AUGMENTATION LEGALE DES SALAIRES DANS LES SERVICES DE SANTE («LEX 203»)

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1 Arrêt du 18 décembre 2002, K 43/01 Résumé protégé par le droit d auteur AUGMENTATION LEGALE DES SALAIRES DANS LES SERVICES DE SANTE («LEX 203») Type de procédure : contrôle abstrait ; question préjudicielle Initiateurs : Fédération des Unions des Employeurs des Etablissements de Santé ; Tribunal de district Tribunal de prud hommes de Chełmno Composition de Tribunal : plein Opinions dissidentes : 0 Objet du contrôle Repère du contrôle Augmentation ex lege, de 203 zlotys, du salaire moyen des employés des établissements publics autonomes de santé [Loi du 16 décembre 1994 relative au système négociable de formation de la réévaluation des salaires moyens chez les entrepreneurs, ainsi que portant modification de certaines lois : art. 4a inséré par la loi du 22 décembre 2000 portant modification de : la loi relative au système négociable de formation de la réévaluation des salaires moyens chez les entrepreneurs ainsi que portant modification de certaines lois ; et de la loi sur les établissements de santé] Entrée en vigueur de la réglementation ci-dessus avec rétroactivité [Loi du 22 décembre 2000 (ibidem) : art. 3] Principe de l Etat de droit Principe de légalité de l action des pouvoirs publics Liberté d activité économique Principe d égalité [Constitution : art. 2, art. 7, art. 20, art. 32] Principe de l Etat de droit Principe de légalité de l action des pouvoirs publics [Constitution : art. 2 et art. 7] Vers la fin de l année 2000 le pays fut le théâtre de diverses formes de protestations de la part des infirmières et des aides-soignantes au motif de leur faible rémunération. Sous la pression croissante des démonstrations, le 22 décembre 2000, le Parlement adopta la loi portant modification de : la loi relative au système négociable de formation de la réévaluation des salaires moyens chez les entrepreneurs ainsi que de certaines lois ; et de la loi sur les établissements de santé. Ladite loi prévoyait entre autres par le biais de l insertion de l art. 4a dans la loi du 16 décembre 1994 relative au système négociable de formation de la réévaluation des salaires moyens chez les entrepreneurs une réévaluation d au moins 203 zlotys du salaire mensuel moyen des employés des établissements publics autonomes de santé (il s agissait avant tout des hôpitaux) ; d où le nom populaire de «lex 203». La réglementation ci-avant entraîna de nombreux doutes d interprétation et nombre problèmes financiers. Le problème fondamental reposait sur le fait que lorsqu il imposa l obligation de payer des salaires plus élevés aux employés des hôpitaux, le législateur s est abstenu d indiquer les sources de

2 2 financement desdites augmentations. En conséquence, les hôpitaux se trouvèrent exposés à des pertes financières étant donné que, d un côté, ils ne pouvaient se soustraire à l obligation de verser à leurs employés leurs salaires revalorisés alors que, de l autre côté, les moyens transmis aux hôpitaux par les caisses de maladies ne suffisaient pas à l accomplissement de toutes les tâches assignées au service public de la santé. Ce qui donna lieu à de nouvelles protestations de la part des employés et à de nombreux procès devant les tribunaux de prud hommes. La réglementation mentionnée de décembre 2000, entrée en vigueur au jour du 1 er janvier 2001, fut, deux années plus tard, de l effet de la requête de la Fédération des Unions des Employeurs des Etablissements de Santé ainsi que de la question préjudicielle, posée par le Tribunal de district Tribunal de prud hommes de Chełmno, l objet d un examen par le Tribunal constitutionnel. Les deux initiateurs de la procédure soulevèrent le grief selon lequel la disposition mise en cause n était pas conforme au principe de confiance envers l Etat et dans le droit qu il établit ainsi qu au principe d une législation correcte qui découlent de la clause d Etat de droit (art. 2 de la Constitution). Etant donné qu elle n indique ni le sujet de droit contraint de couvrir les coûts, ni les sources de financement, ni les mécanismes de transmission des moyens nécessaires à l augmentation des salaires, et qu elle ne contient pas de dispositions transitoires appropriées et que sa teneur conduit souvent à des écarts d interprétation souvent absurdes, ladite disposition ne satisfait donc pas l exigence de clarté et de précision. L Union des Employeurs évoquée indiqua également que la disposition déférée parlait d augmentation pour tout employé d établissement de santé, sans différencier les situations matérielles des ayant-droit, et que, eu égard au manque d indications sur les sources de financement, tous les ayant-droit ne recevraient pas d augmentation. De l avis du requérant, cela viole le principe constitutionnel d égalité (art. 32). Au surcroît, il fut indiqué que l établissement d une réévaluation des salaires, ex lege, d une somme concrète définie, dans les établissements publics de santé non dotés des fonds budgétaires mais fonctionnant selon le principe de l autofinancement, constituait une violation de la liberté de l activité économique (art. 20 de la Constitution). De plus, le Tribunal de district émit le grief selon lequel l introduction, dans l art. 3 de la loi de modification, de l augmentation des salaires mentionnée ayant force obligatoire avant même que ladite loi ne fût publiée au Journal des Lois (i.e. le 1 er janvier 2001) constituait une violation de l obligation respecter une vacatio legis appropriée ainsi que de l interdiction de rétroactivité de la loi qui découle de la clause d Etat de droit (art. 2 de la Constitution). Dans le cas de ces deux dispositions, le Tribunal de district indiqua parallèlement l art. 7 de la Constitution comme repère du contrôle (principe d action de l autorité de puissance publique en vertu et dans les limites du droit). L arrêt ci-résumé revêt, au point 1 du dispositif, un caractère dit de jugement interprétatif. Dans ce genre de décisions le Tribunal affirme que la disposition examinée est conforme (ou n est pas conforme) à la Constitution à la condition d adopter son interprétation appropriée.

