Justice : le droit de confiance

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1 Justice : le droit de confiance

2 Document réalisé par la Direction des études de l UMP Emmanuelle Mignon, directeur, Julien Veyrier, directeur-adjoint, Eric Tallon, conseiller, Pierre Messerlin, Arnaud Chaput, Alexis Delafaye, Nelly Hanon. 2

3 Table des matières Chapitre 1. Cinq priorités pour une justice plus efficace, plus moderne, plus proche des citoyens 5 1. La justice doit être plus lisible et moins distante L organisation judiciaire est trop complexe La complexité des procédures s ajoute à celle de l organisation judiciaire La justice reste trop distante à l égard des victimes La justice répond difficilement à l exigence de célérité La lenteur de la justice française en chiffres Le manque de célérité de la justice française fragilise son image à l extérieur L égalité devant la justice n est pas toujours pleinement garantie Les citoyens ne sont pas égaux dans l accès à la justice La justice est rendue différemment selon le lieu de la juridiction L efficacité de la justice est mise en doute par la persistance de la récidive et la difficulté à juguler la délinquance des mineurs Les niveaux de récidive traduisent l impuissance de la justice à offrir des sanctions 19 dissuasives et à permettre la réinsertion. 4.2 La justice ne parvient pas à enrayer l augmentation de la délinquance des mineurs La dignité des prévenus et des détenus n est pas suffisamment respectée La fréquence et la durée de la détention provisoire sont excessives Les conditions de détention ne correspondent pas aux exigences d un Etat de droit. 27 Chapitre 2. La faiblesse du fonctionnement et de l organisation du système judiciaire Bien qu elle ne concerne que 5% des affaires, la procédure de l instruction 35 fait l objet de nombreuses critiques. 1.1 Comment fonctionne la mise en état des affaires pénales en France? Malgré certaines avancées, la mise en état des affaires pénales présente un certain 38 nombre de carences. 2. L organisation du système judiciaire est inadaptée Alors que les frais de justice augmentent, le budget de la justice reste faible La carte judiciaire est archaïque Le statut des magistrats n est pas adapté aux exigences de leur fonction Le mode de recrutement et la formation des magistrats présentent des faiblesses La gestion des ressources humaines est quasiment inexistante au sein de la magistrature La responsabilité des magistrats est trop rarement mise en cause. 48 3

4 Chapitre 3. Quelques propositions pour une justice plus humaine, plus efficace et plus responsable Réformer l organisation du système judiciaire La carte judiciaire La spécialisation des magistrats Renforcer l indépendance de l autorité judiciaire Revaloriser le statut des magistrats Instituer une séparation entre les carrières du siège et celles du parquet Protéger les magistrats du parquet Une magistrature plus ouverte et plus responsable Une magistrature plus ouverte Une magistrature plus responsable devant la Nation Réformer la procédure pénale Refondre le code de procédure pénale Renforcer les droits de la personne gardée à vue Réformer en profondeur la phase d instruction Mettre fin à la culture de la détention provisoire Rendre la justice criminelle en toute sérénité Mieux prévenir et réprimer la délinquance des mineurs Réécrire l ordonnance de Spécialiser des juges et des tribunaux pour enfants dans le traitement des mineurs 61 délinquants 5.3 Lutter contre la récidive et contre le sentiment d impunité des mineurs Réformer en profondeur la protection judiciaire de la jeunesse Améliorer les conditions de détention Désengorger et moderniser les établissements pénitentiaires Assurer le respect de la loi en exigeant des conditions matérielles de détention 64 décentes 6.3 Humaniser les conditions de détention Préparer la sortie et la réinsertion des détenus 65 Bibliographie 66 4

5 Chapitre 1. Cinq priorités pour une justice plus efficace, plus moderne, plus proche des citoyens Les critères de performance de l institution judiciaire ont longtemps reposé exclusivement sur la qualité du jugement rendu : sa conformité au droit, son impartialité, son degré d équité. Depuis quelques années, les Français ont de leur justice une appréciation négative : à 70%, ils estiment que la justice fonctionne mal et plus d un Français sur deux (53%) pense que ce fonctionnement s est dégradé 1. Pour correspondre pleinement aux exigences d un Etat de droit, la justice ne doit plus seulement veiller à l application des lois, mais aussi répondre aux attentes exprimées par les citoyens. Trop complexe, trop distante, trop lente, la justice semble peiner à la fois à prendre en compte la parole des victimes et à respecter la présomption d innocence, à concilier l exigence de réparation et de sanction avec celle de la réinsertion des personnes condamnées. Confrontée à l apparition de nouvelles formes de délinquance, notamment chez les mineurs, la justice doit également veiller à l exécution des peines prononcées et empêcher la réduction de la récidive. Face à la diversité des objectifs aujourd hui assignés à l institution judiciaire, cinq priorités peuvent être dégagées : la lisibilité de la justice, sa célérité, l égalité des citoyens, l efficacité du traitement judiciaire de certains problèmes de société et la dignité du système pénitentiaire. 1. La justice doit être plus lisible et moins distante. 1.1 L organisation judiciaire est trop complexe. La complexité de la justice française réside d abord dans l existence de deux «ordres juridictionnels». Il s agit des deux ensembles formés, d une part, par les juridictions judiciaires placées sous l autorité de la Cour de cassation (tribunaux d instance (TI), tribunaux de grande instance (TGI), cours d appel, tribunaux de commerce, conseils de prud hommes, etc.), d autre part, par les juridictions administratives placées sous le contrôle du Conseil d Etat (tribunaux administratifs (TA), cours administratives d appel (CAA) et certaines juridictions spécialisées comme la commission de recours des réfugiés). La Cour de cassation et le Conseil d Etat sont dits «souverains» ou «suprêmes», car leurs décisions ne peuvent pas être contestées devant une autre juridiction française 2. Cette dualité de juridictions s explique historiquement par la volonté de réserver à l administration un juge qui lui est spécifique, plus à même de réaliser la synthèse entre l intérêt général défendu par l administration et l intérêt individuel mis en avant par l administré. 1 Sondage TNS Sofres pour Pèlerin magazine, Les Français et la justice, octobre Un recours est cependant possible devant la Cour européenne des droits de l homme (Cour EDH). 5

6 Cette dualité de juridictions contribue toutefois à brouiller la vision que les Français ont de la justice. Il n est pas toujours facile de déterminer si un litige doit être porté devant une juridiction judiciaire ou devant une juridiction administrative. C est le cas par exemple en matière de contentieux de la responsabilité ou de contentieux fiscal. La complexité s illustre aussi dans la profusion de juridictions différentes au sein même de l ordre juridictionnel judiciaire. Il existe aujourd hui une très grande quantité de juridictions réparties sur le territoire français. Ces tribunaux, cours ou conseils ont des modes de fonctionnement, des procédures de recrutement, des compositions très différents. Certaines juridictions sont exclusivement composées de magistrats non professionnels (tels les tribunaux de commerce), d autres pratiquent «l échevinage» (juridictions composées de magistrats professionnels et de magistrats non professionnels, mais dont les activités les conduisent à avoir des compétences dans les matières traitées - par exemple les tribunaux pour enfants, les tribunaux des affaires de sécurité sociale et les conseils de prud hommes en cas de partage des voix entre le collège des employeurs et le collège des salariés), d autres enfin sont exclusivement composées de magistrats professionnels (les tribunaux correctionnels par exemple). Il est à noter que la justice française compte juges non professionnels en plus des magistrats professionnels. Juridictions Nombre Cour de cassation 1 Cours d appel et tribunaux supérieurs d appel 1 37 Tribunaux de grande instance et de première instance Juridictions judiciaires Tribunaux d instance et tribunaux de police 476 Tribunaux pour enfants 154 Conseils de prud hommes et tribunaux du travail Tribunaux de commerce 185 Tribunaux des affaires de sécurité sociale 116 Tribunaux paritaires des baux ruraux 411 Juridictions administratives Conseil d Etat (CE) 1 Cours administratives d appel (CAA) 8 Tribunaux administratifs (TA) 36 Tableau 1. Les principales juridictions en France Source : ministère de la Justice Nombre de ces juridictions sont spécialisées. C est le cas par exemple des tribunaux paritaires des baux ruraux (chargés du contentieux entre bailleurs et preneurs de baux ruraux), des tribunaux des affaires de sécurité sociale (compétents sur les litiges entre les administrations de sécurité sociale et les assurés), ou des tribunaux pour enfants. 1 Equivalent des cours d appel pour l outre-mer 2 Equivalent des TGI pour l outre-mer 3 Equivalent des conseils de prud hommes pour l outre-mer 6

7 Enfin, les ressorts de ces juridictions sont parfois très différents. Par exemple, il n y a que huit cours administratives d appel alors qu il y a 37 cours d appel et tribunaux supérieurs d appel sur le territoire national (métropole + outre mer). Par ailleurs, les ressorts des cours d appel et des tribunaux de grande instance ne correspondent pas aux limites géographiques des départements et des régions, ce qui pose d innombrables problèmes de coopération entre services publics (notamment entre la police et la justice). Encadré 1. Un exemple de complexité de la carte judiciaire : le ressort de la cour d appel de Grenoble Dans le ressort de la cour d appel de Grenoble se trouvent cinq TGI, douze TI, cinq tribunaux de commerce, dix conseils de prud hommes. Ce ressort couvre les départements de l Isère, de la Drôme (région Rhône-Alpes) et des Hautes-Alpes (région Provence-Alpes-Côte d Azur). Commune TGI TI Tribunal de commerce Conseil de prud hommes Grenoble X X X X Valence X X X Gap X X X X Montélimar X X Vienne X X X X Bourgoin-Jallieu X X X Romans X X X Die X X Saint-Marcellin La Mure Nyons Briançon X X La Tour du Pin Voiron X X X Tableau 2. Localisation des tribunaux du ressort de la cour d appel de Grenoble Source : Direction des études de l UMP Cette carte soulève de nombreuses questions : pourquoi Valence et Bourgoin-Jallieu possèdent-elles un TGI, mais pas de tribunal de commerce? Pourquoi Die est-elle dotée d un tribunal de commerce et d un tribunal d instance sans avoir de conseil de prud hommes? Pourquoi y a-t-il un TGI à Bourgoin-Jallieu ( habitants), mais pas à Montélimar ( habitants)? Il faut enfin souligner les divergences entre la carte des juridictions judiciaires et celle des juridictions administratives. Grenoble abrite en effet un tribunal administratif (la cour administrative d appel étant sise à Lyon), couvrant les départements de l Isère, de la Drôme, de la Savoie et de la Haute-Savoie, mais pas celui des Hautes-Alpes. X X 7

8 1.2 La complexité des procédures s ajoute à celle de l organisation judiciaire. Comme le souligne le rapport de l Institut Montaigne sur la justice en France 1, «la complexité de l architecture [de la justice] se retrouve également [ ] dans celle des procédures». Les règles applicables sont souvent différentes d une juridiction à l autre, pour ce qui est des délais de recours, de la nécessité ou non d avoir recours à un professionnel de justice (avocat, avoué, huissier...), ou du caractère écrit ou oral de la procédure : ainsi, la procédure devant le tribunal administratif est normalement écrite, alors que celle devant le tribunal d instance est orale. Quant au ministère d avocat, il est en principe facultatif devant le TA (sauf demande d indemnité pour dommage causé par l Etat), obligatoire devant les CAA (sauf pour les recours en excès de pouvoir en matière de fonction publique et pour les litiges sur les contraventions de grande voirie) ou devant le CE (sauf pour la cassation des décisions des commissions centrales d aide sociale ou des cours régionales des pensions). La complexité existe aussi pour les tribunaux judiciaires : il faut un avoué et un avocat pour plaider devant la chambre civile d une cour d appel, sauf dans le cas de la chambre sociale devant laquelle ni l un ni l autre ne sont requis, et pas en matière correctionnelle. La complexité du langage juridique reflète la complexité de l organisation judiciaire. L abandon des formules latines dans les jugements, il y a quelques décennies, a marqué une volonté de simplification et d accessibilité. La lecture des jugements ou arrêts illustre toutefois la distance persistante entre la justice et le justiciable : les «considérants» ou «attendus» des décisions, jugements ou arrêts restent souvent incompréhensibles pour les non-spécialistes du droit. Encadré 2. Un exemple de complexité du langage judiciaire Extrait d un arrêt de la troisième chambre civile de la Cour de cassation en date du 7 juin 2000 : «Attendu que la Banque populaire du Sud-Ouest fait grief à l arrêt d'ordonner le partage de la seule nue-propriété des immeubles indivis, alors, selon le moyen, «qu il résulte du jugement confirmé que l acte par lequel les consorts Tristan-Cazanave ont constitué un usufruit au profit de leur mère n a jamais été publié ; que la BPSO, créancier d'un indivisaire, M. Tristan, ne pouvait que provoquer le partage afin de réaliser son hypothèque sur les droits immobiliers de son débiteur resté en indivision ; qu en se bornant, pour confirmer le jugement déféré en ce qu il a ordonné le partage de l indivision sous réserve du droit d usufruit de Mme Heure, veuve Tristan, à relever que les créanciers pouvant exercer les droits et actions de leur débiteur ne disposent pas de plus de pouvoirs que ce dernier, la cour d appel, qui a ainsi donné effet à un acte constitutif d un droit réel pourtant non publié à l égard d un tiers muni d une sûreté immobilière régulièrement inscrite, a violé, ensemble, les articles 1165 du Code civil, 28 et 30 du décret du 4 janvier 1955» ; Mais attendu qu ayant exactement relevé que si le créancier pouvait exercer les droits et actions de son débiteur et provoquer le partage d'une indivision au nom de celui-ci, il ne disposait pas, pour ce faire, de plus de pouvoirs que son débiteur, la cour d appel a retenu que la convention d usufruit étant opposable à M. Tristan, il convenait d ordonner le partage de 1 Institut Montaigne, Pour la justice, rapport, septembre

9 l indivision existant entre celui-ci et Mme Cazanave sous réserve du droit d usufruit de Mme Tristan ; D où il suit que le moyen n est pas fondé ; par ces motifs : rejette le pourvoi.» 1.3 La justice reste trop distante à l égard des victimes Des évolutions sont intervenues ces dernières années. La constitution de partie civile accorde une place à la victime dans la procédure pénale. Sauf cas particuliers (prescriptions, amnistie ), elle oblige le parquet à ouvrir une information (saisir un juge d instruction). Elle permet à la victime d être associée au déroulement de la procédure, en étant entendue par le juge d instruction, en se voyant signifier les actes importants de la procédure et en intervenant sur le déroulement de la procédure par la sollicitation de certaines mesures d instruction. Même s il connaît certains abus, notamment dans les affaires financières, ce dispositif est globalement positif. Il permet de passer outre l inaction des parquets pour des raisons d opportunité des poursuites. Au cours des dernières années, d importantes réformes ont permis d améliorer la prise en charge des victimes à toutes les étapes de la procédure, définissant ainsi un ensemble de droits : - le droit à l information La loi prévoit que la victime est informée du déroulement de la procédure pénale. Le code de procédure pénale énonce ainsi dans son article préliminaire que «l autorité judiciaire veille à l information et à la garantie des droits des victimes au cours de toute procédure pénale» (introduit par la loi du 15 juin 2000). Son article 80-3 précise que «dès le début de l information 1, le juge d instruction doit avertir la victime d une infraction de l ouverture d une procédure, de son droit de se constituer partie civile et des modalités d exercice de ce droit» (introduit en 2000). La loi de 2002 d orientation et de programmation de la justice a quant à elle modifié l article 53-1 du code de procédure pénale pour étendre l obligation d information des victimes incombant aux officiers et agents de police judiciaire (obtenir réparation, pouvoir se constituer partie civile, obtenir la désignation d un avocat pour les assister, être aidées par un service d aide aux victimes) 2. - le droit à l accompagnement Les victimes peuvent s appuyer sur de nombreux services d aide, répartis sur tout le territoire et fédérés par l Institut national d aide aux victimes et de médiation (INAVEM) créé en Ces services accueillent les victimes et leurs proches, les informent, les accompagnent et leur apportent un soutien psychologique, le tout gratuitement. 1 Synonyme d instruction 2 Autre exemple : en cas de comparution immédiate de l auteur présumé d une infraction, la victime, partie civile ou non, est informée du lieu et de la date de l audience. 9

10 Les administrations doivent également fournir un effort plus soutenu d accompagnement des victimes. L aide juridictionnelle est ainsi octroyée de droit à toute personne victime «d atteintes volontaires à la vie ou à l'intégrité de la personne» (viols, actes de barbarie, etc.) sans condition de ressources. Depuis 2000, l article 41 du code de procédure pénale prévoit en outre que «le procureur de la République peut également recourir à une association d'aide aux victimes ayant fait l'objet d'un conventionnement de la part des chefs de la cour d'appel, afin qu'il soit porté aide à la victime de l'infraction» : ainsi, le parquet se voit investi d une mission d accompagnement dépassant le simple devoir d information énoncé par l article 80-3 cité plus haut, conforme avec l obligation faite à l autorité judiciaire de garantir «les droits des victimes au cours de toute procédure pénale» (article préliminaire du code de procédure pénale). - le droit à la réparation Cette réparation repose aujourd hui à la fois sur l action civile et sur certaines garanties d indemnisation apportées par l Etat. Les victimes de certaines infractions pénales 1 peuvent demander à une commission d indemnisation des victimes (CIVI) placée auprès de chaque TGI une indemnisation. L indemnisation, décidée par la CIVI, est à la charge du fonds de garantie des victimes d actes de terrorisme et autres infractions (FGTI). L indemnisation intervient lorsque les assurances et les organismes de sécurité sociale ne peuvent assurer une indemnisation suffisante. Le fonds peut se retourner contre l auteur des dommages. L indemnisation via la CIVI est toutefois impossible pour certaines infractions pour lesquelles des dispositifs spéciaux d indemnisation sont prévus. Les victimes d accidents de la circulation bénéficient par exemple d une indemnisation spécifique à la charge du fonds de garantie automobile (FGA) lorsque le responsable du dommage est inconnu ou lorsque le responsable est connu, mais non assuré Les rapports entre les victimes et la justice peuvent encore être améliorés. D abord, le fonctionnement de la procédure d indemnisation des victimes d infraction est insatisfaisant. Le système d indemnisation est complexe et éclaté. Les différents fonds d indemnisation ont des règles de fonctionnement et des barèmes d indemnisation propres. Un effort d harmonisation serait souhaitable. Ensuite, la participation des victimes à la procédure pénale est imparfaite et en retrait par rapport à ce que font d autres pays. Par exemple, en matière d application des peines, les procédures d appel font intervenir les associations d aides aux victimes. Cette intervention n est toutefois pas prévue pour les jugements rendus par le juge de l application des peines ou le tribunal de l application des peines (premier degré). Autre limite à la prise en compte des victimes dans les décisions d application des peines : l appel est seulement ouvert au condamné ou au parquet, à l exclusion des victimes elles-mêmes. 1 Viols, attentats à la pudeur, coups et blessures ayant entraîné une incapacité d un mois ou permanente ou la mort (les demandeurs sont alors les ayants droit) ; les vols, les abus de confiance et les escroqueries sont aussi couverts, mais une condition de ressources est exigée (en 2006, moins de euros par mois, pour une personne seule). 2 Dans les autres cas, c est l assurance de l auteur des faits qui doit indemniser la victime. 10

11 Certains pays étrangers vont beaucoup plus loin dans l association des victimes aux différentes étapes de la procédure pénale : c est le cas notamment de la Belgique où les victimes peuvent être entendues à leur demande par les tribunaux d application des peines récemment mis en place par une loi d avril Cette loi a ouvert cette possibilité aux victimes quels que soient les faits commis. Auparavant, seules les victimes de certaines infractions pouvaient demandées à être entendues (ce qui constituait déjà une différence majeure avec le système français). Enfin, les consommateurs ne disposent pas encore de moyens suffisants pour assurer la défense de leurs droits. En effet, les différents types de procédure permettant la défense d intérêts collectifs ne permettent pas de répondre de manière satisfaisante à la recrudescence des atteintes au droit des consommateurs. Les actions en justice dites «dans l intérêt collectif» ne permettent pas l indemnisation du consommateur. En outre, les montants alloués au titre de la réparation du préjudice collectif sont, d une part, très en deçà des profits illicites réalisés, d autre part, versés à l association qui a introduit la procédure car l intérêt est collectif et non particulier. Les consommateurs, principales victimes, ne perçoivent rien. En pratique, ces actions ont d ailleurs connu un développement restreint. L article L du code de la consommation permet aux associations de consommateurs agréées sur le plan national d agir au nom d au moins deux consommateurs pour demander la réparation du préjudice individuel que ces derniers ont subi. Dans la pratique, cette action en représentation conjointe est peu utilisée (cinq fois depuis dix ans 1 ) car c est une procédure difficile, chère et globalement inefficace. En particulier, l association ne peut pas déclencher elle-même l action et elle ne peut pas faire de démarchage aux fins de rassembler des demandeurs. La création d une procédure d action collective («class action») efficace comparable à celle existant dans d autres pays (Suède, Etats-Unis) peut sembler d autant plus nécessaire que les relations entre les entreprises et les consommateurs se sont transformées. Le développement d une économie de réseaux mettant en relation de grands producteurs ou distributeurs face à une multitude de clients a en effet rendu nettement plus difficile pour le consommateur l identification des obligations des prestataires et les possibilités de recours offertes en cas de litige. En outre, le droit est souvent inadapté dans des domaines d activité en perpétuelle mutation comme la téléphonie mobile ou l accès à Internet. Les consommateurs sont donc plus vulnérables. Les Français expriment d ailleurs une forte demande de protection en matière de consommation. Une majorité d entre eux considèrent par exemple qu ils ne sont pas suffisamment protégés dans les secteurs de la banque (58,3%), des assurances (62,4%) et de la téléphonie et de l Internet (65,4%) 2. Ils font également peu confiance aux recours institutionnels. Seulement 9,2% des Français considèrent la réglementation et les textes de loi comme le meilleur moyen de faire respecter leurs droits de consommateur. Le chiffre est encore plus bas pour les tribunaux (3,2%), expression de l absence de procédures judiciaires efficaces. 1 CERRUTI G. et GUILLAUME M., Rapport sur l action de groupe, décembre ROUSTAN M., LEHUEDE F. et HEBEL P., «Qu est-ce qu Internet a changé aux modes d achat des Français?», Cahier de recherche, n 213, CREDOC, novembre

