balisent le partage entre le centre et la périphérie des trois catégories d attributions déjà exposées. Ce balisage est déterminé par trois critères généralement reconnus comme les trois fondements de la décentralisation. Il s agit de l efficacité, de l efficience et de la responsabilité. L atteinte des objectifs au moindre coût par une instance responsable détermine en dernière analyse le choix de recourir au palier central ou aux paliers périphériques dans la fourniture des services à la population.

16 Les formes de la décentralisation On est familier avec la terminologie classique de décentralisation fonctionnelle et de décentralisation territoriale, la première donnant naissance à nos organismes autonomes et la seconde à des Collectivités Territoriales, personnes publiques gérées par les citoyens vivant sur leur territoire. Il ne sera question dans ce travail que de la seconde forme de décentralisation encore appelée décentralisation politique. Dans le souci de faire de la décentralisation un terme générique, les spécialistes de l OMS 3 ont proposé une typologie de la décentralisation qui retient la déconcentration comme le degré le plus faible de décentralisation et la privatisation comme le degré le plus fort en passant par deux types intermédiaires la délégation qui correspond à ce que nous avons identifié comme étant la décentralisation fonctionnelle et la dévolution référant à la décentralisation politique. Cette typologie heurte la conception que se font les pays de droit administratif pour qui la décentralisation ne peut en aucun cas se confondre avec la déconcentration qui est un mode de partage de pouvoir par délégation entre le centre et ses services extérieurs plus proches de la population. De plus, elle introduit le concept de privatisation que le droit public évacue de ses préoccupations une fois effectué le transfert du public au privé. Dans le cadre de ce travail, il sera question de déconcentration tel qu il vient d être défini et de décentralisation lorsque les trois catégories d attributions seront manifestes et effectives Les avantages de la décentralisation La décentralisation est à l ordre du jour dans tous les pays quelque soit leur niveau de développement ou leur régime politique. Cet engouement trouve sa justification dans les avantages qu elle procure qui semble largement l emporter sur les désavantages. 3 OMS.- La décentralisation des systèmes de santé, OMS, 1991.

17 16 Xavier de Greffe 4 a identifié les raisons qui la font considérer comme une nécessité dans les pays centralisés, qui la placent au cœur de nouvelles demandes dans les pays fédéraux et qui en font un enjeu dans la modélisation aussi bien des structures que des réseaux de pouvoir dans les pays autrefois socialistes. Selon cet auteur, ces raisons sont au nombre de quatre. Nous prenons la liberté de les reproduire in extenso : - La décentralisation est source d une meilleure prise en considération des demandes sociales, les centres de décision étant désormais proches des conditions spécifiques sur le plan économique et social, cela plaide, dit-il, au minimum en faveur de la décentralisation de tous les services de proximité. - La décentralisation permet de mieux gérer les services publics en adaptant les réponses aux besoins ressentis et en rendant leur fonctionnement plus transparent. A condition, bien entendu, que ce raccourcissement de la distance à l administration ne se traduise pas par le clientélisme, voire la corruption. - La décentralisation rend possible une participation plus directe des citoyens à la prise de décisions comme à la gestion des services. D où le plaidoyer que l on retrouve dans bien des pays pour que les services qui relèvent au sens large de la culture et de la formation bénéficient de la décentralisation. - La décentralisation permet un meilleur contrôle des représentants élus et elle est à ce titre un levier de la démocratie. A condition, bien entendu, que cela ne se retourne pas contre la cohérence de la nation et des principes de service public qui servent à la forger. 4 Xavier de Greffe, La décentralisation, Coll. repères, Ed. La Découverte, Paris 1992, p23