3 3 DECISION DU TRIBUNAL 1. L art. 4a de la loi du 16 décembre 1994 relative au système négociable de formation de la réévaluation des salaires moyens chez les entrepreneurs, ainsi que portant modification de certaines lois, interprété comme créant une coresponsabilité du système des finances publiques pour l exécution de cette disposition : a) est conforme aux art. 2, 7 et 32 de la Constitution, b) n est pas non conforme à l art. 20 de la Constitution. 2. L art. 3 de la loi du 22 décembre 2000 portant modification de la loi susmentionnée est conforme aux art. 2 et 7 de la Constitution. THESES PRINCIPALES DE LA MOTIVATION 1. Dans le système des valeurs composées de la notion d Etat de droit (art. 2 de la Constitution), le principe de protection de la confiance envers l Etat et dans le droit qu il établit occupe une position primordiale. En particulier, ledit principe ne permet pas que l Etat mène un «jeu» avec ses citoyens consistant en la création d autorisations fictives ou irréalisables pour des raisons juridiques ou réelles, ou en raison de la définition obscure des conditions de l exercice desdites autorisations. 2. Découle du principe de la protection de la confiance envers l Etat et dans le droit, une certaine présomption selon laquelle lorsque le législateur crée des dispositions instituant la base à des prétentions financières, mais qu il n indique pas de façon univoque le sujet de droit tenu de satisfaire lesdites prétentions, il charge le système des finances publiques de cette obligation. 3. Les principes de l économie sociale de marché, formulés à l art. 20 de la Constitution, ne déterminent pas les règles de fonctionnement du service public de santé. Les dispositions de l art 68 al. 2 à 4 de la Constitution ont en effet, en la matière, une signification fondamentale en ce qu elles imposent aux pouvoirs publics les obligations relatives d assurer aux citoyens l accès aux soins de la santé grâce aux fonds publics. Etant un chaînon élémentaire de la réalisation desdites obligations, le système de service public de la santé devrait être construit sur les principes d une rationalisation économique, ce bien qu il existe des limites infranchissables à sa conceptualisation économique. 4. L entendement comme absolue de la notion d autonomie contenue dans l appellation «établissement public autonome de santé» ne trouve pas de fondement dans les règles constitutionnelles. L étendue et la teneur de cette notion sont définies par la loi. L autonomie dont il est propos ne peut pas être assimilée au statut des sujets de droit exerçant une activité économique. 5. Lors de l estimation de la constitutionnalité de l art. 4a de la loi du 16 décembre 1994 (mentionnée au dispositif), inséré par la loi de modification du 22 décembre 2000, lequel attribue aux employés, des établissements publics autonomes de santé, le droit à une augmentation de 203 zlotys du salaire mensuel, il faut prendre en considération les teneurs constitutionnelles indiquées supra (thèses 1 à 3) qui déterminent la direction de l interprétation établie au point 1 du dispositif. La loi en vertu de laquelle furent formées les prétentions individuelles des employés contre les établissements publics autonomes de santé en tant qu employeurs, charge en conséquence de cette responsabilité la fraction des finances publiques par l intermédiaire de laquelle sont réalisées les obligations de l autorité publique définies à l art. 68 al. 2 de la Constitution. Cela ne signifie pas que les