12 Au total, la justice française éprouve encore des difficultés à donner à la victime toute sa place. Ce constat est d ailleurs également valable pour d autres catégories de personnes vulnérables. En matière de tutelle des majeurs, par exemple, le fait que le juge soit unique paraît problématique, compte tenu de l importance des décisions prises (la tutelle conduit à priver une personne majeure de certains droits fondamentaux dans son intérêt). L intervention d un second juge ou d assesseurs apparaît nécessaire. 2. La justice répond difficilement à l exigence de célérité. 2.1 La lenteur de la justice française en chiffres Les délais de traitement des affaires sont globalement élevés 1, mais la lenteur concerne particulièrement certaines juridictions, à la fois civiles et pénales. En appel, il faut compter 18 mois pour une affaire civile 2. Les tribunaux de premier degré fonctionnement globalement mieux : les tribunaux d instance traitent les affaires qui leur sont soumises en cinq mois en moyenne. La durée des instances devant les conseils de prud hommes est toutefois longue. Les recours en responsabilité sont particulièrement longs à aboutir. Il faut près de 21 mois en moyenne devant une cour d appel pour qu un arrêt soit rendu en matière de dommage causé par un véhicule, et plus de trois ans (39 mois) devant un tribunal de commerce pour des dommages causés par un immeuble Cour d'appel Conseils de prud'hommes TGI Tribunaux de commerce Tribunaux d'instance Graphique 1. Durée moyenne de traitement des affaires civiles en 2003 pour certaines juridictions (en mois) Source : ministère de la Justice En matière pénale, le même constat prévaut. Le délai moyen de jugement d un délit devant le tribunal correctionnel était de 9,5 mois en En cour d assises, il s écoule en moyenne 57,4 mois entre l infraction et le jugement (ce délai est en augmentation puisqu il était de 55,3 mois en 2001), et 24,5 mois, soit deux années, entre l infraction et le début de l instruction. Il s agit toutefois d une moyenne qui tient compte du fait que certaines infractions ne sont découvertes, ou leurs auteurs, que tardivement. En moyenne, une instruction dure 19 mois. Devant les tribunaux pour enfants, il faut attendre un an après l infraction pour que le jugement soit prononcé 3. 1 GIL-ROBLES A., Rapport sur le respect effectif des droits de l homme en France, Bureau du Commissaire aux droits de l homme du Conseil de l Europe, 15 février Ministère de la Justice, Annuaire statistique de la justice, Institut Montaigne, Pour la justice, rapport, septembre

13 Ces délais sont encore plus longs si l on prend en compte, pour une même affaire, la durée correspondant à la totalité des recours successifs formés. En effet, une fois une affaire jugée devant une juridiction dite de «premier ressort» (tribunal de grande instance, tribunal administratif, conseil de prud hommes, etc.), il est possible en règle générale d aller dans un premier temps devant une juridiction d appel ou de «second degré» (cour d appel ou cour d administrative d appel), puis dans un second temps devant une juridiction dite «de cassation» (Cour de cassation ou Conseil d Etat). Compte tenu de ces éventuels recours, l affaire ne pourra donc être définitivement tranchée qu après plusieurs années : la moyenne est de cinq années pour une affaire relevant en première instance du conseil de prud hommes 1 et il n est pas rare de devoir attendre une dizaine d années pour que le Conseil d Etat statue sur un contentieux administratif 2. La procédure d assises dure en moyenne 70 mois 3. Cette durée inclut le délai moyen entre l infraction et le jugement en cour d assises de premier ressort (57,4 mois) et celui de la procédure en cour d assises d appel (12,6 mois). Ce manque de célérité est d autant plus préjudiciable aux citoyens qu un jugement civil ne peut pas intervenir tant que le jugement pénal n a pas été rendu 4. Une personne victime d un délit ne pourra pas obtenir réparation et percevoir une indemnisation tant que l auteur n aura pas été condamné pénalement. 2.2 Le manque de célérité de la justice française fragilise son image à l extérieur. La Convention européenne de sauvegarde des droits de l homme et des libertés fondamentales, dont le respect est contrôlé par la Cour EDH, impose aux Etats signataires que la durée des procès soit la plus courte possible. Selon son article 6, «toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue [ ] dans un délai raisonnable». La France est régulièrement condamnée par la Cour EDH pour non respect du droit à un procès dans un délai raisonnable. Le récent rapport du Commissaire aux droits de l homme du Conseil de l Europe 5 ne manque pas d évoquer les «lenteurs de la justice française», dont la cause principale est le «manque criant de moyens» : les tribunaux sont encombrés et les greffes sont insuffisamment dotés en moyens matériels et en personnel. D autres pays européens réalisent de bien meilleures performances. Alors qu au cours de l année 2000 la France a été condamnée à 42 reprises par la Cour EDH en raison de la lenteur de sa justice, le Royaume-Uni et l Allemagne n ont été, cette année-là, l objet d aucune condamnation 6. 1 Ibid. 2 Sans compter les éventuels recours formés devant la Cour EDH 3 Ministère de la Justice, Annuaire statistique de la justice, On dit que «le pénal tient le civil en l état». Il faut rappeler que si le juge pénal peut indemniser lui-même les victimes, les délais de jugement retardent tout de même l indemnisation. 5 GIL-ROBLES A., op. cit. 6 Institut Montaigne, op. cit. 13

14 3. L égalité devant la justice n est pas toujours pleinement garantie. L égalité devant le service public est un principe à valeur constitutionnelle. A l égalité devant la loi, que plus d un Français sur deux place parmi les priorités de la justice 1, s ajoute donc l égalité de traitement entre les justiciables. 3.1 Les citoyens ne sont pas égaux dans l accès à la justice. Le droit d accès à la justice est indissociable de l Etat de droit. Il garantit en effet que chaque individu peut faire valoir ses droits et obtenir réparation en cas de dommage, que ce soit face à la puissance publique ou face à un tiers. Or, si le droit d accès à la justice est incontestablement respecté, les conditions d accès sont quant à elles inégales. Parce qu accéder à la justice n est pas toujours gratuit et que l aide juridictionnelle n est pas accordée à tous, de nombreux Français rencontrent d importants obstacles financiers pour atteindre la justice La gratuité de l accès à la justice n est pas totale. Bien que le service public de la justice soit en principe gratuit, le système judiciaire français oppose certaines barrières financières à l accès au juge. En matière pénale, la plainte avec constitution de partie civile donne lieu à une «consignation» laissée en dépôt par le plaignant. Cette consignation correspond à une somme dont le montant est déterminé librement par le juge d instruction, en fonction toutefois des capacités contributives du plaignant selon la jurisprudence. Le plaignant pourra la récupérer en fin de procédure si celle-ci n a pas été jugée dilatoire. Si cette somme est censée éviter des dépôts de plainte abusifs, elle conduit souvent à dissuader les personnes aux revenus les plus modestes de se porter partie civile. Dans la plupart des cas, les montants fixés pour la consignation sont de l ordre du millier d euros. Mais les sommes exigées peuvent atteindre plusieurs dizaines de milliers d euros. La France a fait l objet d une condamnation par la Cour EDH (affaire Aït-Mouhoub de 1998) sur la question spécifique de la consignation. Dans cette affaire, la cour a jugé que le montant exigé par le juge d instruction ( francs) était excessif, compte tenu du fait que le plaignant n avait pas de ressources et s était vu refuser le bénéfice de l aide juridictionnelle. Par ailleurs, dans de nombreuses procédures, le justiciable doit avoir recours à un avocat ou à un huissier de justice pour assurer sa défense ou faire exécuter une décision en sa faveur. Même quand il n est pas obligatoire, le ministère d avocat est en tout état de cause fortement recommandé pour mieux se défendre en justice L aide juridictionnelle ne garantit pas l accès des classes moyennes à la justice. L aide juridictionnelle permet aux justiciables dont les ressources sont modestes de faire face aux frais de justice. En 2004, l aide juridictionnelle (AJ) s est montée à 274 millions d euros, avec au total plus de aides accordées. 1 Sondage IFOP pour Acteurs Publics, Les Français et la justice, 26 janvier

15 Encadré 3. Le dispositif d aide juridictionnelle L aide juridictionnelle (AJ) existe dans son principe depuis plus de trente ans. Les avocats, qui auparavant apportaient leur concours gratuitement aux plus démunis (dans le cadre de l «assistance judiciaire» datant de 1851), peuvent prétendre à une rémunération assurée par la collectivité depuis Le bénéficiaire de l AJ voit une partie ou la totalité de ses frais de justice (frais de procédure ou de transaction) prise en charge par l Etat. Ce dernier verse l aide directement aux professionnels de justice : avocats, huissiers, avoués, experts, etc. Le bénéfice de l AJ est conditionné par les ressources du demandeur, sauf pour les allocataires du RMI ou pour certaines infractions (cf. supra). Les ressources de l année civile précédant la demande (revenus du travail, autres revenus) doivent être inférieures à un seuil (859 euros par mois en 2006 pour une personne seule). Même si les ressources perçues sont inférieures à 859 euros, l AJ peut être refusée si l importance des biens le justifie. Le montant de l aide juridictionnelle est déterminé en appliquant aux frais du demandeur un taux dépendant de ses revenus. Par exemple, l AJ à taux plein ou «aide juridictionnelle totale» (100% de prise en charge) est ouverte aux demandeurs sans personne à charge pourvu que leurs ressources mensuelles n excèdent pas 859 euros. L AJ partielle est ouverte pour des revenus mensuels supérieurs à 860 euros, mais inférieurs à euros. Prise en charge totale (100%) Prise en charge partielle Aucune prise en charge Ressources mensuelles en 2005 Inférieures à 859 euros 85% 860 à 898 euros 70% 899 à 947 euros 55% 948 à euros 40% à euros 25% à euros 15% à euros Supérieures à euros Tableau 3. Régime de l aide juridictionnelle en 2006 Source : Circulaire du ministère de la Justice Si l AJ constitue un progrès incontestable pour une plus grande égalité d accès à la justice, le champ de ses bénéficiaires est trop réduit. Dans la plupart des cas, les Français disposent de revenus qui sont à la fois trop importants pour bénéficier de l aide juridictionnelle et trop faible pour pouvoir facilement faire face aux frais de justice. Le rapport Bouchet de montrait ainsi qu au début des années 2000 seuls 27% des Français pouvaient prétendre à l AJ totale ; de surcroît, il démontrait que l AJ partielle était un échec, 1 Commission de réforme de l accès au droit (dite «commission Bouchet»), rapport au ministre de la Justice,

16 le nombre de bénéficiaires étant très inférieurs au nombre de personnes éligibles. Cela explique principalement par le fait qu en cas d AJ partielle, l avocat peut négocier un honoraire complémentaire. Les personnes éligibles à l AJ partielle préfèrent donc renoncer à cet avantage qui sera de toute façon insuffisant pour couvrir leurs frais alors qu elles craignent par ailleurs d être moins bien défendues si elles perçoivent l AJ. Il apparaît donc indispensable de développer un système garantissant un plus large accès des classes moyennes à la justice. Le rapport Bouchet a proposé un certain nombre de pistes, notamment supprimer l AJ partielle au profit d une AJ totale améliorée, ouverte à 40% des personnes grâce à relèvement du plafond d éligibilité. Il suggérait aussi de s inspirer du système allemand de prêt sans intérêts octroyé aux justiciables les plus modestes. D autres expériences étrangères peuvent constituer d intéressants exemples. C est le cas du pro bono des cabinets d avocats anglo-saxons, système par lequel les professionnels du droit acceptent de prendre en charge gratuitement la défense de personnes à revenus modestes. Encadré 4. Le pro bono des cabinets d avocats anglo-saxons 1. Un système largement répandu aux Etats-Unis et au Royaume-uni Pro bono signifie «pour le bien». Il s agit pour les avocats d assurer la défense à titre gratuit, dans tous les domaines du droit, de personnes dont les revenus sont faibles. En contrepartie, les cabinets et les entreprises bénéficient d avantages fiscaux et d une publicité qui valorise leur image auprès du public. Cette technique est très développée au Royaume-uni et aux Etats-Unis. Dans ces pays, où les cabinets d avocats atteignent des dimensions très importantes, il existe de véritables départements pro bono. Ces services permettent aux plus démunis de bénéficier gracieusement des compétences de praticiens du droit particulièrement qualifiés. 2. La France pratique peu le pro bono. En France, les professionnels du droit participent déjà à l accès au droit sous une forme bénévole, par de très nombreuses actions (par exemple les consultations gratuites organisées par les différents barreaux). Un système pro bono existe même, sans contrepartie, mais celui-ci n est pas très développé et reste souvent le fait d un petit nombre de cabinets anglo-saxons établis en France. Par ailleurs, en application de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances (LOLF), les crédits d'aide juridictionnelle, qui étaient évaluatifs sous l'empire de l'ancienne ordonnance de 1959, sont devenus limitatifs à compter du 1 er janvier Cela signifie que l enveloppe fixée en début d année ne pourra pas, en principe, être augmentée. Face à une dépense nettement inflationniste depuis plusieurs années, les avocats s inquiètent d ores et déjà de la capacité de l Etat à rémunérer l ensemble des professionnels de justice qui seront intervenus en 2006 au titre de l aide juridictionnelle. 16

17 3.2 La justice est rendue différemment selon le lieu de la juridiction Les taux de classement sans suite des plaintes sont très différents d un tribunal à l autre. En matière pénale, le classement sans suite est la décision prise par le parquet de ne pas donner de suite à une plainte dont il est saisi ou à des faits dont il a connaissance, et par conséquent de ne pas poursuivre l auteur de l infraction s il est connu. La décision appartient en propre au magistrat du parquet : elle est laissée à sa discrétion, même si elle doit être motivée et portée à la connaissance du plaignant qui peut, depuis 2004, exercer un recours devant le procureur général. Une constitution de partie civile peut également passer outre une décision de classement sans suite (cf. supra), si les conditions en sont réunies (préjudice direct notamment). En 2003, la répartition géographique des taux de classement faisait apparaître de vraies disparités. Alors que le taux moyen de classement sans suite était de 72,1% sur toute la France, il était de 97,6% pour le parquet de Bernay (Eure), de 96,7% pour celui de Riom et seulement de 50,7% à Nice et de 54,7% à Lille 1. Ces écarts s expliquent, d une part, par la structure de la délinquance locale, les moyens à la disposition des juges ou encore l efficacité des services de police et de gendarmerie dans l élucidation des infractions, d autre part, par l autonomie dont disposent les magistrats du parquet. Ceux-ci peuvent notamment choisir d user massivement des alternatives aux poursuites pénales (classement sous condition, médiation pénale, réparation ) plutôt que de poursuivre les auteurs La politique pénale des parquets n est pas la même sur tout le territoire. A la différence d autres systèmes judiciaires, le système pénal français est fondé sur le principe de l «opportunité des poursuites» en vertu duquel le parquet est libre de ne pas engager de poursuites pour des faits offrant pourtant toutes les caractéristiques d une infraction. Ce principe s oppose à celui de la «légalité des poursuites» en vertu duquel le parquet est tenu d engager les poursuites ou ne peut s en dispenser que dans des cas soigneusement encadrés par les textes (système allemand). Le principe de l opportunité des poursuites se justifie à la fois par la nécessité de limiter la charge de la justice, qui ne pourrait pas traiter toutes les infractions, et par le fait que, dans de très nombreux cas, l auteur des faits n est de toute façon pas connu et ne le sera jamais (en 2004, 80% des affaires classées sans suite l ont été car elles n avaient pas été élucidées) 2. En principe, le ministère de la Justice adresse des instructions de politique pénale aux procureurs généraux, qui les transmettent à leur tour aux procureurs de la République. Il s agit d orienter l activité des parquets et en particulier de fixer les priorités qui doivent être les leurs en matière de poursuites. Depuis 2002, par exemple, la Chancellerie a adressé de nombreuses instructions de politique pénale pour réprimer sévèrement les actes racistes et antisémites. En pratique toutefois, les instructions de politique pénale sont inégalement 1 Ministère de la Justice, Annuaire statistique de la justice, Ibid. 17

18 suivies, soit que la détermination de la Chancellerie à les faire appliquer soit insuffisante, soit que les parquets choisissent sciemment d appliquer leur propre politique La jurisprudence des cours suprêmes n est pas toujours respectée par les tribunaux du fond. C est une question délicate dans la mesure où, dans le système juridique français, les juges ne sont pas juridiquement tenus d appliquer la jurisprudence. Cette liberté est régulée par la possibilité en principe ouverte aux parties de faire appel et, dans tous les cas, de porter l affaire en cassation. Par ailleurs, c est souvent grâce à l initiative des juges du fond que des jurisprudences anciennes et inadaptées changent. Cela étant, la non application de la jurisprudence par les juges du fond entraîne une inégalité des justiciables devant la loi. Elle n est pas toujours justifiée par de vrais motifs juridiques. Par ailleurs, elle crée de l insécurité juridique. Au Conseil d Etat et dans les juridictions administratives du fond, une règle implicite s applique selon laquelle une jurisprudence qui a été fixée par une formation supérieure de la Haute assemblée (assemblée du contentieux ou section du contentieux) ne doit pas être remise en cause avant dix ans minimum, sauf circonstances tout à fait exceptionnelles. La possibilité ouverte aux tribunaux du fond, en cours d instance, de poser une question nouvelle à la Cour de cassation ou au Conseil d Etat permet également de concilier la sécurité juridique et l égalité de traitement des justiciables avec la nécessaire évolution de la jurisprudence au cours du temps Les délais de traitement des affaires peuvent varier du simple au quintuple selon le tribunal. Le délai moyen de traitement des affaires est déjà long en soi (cf. supra). Mais cette moyenne dissimule en réalité d importantes disparités entre juridictions. Le délai de jugement en cour d appel varie ainsi presque du simple au triple, selon qu il s agit de la cour d appel de Bourges (délai moyen de 7,8 mois en 2004) ou de celle d Aix-en-Provence (21,8 mois) 1. De même, les tribunaux de grande instance ne jugent pas dans des délais identiques. La durée moyenne d une affaire en 2003 était de 15,4 mois pour le TGI d Ajaccio, mais seulement de 3,8 mois pour le TGI d Alès. En matière de divorce, il fallait en 2004 seulement 4,2 mois pour le juge aux affaires familiales (rattaché au TGI) pou rendre un jugement à Alès, mais trois fois plus longtemps (12,8 mois) à Aix-en-Provence 2. Le même constat vaut pour les tribunaux d instance : 2 mois en moyenne pour les affaires civiles devant le TI d Arcachon, 10,5 mois pour celui de Charenton-le-Pont (moyenne nationale : 4,9 mois) 3. 1 Ibid. 2 Ibid. 3 Ibid. 18

19 4. L efficacité de la justice est mise en doute par la persistance de la récidive et la difficulté à juguler la délinquance des mineurs. 4.1 Les niveaux de récidive traduisent l impuissance de la justice à offrir des sanctions dissuasives et à permettre la réinsertion Les taux de récidive sont très élevés. Selon une étude récente du ministère de la Justice 1, plus d un condamné à de la prison ferme sur deux récidive dans les cinq ans qui suivent sa libération. Ce taux de récidive atteint 70% pour les cas de violences volontaires avec outrage, et même 72% dans le cas des personnes condamnées pour vol avec violence. Parmi les personnes condamnées pour des affaires aussi traumatisantes que les agressions ou atteintes sexuelles sur un mineur, près du tiers récidive dans les cinq ans qui suivent leur sortie de prison. Encadré 5. Michel Fourniret : une vie de récidive Avril 1942 : naissance de Michel Fourniret En 1963, Michel Fourniret a 21 ans et est condamné à de la prison avec sursis pour des faits d attouchement sur deux fillettes de moins de 10 ans. En 1966, il est condamné à de la prison avec sursis pour violences avec préméditation. En 1984, il est condamné à sept ans d emprisonnement par la cour d assises de l Essonne pour viols sur mineurs de moins de 15 ans, violences avec armes et attentats à la pudeur. En 1991, il est condamné à six mois d emprisonnement ferme pour coups et violences avec arme. En 1992, il s installe avec son épouse et sa fille dans un village des Ardennes belges, à une dizaine de kilomètres de la frontière française. En juin 2003, il est arrêté par la police belge après le rapt manqué d une jeune fille de 13 ans. En juin 2004, son épouse l accuse de neuf meurtres d enfants ou de jeunes filles en France et en Belgique, qu il reconnaît. Le 31 janvier 2005, Michel Fourniret est mis en examen par la justice française pour deux meurtres, puis cinq autres meurtres les jours suivants. Le 14 février 2005, lors d une audition à Dinant, Monique Olivier, l épouse de Michel Fourniret, accuse son mari de deux nouveaux meurtres dans l Yonne. Il nie ces accusations. Le 23 février 2005, Monique Olivier lui impute également le meurtre de trois baby sitters venues garder leur fils, entre 1995 et 2000, dans les Ardennes belges. A l automne 2006 se tiendra son procès. Il aura 64 ans. Il n a pas été reconnu pénalement irresponsable de ses actes. 1 Base de données «Prisonniers du passé», direction de l administration pénitentiaire, avril