18 17 Ces quatre raisons ont probablement influencé, ne serait-ce qu intuitivement, les choix des Constituants de 1987 de proposer à la nation un nouveau modèle d Etat à la fois unitaire et décentralisé pour lui permettre de mieux faire face à ses problèmes La réponse constitutionnelle : l Etat unitaire decentralise Le cadre juridique de la gouvernance est la Constitution, porteuse en son essence d un projet social, économique, politique et culturel de démocratisation de la société voté et entériné par la population lors du référendum de mars Aujourd hui, quinze (15) années plus tard, il existe toujours un écart important entre le prescrit constitutionnel et la réalité concrète, et les idéaux exprimés par la Charte fondamentale étant encore loin d être atteints. Ce projet constitutionnel vise en premier chef l établissement d un Etat de droit, garant des droits de la population et du fonctionnement de ses Institutions. Ses objectifs les plus explicites sont : l établissement de la citoyenneté, l institutionnalisation de la démocratie, la cohésion sociale et culturelle, la protection des droits des individus et de l intérêt général et la recherche de l équité dans le développement économique et social, la décentralisation et la participation. Pour ce faire, la Constitution a redéfini l organisation politico-administrative du pays en y incluant un nouveau cadre institutionnel des Collectivités Territoriales et créé ainsi un modèle spécifique de décentralisation L Etat Unitaire Décentralisé Le projet constitutionnel vise la mise en place d une nouvelle organisation politicoadministrative faisant contrepoids aux pratiques dictatoriales et centralisatrices du passé et devant mettre fin à l exclusion et à la marginalisation de la majorité de la population. Ce nouveau régime basé sur le droit et la démocratie et garant des droits et des libertés,

19 18 doit également favoriser l organisation de la société civile et sa participation au développement, notamment dans la desserte des services publics. La Constitution a ainsi établi les cinq (5) piliers sur lesquels le nouvel Etat haïtien doit reposer : trois Pouvoirs indépendants, l Exécutif, le Législatif et le Judiciaire comme fondement essentiel de l organisation de l Etat, ainsi que les Collectivités Territoriales et les Institutions Indépendantes : - Le Pouvoir Exécutif est exercé par le Président de la République, Chef de l Etat, élu au suffrage universel direct, et par le Gouvernement ayant à sa tête le Premier Ministre, réunis en Conseil des Ministres présidé par le Président de la République. Le Pouvoir Exécutif dispose aussi de représentants (Délégués et Vice-Délégués) chargés de la coordination et du contrôle des services publics dans les Départements et les Arrondissements. - Le Pouvoir Législatif est exercé par le Sénat et par la Chambre des Députés qui peuvent se réunir en Assemblée Nationale et dont les membres sont tous élus au suffrage universel. Le Pouvoir Législatif fait des lois sur tous les objets d intérêt public. - Le Pouvoir Judiciaire est exercé par les Tribunaux établis par la Constitution, la création de juridictions d exception étant interdite. - Les Collectivités Territoriales comprennent le Département, la Commune et la Section Communale qui constituent trois paliers distincts de représentation politique, de décision et de gestion des affaires publiques locales, dotés d organes élus, le Département et la Commune disposant aussi d un statut et de compétences propres. Les Départements sont de plus, dotés d un organe de représentation, le Conseil Interdépartemental.

20 19 - Les Institutions indépendantes exercent des fonctions générales de contrôle, d arbitrage ou de recours et, en particulier : Le Conseil Electoral Permanent (CEP) chargé d organiser et de superviser toutes les opérations électorales ; L Office de Protection du Citoyen (OPC) appelé à protéger tout individu contre toutes les formes d abus de l administration publique ; La Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif (CSCCA) chargée du contrôle administratif et juridictionnel des recettes et dépenses de l Etat, la vérification de la comptabilité des Entreprises de l Etat ainsi que celle des Collectivités Territoriales et connaissant des litiges mettant en cause l Etat et les Collectivités Territoriales, l administration et les fonctionnaires publics, les services publics et les administrés ; La Commission de Conciliation appelée à trancher les différents qui opposent le Pouvoir Exécutif et le Pouvoir Législatif ou les deux branches de ce dernier. En même temps, la Constitution a aussi défini les aspects essentiels du rôle et du fonctionnement de la nouvelle organisation politico-administrative ainsi que de ses principales composantes. Les responsabilités de l Etat telles que définies par la Constitution incluent désormais, en plus des attributions liées à la souveraineté et à son rôle de garant des droits et libertés, l obligation de fournir certains services à la population, la protection de l environnement et du patrimoine historique et culturel, l appui aux Collectivités Territoriales de même que la protection et l encadrement du secteur privé et de certaines activités économiques.