4 4 établissements publics autonomes de santé puissent faire valoir une pleine compensation pour les frais liés à l augmentation des salaires. Il devrait cependant exister un mécanisme prévenant la dégradation des conditions de fonctionnement desdits établissements en raison de ce qu ils accomplissent l obligation légale de relèvement des salaires des employés. Le Tribunal constitutionnel n est compétent ni en matière de la définition de la forme légale et organisationnelle des décisions appropriées ni sur la taille des moyens financiers nécessaires à la satisfaction des besoins majorés. 6. Le grief que la réglementation mise en question (ibidem) viole le principe constitutionnel d égalité (art. 32 de la Constitution) en ce qu il ne concerne pas les employés du secteur non public (demeurant dans la gestion privée) des établissements de santé n est pas pertinent. Du point de vue de ladite réglementation, l embauche dans un établissement de santé n est en effet pas une caractéristique essentielle commune pertinente aux sujets de droits comparés. Sous l angle du principe de l activité conduite, en comparaison avec les établissements privés, la différence de statut juridique des établissements publics de santé ne permet pas de comparer la hauteur des salaires des employés. Il n y aurait aucun fondement raisonnable à un traitement unique par le législateur de sujets de droits se différenciant si significativement, connecté à une ingérence dans la sphère d activité du secteur privé. 7. Dans son appréciation de la réglementation examinée, le Tribunal constitutionnel se doit, d un côté, de soupeser les abstentions du législateur en regard des principes d une législation correcte violation du règlement du Sejm lors du vote de la loi de modification, manque de précision suffisante de l art. 4a de la loi modifiée, non-indication des moyens nécessaires à la réalisation de l objectif fixé et, d un autre côté, de circonstancier la protection constitutionnelle de la confiance en le droit, surtout dans le droit établi sous la forme de loi. La perte de la force obligatoire de la disposition déférée aurait comme conséquence la suppression des bases juridiques aux augmentations des salaires des employés des établissements publics autonomes de santé effectuées depuis deux ans ainsi que l ouverture de la voie de la réouverture de la procédure dans les affaires conclues en faveur des prétentions présentées par les employés. Cela remettrait en question la confiance envers l Etat et dans le droit, ce dans une matière particulièrement «sensible» que sont les salaires pour toutes les catégories professionnelles. Il convient de statuer sur le conflit apparaissant ici entre les principes constitutionnels en donnant la primauté au principe de protection de la confiance ; ce qui conduit à reconnaître la constitutionnalité de la réglementation examinée. 8. Il existe des catégories particulières de réglementations juridiques, au regard desquelles les règles de respect de la vacatio legis ainsi que de la non-rétroactivité de la loi n ont pas d application absolue. Cela concerne avant tout les dispositions qui garantissent au citoyen l exercice d une situation plus favorable que celle existante jusque-là. 9. Le postulat à la base du grief de rétroactivité de la loi ainsi de l absence de vacatio legis (cf. point 2 du dispositif) selon lequel les sujets de droits autorisés en vertu de la réglementation examinée, à savoir les employés des établissements publics autonomes des services de santé d une part et, de l autre, les sujets de droits contraints, relevant du système de finances publiques, sont des sujets de droits de même niveau, soumis à la même protection, n est pas pertinent. 10. Le Tribunal constitutionnel étaie son jugement sur la présomption de conformité à la Constitution des dispositions mises en cause. Cela signifie que les griefs, adressés à l endroit de la loi, n en justifient la constatation de non-constitutionnalité que si, lors de la

5 5 procédure, il est démontré qu aucune des interprétations admises de la disposition déférée ne permet de conférer à la loi un raisonnement tel qu il la conduise à une conformité aux règles, aux valeurs et aux principes institués par la Constitution. 11. La fonction de l arrêt interprétatif du Tribunal constitutionnel (le point 1 du dispositif revêt un tel caractère) est d adapter la teneur de la disposition examinée aux exigences définies dans les règles constitutionnelles. Un tel arrêt jouit de la force obligatoire erga omnes en vertu de l art. 190 al. 1 de la Constitution. Les dispositions de la Constitution Art. 2. La République de Pologne est un Etat démocratique de droit mettant en oeuvre les principes de la justice sociale. Art. 7. Les autorités de puissance publique déploient leurs activités en vertu et dans les limites du droit. Art. 20. L'économie sociale de marché fondée sur la liberté de l'activité économique, sur la propriété privée et la solidarité, le dialogue et la coopération entre les partenaires sociaux, constitue le fondement du système économique de la République de Pologne. Art Tous sont égaux devant la loi. Tous ont droit à un traitement égal par les pouvoirs publics. 2. Nul ne peut être discriminé dans la vie politique, sociale ou économique pour une raison quelconque. Art. 68. [ ] 2. Les pouvoirs publics garantissent à tous les citoyens, indépendamment de leur situation matérielle, un accès égal aux soins de santé financés sur fonds publics. Les modalités et l'étendue de l'octroi des soins sont définis par la loi. 3. Les pouvoirs publics sont engagés à assurer l'assistance médicale particulière aux enfants, aux femmes enceintes, aux personnes handicapées et aux personnes âgées. 4. Les pouvoirs publics sont engagés à combattre les maladies épidémiques et à prendre des mesures préventives contre les effets nuisibles à la santé de la dégradation du milieu naturel. 5. Les pouvoirs publics favorisent le développement de la culture physique, en particulier parmi les enfants et les adolescents. Art Les décisions du Tribunal constitutionnel sont obligatoires erga omnes et définitives. Si vous avez des questions ou des remarques, vous pouvez nous écrire : summaries@trybunal.gov.pl