20 A la lecture du tableau ci-dessous, il devient manifeste que le système judiciaire demeure impuissant à se saisir efficacement de la question dramatique de la récidive : Infraction initiale % de libérés sans nouvelles affaires % de libérés avec nouvelles affaires sans emprisonnement ferme avec emprisonnement ferme Ensemble Atteintes volontaires contre les personnes Homicide volontaire Violence volontaire, outrage à fonctionnaires ou magistrats Violence volontaire sur adultes Agression sexuelle ou autre atteinte sexuelle sur mineur (crime) Agression sexuelle ou autre atteinte sexuelle sur mineur (délit) Infraction à la législation sur les stupéfiants, sauf cession seule ou usage seul Cession de stupéfiants Vol avec violence (délit) Vols Recels Vol (crime) Vol sans violence (délit) Recel Escroqueries Escroquerie, filouterie, abus de confiance (délit) Faux et usage de faux documents administratifs (délit) Circulation routière Conduite en état alcoolique, sans atteinte involontaire contre les personnes Défaut de pièces administratives Ordre public et réglementation Infraction à la police des étrangers Usage de stupéfiants seul Tableau 4. Proportion des cas de récidive par type d infraction (en %) Source : Base de données «Prisonniers du passé», direction de l administration pénitentiaire, avril

21 Le taux de récidive des personnes n ayant pas fait l objet d une condamnation à de la prison ferme à l occasion d un premier jugement est également considérable. Par exemple, près de six condamnés à un sursis avec mise à l épreuve assorti d un travail d intérêt général (SME-TIG) sur dix récidivent dans les cinq ans, et quatre sur dix sont condamnés à une peine de prison ferme : Nature de la sanction initiale Sursis avec mise à l épreuve assorti d un travail d intérêt général Travail d intérêt général (peine principale) % de re-condamnation (toutes peines confondues) % de condamnation à de la prison ferme Sursis avec mise à l épreuve Sursis simple Tableau 5. Pourcentage de re-condamnation pour récidive Source : Enquête «Sanctions alternatives à l emprisonnement et récidive», mission de recherche droit et justice, mai 2005 Au-delà de ces données statistiques, il est important de comprendre quelles sont les causes de ces niveaux inacceptables de récidive, notamment en ce qui concerne la probabilité de retour sous écrou des personnes condamnées à un homicide volontaire (28% en moyenne). Contrairement à ce qui est souvent dit ou écrit, le mode de libération des détenus apparaît fort peu discriminant, les niveaux de récidive étant quasiment identiques (26% pour les libérations conditionnelles contre 30% pour les fins de peine). En revanche, le nombre de condamnations antérieures tient une place essentielle dans la probabilité de récidiver : environ une personne sur cinq récidive après une première condamnation (17%), mais elles seront plus de trois sur cinq à le faire après la deuxième condamnation (63%). Les autres facteurs, moins discriminants, tiennent à l âge (plus la personne entre âgée en prison, moins elle récidive), au fait d avoir une profession ou encore d être marié. Le système judiciaire a d ailleurs en partie intégré cette donnée, puisque 71% des individus incarcérés ont déjà fait l objet d une première condamnation (prison ferme, sursis ou travail d intérêt général). Pour le dire autrement, plus des deux tiers des personnes condamnées à de la prison ferme avaient déjà été «avertis» par la justice au moins une fois. Le tableau suivant donne une idée du nombre de récidivistes en fonction des peines prononcées : Nature de la sanction initiale % de condamnés sans condamnation antérieure Sanction privative de liberté (ferme) 29 Sursis avec mise à l épreuve avec travail d intérêt général 35 Travail d intérêt général (peine principale) 50 Sursis avec mise à l épreuve 50 Sursis simple 86 Tableau 6. Pourcentage de condamnés sans condamnation antérieure par type de condamnation Source : Enquête «Sanctions alternatives à l emprisonnement et récidive», mission de recherche droit et justice, mai

22 4.1.2 La question de la récidive a fait l objet récemment de dispositions législatives importantes. L évolution de notre code pénal est révélatrice des hésitations des différents responsables face à cette question très complexe. Circonstance aggravante dans le code pénal de 1810, que le juge pouvait ne pas relever lorsqu'il constatait l'existence par ailleurs de circonstances atténuantes, la récidive légale fut remplacée en 1885 par la relégation qui était une peine obligatoire, exécutée en Guyane et perpétuelle, applicable aux seuls multirécidivistes. Par la suite, la loi du 17 juillet 1970 substitua à la relégation la tutelle pénale, dont l'application par le juge était facultative, l'exécution métropolitaine et la durée temporaire. Puis la loi «sécurité et liberté» du 2 février 1981 supprima la tutelle pénale avant que le nouveau code pénal, entré en vigueur le 1 er mars 1994, ne considère de nouveau la récidive comme une circonstance aggravante. Rompant avec la culture de l excuse qui a imprégné la politique pénale pendant la période , la majorité élue en 2002 a souhaité faire de la lutte contre la récidive l un des axes majeurs de son action en faveur du rétablissement de la sécurité des Français. Les réformes mises en place ont été guidées par le principe suivant lequel la certitude de la sanction est un levier puisant pour lutter contre la récidive. La loi d orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) du 29 août 2002 et la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure ont amélioré les conditions d enquête des forces de l ordre, afin de confondre plus rapidement les auteurs d infraction récidivistes : - d une part, les officiers de police judiciaire, qui sur le terrain diligentent les enquêtes, ont reçu une compétence départementale alors que leurs actions étaient précédemment limitées à une circonscription, c est-à-dire une ville ; - d autre part, il a été davantage fait appel aux moyens qu offre la police technique et scientifique et tout particulièrement le fichier des empreintes génétiques. Alors que le fichier français comptait à peine plus de mille noms, le même fichier au Royaume-Uni en contenait et permettait d élucider chaque année affaires. Ce fichier est désormais un outil habituel pour les forces de l ordre françaises, et se révèle particulièrement utile pour retrouver les auteurs de viols. La loi du 9 septembre 2002 d orientation et de programmation pour la justice (dite loi Perben I) a complété la LOPSI, en rétablissant l autorité de la justice et notamment l exécution des décisions pénales. Elle étend la comparution immédiate aux infractions passibles de six mois à dix ans d emprisonnement. Cette loi offre au juge d instruction la possibilité d obtenir, en matière correctionnelle, par décision de la chambre de l instruction, un délai supplémentaire de quatre mois au-delà des deux ans prévus auparavant pour mener son instruction, afin d éviter qu un prévenu dangereux ne soit remis en liberté avant son jugement. La loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité (dite loi Perben II) confirme l orientation nouvelle de la politique pénale française vers l affermissement de la réponse pénale et la fin du sentiment d impunité. Elle pose le principe que toute affaire communiquée au parquet lorsque les faits sont constitués et les 22

23 personnes identifiées doit faire l objet d une réponse judiciaire. Les réductions de peine auxquelles peuvent prétendre les condamnés peuvent être subordonnées au respect d obligations fixées par le juge de l application des peines. Mais c est surtout à la délinquance et la criminalité organisées que le texte de loi propose d apporter une réponse plus dissuasive : - des juridictions spécialisées compétentes sur le ressort de plusieurs cours d appel sont instituées ; - sous le contrôle du procureur de la République, les officiers de police judiciaire peuvent désormais se livrer à des opérations de surveillance et d infiltration ; - la garde à vue peut être prolongée jusqu à quatre jours ; - les possibilités de perquisitions de nuit sont étendues ; - la possibilité pour le juge d entendre les criminels les plus dangereux placés en détention provisoire par vidéoconférence est autorisée. La loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales, issue d une proposition parlementaire, prévoit enfin plusieurs dispositifs innovants et efficaces pour lutter contre la récidive, tels que : - la possibilité de placer sous bracelet électronique les majeurs condamnés à au moins sept années d'emprisonnement, sous réserve de leur acceptation. Cette surveillance électronique ne peut pas dépasser quatre ans pour les auteurs de délit et six ans pour les auteurs de crimes ; - la mise en œuvre pour les majeurs d une surveillance judiciaire qui s'applique pour une durée égale à celle des réductions de peine obtenues. Ce dispositif permet que le bracelet électronique soit d'application immédiate tout comme le suivi socio-judiciaire. Cette mesure vise à éviter des libérations non préparées et qui nuisent à la société comme au condamné lui-même ; - l inscription dans la loi de la notion jurisprudentielle de réitération, qui permet aux juridictions de punir de manière plus efficace et plus éclairée celui qui a commis plusieurs fois des infractions sans répondre pour autant aux conditions rigoureuses posées par la notion juridique de récidive ; - la limitation du crédit de réduction de peine pour les récidivistes : deux mois la première année d emprisonnement et un mois au-delà pour un récidiviste, contre trois mois la première année et deux mois au-delà pour les personnes condamnées non-récidivistes ; - la suspension de peine pour raison médicale, jusqu ici conditionnée par le seul état de santé du condamné, est désormais subordonnée à l absence de risque grave de renouvellement de l infraction, ce qui renvoie directement au risque de récidive ou de réitération ; 23

24 - en matière d agressions sexuelles, la loi prévoit un mandat de dépôt systématique à l audience pour les récidivistes sauf si les juges en décident autrement par une décision spécialement motivée. Par ailleurs, elle alourdit considérablement les peines pour les violeurs en série. Enfin, les méthodes d investigation policière sont modernisées par la création d un fichier des criminels en série (SALVAC), regroupant les caractéristiques de chaque crime non élucidé afin d opérer des recoupements et de mutualiser les témoignages de chaque service enquêteur. Lors de l examen de cette proposition de loi, des débats approfondis ont eu lieu au sujet de la possibilité d imposer un traitement médicamenteux aux criminels les plus dangereux, notamment les violeurs en série ou les pédophiles récidivistes. En particulier, la question de la faculté d administrer, y compris contre leur volonté, des substances visant à faire diminuer la libido de ces personnes a été sérieusement évoquée. Eclairé par les exigences européennes et face à une possible censure constitutionnelle, le législateur a finalement retenu la possibilité d administrer un traitement, mais uniquement avec le consentement de la personne concernée. De même, un débat a eu lieu sur la possibilité d imposer au juge une peine plancher minimum en cas de condamnation d un récidiviste. Bien que les peines planchers figuraient dans le code pénal antérieur à 1994 et que celles-ci ne sont pas incompatibles avec le droit constitutionnel dès lors que le juge a toujours la faculté de n infliger aucune peine, cette solution n a pas été retenue. 4.2 La justice ne parvient pas à enrayer l augmentation de la délinquance des mineurs. Le statut pénal des mineurs est régi par les dispositions de l ordonnance du 2 février 1945 relative aux mineurs délinquants. Reposant sur une idéologie humaniste, ce texte a été conçu dans un contexte caractérisé par un faible taux de délinquance des mineurs. La mise en œuvre du droit pénal des mineurs est confiée à un système juridictionnel particulier : - le juge des enfants est un magistrat professionnel spécialisé rattaché à un tribunal de grande instance. Il peut juger seul les infractions les moins graves lors d une audience de cabinet au cours de laquelle il est assisté d un greffier. Il prononce alors une admonestation. Cette sanction légère semble relativement efficace, s agissant de jeunes délinquants sans antécédents : 80% des admonestations ne sont pas suivis de récidive. En dehors de son rôle répressif, le juge des enfants est également compétent pour assurer la protection des enfants en danger. Il peut par exemple, s il l estime nécessaire, décider de placer un mineur dans une structure d accueil dépendante des services de l aide sociale à l enfance ou de la protection judiciaire de la jeunesse ; - le tribunal pour enfants juge les contraventions de cinquième classe, les délits et les crimes lorsqu ils sont commis par des mineurs de moins de 16 ans. Le juge pour enfant est alors accompagné de deux juges non professionnels et d un greffier ; 24

25 - la cour d assises des mineurs juge les crimes commis par les mineurs de plus de 16 ans. Elle comprend trois magistrats professionnels et des jurés tirés au sort. Il appartient au juge de fixer, in concreto, le seuil de responsabilité pénale du mineur au regard de son discernement. Tous les mineurs capables de discernement sont pénalement responsables, mais ils bénéficient d une atténuation de responsabilité qui s affaiblit au fur et à mesure que l âge augmente. En application de l ordonnance du 2 février 1945, les juridictions pour enfants doivent prononcer en priorité des mesures de protection, d assistance, de surveillance et d éducation à l égard des mineurs délinquants. En deçà de 10 ans, seules des mesures éducatives peuvent être prononcées. De 10 à 13 ans, aucune peine ne peut être prononcée, mais depuis 2002, des sanctions éducatives peuvent leur être infligées. La sanction éducative peut être la confiscation de l objet qui a servi à commettre l infraction ou qui est le produit de celle-ci, l interdiction d aller dans les lieux où l infraction a été commise, l interdiction de rencontrer la victime, l interdiction de fréquenter les co-auteurs ou complices de l infraction, l obligation d effectuer une mesure d aide ou de réparation, l obligation de suivre un stage de formation civique. La durée de la sanction ne peut excéder un an. En cas de non respect de la sanction éducative, le tribunal pour enfants peut placer le mineur dans un établissement relevant de la protection judiciaire de la jeunesse. De 13 à 16 ans, en plus des sanctions éducatives, des peines peuvent être prononcées (y compris d amende et de prison), mais avec une sévérité automatiquement atténuée («excuse de minorité» qui divise par deux le maximum de la peine de prison encourue normalement). De 16 à 18 ans, en plus des sanctions éducatives, des peines peuvent être prononcées et l excuse de minorité peut être écartée par la juridiction de jugement (c est toutefois rarement le cas). En règle générale, le taux de réponse pénale en matière de délinquance des mineurs est supérieur à celui relevé pour la délinquance des majeurs. En 2004, il s élevait à 82,1% contre 75% pour les majeurs. Si l ordonnance de 1945 a été plusieurs fois modifiée depuis la date son élaboration, sa philosophie reste la même. Or, depuis 60 ans, la situation a changé. En 2005, 42% des auteurs de vols avec violence, 56% des auteurs de vols de deux-roues et 51% des auteurs de vols à la tire interpellés étaient mineurs. La proportion était de 25% pour les infractions sexuelles. Ce phénomène est d autant plus préoccupant que les mineurs sont eux-mêmes les premières victimes de la délinquance des mineurs. Plus grave encore, les délinquants mineurs sont de plus en plus jeunes, y compris pour les infractions les plus graves. Ainsi, alors que le nombre de mineurs de moins de 13 ans condamnés pour des crimes a doublé entre 2000 et 2003, il a diminué de 26% sur la même période pour les mineurs âgés de 16 à 18 ans. 25

26 5. La dignité des prévenus et des détenus n est pas suffisamment respectée. 5.1 La fréquence et la durée de la détention provisoire sont excessives. 43% des personnes mises en examen en 2004 ont été placées en détention provisoire. Sur les personnes détenues en moyenne cette année là, étaient des prévenus, c est-à-dire des personnes placées en détention provisoire (cf. encadré). Le taux de prévenus s est donc élevé, en 2004, à 35,4% (47% pour les femmes, 65,7% pour les mineurs). La durée moyenne de détention des prévenus était en moyenne, la même année, de 4,3 mois. Les comparaisons européennes mettent en lumière la fréquence du recours à la détention provisoire en France. Au 1 er septembre , le taux de personnes non jugées parmi l ensemble des détenus s élevait à 22,2% en moyenne dans les pays membres du Conseil de l Europe, contre 32,2% en France. Parmi les neuf pays de l Europe des 15 pour lesquels des statistiques sont disponibles 2, la France se classait au troisième rang des pays dont le taux de prévenus était le plus élevé en 2004, derrière le Luxembourg et les Pays-Bas, mais loin devant l Italie, la Norvège, l Espagne ou le Danemark. Encadré 6. Les règles de la détention provisoire en France La détention provisoire ne peut être ordonnée ou prolongée par le juge des libertés et de la détention (JLD) que dans l'un des cas suivants (articles et du code de procédure pénale) : 1. la personne mise en examen encourt une peine criminelle ; 2. la personne mise en examen encourt une peine correctionnelle d'une durée égale ou supérieure à trois ans d'emprisonnement ; 3. la personne mise en examen se soustrait volontairement aux obligations du contrôle judiciaire. Lorsque l affaire en cours relève de l un de ces trois cas, le JLD peut décider du placement en détention provisoire (puis de sa prolongation), s il juge que la détention provisoire est l unique moyen (article 144 du code de procédure pénale) : 1. de conserver des preuves ou des indices matériels ou d'empêcher soit une pression sur les témoins ou les victimes et leur famille, soit une concertation frauduleuse entre personnes mises en examen et complices ; 2. de protéger la personne mise en examen, de garantir son maintien à la disposition de la justice, de mettre fin à l'infraction ou de prévenir son renouvellement ; 3. de mettre fin à un trouble exceptionnel et persistant à l'ordre public provoqué par la gravité de l'infraction, les circonstances de sa commission ou l'importance du préjudice qu'elle a causé. Ce recours particulièrement élevé à la détention provisoire en France n est pas une tendance récente, mais caractérise au contraire le système judiciaire français depuis de nombreuses années. Il tend même à se renforcer. La part des personnes mises en examen placées en détention provisoire, qui était de 34% environ en 1994, a fortement 1 Date à laquelle a été effectuée l enquête du Conseil de l Europe sur laquelle repose ce développement 2 Danemark, Finlande, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Norvège, Espagne, Royaume-Uni 26

27 augmenté ces dernières années, pour s élever à 43% en La durée moyenne de la détention provisoire, qui était de 3,8 mois en 1990, est désormais de 4,3 mois. Le taux des prévenus dans l ensemble des détenus, s il est passé de 42,8% en 1990 à 35,4% en 2004, se maintient à un niveau élevé depuis la fin des années 90. Contrairement à ce qui avait été annoncé par le gouvernement de Lionel Jospin lors du vote de la loi du 15 juin 2000, la mise en place d un juge des libertés et de la détention n a pas permis, de réduire durablement la fréquence du recours à la détention provisoire et la durée de celle-ci : dès 2003, le taux de prévenus dans la population carcérale a de nouveau été supérieur à son niveau de 1999 (37,2%), c est-à-dire avant le vote de la loi qui a confié au JLD les décisions de placement, de maintien ou de prolongation en détention provisoire pour lesquelles le juge d instruction était auparavant compétent. Le même constat doit être fait pour la durée moyenne de la détention provisoire, qui a retrouvé en 2003 son niveau de 1999 (4,3 mois). L importance du recours et de la durée de la détention provisoire est d autant plus problématique que les prévenus sont les premiers pénalisés par les failles importantes de la politique pénitentiaire française. 5.2 Les conditions de détention ne correspondent pas aux exigences d un Etat de droit. En dépit des nombreux rapports ayant souligné les dysfonctionnements du système carcéral français, notamment le rapport de la commission d enquête du Sénat de , et des efforts fournis par le gouvernement depuis 2002, la politique pénitentiaire n est toujours pas à la hauteur d un Etat de droit. Loin de favoriser la réinsertion, le séjour en prison alimente l exclusion, le ressentiment et le désarroi des détenus, en raison des très mauvaises conditions de vie au sein des établissements, du peu de droits qui leur sont reconnus et de la faiblesse du temps consacré à la préparation de leur sortie La surpopulation carcérale est très importante. En 2005, dans les établissements pénitentiaires, personnes étaient écrouées pour places opérationnelles 2 soit une densité carcérale d environ 119%. Cette surpopulation n est cependant pas répartie de manière homogène. Les établissements pour peine (cf. encadré) enregistraient, en 2004, un taux d occupation de 94,4% pour les centres de détention et de 92% pour les maisons centrales 3. Dans les maisons d arrêt, en revanche, le taux d occupation atteint 130%. Le manque de places du système pénitentiaire français est ainsi essentiellement supporté par les maisons d arrêt, c est-à-dire par des détenus condamnés à une peine de moins d un an et par des prévenus. La surpopulation carcérale est lourde de conséquences pour les détenus, puisqu elle les contraint à cohabiter avec un et même souvent avec deux ou trois autres détenus. Le principe de l encellulement individuel, qui existe en France depuis la loi Bérenger de 1875, 4 n est ainsi pas respecté dans les maisons d arrêt. Pour les détenus 1 HYEST J.J. et CABANEL G.P., Prisons : une humiliation pour la République, rapport n 449, Sénat, 28 juin Direction de l administration pénitentiaire, Les chiffres clés de l administration pénitentiaire, décembre Ministère de la Justice, Annuaire statistique de la justice, La loi Bérenger prévoyait l isolement total en cellule pour les prévenus et les condamnés à moins d un an d emprisonnement. 27