21 20 L exercice du Pouvoir Exécutif est aussi maintenant caractérisé par la séparation des attributions du Président de la République, Chef de l Etat, chargé de veiller au respect et à l exécution de la Constitution et à la stabilité des institutions et d assurer le fonctionnement des Pouvoirs Publics et la continuité de l Etat, de celles du gouvernement qui conduit la politique de la Nation et en est responsable devant le Parlement. Le rôle du Pouvoir Législatif est aussi renforcé par la Constitution qui octroie à ce dernier, en plus de l initiative des lois, partagée avec l Exécutif (sauf pour les lois fiscales et budgétaires) d importantes prérogatives décisionnelles. Le Pouvoir Législatif ratifie la nomination du Premier Ministre, approuve la politique générale du Gouvernement et peut mettre fin aux fonctions d un ministre ou de l ensemble du Gouvernement. Le Pouvoir Législatif doit ratifier les Traités et Accords internationaux et exerce aussi des responsabilités dans la nomination d autorités judiciaires et de membres d institutions indépendantes. Le Sénat doit, de plus, ratifier certaines nominations de l Exécutif tandis que la Chambre des Députés peut mettre en accusation le Président de la République, les membres du Gouvernement, des institutions indépendantes et de la Cour de Cassation devant le Sénat érigé en Haute Cour de Justice. Le cadre de l implantation de la démocratie et de la gestion des affaires publiques au niveau local est aussi défini par l établissement de l organisation territoriale des Collectivités Territoriales, de certaines de leurs compétences, de la composition de la plupart de leurs organes et de certaines modalités d élection qui déterminent ainsi les premières modalités d organisation de la vie politique locale ainsi que de la prise en charge de leurs responsabilités par les acteurs institutionnels locaux. Des mécanismes et procédures limitant l arbitraire et visant à assurer le respect de la Constitution et de la loi ont aussi été établis par les dispositions constitutionnelles concernant, entre autres, en plus des garanties de protection incluses dans les procédures judiciaires, les possibilités de recours contre l Etat devant les institutions indépendantes, ainsi que, le rôle de la Cour de Cassation comme instance de recours

22 21 ultime pouvant aussi se prononcer sur la constitutionnalité des lois. D autres procédures visent à renforcer l indépendance du Pouvoir Judiciaire et des institutions indépendantes en limitant les pouvoirs discrétionnaires de l Exécutif dans la nomination de leurs membres qui exige la participation de différents acteurs institutionnels élus. La Constitution a aussi précisé les principaux aspects de la gestion des finances publiques, de l organisation de l Administration et de la Force Publiques, ainsi que du cadre territorial des institutions nationales et des Collectivités Territoriales. Le cadre de la gestion des finances publiques est ainsi établi par la Constitution qui détermine les responsabilités institutionnelles en la matière ainsi que certaines des modalités de préparation et d exécution du Budget National. Elle stipule aussi que l établissement des impôts de même que l exécution des recettes et dépenses de l Etat doivent s effectuer dans le cadre de lois dont l élaboration relève de l Exécutif. D autre part, les finances de la République sont décentralisées et les impôts locaux ne peuvent être établis qu avec le consentement des Collectivités Territoriales concernées. Les dispositions constitutionnelles prévoient, de plus, l allocation d une partie des revenus publics aux Collectivités Territoriales, cette allocation devant être effectuée dans le cadre d une loi à élaborer par le Conseil des Ministres assisté du Conseil Interdépartemental tandis que la responsabilité du contrôle des recettes et dépenses de l Etat ainsi que de la comptabilité des Collectivités Territoriales est confiée à une institution indépendante, la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif. L Administration Publique est définie comme l instrument par lequel l Etat concrétise ses missions et objectifs. Les dispositions constitutionnelles prescrivent la déconcentration des services publics avec délégation de pouvoir et font implicitement à l Etat l obligation d étendre ses services à la population sur toute l étendue du territoire national. Elles stipulent aussi que la loi doit réglementer la Fonction Publique tout en précisant certains aspects de recrutement, du statut et de la carrière des fonctionnaires