28 concernés, cette situation de promiscuité est d autant moins acceptable que la population carcérale a nettement changé ces 30 dernières années. Les délinquants sexuels, les malades mentaux et les toxicomanes représentent désormais la grande majorité des détenus. Un tiers des nouveaux entrants déclare avoir consommé régulièrement une drogue l année précédant l incarcération et un tiers également déclare une consommation d alcool excessive. La cohabitation, par nature difficile dans des cellules de quelques mètres carrés, est en conséquence d autant plus vécue comme une contrainte particulièrement forte. Encadré 7. Les différents établissements pénitentiaires Il existait 188 établissements pénitentiaires au 1 er juin : maisons d arrêt, qui reçoivent les prévenus et les condamnés dont le reliquat de peine est inférieur ou égal à un an ; - 60 établissements pour peines, qui reçoivent exclusivement des condamnés dont le reliquat de peine est au moins égal à un an. Trois types d établissements pour peines existent : cinq maisons centrales accueillent les condamnés à de longues peines ou particulièrement difficiles ; 24 centres de détention accueillent les condamnés dont les perspectives de réinsertion semblent être les meilleures ; 31 centres pénitentiaires comportant au moins deux quartiers à régimes de détention différents (maison d arrêt, centre de détention et/ou maison centrale) ; - 13 centres de semi-liberté autonomes, qui reçoivent les condamnés admis au régime de la semi-liberté, leur permettant d exercer une activité à l extérieur. La surpopulation carcérale ne saurait cependant résumer à elle seule la difficulté des conditions de logement des détenus. La vétusté des locaux constitue en effet une autre caractéristique particulièrement dommageable du parc pénitentiaire français. Le parc pénitentiaire est composé de 188 établissements, dont 109 ont été construits avant 1920 et 23, accueillant près de détenus, avant Cette situation n emporterait pas nécessairement de conséquences négatives si ces établissements avaient fait l objet des travaux de réhabilitation et d entretien nécessaires. Tel n est cependant pas le cas. Jusqu au milieu des années 70, l entretien des prisons a en effet été largement négligé par les pouvoirs publics. Le rattrapage engagé à partir de cette date n a pas suffi à permettre la réhabilitation du parc, le doublement du nombre de détenus depuis le début des années 80 ayant à la fois rendu l effort de rattrapage insuffisant et accéléré le vieillissement des installations. Au début des années 90, la Cour des comptes a souligné l insuffisance des crédits consacrés par le ministère de la Justice à l entretien des bâtiments. Dix ans plus tard, la commission d enquête du Sénat a fait le même constat, en relevant par ailleurs que les moyens humains consacrés à l entretien étaient largement inférieurs aux enjeux 2. En raison du retard pris dans l entretien et la réhabilitation, de nombreux établissements pénitentiaires présentent un état de délabrement inacceptable. Cette situation ne concerne pas seulement les établissements les plus anciens, mais s étend désormais à des prisons mises en service à une date plus récente. Les établissements en gestion déléguée 1 Ministère de la Justice, Les chiffres clés de l administration pénitentiaire, op. cit personnels techniques en 2005 pour 188 établissements, soit en moyenne quatre agents techniques par établissement 28

29 (apparus à partir de la fin des années 80) sont au contraire, dans leur grande majorité, dans un état général nettement plus satisfaisant, en raison de la vigilance accordée par leurs responsables privés à l entretien préventif des installations. Conscient de l enjeu de la surpopulation carcérale et de la vétusté du parc, le gouvernement a engagé, dans sa loi d orientation et de programmation pour la justice (LOPJ) du 9 septembre 2002, un programme immobilier particulièrement ambitieux visant à créer nouvelles places, dont 400 pour les mineurs, à travers la création de 15 centres pénitentiaires, de sept établissements pour mineurs et de quartiers de courtes peines. Les crédits consacrés à la réhabilitation du parc existant ont en outre été multipliés par 2,5, passant de 150 millions d euros en 2001 à 400 millions d euros en Encadré 8. L amélioration des conditions de détention dans les locaux de garde à vue Le ministère de l Intérieur a entrepris récemment un effort important pour améliorer les conditions de garde à vue. Un plan pluriannuel d amélioration des locaux de garde à vue a été défini, pour un montant global de 80 millions d euros. Pour 2004 et 2005, 2,5 millions d euros ont été débloqués pour améliorer les modalités de garde à vue dans les locaux de la police nationale (acquisitions de matelas, service de repas chauds réguliers) La vie quotidienne des détenus est marquée par de mauvaises conditions sanitaires et matérielles. La vie quotidienne des détenus se caractérise par des conditions d hygiène dégradées, régulièrement dénoncées par les rapports relatifs à la situation carcérale. Le Commissaire aux droits de l homme du Conseil de l Europe relève ainsi, dans son rapport sur le respect effectif des droits de l homme en France, «les cellules insalubres, les sanitaires en mauvais état, le nombre réglementé de douches que les prisonniers peuvent prendre par semaine, le linge et les couvertures médiocres» 1. Si le code de procédure pénale recommande, dans toute la mesure du possible, de faire bénéficier les détenus de trois douches par semaine, le nombre effectif de douches par détenu est en réalité largement inférieur. En matière d hygiène, la Commission nationale consultative des droits de l homme considère d ailleurs que «la France [est] en retard par rapport à nombre d Etats européens» 2. Au-delà des conditions d hygiène, le quotidien des détenus est marqué par le coût prohibitif des biens alimentaires et non alimentaires qui peuvent être achetés en prison par les détenus (système dit de la cantine) et de la télévision. La cantine se caractérise par des tarifs particulièrement élevés, qui varient en outre nettement selon les établissements concernés. Ainsi un kilogramme de sucre est facturé aux détenus 1,27 euros à la Santé et 1,48 euros à Fleury-Mérogis, alors que le prix moyen d un paquet acheté dans le commerce est de 0,9 euros 3. Une étude interne de l administration pénitentiaire avait conclu que les détenus payaient, lorsqu ils effectuaient leurs achats, non seulement le coût du bien lui-même et les frais de réalisation et d impression des bons de cantine, mais également un certain nombre de dépenses «refacturées» par l établissement 1 GIL-ROBLES A., op. cit. 2 Commission nationale consultative des droits de l homme, Etude sur les droits de l homme dans la prison, mars GIL-ROBLES A., op. cit. 29

30 pénitentiaire aux détenus, par exemple l achat de chariots chauffants, de matériel bureautique ou de photocopieurs. L étude avait ainsi calculé que ces refacturations pouvaient représenter près de 20% du prix des biens achetés par ces derniers 1. Pour les détenus, la télévision est considérée comme un bien de première nécessité, destiné à lutter contre l isolement. Son usage est cependant d un coût élevé, qui varie dans une fourchette comprise entre 20 et 36 euros par mois selon l établissement 2. Les détenus, quelle que soit la durée de leur peine, n ont pas le droit d acheter leur téléviseur, qui serait pourtant rapidement amorti en cas de longue peine. Le coût de la vie en prison est d autant plus difficile à supporter pour les détenus que la plupart d entre eux avaient, à leur arrivée en prison, des ressources modestes. «Si l on retire les personnes inactives (femmes au foyer, mineurs scolarisés), un tiers seulement des détenus exerce une activité régulière et rémunérée avant leur incarcération. Près de la moitié des détenus sont sans emploi au moment de leur incarcération. Pour les jeunes de moins de 25 ans, cette proportion atteint 62% 3» Le respect des droits fondamentaux n est pas suffisamment assuré. En dépit des progrès effectués ces dernières années, le séjour en prison se caractérise encore à bien des égards par une restriction excessive des droits fondamentaux des détenus. La pratique des fouilles appelle une réforme urgente. Le code de procédure pénale, dans sa partie réglementaire (décret simple), prévoit que les détenus doivent être fouillés aussi fréquemment que nécessaire. Chacun connaît les conditions de ces fouilles et leur fréquence. Les atteintes qu elles constituent à la dignité des détenus, et d une certaine manière à celle des surveillants, sont disproportionnées par rapport à l objet qu elles poursuivent et aux résultats qu elles obtiennent (nombreux trafics en prison). Il est urgent d adopter des pratiques plus encadrées et plus conformes à la dignité humaine, comme l ont fait de nombreux pays occidentaux. Une circulaire Sarkozy du 11 mars 2003 a prévu pour sa part des restrictions fortes à la pratique des fouilles corporelles en garde à vue. Le droit de la santé n est pas encore pleinement satisfait. Le dispositif de soins en prison a été largement remanié par la loi du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale, qui a rendu obligatoire l affiliation des détenus, français et étrangers, à la sécurité sociale et modifié en profondeur les conditions d accès aux soins dans les établissements pénitentiaires. La loi a ainsi créé des unités de consultation et de soins ambulatoires (UCSA), dont la gestion a été confiée au ministère de la Santé, désormais responsable des soins en milieu pénitentiaire. La création des UCSA, en mettant fin à la responsabilité directe de l administration pénitentiaire quant à la santé des détenus, à travers des médecins vacataires et une infirmerie par établissement, a constitué une nette amélioration des conditions de prise en charge médicale des détenus. Plusieurs difficultés perdurent cependant. Au-delà de la vétusté des 1 Bureau de l évaluation et du contrôle de gestion : gestion de la cantine des détenus, septembre 1998, étude citée par la commission d enquête du Sénat, op. cit. 2 GIL-ROBLES A., op. cit. 3 Rapport de la commission d enquête du Sénat, op. cit. 30

31 locaux dans lesquels sont installés les UCSA et de l insuffisance des consultations de médecins spécialistes en prison, la prise en charge de la santé mentale et de la délinquance sexuelle constitue la principale faiblesse du dispositif. La santé mentale constitue un enjeu fondamental, 80% des personnes incarcérées présentant des troubles psychologiques ou une pathologie psychiatrique, dont 7% de schizophrènes et 40% de dépressifs 1. Le taux de suicide en prison est passé de 10 pour détenus en 1980 à 24 en 2000, contre 19 en Belgique et 10 en Allemagne la même année. En 1986, des services médico-psychologiques régionaux (SMPR) ont été créés dans les établissements pénitentiaires. S ils ont permis d améliorer le traitement des maladies mentales en prison, les SMPR souffrent d un défaut de coordination avec les UCSA, qui affecte le traitement des cas les plus difficiles. La prise en charge des délinquants sexuels en prison, qui représentent désormais 25% des détenus, est également déficiente, en raison de l insuffisance de personnels spécialisés dans ce type de soins et du non regroupement de ces détenus. Le maintien des liens familiaux est souvent impossible. La réinsertion des détenus repose pour partie sur leur capacité à préserver, au cours de leur détention, des liens avec leurs familles et leurs proches. Le maintien de ces liens s avère cependant souvent difficile. Le lieu de détention constitue un premier obstacle lorsqu il est très éloigné du domicile de la famille. La localisation des prisons, qui sont souvent éloignées des centres urbains et parfois difficilement accessibles par les transports en commun, rend cette situation fréquente. Le droit à l intimité privée, protégé par l article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l homme et des libertés fondamentales, n est par ailleurs pas suffisamment respecté. Depuis 2002, des efforts importants ont été fournis pour accroître l intimité des détenus lors des visites qu ils reçoivent. Trois unités expérimentales de visite familiale ont été mises en place, afin d offrir aux détenus la possibilité de recevoir leur famille et leurs proches en toute discrétion, au sein de locaux spécialement aménagés. Ces unités fonctionnent parfaitement, mais sont encore trop peu nombreuses. Pour la grande majorité des détenus, les visites s effectuent sans intimité, dans des conditions qui ne prêtent pas à l échange et au rapprochement. L encadrement des mesures disciplinaires et les droits de la vie quotidienne doivent être améliorés. Jusqu'au début des années 70, la politique pénitentiaire ne reconnaissait quasiment pas de droits aux détenus. Le décret du 12 septembre 1972, destiné à rapprocher les règles françaises du cadre adopté par le Conseil de l Europe, a constitué un changement de forte ampleur, en reconnaissant notamment la nécessité de maintenir les liens familiaux et en faisant disparaître la soumission obligatoire au silence et les restrictions alimentaires. La libéralisation initiée par le décret de 1972 a été prolongée par plusieurs textes importants, notamment ceux du 23 mai 1975, qui interdit l usage de moyens de contrainte au titre des 1 PRIEUR C., «La majorité des détenus souffrent de troubles psychiques», Le Monde, 8 décembre

32 sanctions disciplinaires, et du 26 janvier 1983 qui a généralisé à l ensemble des détenus le droit de visite et de correspondance. En dépit de ces progrès, les droits des détenus n ont toujours pas atteint leur «maturité juridique 1», comme le montrent la question de certains droits de la vie quotidienne et les mesures disciplinaires. Les droits des détenus dans leur vie quotidienne sont souvent excessivement restreints. En matière de téléphone, par exemple, les détenus ont la possibilité de téléphoner une fois par mois, alors que les prévenus sont privés de ce droit, même lorsque l instruction de leur dossier est close. L application des règles diffère en outre d un établissement à l autre, en raison de l hétérogénéité des règlements intérieurs. Comme le souligne la commission d enquête du Sénat, la fréquence des douches, des rondes de nuit ou des fouilles varie également selon la politique de chaque directeur. L hétérogénéité des règles applicables en prison procède de l absence d un texte législatif encadrant précisément les droits et les devoirs des détenus. La nécessité d une loi pénitentiaire encadrant les conditions de détention a, à cet égard, été préconisée dans plusieurs enceintes. Le Parlement européen a ainsi, dans une résolution du 17 décembre 1998, invité tous les États membres a élaborer «une loi fondamentale sur les établissements pénitentiaires qui définisse un cadre réglementant à la fois le régime juridique, le droit de réclamation ainsi que les obligations des détenus», afin d offrir aux détenus et aux surveillants une plus grande lisibilité de leurs droits et devoirs. Les règles relatives aux mesures disciplinaires ne permettent pas d exclure l arbitraire carcéral. Si la loi du 15 juin 2000 a autorisé l assistance d un avocat, elle n a pas modifié la composition de la commission de discipline qui constitue pourtant une véritable atteinte aux droits fondamentaux du détenu. La composition de la commission est en effet exclusivement pénitentiaire, puisqu elle est présidée par un représentant de la direction de l établissement pénitentiaire auquel s ajoutent deux surveillants. Le président est à la fois l autorité qui a le pouvoir de déclencher les poursuites et celle qui prend la décision finale. Le nombre maximum de jours de détention en quartier disciplinaire apparaît en outre particulièrement élevé en France : la durée maximale de maintien dans une cellule disciplinaire est de 45 jours pour un détenu majeur et de 15 jours pour un détenu de 16 ans. Elle est de trois jours en Ecosse et en Irlande, neuf jours en Belgique, 14 jours en Angleterre, 15 jours en Italie et 28 jours en Allemagne. L exercice de la liberté religieuse souffre du manque de personnels cultuels. L exercice de la liberté religieuse se heurte à l insuffisance de personnels cultuels dans certains établissements et pour certaines religions. Sur les 926 personnels cultuels, 505 sont catholiques, 284 protestants, 55 israélites, 7 orthodoxes, 1 bouddhiste et seulement 66 musulmans alors que «50% à 80% des personnes détenues dans les établissements proches des grands centres urbains et des quartiers sensibles sont musulmanes 2». Ce déséquilibre au détriment de la religion musulmane handicape les détenus concernés dans l exercice de leur religion et présente en outre l inconvénient de favoriser l affirmation de leaders intégristes parmi les détenus musulmans. 1 CERE J.-P., «Les droits des détenus sous la Cinquième République : de réels progrès?», Revue française d administration publique, n 99, Interview de Gilles Kepel, professeur à l IEP de Paris, février 2005, 32

33 5.2.4 La préparation à la réinsertion est faible. En vertu de la loi du 22 juin 1987, l administration pénitentiaire a pour mission de favoriser la réinsertion des personnes qui lui sont confiées par l autorité judiciaire. Cet objectif se heurte cependant à la fréquence de l inactivité des détenus pendant l exécution de leur peine et à la faiblesse de la préparation du projet de réinsertion. En conséquence, nombreux sont les détenus qui sortent de prison sans projet ni perspectives, ce qui favorise leur récidive. La détention est, pour une grande majorité des détenus, une période d inactivité professionnelle et éducative. En 2004, 37% seulement des détenus exerçaient une activité rémunérée (31% en maison d arrêt, 53% en établissement pour peine). 13,6% des détenus ayant exercé une activité étaient en formation professionnelle rémunérée 1. En ce qui concerne l éducation, seuls 26% des détenus étaient scolarisés en 2004 et 54% seulement des entrants avaient fait l objet d un dépistage de l illettrisme. Si la quasi-totalité des mineurs détenus sont scolarisés (96%), le nombre d heures d éducation par semaine est souvent faible. La faiblesse de l activité et de la formation en prison constitue un premier obstacle à la réinsertion des détenus. Elle se double de l insuffisance du temps consacré à la préparation de la sortie. Celle-ci résulte pour partie du manque de moyens des services d insertion et de probation (SPIP), qui ont la charge, outre la préparation de la réinsertion, de suivre les personnes sanctionnées par une mesure de placement en milieu ouvert (par exemple les travaux d intérêt général ou les sursis avec mise à l épreuve). Les effectifs des SPIP (2 610 personnels socio-éducatifs) sont à l évidence insuffisants pour permettre aux conseillers d orientation et de probation de suivre à la fois l effectivité des mesures en milieu ouvert et la qualité des projets de réinsertion des détenus. Les 188 établissements pénitentiaires comptaient, pour 100 détenus, 39 surveillants en 2004, mais seulement un travailleur social. Troisième obstacle à la préparation de la réinsertion : la faiblesse des mesures préparatoires à la sortie. Pour limiter les risques de récidive, il apparaît souhaitable de faire bénéficier le détenu, avant sa libération définitive (la «levée d écrou»), de mesures préalables d aménagement de peine 2. Même si ces mesures n empêchent pas totalement le risque de récidive (cf. supra), elles l atténuent. Or, les mesures d aménagements de peine demeurent peu développées : sur les détenus libérés en 2004, seulement 18% en ont bénéficié, principalement sous la forme d une mesure de semi-liberté ou d une mesure de libération conditionnelle. En raison de cette préparation insuffisante de la sortie, les détenus se retrouvent souvent démunis et sans travail au moment de leur libération. En 2003, 1,83% des personnes sortantes avaient trouvé un emploi au moment de leur libération 3. Comme le souligne la commission d enquête du Sénat, «un sortant sur huit n est pas sûr de disposer d un hébergement au moment de la levée d écrou. 20% des détenus sortent de prison avec moins de 50 francs (9 euros) en poches». 1 En outre, 6,4% des détenus actifs travaillaient à l extérieur et 5,7% étaient employés par le service de l emploi pénitentiaire. 2 Libération conditionnelle, semi-liberté, placement à l extérieur ou placement sous surveillance électronique 3 Observatoire international des prisons, rapport annuel,

34 En 2004, le gouvernement, par la loi du 9 mars dite Perben II, a entendu répondre à cette préoccupation, en créant un «sas» entre la prison et la liberté : les trois derniers mois des peines inférieures à deux ans et les six derniers mois des peines de deux à cinq ans devront être purgées sous le régime de la semi-liberté, du placement à l extérieur ou du placement sous surveillance électronique Le contrôle extérieur des prisons est insuffisant. Plusieurs autorités, administratives et judiciaires, disposent d un droit de contrôle, plus ou moins étendu, sur le fonctionnement des prisons. Du côté des autorités administratives, figurent l inspection des services pénitentiaires, l inspection générale des services judiciaires et, aux termes de l article D. 231 du code de la procédure pénale, tous les services administratifs intéressés par certaines parties du service des établissements pénitentiaires (inspection du travail, inspection générale des affaires sociales, inspection générale de l éducation nationale etc.). Une commission de surveillance, composée notamment de magistrats, d élus et de fonctionnaires, est chargée de la surveillance intérieure de chaque établissement pénitentiaire (article D. 184 du code de procédure pénale). Les magistrats effectuent pour leur part des visites dans les établissements et peuvent faire des remarques de toutes natures. Les parlementaires ont un droit de visite depuis la loi du 15 juin Le Comité de prévention de la torture du Conseil de l Europe également. Le médiateur de la République reçoit des réclamations et les traite. La profusion des types de contrôle tranche avec l inefficacité de leur mise en œuvre. Les contrôles des corps d inspection du ministère de la Justice sont réduits, en raison notamment du poids des autres missions dont ils ont la responsabilité 1. Les contrôles administratifs n ont pas permis de remédier à l absence fréquente de respect des règles d hygiène et de sécurité dans les établissements. La commission de surveillance ne se réunit quant à elle qu une fois par an. Les magistrats, s ils visitent régulièrement les établissements pénitentiaires, ne disposent pas de réels pouvoirs d investigation au sein des prisons, ce qui réduit la portée de leurs contrôles 2. 1 L inspection générale des services judiciaires, composée d une trentaine de membres, est également responsable des juridictions françaises. L inspection des services pénitentiaires, qui compte moins de 10 postes d inspecteurs, assure également le rôle de conseiller technique du directeur de l administration pénitentiaire. 2 Sauf dans le cas d enquêtes judiciaires consécutives à la commission d infraction 34