23 22 qui, en plus de bénéficier de garanties constitutionnelles peuvent aussi présenter des recours contre les décisions de l Administration les concernant devant la Cour des Comptes, cette institution étant chargée aussi d arbitrer les litiges entre les services publics et les administrés. La Force Publique est composée de deux corps armés distincts, les seuls autorisés par la Constitution ; les Forces Armées, chargées de garantir la sécurité et l intégrité du territoire de la République, et la Police, créée pour garantir l ordre public et la protection des vies et des biens des citoyens et placée sous l autorité du Ministère de la Justice. L organisation territoriale est aussi définie par la Constitution qui établit les divisions territoriales du pays, et sur cette base détermine les divisions administratives, les circonscriptions de représentation de l Exécutif, les circonscriptions électorales nationales ainsi que le territoire des Collectivités Territoriales et de leurs circonscriptions électorales créant ainsi de fait, certaines correspondances directes entre le cadre territorial des Collectivités Territoriales et de la décentralisation avec ceux de la représentation politique nationale, de la représentation de l Exécutif et de la déconcentration des services publics. En plus de définir les principaux traits de l organisation politico-administrative, ces dispositions constitutionnelles précisent aussi les fondements essentiels du fonctionnement de ce nouveau régime de droit et de démocratie. La Souveraineté Nationale réside dans l universalité des citoyens qui élisent directement le Président de la République ainsi que les membres du Pouvoir Législatif et de tous autres Corps ou Assemblées prévus par la Constitution et par la loi ; l Etat n exerçant ses prérogatives que par délégation des citoyens. Des dispositions constitutionnelles établissent donc le cadre de l exercice de la citoyenneté ainsi que les principales modalités des élections tout en confiant la responsabilité de leur organisation au Conseil Electoral Permanent, institution indépendante qui est aussi le Contentieux de toutes les contestations liées aux élections.

24 23 Le cadre de l exercice des droits et libertés dont l Etat est le garant est aussi établi par la Constitution qui, se référant à la Déclaration Universelle des Droits de l Homme de 1948, définit un ensemble de libertés et de droits fondamentaux ainsi qu un ensemble de règles et de procédures visant la protection des individus dans l exercice de ces droits fondamentaux. La cohésion sociale et culturelle de la Nation doit aussi être renforcée par l égalité des droits des citoyens, l élimination de toute forme de discrimination, la consécration du créole comme langue officielle ainsi que par l accès universel à l éducation et l obligation pour l Etat d étendre ses services à la population sur toute l étendue du territoire national. Le cadre des activités économiques est caractérisé par les garanties des droits de propriété et la protection de l entreprise privée. La liberté économique est garantie tant qu elle ne s oppose pas à l intérêt social et il ne peut être établi de privilège en milieu d impôt. L initiative privée en matière d éducation est aussi encouragée. Des monopoles légaux ne peuvent être institués qu en faveur de l Etat et des Collectivités Territoriales, et seulement dans l intérêt exclusif de la société. En même temps, la liberté du travail, de même que la liberté syndicale et le droit de grève sont aussi garantis. L Etat soit cependant assurer la protection de la production agricole nationale, mettre en œuvre une réforme agraire et établir les structures nécessaires pour maximiser la productivité de l agriculture. L Etat peut aussi prendre en charge le fonctionnement d entreprises de production de biens et services essentiels dans le cas où l existence de ces établissements serait menacée. La participation des Collectivités Territoriales à côté d acteurs institutionnels nationaux, dans la prise de certaines décisions d intérêt national est aussi exigée par la Constitution qui prévoit la nomination de juges des membres du CEP sur la base de propositions soumises par ces Collectivités ainsi que la participation du Conseil