35 Chapitre 2. La faiblesse du fonctionnement et de l organisation du système judiciaire 1. Bien qu elle ne concerne que 5% des affaires, la procédure de l instruction fait l objet de nombreuses critiques. 1.1 Comment fonctionne la mise en état des affaires pénales en France? Le début de la chaîne pénale Comme l écrit le rapport Delmas-Marty 1, «la procédure pénale conduit du fait au droit, c'est-à-dire de l'appréhension d'une situation de fait présentant les apparences d'un manquement à la loi pénale à la constatation judiciaire de l'existence (ou non) d'une infraction et de son imputabilité (ou non) à une personne avec les conséquences de droit.» Lorsqu une infraction est commise (contravention, délit ou crime), elle doit d abord être constatée par la police judiciaire qui a aussi pour mission d en rassembler les preuves et d en rechercher les auteurs. La police judiciaire est tenue de recevoir les plaintes déposées par les victimes d infractions. Elle est composée des officiers de police judiciaire, des agents de police judiciaire et des agents de police judiciaire adjoints de la Police nationale, de la Gendarmerie nationale ou d autres services de l Etat ou de certaines collectivités territoriales. Dans la plupart des cas, c est la police judiciaire qui, après avoir constaté l infraction, en informe le procureur de la République. Le procureur de la République est un magistrat placé à la tête du ministère public (parquet) près un tribunal de grande instance. Lorsqu il est informé d une infraction par la police judiciaire ou par une plainte qui lui est directement adressée, il peut décider de poursuivre ou non l affaire selon plusieurs modalités. Il peut ainsi : - soit décider, en vertu du principe de l opportunité des poursuites, de classer sans suite, écartant ainsi la mise en mouvement de l action publique ; - soit proposer une composition pénale ou une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (procédures permettant au procureur de la République de proposer une ou plusieurs mesures à une personne majeure reconnaissant avoir commis certains délits ou contraventions) ; - soit recourir à une procédure alternative aux poursuites (médiation, orientation vers une structure sanitaire, rappel à la loi ) ; - soit poursuivre l affaire directement devant une juridiction de jugement (tribunal de police, juridictions pour mineurs, tribunal correctionnel ) ; - soit saisir un juge d instruction en ouvrant une information. 1 DELMAS-MARTY M., La mise en état des affaires pénales, rapport au ministre de la Justice,

36 La saisine d un juge d instruction intervient en réalité dans moins de 5% des affaires poursuivies. Institué par le code d instruction criminelle de 1808, le système de l instruction a été conservé par le code de procédure pénale de 1958 toujours en vigueur aujourd hui. Il permet d identifier les éventuels auteurs d une ou plusieurs infractions déterminées et d apprécier si les charges (preuves) à leur endroit sont suffisantes pour les renvoyer devant une juridiction de jugement. Le déclenchement d une procédure d instruction appartient soit au parquet, soit à la partie civile (par le biais de la constitution de partie civile) et n est obligatoire qu en matière criminelle. En matière correctionnelle (c'est-à-dire pour les délits) ou même parfois en matière contraventionnelle, le parquet apprécie l opportunité d ouvrir une information, en fonction de la complexité de l affaire et des investigations nécessaires pour la mettre en état d être jugée. Affaires «non poursuivables» Affaires traitées Classements sans suite Affaires «poursuivables» Affaires poursuivies Compositions pénales et «plaider coupable» Procédures alternatives aux poursuites (médiation, rappels à la loi, etc.) Saisie d un tribunal Saisie d un juge d instruction Figure 1. Le devenir des affaires pénales en 2004 Source : ministère de la Justice, Les chiffres-clés de la justice, octobre Le rôle du juge d instruction Les juges d instruction sont des juges du siège, indépendants et inamovibles. Actuellement au nombre de (postes budgétaires en 2003), ils ont pour mission de faire tout acte utile à la manifestation de la vérité. A cette fin, le juge d instruction instruit à charge et à décharge et dispose de pouvoirs d investigations et juridictionnels importants : - le juge d instruction est l enquêteur de l affaire qui lui est soumise. Il peut procéder à l audition de toute personne, faire comparaître les témoins, au besoin par la force publique, diriger des confrontations, entendre les parties civiles et les mis en examen, désigner des experts, procéder à des perquisitions ou ordonner des écoutes 1 Ministère de la Justice, Annuaire statistique de la justice,

37 téléphoniques, ou encore faire diligenter des enquêtes à l étranger par le biais de commissions rogatoires internationales. Il dirige alors l action de la police judiciaire en déléguant ses pouvoirs aux officiers de police judiciaires (officiers de la Police nationale ou de la Gendarmerie nationale ) par le biais de commissions rogatoires ; - le magistrat instructeur est aussi un juge. Il peut, à ce titre, prononcer des mesures qui ont un caractère juridictionnel. Le juge peut mettre en examen une personne, c'est-à-dire lui notifier qu il existe contre elle un certain nombre d éléments qui laissent à penser qu elle a commis une infraction. Il peut placer la personne mise en examen sous contrôle judiciaire, c'est-à-dire astreindre cette dernière à se soumettre à une ou plusieurs obligations limitativement énumérées par la loi en vue des nécessités de l information (enquête) ; - le juge d instruction peut également saisir un autre juge, le juge des libertés et de la détention, pour placer une personne mise en examen en détention provisoire. Depuis la loi du 15 juin 2000, le juge d instruction ne peut plus décider seul de placer une personne en détention provisoire. Le juge des libertés et de la détention intervient in fine dans la prise de décision. En revanche, le juge d instruction peut libérer seul la personne en détention provisoire. A l issue de l instruction, le juge décide s il existe des charges suffisantes pour renvoyer la ou les personne(s) mise(s) en examen devant un tribunal (s il s agit d une contravention ou d un délit) ou une cour d assises (s il s agit d un crime), ou s il convient de rendre un non lieu en leur faveur. Ce magistrat ne se prononce pas sur la culpabilité de la personne mise en cause, mais néanmoins sur le caractère suffisant des charges. Toute l instruction est soumise au contrôle d une juridiction supérieure : la chambre de l instruction, qui est une formation de la cour d appel qui connaît l essentiel des appels contre les décisions des juges d instruction et des juges des libertés et de la détention. Seule formation collégiale de toute la phase d instruction, la chambre de l instruction est composée de trois magistrats de la cour d appel. Encadré 9. Les différents modèles de procédures : descriptions et intérêts La procédure accusatoire, caractéristique des pays anglo-saxons, présente un caractère oral, public et contradictoire, les preuves étant légales et formelles. La maîtrise du procès est laissée aux parties. Le juge est passif et ne fait qu apprécier les éléments apportés par les parties au procès. L accusatoire a l avantage d offrir de fortes garanties à l accusé (discussion libre et à égalité avec l accusateur), mais il risque de sacrifier les intérêts de la répression. Par ailleurs, il coûte de l argent pour la défense et place les justiciables dans des situations parfois inégales. La procédure inquisitoire, est écrite, secrète et non contradictoire, le juge obéissant à son intime conviction. La maîtrise du procès est confiée au juge qui joue un rôle actif dans la conduite du procès. En plus des éléments que les parties vont lui apporter, le juge pourra rechercher des éléments de preuve lui-même afin de fonder sa propre opinion. 37

38 Ce système permet une répression énergique et rapide. En revanche, il sacrifie les intérêts de la défense et fait courir un risque d erreurs judiciaires important. Il a même pu conduire à l emploi de moyens condamnables comme la question. La procédure française emprunte, en fait, aux deux systèmes procéduraux. La phase d instruction est de type inquisitorial : le juge d instruction est seul dans son cabinet, l instruction est secrète (art. 11 du code de procédure pénale) et le contradictoire est en principe absent. La loi prévoit toutefois quelques aménagements qui permettent, d une part, au procureur de la République de communiquer sur l information en cours, d autre part, d introduire certains éléments de procédure contradictoire. La phase du jugement reprend les principes du système accusatoire : elle est, en effet, publique, orale (plaidoiries), les débats sont réputés contradictoires, et les droits de la défense sont garantis et quasi égaux à ceux de l accusation. 1.2 Malgré certaines avancées, la mise en état des affaires pénales présente un certain nombre de carences. L évolution de la procédure pénale a permis un renforcement des droits du mis en examen et une séparation progressive des pouvoirs d enquête et juridictionnels : - en 1897, la personne poursuivie doit être avertie de son droit de se taire, peut être assistée par un avocat qui peut consulter le dossier ; - en 1921, la partie civile se voit accorder des garanties symétriques à la personne poursuivie ; - en 1958, le juge d instruction perd sa qualité d officier de police judiciaire et n est plus soumis au contrôle du parquet ; - en 2000, les pouvoirs d instruire et de détenir ne sont plus confiés au même juge, la présomption d innocence est renforcée à tous les stades de l enquête. Encadré 10. La mise en état des affaires pénales en Allemagne La réforme de 1975 a aboli le juge d instruction et mis en place un modèle d instruction original dont le professeur Mireille Delmas-Marty s est inspirée dans son rapport de 1990 sur la mise en état des affaires pénales. Deux instances principales interviennent dans l instruction en Allemagne : le ministère public et le juge de l enquête. 1. Le ministère public : pierre angulaire de l instruction Considéré comme un «organe autonome de l'administration de la justice» et non comme une partie, la principale mission du ministère public consiste à rechercher pendant la phase préparatoire les éléments de preuve à charge et à décharge. Le ministère public ne disposant pas d agents, un corps de police spécialisé, la police criminelle, l assiste dans ses investigations. En pratique, les plaintes sont directement traitées par la police, qui adresse au ministère public un rapport résumant les actes d enquête et les 38

39 preuves collectées. Le ministère public n est donc pas représenté pendant l enquête, sauf circonstances exceptionnelles. En droit, le ministère public dispose de compétences étendues. Il enregistre les plaintes des victimes, dirige l action de la police judiciaire (contrairement à la France où ce rôle incombe au juge d instruction lorsqu une information est ouverte) et a l obligation de déclencher les poursuites dès qu il a connaissance d une infraction (contrairement à la situation française où le parquet peut poursuivre ou non selon l opportunité). Si la légalité des poursuites, conséquence du principe de l égalité des citoyens devant la loi, constitue un principe fondamental de la procédure pénale allemande, plusieurs exceptions existent (affaire trop peu importante, infraction ne troublant pas l ordre public et si la personne mise en cause a indemnisé la victime ). Lorsque l affaire est suffisamment instruite, le ministère public prend une décision de poursuite ou une décision de classement. Le classement peut être décidé pour des raisons procédurales (irrecevabilité de la poursuite par exemple), ou pour manque de preuves. 2. Le ministère public sous contrôle du juge Bien que le ministère public dirige la procédure d instruction, toute une série de mesures lui sont interdites car la loi les réserve au juge. Pour les faire exécuter, le procureur s adresse donc au «juge de l'instruction» ou «juge de l enquête», qui vérifie la régularité juridique des actes qui lui sont soumis sans pouvoir en apprécier l opportunité. Le «juge de l'instruction» est donc chargé du contrôle formel de l instruction. Il intervient sur requête du ministère public lorsque ce dernier ne peut pas procéder seul à certaines mesures. Les actes relevant de sa compétence touchent essentiellement à la liberté individuelle (prononcé de la détention provisoire, placement dans un établissement psychiatrique, retrait du permis de conduire, audition des témoins et des experts...). Si, en théorie, le juge d instruction est garant de l impartialité de l enquête, le procès d Outreau a toutefois jeté un soupçon sur la capacité du magistrat instructeur à pouvoir mener une instruction à charge et à décharge. De manière générale, la fonction du juge d instruction est aujourd hui soumise à de nombreuses critiques : - les fonctions qu exerce le juge d instruction ne font pas de lui un magistrat du siège comme les autres. Le juge d instruction n est pas suffisamment affranchi du ministère public bien qu il ne soit plus un magistrat du parquet. Il doit, par exemple, demander l avis du parquet pour certains actes comme pour lancer un mandat d arrêt. Le juge d instruction est souvent d un grade inférieur au procureur de la République et, en tout état de cause, il n est pas «chef de juridiction». En situation d infériorité et non d égalité, le parquet peut alors faire prévaloir ses vues dans certaines situations ; - les fonctions d instruction sont exercées par des magistrats inexpérimentés dans les petites juridictions. L un des griefs les plus entendus concerne la jeunesse et l inexpérience de certains juges d instruction. Bien qu excellents techniciens du droit, il s agit pour beaucoup d entre eux de leur première affectation. Les postes de juge d instruction sont en effet souvent du second grade, notamment parce qu il faut pourvoir des tribunaux parfois très isolés. 39

40 Ainsi un auditeur de justice âgé de 25 ans peut se voir confier des fonctions d instruction, alors que celles-ci nécessitent une certaine expérience en particulier pour les dossiers complexes (affaire Grégory, Outreau ). La Chancellerie a limité cette année le nombre de postes de juge d instruction offerts aux auditeurs de justice. Seuls 13 auditeurs se sont vus affectés à des fonctions d instruction contre 36 pour la promotion précédente 1 ; - l instruction est menée par une juridiction à juge unique. Le juge d instruction occupe ses fonctions de façon solitaire. L instruction est menée, dans la grande majorité des cas, par un homme ou une femme seul. Même s il est un magistrat de qualité, cette solitude ne peut que nuire au bon fonctionnement de la justice car elle fait peser le risque d une moindre objectivité. Cette solitude est également celle du juge des libertés et de la détention qui doit prendre la décision la plus délicate de l instruction : l enfermement d une personne présumée innocente ; - l instruction ne correspond pas aux exigences du contradictoire. L instruction est le plus souvent menée à charge et à décharge comme la loi l exige. Néanmoins, la phase d instruction ne prévoit pas suffisamment d examen contradictoire des faits. La personne mise en examen et son avocat ne sont pas associés à toutes les phases de la procédure (auditions par exemple). Le principe de l égalité des armes entre l accusation et la défense n est pas respecté. Par exemple, le débat devant le juge des libertés et de la détention est censé être contradictoire. Or, le plus souvent, l avocat n a pas le temps de prendre connaissance du dossier de manière aussi complète que le parquet ; - l instruction est trop longue. La complexité des affaires et le nombre important de dossiers engendrent une certaine lenteur dans le traitement des instructions. La durée moyenne de l instruction des affaires terminées est de 18,9 mois (19,8 mois pour les affaires criminelles et 18,7 mois pour les contraventions et les délits) 2. Conséquence directe d une instruction trop longue, la personne mise en examen peut faire l objet d une détention abusive. La France a d ailleurs été condamnée par la Cour européenne des droits de l homme sur ce sujet. La loi du 15 juin 2000 a certes instauré des limites de temps en ce qui concerne la détention provisoire. Celle-ci ne peut pas dépasser deux, trois ou quatre ans suivant le crime commis ou trois ans pour certains délits. Cependant, ces dispositions légales ne sont pas satisfaisantes. Les délais de détention provisoire peuvent être en effet prolongés dans certains cas de figure, ce qui place le juge dans la position inconfortable de devoir choisir entre un maintien en détention provisoire trop long ou le risque de libérer une personne dangereuse. De plus en matière criminelle, les délais entre la décision de renvoi devant la juridiction de jugement et la comparution devant celle-ci peuvent atteindre 18 mois ou plus sans que l accusé ne soit jugé ou libéré ; - enfin, l activité du juge d instruction reste insuffisamment contrôlée. La procédure d appel devant la chambre de l instruction ne présente pas les garanties attendues d une instance collégiale composée de trois magistrats de la 1 Ministère de la Justice 2 Ministère de la Justice, Les chiffres-clés de la justice,

41 cour d appel. La juridiction d instruction du second degré n exerce pas réellement la plénitude de son pouvoir juridictionnel car elle se contente souvent d entériner les décisions prises par le juge d instruction. Le Président de la chambre de l instruction dispose par ailleurs d un pouvoir important de filtrage des appels de la défense. A ces critiques s ajoutent la fréquence et la durée de la détention provisoire (cf. supra) dont notre pays a trop le culte et les atteintes à la présomption d innocence commises par les médias. Tous ces facteurs ont joué leur rôle dans la catastrophe judiciaire d Outreau qui a conduit des personnes innocentes à cumuler ensemble 25 années de détention provisoire sans pouvoir faire valoir leurs droits (nombreuses demandes d expertise refusées par exemple). Encadré 11. Les exigences de la Convention européenne des droits de l homme en matière pénale 1. Les principales garanties de la Convention en matière pénale Les droits garantis par la Convention intéressent directement la matière pénale. Il s agit principalement : - du droit à la vie (art. 2) ; - du droit à l intégrité physique qui interdit toute torture et tous traitements inhumains ou dégradants (art. 3) ; - du droit de n être tenu ni en esclavage ni en servitude (art. 4) ; - des principes de légalité et de non-rétroactivité de la loi pénale (art. 7) ; - du principe non bis in idem droit de ne pas être jugé deux fois pour les mêmes faits (art. 4) ; - du droit à la liberté et à ne pas être détenu arbitrairement (art. 5) ; - du droit à un procès équitable (art. 6). L article 6 est le plus important en matière procédurale. Le contentieux de la Cour de Strasbourg est concentré essentiellement sur l application de cet article représentant, en 2000, à lui seul, plus de 81% du contentieux. Il garantit : - un jugement public, équitable, rendu dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial ; - le principe de présomption d innocence et le principe de l égalité des armes (c'est-àdire que la procédure doit être équitable et contradictoire et qu elle doit préserver l équilibre entre les parties à l instance). 2. La France a été condamnée à de nombreuses reprises par la Cour EDH en matière pénale. La Convention européenne prévoit un contrôle du respect des droits qu elle garantit par une Cour installée à Strasbourg. Saisie par un justiciable, elle peut constater qu un Etat signataire a méconnu un droit garanti par la Convention et condamne alors cet Etat. 41

42 De 1981 à 1999, la France a été condamnée 70 fois 1. En 1999, la France a été condamnée 16 fois se plaçant derrière l Italie (condamnée 44 fois) et non loin derrière la Turquie qui comptabilise 18 violations de la Convention européenne 2. En 2000, 49 arrêts de la CEDH ont condamné la France sur 56 requêtes contre la France, plaçant la France derrière l Italie 3. Depuis cette date, les condamnations de la France ont tendance à s aggraver en matière pénale Total depuis 2001 Arrêts Violations Violations intéressant ou pouvant intéresser la procédure pénale Tableau 7. Les condamnations de la France par la Cour européenne depuis 2001 Source : Centre de recherches et d études sur les droits de l homme et le droit humanitaire Lecture : En 2001, 32 arrêts ont condamné la France faisant état de 34 violations de la Convention dont sept intéressent ou peuvent intéresser la procédure pénale. De 2001 à 2005, 275 arrêts de la Cour européenne ont condamné la France, représentant 300 condamnations de la Convention européenne dont 117 concernent ou peuvent intéresser la procédure pénale, la plupart de ces condamnations concernant l impartialité du tribunal, le délai raisonnable de la procédure, les droits de la défense ou encore la durée de la détention provisoire. Il convient de souligner que la France a également été condamnée à deux reprises pour violation de l article 3 dans les locaux de garde à vue par un arrêt Tomasi de 1992 et surtout par un arrêt de Dans ce dernier cas, la France a été condamnée pour torture dans des locaux de garde à vue (violation de l article 3) 4. Le seul autre Etat déjà condamné pour torture était la Turquie. 2. L organisation du système judiciaire est inadaptée. 2.1 Alors que les frais de justice augmentent, le budget de la justice reste faible Les frais de justice sont en expansion. L exigence d une justice plus accessible, plus transparente et plus efficace se traduit par une augmentation sensible des frais de justice (frais d expertise, postaux, d enquêtes qui ne sont pas supportés par les justiciables) et de l aide juridictionnelle (cf. supra). Conséquence de l efficacité accrue de la lutte contre la délinquance, le nombre de poursuites pénales augmente et entraîne des coûts importants. Pour la seule année 2004, la dépense 1 GOUTTES (de) R., L application de la Convention européenne des droits de l homme et du droit international par la chambre criminelle de la Cour de cassation en matière de procédure pénale, Ibid. 3 Actes de la septième session d information, Cahiers n 7, CREDHO, CEDH, Ahmed Selmouni contre France, 28 juillet

43 effective en frais de justice a progressé de 22,87% 1, après avoir progressé de 30% au cours des deux années précédentes. Cette dépense correspond, pour l essentiel, aux frais d expertise, aux écoutes téléphoniques, aux dépenses d interprétariat et aux dépenses médicales. La recherche de preuves incontestables pousse les enquêteurs à privilégier les analyses génétiques qui sont coûteuses, mais très fiables. La progression des frais de justice est préoccupante dans la mesure où elle neutralise les efforts réalisés par ailleurs pour consacrer plus de moyens au fonctionnement du système judiciaire La France dépense moins et moins bien pour sa justice que les autres pays. Un rapport de la Commission européenne pour l efficacité de la justice (CEPEJ) 2 a montré que la France n arrivait qu en 17 ème position sur 41 Etats européens pour la dépense consacrée par an et par habitant aux tribunaux, soit 28,35 euros en moyenne alors que la plupart des partenaires européens de la France (Allemagne, Belgique, Pays-Bas, Autriche) dépassent 50 euros par an et par habitant. En ajoutant les dépenses consacrées à l'aide juridictionnelle, la France en 2002 dépensait globalement moins de 33 euros par habitant pour le service public de la justice, là où l'allemagne en dépensait 58, l'italie 46, l'angleterre 70 et les pays scandinaves entre 50 et 60 euros. De même, l'analyse comparative des dépenses publiques consacrées aux tribunaux et à l aide juridictionnelle en pourcentage du budget national plaçait la France en 2002 en 22 ème position sur 34, juste devant l Italie, mais loin derrière la Norvège, l Autriche ou l Allemagne. Le même constat a pu être posé au regard de l'effort financier consacré par l'etat au titre de l'aide juridictionnelle, qui favorise l'accessibilité à la justice. En 2002, la France accordait en moyenne 405 euros par affaire au titre de l'aide juridictionnelle, se plaçant ainsi à la 14 ème place des 19 pays interrogés, très loin derrière les principaux pays de l'union européenne tels que les Pays-Bas, l Espagne, la Grande-Bretagne, la Belgique, la dépense la plus importante étant atteinte par le Danemark avec un montant moyen d aide juridictionnelle de euros par affaire. Les effectifs mis à disposition du système judiciaire sont trop peu nombreux et insuffisamment rémunérés. L'analyse comparée des appareils judiciaires européens a mis en évidence que la France disposait en 2002 de 10,37 juges professionnels pour habitants là où l'allemagne en comptait plus de 25, plaçant la France à la 28 ème place des 39 pays interrogés. La France manque de greffiers et d éducateurs spécialisés. L analyse des salaires bruts des magistrats français en début de carrière démontre qu en 2002, avec euros, un juge français était largement moins bien payé que ses homologues espagnol ( euros), allemand ( euros) ou italien ( euros). La même analyse pourrait être faite pour les hauts magistrats, les juges français étant beaucoup moins bien rémunérés que leurs collègues des grandes démocraties européennes. 1 LUART (du) R., La mise en œuvre de la LOLF dans la justice judiciaire, Sénat, juillet CEPEJ, Systèmes judicaires européens, Conseil de l Europe,

44 Cette différence ne saurait simplement se justifier par un surcroît d activité des magistrats étrangers : ainsi, à titre d exemple, le nombre d affaires pénales et non pénales portées devant les tribunaux pour habitant est-il de en France contre en Allemagne 1. Comme le souligne le rapport du Conseil de l Europe (cf. supra), «les juges, en leur qualité de professionnels hautement qualifiés, sont généralement bien payés. Cependant, le niveau de leur salaire ne saurait dépendre uniquement de la loi de l offre et de la demande. Leur rémunération élevée peut aussi servir à reconnaître le statut particulier des juges dans la société et à préserver leur indépendance» Un effort significatif a toutefois été réalisé depuis 2002 en faveur de la justice. Entre 2002 et 2006, le budget consacré à la justice est passé de 1,81% à 2,16% du budget de l Etat. Pour la seule année 2006, le budget de la justice s élève à 5,9 milliards d euros, soit une augmentation de 4,6% par rapport à l année précédente, nettement supérieure à la progression des dépenses de l Etat (1,8%). Plus généralement, le budget de la justice pour l année 2006 a été marqué par une augmentation de 6% du budget des juridictions judiciaires, qui, avec 2,5 milliards d euros, représente 42% du budget de la justice. Comme l indiquait le Garde des Sceaux dans le cadre des débats sur le projet de loi de finances pour 2006, cet effort devrait permettre de poursuivre la politique de recrutement du ministère, de ramener le délai de jugement des affaires de divorce devant les tribunaux de grande instance de 11 à six mois en 2007 et la durée de traitement devant les tribunaux d instance de quatre mois et demi à trois mois en En outre, 160 millions d euros d autorisation d engagements seront destinés à la construction de nouveaux bâtiments judiciaires, tandis que le budget de l aide aux victimes connaît une progression de 12% pour atteindre 9,2 millions d euros La carte judiciaire est archaïque. La France compte environ juridictions (cours d appel, tribunaux d instance, tribunaux de grande instance, tribunaux de commerce, conseils de prud hommes). La carte judiciaire fixe, d une part, le ressort géographique de chaque juridiction et précise, d autre part, les liens fonctionnels et hiérarchiques existant entre ces juridictions. Mise en place sous Napoléon 1 er, son organisation n a quasiment pas changé depuis un siècle, malgré l ampleur des évolutions démographiques, administratives et technologiques intervenues depuis lors. La carte judiciaire actuelle est marquée par de fortes disparités. Il y a actuellement 181 TGI en métropole. Parmi eux, 78 TGI n ont qu une seule chambre, ce qui pose des problèmes considérables d organisation (gestion des absences, du temps partiel) et d efficience juridictionnelle (difficulté à mettre en place des compositions collégiales eu égard au faible nombre de magistrats, isolement des juges). 84 TGI ont entre deux et quatre chambres, 13 TGI ont entre cinq et huit chambres et cinq en ont de 10 à Comme le rappelle le Conseil de l Europe, la comparaison entre le nombre d affaires traitées d un pays à l autre doit toutefois être analysée avec circonspection, les législations variant d un pays à l autre. 2 Audition du Garde des Sceaux le 22 novembre 2005 devant la commission des lois du Sénat dans le cadre des débats sur le projet de loi de finances

45 Selon le rapport Devedjian consacré aux moyens de la justice 1, les rapports démographiques entre TGI varient de 1 à 31 et de 1 à 75 pour les magistrats. Ces déséquilibres se traduisent par des écarts considérables entre charges de travail : le nombre d affaires par magistrat varie de 357 à affaires civiles et pénales nouvelles par an dans un TGI pour une moyenne nationale de 676 (chiffres de la période de ). Pour les parquets, le nombre de procès-verbaux poursuivis varie de 816 à pour une moyenne nationale de Au total, l organisation actuelle de la carte judiciaire n est ni cohérente d un point de vue administratif il n y a pas de coïncidence entre la carte administrative et la carte judiciaire, ni efficace puisque la plupart des politiques publiques sont organisées à l échelle du département, ni équitable puisque en fonction du lieu où est portée l affaire du justiciable, les moyens alloués à la justice sont très variables. 3. Le statut des magistrats n est pas adapté aux exigences de leur fonction. Au 1 er septembre 2004, les magistrats en juridiction étaient au nombre de Les trois quarts d entre eux (5 508) étaient des magistrats du siège (juges) et le quart d entre eux (1 768) des magistrats du parquet (ministère public). En outre, 441 magistrats hors juridiction (administration centrale, inspection des services judiciaires, détachés, magistrats affectés à l Ecole nationale des greffes) étaient comptabilisés. Le nombre total de magistrats atteignait donc Le statut des magistrats est essentiellement régi par l ordonnance n du 22 décembre 1958 modifiée. Les nombreux ajustements de ce statut au fil des années n ont cependant pas empêché le développement d un malaise croissant chez les magistrats, lié à la mutation profonde de leur corps et au sentiment d être insuffisamment valorisés au sein de la société française. 3.1 Le mode de recrutement et la formation des magistrats présentent des faiblesses. Le mode de recrutement et la formation des magistrats ont conduit à la constitution d un corps très compétent, mais à la composition exagérément uniforme. La plupart des magistrats français est issue des concours d entrée de droit commun à l Ecole nationale de la magistrature (ENM) 3. Entre 1993 et 2002, leur proportion a oscillé entre 52% et 94%. La grande majorité d entre eux sont entrés à l ENM par le biais du «premier concours», réservé aux étudiants titulaires d une maîtrise et âgés de moins de 27 ans. 1 DEVEDJIAN P., Les moyens des services judiciaires, rapport d information, n 2 137, Assemblée nationale, Conseil supérieur de la magistrature, Rapport d activité, COINTAT C., L évolution des métiers de la justice, rapport d information, Sénat, juillet

46 Total Magistrats issus du concours de droit commun de l ENM Recrutement par intégration directe Concours exceptionnels Autres ,3% 12,7% ,8% 8,2% ,9% 6,1% ,1% 10,9% ,2% 11,4% - 2,4% ,6% 13,6% - 2,8% ,8% 8,8% 33,3% 6,1% ,7% 9% 32,3% 1% % 13,1% - 0,9% ,6% 9,8% 23,3% 1,3% Tableau 8. Les voies de recrutement à la magistrature de 1993 à 2002 Source : ministère de la Justice Cette composition très homogène n est pas compensée par l existence de voies d accès alternatives à la carrière de magistrat. L intégration directe, instituée en 1992, autorise la nomination aux fonctions de magistrat d une personne titulaire d une maîtrise et possédant une expérience professionnelle d au moins sept ans la qualifiant pour exercer ces fonctions. Elle n a toutefois joué qu un rôle d appoint dans le recrutement (entre 6 et 13% des candidats admis) et n a pas permis de diversifier le profil des magistrats par l intégration de fortes personnalités provenant d horizons différents (avocats, fonctionnaires, juristes du secteur privé). Cette situation s explique notamment par des conditions d entrée peu attrayantes offertes par la voie de l intégration directe (délai de près d une année entre la présentation de la candidature et la nomination effective) et l absence de prise en compte de l âge ou de l expérience professionnelle dans les perspectives d avancement (qui sont alignées sur celles des magistrats débutants affectés en premier poste). Cette insuffisante ouverture du corps judiciaire à la société civile est aggravée par le contenu de la formation dispensée au sein de l ENM. Celle-ci est certes globalement satisfaisante et la qualité technique des magistrats qui en sortent est reconnue. Mais elle est justement trop focalisée sur la connaissance juridique et ne prend pas assez en compte les réalités de la vie économique et sociale sur lesquelles les décisions des futurs magistrats influeront. Elle tend à reléguer au second plan le développement de qualités pourtant primordiales pour un magistrat (ouverture d esprit, capacité à juger, connaissance du cadre économique et social des litiges). 46

47 Encadré 12. La formation juridique en Allemagne Le système de formation juridique en Allemagne se caractérise par l unité de son enseignement jusqu à la fin du cursus universitaire. Il se donne en effet pour objectif de former des professionnels généralistes, qui n acquérront une spécialité professionnelle qu après la fin de leurs études. La formation en six ans se divise en deux phases : quatre années d études universitaires portant sur l ensemble des domaines juridiques (droit civil, pénal, public, procédural) suivies de deux années de stages pratiques, durant lesquelles l étudiant exerce successivement des fonctions juridiques auprès d un juge civil, d un procureur, d une administration, d un avocat et d un cinquième poste de son choix. Ces deux phases sont chacune sanctionnées par un examen d Etat, la réussite au second examen permettant d avoir accès à l ensemble des professions juridiques faisant l objet d une réglementation (magistrat, avocat, notaire et haute fonction publique). Ce niveau de formation est également habituellement exigé pour les juristes qui travaillent dans les entreprises. Tous les étudiants ayant obtenu les deux examens d Etat peuvent donc théoriquement exercer les fonctions de juge. Traditionnellement, cependant, elles sont réservées aux meilleurs éléments. Cette organisation des études présente plusieurs avantages. Un candidat n ayant pas pu devenir juge peut malgré tout s orienter vers une autre activité juridique à la fin de ses études. Un changement de branche professionnelle, par exemple d avocat à juge, ou l inverse, reste également possible en cours de carrière. Enfin, la formation commune facilite les échanges entre les différentes professions de juristes et rend leur coopération plus naturelle. 3.2 La gestion des ressources humaines est quasiment inexistante au sein de la magistrature. Le processus de nomination des magistrats varie selon que ceux-ci appartiennent au siège ou au parquet : - en ce qui concerne les magistrats du siège, le Conseil supérieur de la magistrature (CSM), qui assiste le Président de la République dans sa mission de garant de l indépendance de l autorité judiciaire (article 64 de la Constitution de 1958), dispose d un pouvoir de proposition pour les candidats aux postes les plus élevés. Pour les autres nominations du siège, les propositions sont faites par le Garde des Sceaux, mais le CSM a un pouvoir de blocage s il donne un avis défavorable ; - à l égard des magistrats du parquet, le pouvoir de proposition revient uniquement au Garde des Sceaux, le CSM n émettant qu un avis simple pour les procureurs de la République (pas pour les procureurs généraux), qui ne lie pas le ministre. La difficulté posée par le déroulement de la carrière des magistrats (pas moins de nominations, promotions et mutations interviennent chaque années) vient de la nécessité de concilier les exigences de l indépendance des magistrats avec une gestion des carrières qui récompense les plus méritants et tient compte des aptitudes pour l affectation à certaines fonctions particulières (à l évidence, il faut des qualités particulières et différentes pour présider une cour d assises, être juge des enfants, être juge d instruction, être juge de l application des peines etc.). 47

48 Même s il n est pas totalement reproductible, le modèle du Conseil d Etat est intéressant. Pour la majorité d entre eux, la carrière des membres du Conseil d Etat se décline sur trois grades (auditeur, maître des requêtes et conseiller d Etat). La progression se fait uniquement à l ancienneté sans prise en compte d aucun critère de performance ou d aptitude. Ce système constitue une garantie puissante d indépendance des membres du Conseil d Etat. En revanche, l affectation dans les différentes fonctions (secrétaire général, commissaire du gouvernement, président de sous-section ), qui font l intérêt du métier et ont une influence sur le taux des primes, dépend de l aptitude et du mérite. Seules les nominations aux deux derniers grades (président de section et vice-président), qui correspondent également à des fonctions, n obéissent pas au principe de l ancienneté. Actuellement, le déroulement de la carrière des magistrats de l ordre judiciaire présente tous les inconvénients et aucun avantage. L avancement de grade ne se fait pas à l ancienneté (il existe deux grades le premier et le second et les emplois hors hiérarchie), mais sur la base du mérite et de l aptitude. En réalité, les magistrats les mieux introduits passent du premier au second grade au bout de sept ans (les magistrats qui quittent des cabinets ministériels sont généralement promus dans l année qui suit) tandis que les magistrats notoirement incompétents finissent par atteindre le premier grade au bout de 10 à 12 ans. Le système ne promeut pas les plus méritants, ne garantit pas l indépendance de la magistrature et ne bloque pas davantage la progression de carrière des incompétents. Comment d ailleurs le pourrait-il puisque l évaluation individuelle de chaque magistrat tous les deux ans (article 12-1 de l ordonnance du 22 décembre 1958) reste théorique comme dans l ensemble de la fonction publique, sauf exceptions? Par ailleurs, à chaque poste correspond un grade. Par suite, pour avancer en grade, les magistrats s efforcent de viser le poste correspondant quand bien même ils n auraient pour lui aucune appétence, ni aucune aptitude. Encourager les magistrats à changer de fonctions et de tribunal régulièrement est une bonne chose, mais il faut le faire autrement, en repérant les aptitudes, les centres d intérêt et en limitant dans le temps l exercice de chaque fonction. Cette solution est compatible avec le principe d inamovibilité des magistrats du siège pour peu qu elle soit prévue par un texte de niveau supérieur. Avancer en grade à l ancienneté, mais gérer les affectations selon les aptitudes, les besoins et le talent est certainement une voie à explorer. 3.3 La responsabilité des magistrats est trop rarement mise en cause. Les magistrats sont soumis à trois régimes de responsabilité distincts. En matière de responsabilité pénale d abord, les magistrats ne bénéficient plus d aucun privilège de juridiction depuis la loi du 4 janvier Un magistrat peut donc être poursuivi pénalement, en tant que citoyen ou en qualité d agent public. Cette situation est rare, fort heureusement. En matière de responsabilité civile ensuite, le régime des magistrats se caractérise par l absence de responsabilité directe. Le souci de préserver l indépendance des magistrats a en effet conduit le législateur à substituer la responsabilité de l Etat à celle des magistrats. Selon l article 11-1 de l ordonnance du 22 décembre 1958, modifié par la loi organique n du 18 janvier 1979, la responsabilité civile des magistrats, lorsqu elle se rattache au service public de la justice, ne peut être engagée que par l action récursoire de l Etat, c est-à-dire que celui-ci intervient d abord auprès des demandeurs pour répondre des condamnations à la place 48

49 du magistrat. Le justiciable s estimant lésé ne peut donc agir que contre l Etat et non pas directement contre le magistrat. L Etat, s il est condamné, peut exercer une action dite récursoire à l encontre du juge qu il a pécuniairement couvert s il lui reproche une faute personnelle. Depuis 1979, cependant, aucune action de ce type n a eu lieu à l encontre d un juge 1. Il faut préciser que le régime institué par la loi de 1979 est le même que celui qui prévaut pour l ensemble des autres agents publics de l Etat et qui a été fixé par la jurisprudence conjointe du Conseil d Etat et du Tribunal des conflits. Certes, pour les autres agents de l Etat, l action civile peut être engagée par la victime directement contre le fonctionnaire, mais celui-ci bénéficie alors de la protection juridique de l Etat et peut se retourner ensuite contre ce dernier pour se faire rembourser le montant de sa condamnation si la faute n est pas personnelle. Sur le fond, cela revient au même. Il y a lieu d indiquer également que le nombre d actions récursoires exercées par l Etat à l encontre des agents de la fonction publique est lui aussi quasi nul. En matière de responsabilité disciplinaire enfin, le régime des magistrats est fixé par les articles 43 et suivants de l ordonnance du 22 décembre Pour les fautes disciplinaires mineures, les sanctions relèvent des présidents de cours et des procureurs généraux. Pour les fautes plus lourdes, le CSM est compétent à l égard des magistrats du siège. Il rend un jugement motivé ayant autorité de la chose jugée. Cette décision est toutefois susceptible d un recours devant le Conseil d Etat. En ce qui concerne les magistrats du parquet, le CSM n est pas l instance disciplinaire proprement dite. Son avis est indispensable, mais il ne lie pas le ministre. C est le Garde des Sceaux qui est seul compétent pour prononcer la sanction. Le nombre de procédures disciplinaires en France est très inférieur à celui de la plupart des pays européens Italie Norvège Danemark Espagne 33 Autriche Graphique 2. Nombre de procédures disciplinaires à l encontre des juges en 2002 Source : CEPEJ, Systèmes judiciaires européens, Conseil de l Europe, Portugal 10 France 4 Suède 0 Pays-Bas 1 Conseil supérieur de la magistrature, Rapport d activité,

50 Les sanctions disciplinaires décidées par le CSM ont certes augmenté ces dernières années. Entre 1980 et 1989, seulement 13 décisions et avis avaient été rendus alors que de 1990 à 1999, le CSM a pris 69 décisions 1. Mais les sanctions restent dans l absolu peu nombreuses. Entre juin 2002 et octobre 2004, seulement onze décisions et avis ont été pris 2. En outre, les sanctions décidées sont également le plus souvent les moins pénalisantes. Les plus fréquentes sont les mutations d office (37 entre 1988 et ) alors que les révocations et les mises à la retraite d office sont rares (8 et 9 respectivement entre 1988 et 2003). Ces chiffres paraissent d autant plus faibles que d autres pays européens sanctionnent nettement plus souvent leurs magistrats. En Espagne, 95 procédures disciplinaires ont abouti à des sanctions en 2004 et 2005 alors que ce nombre s élève à 58 pour l Italie sur la même période 4. Dans ce dernier pays, cependant, comme en France, les sanctions disciplinaires sévères sont peu fréquentes (de 4 à 6 par an). Plusieurs raisons expliquent que la responsabilité disciplinaire des magistrats soit peu mise en cause en France. En premier lieu, le droit de saisine du CSM est trop restrictif. Celui-ci a longtemps été réservé au Garde des Sceaux et la loi organique n du 25 juin 2001 ne l a étendu qu aux premiers présidents de cour d appel (les procureurs généraux peuvent eux saisir le Garde). Il reste d ailleurs très peu utilisé par ces derniers (seulement deux cas de saisine du CSM sous cette nouvelle modalité). En second lieu, la composition même du CSM constitue un obstacle à une action disciplinaire plus efficace. Outre le Président de la République, qui le préside, et le Garde des Sceaux, il comprend 16 membres répartis en deux formations (siège ou parquet). Selon l article 65 de la Constitution de 1958, douze d entre eux proviennent obligatoirement de l ordre judiciaire. Cette situation ne favorise certainement pas l aboutissement de procédures disciplinaires contre des membres du même corps. 1 Ibid. 2 Conseil supérieur de la magistrature, rapport d activité, 2003 et «Ces juges qui dérapent», Le Point, 28 novembre Chiffres de la Direction des études de l UMP 50

51 Chapitre 3. Quelques propositions pour une justice plus humaine, plus efficace et plus responsable 1. Réformer l organisation du système judiciaire 1.1 La carte judiciaire Comme le rappelle le rapport Devedjian sur les moyens du système judiciaire 1, «la carte judiciaire française résulte d une stratification. La densité de juridiction se rapproche encore parfois du réseau des villes médiévales. Les plus fortes concentrations de juridictions correspondent à ces zones historiques qui ont connu, de surcroît, une nouvelle strate de juridictions avec le premier développement industriel, à l exemple de la Normandie, des Flandres, de la Picardie ou de la Bourgogne». L archaïsme de la carte judiciaire s explique, d une part, par les profondes résistances qu opposent les particularismes locaux aux tentatives de réforme, d autre part, par le manque d ampleur des projets de réforme. Depuis la fin des années 80, plusieurs projets de réforme de la carte judiciaire ont été envisagés avec des succès quasi nuls : - en 1989, Henri Nallet tente sans succès une réforme fondée sur la départementalisation ; - en 1995, Pierre Méhaignerie fait adopter des réformes de procédure fournissant les outils nécessaires à une réorganisation et à une fusion des tribunaux. La loi du 8 février 1995 permet les délégations de magistrats, les chambres détachées, les audiences foraines et organise le statut des magistrats concernés par la suppression des juridictions ; - en 1996, Jacques Toubon lance une consultation sur la possibilité d une réforme de la carte judiciaire, tout en précisant que rien ne serait fait sans consensus local ; - en 1997, Elisabeth Guigou met en place une mission sur la réforme de la carte judiciaire qui aboutit à la seule suppression de 36 tribunaux de commerce sur 227. La dernière réforme de la carte judiciaire est donc en réalité celle réalisée par Michel Debré en 1958, qui supprime la totalité de la justice de paix et 150 tribunaux d arrondissement, mais qui reste toutefois loin du compte. Près de cinquante ans après, une vraie réforme de la carte judiciaire s impose pour rendre la justice à la fois plus accessible et plus efficace. Outre l éclatement des moyens et des forces, le principal défaut de l organisation actuelle de la carte réside dans son décalage avec celle des autres services publics qui sont organisés selon un schéma départemental. L adéquation de la carte administrative et judiciaire passe donc par la départementalisation des services judiciaires. Cette idée n est pas 1 Op. cit. 51