25 24 Interdépartemental, avec voix délibérative, aux séances du Conseil des Ministres portant sur les projets de décentralisation et de développement du pays. Ainsi, en plus d établir trois paliers de gestion des affaires publiques locales impliquant des transferts de compétences, la Constitution, en intégrant les Collectivités Territoriales dans la nomination de membres d institutions nationales et dans la prise de décisions de portée nationale, a donc fait de la décentralisation un des éléments centraux de la réforme de l Etat qu elle prescrit. D ailleurs, dans son préambule, la Constitution avait déjà inscrit la décentralisation dans le cadre du processus visant l instauration des libertés fondamentales, du respect des droits humains, de la paix sociale, de la concertation et de la participation de la population aux grandes décisions engageant la vie nationale Le cadre institutionnel des Collectivités Territoriales Les dispositions constitutionnelles concernant la décentralisation se comptent par dizaine. Inscrites dès le Préambule de la Constitution, elles en orientent et structurent également plusieurs de ses principaux titres. Ces dispositions établissent également les aspects essentiels du cadre institutionnel des Collectivités Territoriales et de la décentralisation. La Constitution a apporté d importantes innovations au cadre antérieur avec la définition de trois catégories de Collectivités Territoriales: le Département, la Commune et la Section Communale, dotés chacun de deux organes (une assemblée et un conseil), et la création du Conseil Interdépartemental. Au niveau local, la Constitution reste cependant muette sur le statut des chefs lieux de commune et des quartiers. Le Conseil Interdépartemental est composé d un représentant de chaque Assemblée Départementale. Les membres du C.I.D. sont chargés d assurer la liaison entre l Exécutif et leur Département respectif et participent, avec voix délibérative, aux séances du Conseil des Ministres portant sur :

26 25 - les projets de décentralisation ; - les projets de développement du pays au point de vue social, économique, commercial, agricole et industriel ; Le CID est aussi chargé d assister le Conseil des Ministres dans l élaboration de la loi fixant la portion et la nature des revenus publics attribués aux Collectivités Territoriales. Selon ces dispositions, le CID s avère être essentiellement un mécanisme assurant la participation des Départements à certaines décisions de portée nationale de l Exécutif, intégrant les Collectivités Territoriales dans l exercice de compétences auparavant exclusives à l Exécutif. Le Département, Collectivité Territoriale la plus étendue, bénéficie de la personnalité morale et de l autonomie, et est doté d une Assemblée Départementale composée d élus indirects provenant exclusivement de chacune des Assemblées Municipales. L Assemblée Départementale : - désigne un représentant au Conseil Interdépartemental ; - soumet au choix du Président de la République les listes de personnes parmi lesquelles seront nommés les juges des Cours d Appel et des Tribunaux de Première Instance ; - prépare la liste des personnes parmi lesquelles seront choisis les membres du Conseil Electoral Permanent ; - élit le Conseil Départemental et l assiste dans sa tâche; et - fait rapport à l'administration centrale de la gestion du Département.

27 26 Le Conseil Départemental, dont les membres ne sont pas forcément tirés de l'assemblée Départementale; - est chargé d administrer le Département ; - supplée à toute vacance du Conseil Municipal en attendant la tenue de nouvelles élections - élabore, avec la collaboration de l Administration Centrale, le plan de développement du Département ; et - rend compte de sa gestion à l Assemblée Départementale. La Constitution a donc créé un espace de concertation multicommunale, le Département, dont l Assemblée constitue le cadre d intégration des volontés communales en vue de leur prise en compte, au niveau politique (via le CID), dans certaines décisions de l Exécutif et de leur inclusion, au niveau technique et administratif (via le CD), dans le plan de développement du Département. Cette Collectivité paraît donc conçue pour jouer avant tout un rôle stratégique dans les décisions nationales, à la fois politique et décisionnel. La Commune, seule Collectivité Territoriale relativement fonctionnelle avant 1987, a été dotée par la Constitution, de l autonomie administrative et financière. Le Conseil Municipal, élu au suffrage universel : - administre la Commune ; - est le gestionnaire privilégié des biens fonciers du domaine privé de l Etat situés dans les limites de la Commune ; - peut bénéficier à sa demande de l assistance d un Conseil Technique fourni par l Administration Centrale ; - rend compte de sa gestion à l Assemblée Municipale.

28 27 Formée notamment d un représentant de chaque Section Communale, l Assemblée Municipale, dont la composition n est que partiellement définie et dont les modalités d élection des membres ne sont pas précisées: - assiste le Conseil Municipal dans sa tâche ; - soumet au choix du Président de la République la liste des personnes parmi lesquelles seront nommés les Juges de Paix ; - est obligatoirement consultée préalablement à toute transaction concernant les biens fonciers du domaine privé de l Etat situés dans la Commune ; - délègue un représentant à l Assemblée Départementale; et - fait rapport au Conseil Départemental de la gestion de la Commune. Ces dispositions et, en particulier, la composition de ses organes, donnent donc à la Commune un rôle d intégration des intérêts généraux de cette Collectivité avec notamment, ceux de chacune des Sections Communales qui la constituent, en vue, à la fois, de leur représentation à l Assemblée Départementale et de la gestion des affaires publiques communales. La Commune, semble aussi être, selon la Constitution, la seule Collectivité Territoriale prévue pour assumer d office des responsabilités de gestion et de mise en œuvre d éléments du cadre de vie des populations urbaines et rurales. Son caractère opérationnel en fait à la fois un cadre et un agent direct de développement, ce qui est d ailleurs confirmé par ses attributions de gestion de biens fonciers du domaine privé de l Etat et par l obligation faite à l Administration Centrale de fournir de l assistance technique à son Conseil, qui bénéficie, de plus, de la légitimité du suffrage universel direct. La Section Communale, à la fois la plus petite Collectivité Territoriale et la plus petite entité administrative de la République, est administrée par le Conseil d Administration de Section Communale, élu au suffrage universel, et assisté par une Assemblée de Section Communale, dont la composition n'est pas définie. La Section Communale dispose d un représentant à l Assemblée Municipale. Les modalités de

29 28 nomination ou d'élection de ce représentant ne sont pas non plus définies dans la Constitution. La Section Communale ne bénéficie constitutionnellement ni de la personnalité morale, ni de l autonomie, ni d attributions particulières. Cependant, cette Collectivité dispose d organes politiques, dont un Conseil élu au suffrage universel direct, et peut entrer en litige avec l Etat. Ainsi, la Section Communale paraît être avant tout, un mécanisme de représentation et de défense des intérêts de sa population ainsi que d intégration de ces intérêts dans les décisions communales, assurant la participation et le pluralisme politique à ce niveau. L intégration des Collectivités Territoriales au niveau décisionnel est aussi établie implicitement par les dispositions constitutionnelles concernant la définition des Collectivités Territoriales ainsi que la composition des Assemblées et du CID qui ont pour effet d assurer la prise en compte des intérêts de chaque Collectivité Territoriale dans les décisions des Collectivités de niveau territorial immédiatement supérieur ainsi que l intégration des décisions de l ensemble des Collectivités territoriales et leur représentation au niveau national. En effet, les dispositions constitutionnelles définissent les Collectivités Territoriales à partir des divisions territoriales du pays qu elles établissent, créant ainsi l emboîtement territorial de ces Collectivités, les Départements étant constitués de Communes, et les Communes, de Sections Communales. Ces dispositions établissent, de plus, l emboîtement institutionnel et électoral de ces Collectivités, les Sections Communales étant représentées à l Assemblée Municipale, cette dernière élisant un représentant à l Assemblée Départementale qui elle-même, désigne en son sein un représentant au CID. Ainsi, les Départements et les Communes intègrent et représentent les intérêts des Collectivités qui les constituent. La Constitution a en fait maillé l ensemble des Collectivités Territoriales dans un même édifice politico-administratif devant assurer