52 nouvelle, puisqu elle avait été déjà été formulée par le Directoire, mais n a jamais abouti à ce jour comme le montre l échec de la réforme Nallet de La départementalisation des services judiciaires suppose : - la suppression des TGI multiples au sein des départements, en faisant le choix de concentrer l ensemble des moyens humains et matériels sur un seul TGI par département, exceptionnellement davantage en région parisienne ; - la redéfinition des périmètres des cours d appel et la suppression de certaines cours d appel. En effet, la France compte 35 cours d appel pour 22 régions administratives. Aussi, les directives de politiques pénales peuvent être données par plusieurs procureurs généraux et donc varier au sein d une même région administrative. Il serait préférable que les cours d appel soient les interlocuteurs privilégiés des acteurs de la région : c est d ailleurs la logique qui a prévalu dans la mise en œuvre des groupes d intervention régionaux (GIR) en mai 2002 ; - la rationalisation du nombre des autres juridictions. Les 476 tribunaux d instance, les 271 conseils de prud hommes et les 185 tribunaux de commerce, devraient faire l objet de regroupements. Certaines de ces juridictions ne sont composées que d un seul magistrat professionnel et traitent un volume d affaires faible. A l heure du TGV et d Internet, la justice de proximité n est pas d avoir un tribunal à 10 kilomètres de chez soi, mais d avoir un tribunal qui statue rapidement, compétemment et équitablement. 1.2 La spécialisation des magistrats La réorganisation de l organisation des services judiciaires doit également passer par une plus grande spécialisation des magistrats. La spécialisation apporte de la rapidité, une plus grande sécurité juridique, des jurisprudences plus homogènes. Les contentieux techniques, rares ou qui sont difficiles sur le plan juridique doivent être regroupés dans quelques juridictions à compétence nationale ou interrégionale dont les magistrats seraient spécialisés. Cela devrait être est le cas, notamment, pour les affaires de presse, de propriété intellectuelle, d atteintes à l environnement ou d accidents de la circulation aérienne. La spécialisation des magistrats présente des aspects différents selon qu elle concerne la matière civile ou la matière pénale La spécialisation des magistrats en matière pénale La spécialisation des magistrats en matière pénale n est pas une nouveauté : - depuis la loi du 6 août 1975, il existe dans le ressort de chaque cour d appel, un ou plusieurs TGI compétents pour le jugement de certaines infractions spécifiques nécessitant des connaissances particulières 1 ; 1 Ces infractions sont énumérées à l article 704 du code de procédure pénale : il s agit des infractions en matière économique, en matière de fraude et de publicité mensongère, en matière fiscale et douanière, des infractions concernant les banques et les établissements financiers, la bourse, le crédit, les sociétés civiles et commerciales, des délits assimilés aux banqueroutes, et des infractions concernant la construction et l urbanisme ainsi que celles concernant les relations avec l étranger 52

53 - depuis la loi du 21 juillet 1982, les délits militaires sont jugés dans chaque ressort de cour d appel par un tribunal correctionnel compétent en matière militaire ; - depuis la loi du 9 septembre 1986, le parquet de Paris et les juridictions parisiennes ont une compétence nationale en matière de terrorisme ; - enfin, la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité a créé des juridictions interrégionales spécialisées (au nombre de huit) compétentes pour connaître de certaines infractions de criminalité organisée ou de délinquance économique et financière (il s agit d une compétence concurrente de celles des juridictions de droit commun). La même logique a prévalu pour les juridictions du littoral maritime spécialisées (créées par la loi du 3 mai 2001 et qui connaissent de manière concurrente des pollutions marines) et les juridictions «santé publique» (au nombre de deux) créées par la loi du 4 mars 2002 (qui connaissent de manière concurrente des atteintes aux personnes et d infractions prévues par le code de la santé publique, le code de l environnement, le code rural, le code de la consommation, le code du travail). La logique de la spécialisation, telle qu elle est définie actuellement, obéit à deux critères : la complexité juridique des dossiers (des infractions peu fréquentes qui nécessitent une bonne connaissance d un droit pénal spécial), et leur lourdeur de gestion (lorsqu un grand nombre de victimes est impliqué). Cette logique de spécialisation doit se poursuivre, en évitant de créer des compétences concurrentes. Lorsqu un contentieux présente des aspects civils et des aspects pénaux (droit de la presse ; droit de la propriété intellectuelle ), il est souhaitable de le confier à des chambres spécialisées de quelques tribunaux et cours d appel. C est le cas à Paris en matière de presse par exemple. Enfin, la départementalisation des TGI doit permettre d envisager le regroupement de tous les juges d instruction d un département au siège d un seul TGI. Cela permettrait d y regrouper les affaires et de lutter contre l isolement professionnel des juges d instruction (cf. infra) La spécialisation des magistrats en matière civile Elle existe déjà puisque 10 tribunaux de grande instance «interrégionaux» sont compétents en matière de brevets d invention. Il faut la développer au niveau national et interrégional. Au sein de chaque région, des contentieux spécialisés doivent pouvoir également être confiés au tribunal de grande instance situé dans la même ville que la cour d appel : il pourrait en être ainsi du contentieux de la construction, qui est particulièrement complexe et ne nécessite pas de proximité particulière, s agissant d un travail essentiellement juridique et d expertise, ou encore des procédures devant le juge de l exécution, également particulièrement complexes, notamment dans le respect des délais, et qui conduiraient des avocats et des magistrats à se spécialiser dans ce contentieux. 53

54 2. Renforcer l indépendance de l autorité judiciaire 2.1 Revaloriser le statut des magistrats Actuellement, le traitement et le statut social des magistrats ne créent pas des conditions favorables à l indépendance de la magistrature. Pendant longtemps, le déroulement de leur carrière n a pas été aligné sur celui des magistrats de l ordre administratif et est resté trop lent et insuffisamment transparent. En outre, les avancées en la matière, grâce à la loi organique du 25 juin 2001, n ont que principalement concerné les plus hauts magistrats 1. Ceux débutant leur carrière n ont bénéficié d aucune valorisation spécifique de leur traitement alors qu ils assument, eux aussi, des responsabilités importantes. Cette situation matérielle et symbolique des magistrats affecte négativement leur positionnement social et fragilise leur statut au sein de la société. C est pourquoi une réévaluation de ce statut est urgente. Il nécessitera notamment une revalorisation des traitements des magistrats et une augmentation sensible des moyens mis à leur disposition pour exercer leurs fonctions. De même, la justice ne saurait être indépendante, et en tout cas en avoir l air, si l avancement de grade et l évolution des rémunérations de chaque magistrat relèvent de décisions gouvernementales. A l exception des plus hauts postes de la hiérarchie judiciaire, c est aujourd hui le cas pour tous les magistrats. Il faudrait au contraire que la progression de grade des magistrats dépende uniquement de la règle de l ancienneté. 2.2 Instituer une séparation entre les carrières du siège et celles du parquet Le parquet et le siège ne doivent pas être confondus car ils représentent deux métiers bien distincts. Le premier requiert au nom de la société et est placé sous l autorité du Garde des Sceaux alors que le second juge et est indépendant. Il est pourtant aujourd hui possible pour un magistrat de passer du parquet au siège, et inversement, tout au long de sa vie professionnelle, parfois à quelques années d intervalles seulement. Le risque est que cette situation jette la suspicion sur l indépendance réelle des magistrats du siège, qui peut sembler être compromise pour des considérations de carrière. Par ailleurs, en matière pénale, la personne mise en cause peut avoir le sentiment qu il existe un front uni de la magistrature (parquet et siège) contre lui et que la défense n est pas égale à l accusation. Une gestion plus saine du corps des magistrats exigerait donc une séparation entre la carrière des magistrats du parquet et celle des magistrats du siège. Chaque magistrat pourrait avoir à choisir au bout de quelques années de carrière le siège ou le parquet et devrait s y tenir. Il lui serait ensuite impossible de passer de l un à l autre comme c est le cas aujourd hui. Cette séparation étanche entre les carrières du siège et celles du parquet constituerait une garantie forte de l indépendance des juges du siège. Elle existe d ailleurs dans presque toutes les démocraties. 2.3 Protéger les magistrats du parquet La séparation des carrières du siège et du parquet ne doit toutefois pas aboutir à reléguer les magistrats du parquet dans une situation de servilité à l égard du pouvoir politique : d une part, parce que la séparation des pouvoirs, qui est un système destiné à éviter les abus du pouvoir, exige également une certaine protection des magistrats du parquet contre les pressions politiques, même si celle-ci ne peut pas être aussi forte que pour les magistrats 1 COINTAT C., L évolution des métiers de la justice, rapport d information, Sénat, juillet

55 du siège dès lors que le gouvernement entend garder le pouvoir de mettre en œuvre une politique pénale ; d autre part, parce que les citoyens de notre pays, échaudés par des pratiques antérieures, veulent avoir la garantie que le pouvoir politique ne s immisce pas dans les affaires individuelles à des fins politiques ou privées. En cas de séparation des carrières du siège et du parquet, les parquetiers garderaient bien sûr les garanties dont ils bénéficient déjà aujourd hui : statut fixé par une loi organique, recrutement en priorité par concours, avancement d échelons à l ancienneté, avis simple du CSM pour la nomination des procureurs de la République, instructions individuelles écrites et versées au dossier (cf. réforme de Pierre Méhaignerie). Pour éviter les soupçons qui continuent et continueraient de peser quant à l immixtion du pouvoir politique dans les affaires individuelles, il pourrait être créé un poste de procureur général de la Nation. Nommé par le Président de la République en conseil des ministres, après audition devant une commission représentative du Parlement disposant d un pouvoir de veto («hearings», cf. Convention de l UMP sur les institutions), ce magistrat de grande envergure et de grande compétence serait placé sous l autorité du Garde des Sceaux. Il serait chargé de veiller à l application, par les parquets généraux, de la politique pénale décidée par le gouvernement et de la décliner, si nécessaire, en instructions individuelles dans le souci exclusif de la réussite de cette politique pénale, de l application de la loi, ou de la cohérence de la jurisprudence. Ce système offrirait des garanties d éthique qui iraient dans le sens d une indépendance et d un respect plus grands de la justice. Un organisme judiciaire de ce type existe déjà dans de nombreux pays d Europe, à commencer par l Espagne, le Portugal ou les Pays-Bas. En Espagne, le parquet est dirigé par un procureur général de l Etat, qui est nommé par le Roi sur proposition du gouvernement, après avis du Conseil général du pouvoir judiciaire. Il dirige l ensemble du ministère public et lui adresse des instructions générales comme des instructions particulières. Il propose au gouvernement les nominations aux différents emplois du parquet et les promotions. Le gouvernement peut adresser des instructions particulières au procureur général de l Etat, par l intermédiaire du ministre de la Justice ou du Premier ministre. Le procureur général de l Etat est également révocable à tout moment. 3. Une magistrature plus ouverte et plus responsable 3.1 Une magistrature plus ouverte Les magistrats doivent davantage s ouvrir à la réalité sociale et économique du pays, une évolution que ne leur permet actuellement ni leur formation initiale, ni leur formation continue, ni le déroulement de leur carrière, ni la composition du corps. Le recrutement initial est trop théorique, les qualités humaines des candidats étant encore trop peu prises en compte. La formation initiale reste trop exclusivement juridique et la formation continue ne concerne que peu de magistrats. Alors que le décret du 31 mai 1972 prévoit que «tout magistrat qui le demande bénéficie chaque année de cinq jours au moins de formation», près de jours de formation ont été annulés en 2000 par manque de candidats 1. Le manque de 1 Ibid. 55

56 moyens et leur charge de travail expliquent notamment que les magistrats soient réticents à quitter, même pour une courte durée, leur juridiction. La formation continue devrait être rendue possible et obligatoire pour tous les magistrats. En outre, elle devrait être suivie en commun avec d autres professions juridiques afin de constituer un lieu de rencontre entre magistrats, avocats et autres professions du monde judiciaire. Quant à la formation initiale, une réforme est en cours. Elle devrait être plus ouverte, faire intervenir des personnalités extérieures au monde de la magistrature et les stages devraient être plus longs, en particulier le stage dans un cabinet d avocat. La mobilité des magistrats permet d enrichir l exercice des fonctions juridictionnelles. La réforme issue de la loi organique n du 25 juin 2001 relative au statut de la magistrature et au CSM avait dans cette optique renforcé les exigences de mobilité statutaires. Elle a institué de nouvelles règles en matière d avancement, en imposant une mobilité géographique aux chefs de juridiction après sept ans d exercice dans une même juridiction et aux juges spécialisés après dix années d exercice dans le même tribunal. Ces mesures pourraient être approfondies par des obligations de mobilité (une ou deux) en cours de carrière en dehors de la magistrature (autres services de l Etat, collectivités locales, secteur associatif, entreprises privées). La politique d affectation des magistrats dans les différents emplois ne tient pas assez compte des différences d aptitude. En échange de l avancement de grade à l ancienneté, qui garantit l indépendance, les affectations devraient se faire en fonction des qualités humaines et des compétences techniques de chaque magistrat. C est l intérêt d une plus grande séparation entre le grade et la fonction. Les magistrats devraient être entourés d équipes d assistants de justice et de juges non professionnels. Mieux vaut peu de juges, bien entourés, plus respectés, meneurs d équipe, ayant le temps de se concentrer sur les affaires les plus difficiles, que trop de juges, sans moyens, isolés et noyés dans des tâches d importance inégale. Enfin, il faut diversifier le recrutement de la magistrature en permettant à des professionnels du monde de la justice (avocats, juristes et autres professions) de la rejoindre, y compris à un stade avancé de leur carrière. Ce qui fait le prestige de la justice britannique, et d une certaine manière du Conseil d Etat, c est qu un grand avocat ou un ministre souhaite y finir sa carrière plutôt que de la commencer. Cela suppose, pour la magistrature française, de recruter des personnalités extérieures, ayant bien sûr toutes les compétences requises, à des emplois élevés de la magistrature. 3.2 Une magistrature plus responsable devant la Nation En tant qu organe de contrôle et de régulation de la magistrature, il est indispensable que le CSM soit en prise avec la réalité et les attentes de la société française et qu il soit représentatif dans sa composition. La composition du CSM, qui ne comprend que quatre membres non magistrats, constitue un obstacle à cet objectif démocratique essentiel. Il serait donc souhaitable qu elle évolue vers une majorité de membres non magistrats, personnalités qualifiées, extérieures à l ordre judiciaire. La commission Vedel en 1993, la commission Truche en 1997 ou le projet de loi constitutionnelle relatif au CSM de 1998 avaient déjà en leur temps prévu un remodelage de la composition du CSM, tous accordant une plus grande place aux non magistrats au sein du CSM. Le projet de loi constitutionnelle prévoyait ainsi que celui-ci 56

57 serait composé, outre le Président de la République et le ministre de la Justice, de cinq magistrats du siège, de cinq membres du parquet, d un conseiller d Etat et de dix personnalités n appartenant ni au Parlement, ni à l ordre judiciaire, ni à l ordre administratif. Par ailleurs, l ouverture du droit de saisine du CSM aux justiciables est une réforme indispensable pour renforcer la responsabilité des magistrats. L élargissement du droit de saisine du CSM devrait donc être étendu non seulement à l ensemble des chefs de juridiction, à l exemple des chefs des cours d appel et des tribunaux supérieurs d appel depuis 2001, mais aussi à l ensemble des citoyens, comme l y invite d ailleurs l article 15 de la Déclaration des droits de l homme et du citoyen de 1789 : «la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration». Un mécanisme de filtre serait évidemment institué. Plusieurs pays permettent déjà à un justiciable de saisir l équivalent du CSM ou une instance disciplinaire (Royaume-Uni, Danemark, Canada, Allemagne, Italie). Une saisine automatique du CSM en cas de condamnation de l Etat pour faute dans le fonctionnement du service public de la justice pourrait également être prévue. Encadré 13. Ouvrir la saisine du CSM aux citoyens : l exemple canadien Au Canada, chaque citoyen, y compris le ministre fédéral de la Justice, peut déposer une plainte au sujet d un juge fédéral. Celle-ci doit porter sur la conduite du magistrat et non sur une décision. Une enquête formelle n est toutefois ouverte que si la plainte apparaît justifiée. Elle est à cet égard d abord examinée par le président du comité pour la conduite des juges, puis par un sous-comité qui émet une recommandation au Conseil canadien de la magistrature. L ouverture de l enquête est formellement décidée par l assemblée plénière de ce dernier. L enquête est cependant automatique si la plainte provient du ministre fédéral de la Justice ou des procureurs généraux des provinces. Le comité d enquête est constitué par deux membres du Conseil canadien de la magistrature et par un avocat indépendant désigné par le ministre fédéral de la Justice. Le comité peut convoquer des témoins, recueillir leur témoignage et exiger la production de documents. Le juge incriminé peut se faire assister par un avocat et peut être entendu s il le souhaite. Les audiences sont publiques. Une fois l enquête achevée, le comité d enquête présente son rapport au Conseil canadien de la magistrature. Il peut demander la révocation du magistrat incriminé. Dans ce cas, le Conseil canadien de la magistrature en séance plénière décide de recommander ou non au ministre de la Justice la révocation. Durant l année , le Conseil a reçu 149 plaintes et a donné suite à 45 dossiers en cours de l année précédente 1. Les deux tiers des plaintes ont été jugées sans fondement et ont été rejetées sans être transmises au juge concerné une proportion comparable aux années précédentes. 1 Conseil canadien de la magistrature, Rapport annuel

58 4. Réformer la procédure pénale Que ce soit dans les locaux de garde à vue, en matière de droits de la défense, pendant la phase d instruction ou devant la cour d assises, il convient de dégager des réponses ambitieuses aux interrogations soulevées par l affaire d Outreau. 4.1 Refondre le code de procédure pénale Notre code de procédure pénale date de Il a été modifié à de multiples reprises depuis, notamment au cours des années récentes. Il est devenu illisible. Il faut entreprendre la refonte du code de procédure pénale à l image de la refonte du code pénal intervenue en Renforcer les droits de la personne gardée à vue La durée de la garde à vue (jusqu à 96 heures selon la gravité de l infraction présumée commise) et son statut particulier au regard de la présomption d innocence (elle prive momentanément de liberté des personnes présumées innocentes sur lesquelles ne pèsent pas encore nécessairement de charges suffisantes pour les mettre en examen), expliquent qu il faille améliorer cette phase de l enquête. Outre la poursuite de l amélioration des conditions matérielles de garde à vue, sur laquelle travaille le ministère de l Intérieur, les droits de la défense pourraient être renforcés par : - l enregistrement audiovisuel ou sonore des interrogatoires des personnes gardées à vue, à peine de nullité de la procédure ; - la possibilité donnée à l avocat d être présent durant les interrogatoires. Cette dernière garantie serait importante et conforme à l histoire de la garde à vue (la procédure de garde à vue a en effet été créée en 1897 lorsque l avocat s est vu donner la possibilité d être présent devant le juge d instruction, c est-à-dire qu en réalité la garde à vue est censée contourner les inconvénients de la présence de l avocat aux côtés du mis en cause devant le juge d instruction). Même si ce n est pas une raison pour y renoncer, cette possibilité présenterait toutefois l inconvénient d aggraver le risque d une justice à deux vitesses, certains justiciables pouvant bénéficier des conseils de leur avocat dès le stade de la garde à vue, d autres n ayant pas d avocat à leur côté. 4.3 Réformer en profondeur la phase d instruction Même si l instruction ne concerne que 5,1% 1 des affaires poursuivies, elle est une phase déterminante du procès pénal qui fait actuellement l objet d intenses critiques. Deux options semblent se distinguer pour une réforme de l instruction : l une consistant en l amélioration des conditions de déroulement de l instruction, l autre consistant à supprimer le juge d instruction Première option : améliorer le dispositif d instruction actuel Le dispositif d instruction actuel peut être rénové pour tenir compte des enseignements de la faillite du premier procès d Outreau. Cela suppose notamment : 1 Ministère de la Justice, Les chiffres-clés de la justice,

59 - de réserver les postes de juge d instruction à des magistrats expérimentés. Les auditeurs de justice sortant de l ENM auraient l obligation d exercer d autres fonctions dans lesquelles leur activité serait encadrée durant une période suffisamment longue pour qu ils acquièrent une expérience professionnelle, une maturité et une pondération suffisantes. Autre solution, imposer une collégialité de l instruction pour les magistrats débutants ; - de regrouper tous les juges d instruction dans des pôles départementaux d instruction. Les juges d instruction seraient moins isolés. Ils pourraient prendre des conseils auprès de leurs collègues. Le président du TGI désigné comme «pôle d instruction» aurait par ailleurs le pouvoir d imposer une cosaisine de deux juges d instruction chaque fois qu il l estimerait nécessaire ; - de créer des pôles d instruction spécialisés chargés d instruire les affaires dans les contentieux complexes ; - de renforcer les droits de la défense en tenant compte des principes de la présomption d innocence, du contradictoire et de celui de l égalité des armes. Cela suppose notamment : de réduire, voire de supprimer, le filtre du président de la chambre de l instruction sur certains des appels de la défense contre les ordonnances des juges d instruction ; d accorder une place plus importante au contradictoire lors des expertises ; d améliorer les conditions matérielles d accès au dossier. Il convient de noter que la séparation entre les carrières du siège et celles du parquet présenterait l avantage notable de mettre l accusation et la défense à égalité, notamment au regard des apparences, à supposer que cela ne soit pas nécessaire en fait. Par ailleurs, un code de déontologie destiné à préciser les conditions d intervention de la presse en matière judiciaire devrait être élaboré. Une autorité administrative indépendante serait chargée de faire respecter ce code aux parties intéressées Seconde option : instaurer le «juge de l instruction» Une autre réforme souvent citée consisterait à supprimer le juge d instruction et à confier l instruction au parquet sous le contrôle d un «juge de l instruction», comme l a préconisé le professeur Mireille Delmas-Marty dans son rapport sur la mise en état des affaires pénales (cf. supra). Dans ce système, le pouvoir d instruction est confié au ministère public, qui a l avantage de fonctionner en équipe et qui exerce déjà, en réalité, de nombreux pouvoirs d enquête pour toutes les affaires jugées sans instruction. L expérience allemande montre qu il n est pas nécessaire pour autant d autonomiser le parquet vis-à-vis de la Chancellerie, à condition toutefois de passer du principe de l opportunité des poursuites à celui de leur légalité «mesurée», avec la possibilité pour le parquet de classer sans suite uniquement les affaires pour lesquelles un texte le prévoit, par exemple lorsque l affaire est peu importante ou lorsqu il y a un accord entre l accusé et la victime concernant le dommage. 59

60 Pour assurer les droits de la défense pendant le temps de l instruction menée par le parquet, un «juge de l instruction et de l enquête» est créé. Il joue le rôle de contre-pouvoir par rapport à l accusation en jugeant si des mesures attentatoires aux libertés comme les perquisitions, les saisies, les écoutes, le placement en détention, sont nécessaires. Le «juge de l instruction» a, en outre, le pouvoir de valider la mise en examen que le parquet notifie au justiciable, en présence de son conseil. Par ailleurs, lorsqu une mesure d investigation est demandée par la partie poursuivie au parquet et que celui-ci la refuse, ce juge a le pouvoir d arbitrer. La chambre de l instruction demeure la voie de recours contre les décisions du «juge de l instruction». 4.4 Mettre fin à la culture de la détention provisoire La France pratique beaucoup trop la détention provisoire alors que celle-ci est une des pires atteintes à la présomption d innocence. L affaire d Outreau a montré que le juge des libertés et de la détention était échec puisqu un juge seul (le juge d instruction) a été remplacé, pour le placement en détention provisoire, par un juge tout aussi seul, surchargé et sans connaissance du dossier. Plusieurs mesures permettraient d améliorer très sensiblement le régime de la détention provisoire, notamment : - confier au parquet le soin de demander le placement en détention provisoire et son éventuelle prolongation ; - donner le pouvoir d en décider à une juridiction collégiale, ne comprenant pas le juge d instruction, qui rendrait sa décision au terme d une audience publique et contradictoire appelée «audience d habeas corpus». C est possible si la carte judiciaire est réformée (cf. supra) ; - prévoir l examen fréquent (par exemple tous les deux mois), par cette juridiction, de la nécessité de continuer à maintenir la personne en détention provisoire et vérifier notamment que le juge d instruction accomplit effectivement des actes d instruction faute de quoi la personne doit être remise en liberté ou jugée ; - respecter la dignité humaine en garantissant aux prévenus l encellulement individuel, en créant des établissements réservés aux personnes en détention provisoire et en limitant le plus possible les atteintes à leurs droits (droit de visite ; droit de correspondance ; maintien des liens familiaux ; protection contre l insécurité carcérale ). 4.5 Rendre la justice criminelle en toute sérénité Les cours d assises rendent les décisions les plus lourdes de conséquences en matière pénale. La procédure devant les cours d assises semble cependant moins protectrice que celle qui se déroule devant les juridictions correctionnelles ou de police, les décisions n étant de droit pas motivées et les jurés n ayant pas accès au dossier. Pour permettre aux jurés d assises de rendre une justice de sérénité, il convient de : - prévoir la motivation des arrêts de cour d assises. Une personne condamnée à une lourde peine a le droit de savoir pourquoi et ce qui est bien jugé s écrit sans difficulté ; - permettre aux jurés d avoir accès aux pièces du dossier. 60

61 5. Mieux prévenir et réprimer la délinquance des mineurs 5.1 Réécrire l ordonnance de 1945 Cette ordonnance, très souvent modifiée, est devenue illisible à son tour. Il faut la réécrire entièrement, la rendre plus claire, conserver ses principes essentiels tels que la spécialisation juridictionnelle et le primat de l éducatif, mais ajouter d autres principes nécessaires à notre époque tels que le rôle des familles, celui de l école, et le caractère lui aussi éducatif de la sanction et de la répression. 5.2 Spécialiser des juges et des tribunaux pour enfants dans le traitement des mineurs délinquants Actuellement, le juge et le tribunal pour enfants sont compétents à la fois pour infliger des sanctions et pour prononcer les mesures de protection des enfants en danger. Même si cette situation présente des avantages, car un mineur délinquant est souvent un mineur qui est ou a été malmené dans sa famille ou n a pas bénéficié de l attention indispensable, il paraît aujourd hui nécessaire de séparer les deux fonctions ou, à défaut, de spécialiser certains juges des enfants dans le traitement spécifique de la difficile question des adolescents délinquants. Il est vraisemblable que cette distinction entre le juge qui protège et le juge qui sanctionne sera utile pour les mineurs eux-mêmes et leur permettra de mieux comprendre la gravité de leurs actes. Par ailleurs, le juge des enfants et le tribunal pour enfants devraient prendre le nom de juge des mineurs et tribunal pour mineurs. 5.3 Lutter contre la récidive et contre le sentiment d impunité des mineurs Il est d abord nécessaire de moderniser les sanctions infligées au mineur et d en augmenter la portée. Les mineurs commettent de plus en plus jeunes des actes de plus en plus graves : - le cumul des sanctions d admonestation ou de remise aux parents doit être limité. Même si l admonestation reste efficace dans quatre cas sur cinq (80% des mineurs admonestés ne récidivent pas), il importe de limiter à une par an par mineur l admonestation ou la remise aux parents pour la même infraction ; - il faut que les parquets requièrent davantage, pour les actes graves commis entre 16 et 18 ans, les mêmes peines que pour les adultes (c est prévu par l ordonnance, mais rarement appliqué) ; - il faut mettre en place une procédure de comparution immédiate pour les mineurs récidivistes ; - il faut enfin pouvoir infliger des peines de travaux d intérêt général ou équivalent aux mineurs de moins de 16 ans, sans s arrêter à la circonstance théorique que le travail est en principe interdit aux enfants de moins de 16 ans. 61

62 La prévention de la délinquance et de la récidive passe aussi par une responsabilisation accrue des parents. Prévue dans le projet de loi de prévention de la délinquance en cours d élaboration, elle s appuiera notamment sur la possibilité de mise sous tutelle des allocations familiales. Encadré 14. L avant-projet de loi de prévention de la délinquance : dispositions applicables aux mineurs L avant-projet de loi en cours de finalisation sur la prévention de la délinquance devrait comporter plusieurs dispositions applicables à la délinquance des mineurs, notamment : - la confidentialité partagée permettra aux travailleurs sociaux de transmettre au maire des informations sur les personnes en difficulté sociale ou éducative, et ce afin de détecter le plus précocement possible les situations de souffrance et de danger pouvant conduire les mineurs vers la délinquance et les y maintenir ; ainsi que le soulignait le secrétaire général du comité interministériel de prévention de la délinquance, «la confidentialité partagée est une nécessité incontournable si l on veut avoir une prise sur les difficultés sociales» ; - le maire sera le pivot de la politique de prévention de la délinquance : informé par les travailleurs sociaux via un coordinateur, il aura le devoir de signaler les cas de personnes en difficulté aux services de l Etat ; - les allocations familiales pourront être mises sous tutelle, lorsqu il s avère que les parents d un enfant ne consacrent pas ces allocations au bien de l enfant. Par ailleurs, il est aujourd hui indispensable de rechercher une plus grande mobilisation des services médicaux, notamment la médecine scolaire ou, avant six ans, les centres de protection maternelle et infantile (PMI), pour intervenir le plus précocement possible auprès d enfants anormalement violents et prendre en charge leurs souffrances. 5.4 Réformer en profondeur la protection judiciaire de la jeunesse La protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) est chargée de veiller à l application des mesures décidées par le juge à l égard des mineurs délinquants et, dans une moindre mesure, des enfants en danger (cette compétence étant en réalité prise en charge de plus en plus par les conseils généraux depuis les lois de décentralisation du début des années 80). La PJJ est sous dotée en personnels depuis des années. Ses structures sont éclatées et dispersées. Au cours des années récentes, elle a su créer des dispositifs nouveaux de prise en charge des mineurs (centres d éducation renforcée, centres de placement immédiat, depuis 2002 centres éducatifs fermés et, dans quelques mois, lorsque les travaux immobiliers auront été réalisés, établissements pénitentiaires pour mineurs). Mais ces dispositifs sont coûteux, empilés et ne sont jamais évalués. Une réforme profonde de la PJJ s impose. Ce service de l Etat doit retrouver une structure de commandement et se fixer un cap. Certainement, les juges des enfants devraient pouvoir contrôler davantage l exécution des mesures qu ils ordonnent. A cet effet, l idée de doter chaque juge des enfants de quelques éducateurs chargés de l aider à suivre les mineurs qui lui sont confiés (il n est pas rare qu un juge des enfants ait enfants sous son contrôle et sa protection en même temps) est à creuser. 62

63 Encadré 15. Les centres de l association «Jeunes en équipe de travail» Créée en 1986 par l'amiral Christian Brac de La Perrière, l'association «Jeunes en équipe de travail» (JET) avait pour mission d'organiser des stages de rupture de quatre mois à l'intention des jeunes délinquants. Ces stages, proposés aux jeunes par le juge de l application des peines, devaient les préparer à leur réinsertion sociale et professionnelle. L'encadrement des jeunes était assuré par des militaires d'active, volontaires, mis à disposition par les armées ou la gendarmerie, en permanence, sept jours sur sept et 24 heures sur 24. Les jeunes hommes pris en stage étaient volontaires et appartenaient à deux catégories : - détenus majeurs de moins de trente ans, bénéficiant d'une mesure de placement extérieur accordée par un juge de l application des peines ; - mineurs ou jeunes majeurs (16-19 ans) sous protection judiciaire de la jeunesse, placés à JET par ordonnance du juge des enfants. Les jeunes vivaient pendant trois mois et demi sous un régime d'internat, sans visite ni téléphone. Ils étaient répartis en équipes de quatre, pour les mineurs, à huit, pour les majeurs, sous la direction d'un sous-officier. Ils effectuaient les activités suivantes : service au profit de leur centre d internat (entretien et propreté des locaux), formation générale et culturelle, initiation au travail en atelier, activités sportives et de plein air, chantiers extérieurs (travaux forestiers, remise en état d'immeubles), préparation de leur orientation. Le centre s efforçait de nouer des liens avec diverses institutions (missions locales, AFPA...) de façon à permettre, à l issue du stage, l accès des jeunes à des formations professionnelles. JET reprenait contact avec ses stagiaires deux ans après la fin du stage. Parmi ceux qui l'ont suivi, 20% ont été à nouveau incarcérés, 45 à 55 % se sont réinsérés et 35 à 45% n ont pu être joints. Il semble que 40% des mineurs pris en charge ne retombèrent pas dans la délinquance. Les centres JET sont fermés depuis Améliorer les conditions de détention La France doit aujourd hui mettre fin à la situation indigne qui est celle de son système carcéral, situation dénoncée dans de très nombreux rapports français ou internationaux, publics ou associatifs. 6.1 Désengorger et moderniser les établissements pénitentiaires Un important effort financier d investissement immobilier pénitentiaire a été mené par le gouvernement depuis De nouvelles places ont été créées et un programme de réhabilitation a été lancé. Ces actions sont toutes deux de nature à commencer de régler deux des problèmes les plus prégnants du système carcéral français : la vétusté des installations et la surpopulation carcérale. Il est indispensable de maintenir un effort d investissement immobilier soutenu : les constructions et réhabilitations doivent être poursuivies et les établissements trop vétustes doivent être fermés. 63

64 La lutte contre la surpopulation carcérale passe aussi par le développement de solutions alternatives à l emprisonnement, telles que le placement sous surveillance électronique (PSE). Moderniser les établissements pénitentiaires, c est aussi moderniser leur gestion. Parce qu elle a fait ses preuves, il est indispensable de développer la gestion déléguée, dans le cadre de partenariats public privé, tout en laissant à l Etat le soin d assurer les fonctions régaliennes (sécurité). Sont concernés par exemple les services d hôtellerie et de restauration, ou la formation professionnelle. 6.2 Assurer le respect de la loi en exigeant des conditions matérielles de détention décentes La loi prévoit déjà un certain nombre d obligations, telles que l encellulement individuel à la demande, la séparation des prévenus et des condamnés, le droit à la sécurité et des conditions sanitaires dignes. La dignité humaine et l efficacité de la politique pénitentiaire exigent que ces dispositions légales soient respectées. Dans plusieurs Etats, des mécanismes de contrôle extérieurs au système pénitentiaire existent. Par exemple, au Royaume-Uni a été créé en 1994 le poste d Ombudsman des prisons. Celui-ci, désigné pour cinq ans, dispose d un budget propre et de collaborateurs. Son rôle premier est d instruire les plaintes des détenus contre le système pénitentiaire. Pour ce faire, il dispose de pouvoirs importants qui lui permettent notamment de visiter les installations carcérales en toute liberté et d émettre des recommandations très souvent suivies d effets. En France, les établissements pénitentiaires sont placés sous le contrôle du ministère de la Justice et peuvent être également visités par les parlementaires. Cependant, aucune véritable instance indépendante et extérieure au ministère de la Justice n existe actuellement. Un rapport au Garde des Sceaux portant sur «l amélioration du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires» rédigé sous l autorité du Premier président de la Cour de cassation en juillet 1999 a prôné l instauration d un «contrôle général des prisons» indépendant. Cette instance indépendante pourrait prendre la forme d un contrôleur général assisté d un corps de «contrôleurs des prisons». Son but serait de s assurer du respect des conditions générales de détention, de l application du statut des détenus, de la déontologie des personnels pénitentiaires, de leur formation, de leur condition de travail, de l état des prisons et des rapports entre administration et détenus. 6.3 Humaniser les conditions de détention Certains droits doivent être garantis : - le droit à une vie familiale. L usage du téléphone et les permissions de sortir pourraient être plus fréquemment autorisés, afin pour le détenu de maintenir un lien avec sa famille. Dans le même esprit, les détenus ne devraient pas être emprisonnés à plus de 150 kilomètres de leur famille, sauf raison majeure de sécurité. Des unités de vie familiale doivent être créées dans tous les centres de détention. Elles permettent aux détenus de bénéficier de visites conjugales. Les expérimentations faites actuellement donnent pleine satisfaction ; 64

65 - le droit à la santé. Il est indispensable de garantir aux détenus les conditions d une prise en charge sanitaire suffisante. En particulier, il faut beaucoup mieux traiter les souffrances psychologiques et psychiatriques (moins de médicaments ; plus de parole et d accompagnement) ; - les services proposés aux détenus doivent être tarifés de manière plus égale et homogène. Les barèmes applicables aux cantines et aux locations de télévisions doivent être les mêmes pour tous les établissements, alors que, pour l heure, les tarifs pratiqués sont très différents et parfois très élevés. Par ailleurs, le régime des fouilles corporelles doit être profondément remanié, comme cela s est fait sans difficulté dans d autres pays (cf. supra). 6.4 Préparer la sortie et la réinsertion des détenus L Education nationale doit être plus présente dans les établissements pénitentiaires et doit donner à tous les détenus de moins de 20 ans une formation scolaire. La formation professionnelle doit aussi être développée. Par ailleurs, préparer la «sortie» de prison signifie aussi faciliter la transition entre l incarcération et la liberté. Le bracelet électronique permet désormais d assurer à la fois un haut degré de sécurité et la mise en œuvre de mesures alternatives à la détention stricte. Dans ces conditions, il est possible d avoir plus recours aux mesures de placement à l extérieur, aux libérations conditionnelles et aux placements en centres de semi-liberté. Cela a le mérite de mieux préparer les prévenus au retour à la vie normale et de désengorger les établissements pénitentiaires. Enfin, le dépistage de l'illettrisme doit être plus systématique car tout effort de formation et donc de réinsertion est vain si les difficultés des détenus ne sont pas détectées. En 2004, selon le Conseil économique et social 1, seuls 54% des nouveaux détenus avaient fait l'objet d'un tel dépistage. Le CES propose en outre que soit défini pour chaque détenu un «parcours cohérent et individualisé de formation, combinant les activités de travail, d'enseignement, de formation professionnelle et une préparation à la sortie». Aucun travail de réinsertion ne pourra être réellement mené si l administration pénitentiaire reste sous dotée en personnel de réinsertion. Par ailleurs, les surveillants de prison, dont le métier est particulièrement difficile, devraient être davantage valorisés. Des passerelles vers d autres métiers de la sécurité, de la justice et du droit devraient leur être proposées. 1 DECISIER D., Les conditions de la réinsertion socioprofessionnelle des détenus en France, rapport du conseil économique et social, février

66 Bibliographie Ouvrages BOULOC B., STEFANI G. et LEVASSEUR G., Droit pénal général, Dalloz, 2005 BOULOC B., STEFANI G. et LEVASSEUR G., Procédure pénale, Dalloz, 2005 BURGELIN J.-F. et LOMBARD P., Le procès de la justice, Plon, 2003 CANIVET G. et JOLY-HURARD J., La déontologie des magistrats, Dalloz, 2004 COULON J.-M. et SOULEZ LARIVIERE D., La justice à l'épreuve, Odile Jacob ; 2002 DALLE H. et SOULEZ LARIVIERE D., Notre justice - Le livre vérité de la justice française, Robert Laffont, 2002 DEVEDJIAN P., Le temps des juges, Flammarion, 1996 GUINCHARD S. (dir.), Droit processuel Droit commun et droit comparé du procès, Dalloz, 2005 GUINCHARD S. et VINCENT J., Procédure civile, Dalloz, 2003 LARGUIER J., Procédure pénale, Dalloz, 2005 Ministère de la Justice, Annuaire statistique de la justice, 2005 Ministère de la Justice, Les chiffres clés de la justice, 2005 Ministère de la Justice, Les chiffres clés de l administration pénitentiaire, 2005 PRADEL J., Procédure pénale, Cujas, 2005 Rapports BAREGES B., Projet de loi réformant le statut de certaines professions judiciaires ou juridiques, des experts judiciaires, des conseils en propriété industrielle et des experts en ventes aux enchères publiques, rapport n 1 250, Assemblée nationale, 26 novembre 2003 BOUCHET P. (dir.), La réforme de l accès au droit et à la justice, rapport au garde des Sceaux, ministre de la Justice, 2001 CERRUTI G. et GUILLAUME M., Rapport sur l action de groupe, rapport au ministre de l Economie, des finances et de l industrie et au Garde des Sceaux, ministre de la Justice, décembre 2005 COINTAT C., L évolution des métiers de la justice, rapport d information n 345, Sénat, juillet 2002 Conseil canadien de la magistrature, Rapport annuel Conseil supérieur de la magistrature, Rapport d activité, 1999, 2003, 2004 Commission européenne pour l efficacité de la justice, Systèmes judiciaires européens,

67 DECISIER D., Les conditions de la réinsertion socioprofessionnelle des détenus en France, rapport du Conseil économique et social, février 2006 DELMAS MARTY M. (dir.), La mise en état des affaires pénales, rapport de la commission Justice pénale et droits de l homme, ministère de la Justice, 1990 DEVEDJIAN P., Les moyens et la réforme de la justice, rapport d information n 2 137, Assemblée nationale, 2001 GARRAUD J.-P., Compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance, rapport d information n 1 971, Assemblée nationale, 2004 GIL-ROBLES A., Rapport sur le respect effectif des droits de l homme en France, bureau du commissaire aux droits de l homme du Conseil de l Europe, 15 février 2006 HYEST J.-J. et CABANEL G.-P., Prisons : une humiliation pour la République, rapport d information n 449, Sénat, 28 juin 2000 Institut Montaigne, Pour la justice, septembre 2004 LECERF J.-R., Projet de loi réformant le statut de certaines professions judiciaires ou juridiques, rapport n 157, Sénat, 21 janvier 2004 LUART (du) R., La mise en œuvre de la LOLF dans la justice judiciaire, rapport d information n 478, Sénat, juillet 2005 MAGENDIE J.C., Célérité et qualité de la justice : la gestion du temps dans le procès, rapport au Garde des Sceaux, ministre de la Justice, 15 juin 2004 Observatoire international des prisons, Les conditions de détention en France, La Découverte, 2005 WARSMANN J.-L., Les peines alternatives à la détention, les modalités d exécution des courtes peines, la préparation des détenus à la sortie de prison, rapport au garde des Sceaux, ministre de la Justice, 28 avril 2003 Articles CERE J.-P., «Les droits des détenus sous la cinquième République : de réels progrès?», Revue française d administration publique, n 99, 2001 LAMEYRE X. et SALAS D. (dir.), «Prisons Permanence d un débat», Problèmes politiques et sociaux, n 902, juillet 2004 ROUSTAN M., LEHUEDE F. et HEBEL P., «Qu est-ce qu Internet a changé aux modes d achat des Français?», Cahier de recherche, n 213, CREDOC, novembre

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