Lettre aux communes 1/2012. Tableau de bord : dynamique financière d une collectivité publique

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1 Lettre aux communes 1/2012 Tableau de bord : dynamique financière d une collectivité publique

2 En 1990, les recettes et les dépenses cumulées de l ensemble des communes suisses représentaient respectivement CHF millions et CHF millions. En 2009, les dernières données disponibles de l OFS, elles représentaient respectivement CHF millions et CHF millions. Quelle que soit leur taille, le volume financier que les collectivités locales suisses sont amenées à gérer est de plus en plus important. Face à cette réalité, les autorités politiques doivent faire preuve de prudence et anticiper autant que possible les changements politiques, économiques, sociaux et environnementaux qui influenceront de manière significative l évolution des finances publiques. De nombreux outils de gestion permettent aux décideurs politiques et aux responsables administratifs d améliorer le suivi, le contrôle et la maîtrise des finances et des risques y relatifs. Dans cette première Lettre aux communes de l année 2012, nous proposons de présenter l un d entre eux : Le Tableau de bord financier. pilotage, d évaluer les conséquences des mesures prises dans le passé et d élaborer des scénarios d évolution. En second lieu, il doit mettre à disposition de la fonction financière (Responsable des finances, Directeur financier, Boursier, etc.) les informations indispensables à la réalisation des tâches fondamentales qui lui incombe, notamment la préparation du budget, le suivi comptable de l exécution du budget et la gestion active de la trésorerie (y. c. la gestion de la dette). Le Tableau de bord financier est également un outil de communication indispensable entre les autorités politiques (exécutifs et législatifs - et en particulier la commission des finances) et administratives. Il permet notamment de satisfaire les demandes des citoyens, du canton ou encore des bailleurs de fonds (banques). accessible en tout temps, la qualité et la disponibilité des données utilisées doivent être préalablement évaluées, afin d assurer la stabilité du flux d informations sur le long terme. La comptabilité, notamment analytique, une planification financière et certaines données de l environnement local sont des éléments absolument indispensables à la réalisation d un Tableau de bord. L analyse financière de la comptabilité et la mise en place d une planification financière permettront notamment de mieux interpréter les informations produites. Enfin, un traitement préalable des données par une épuration des comptes de fonctionnement est une étape très importante permettant de neutraliser certaines options de gestion (amortissements supplémentaires) ou comptables (opérations sur les réserves, imputations internes, etc.). Cette étape est cruciale à la mise en évidence de l évolution structurelle de la collectivité, ainsi qu à la comparaison des données dans le temps. La mise en place d un Tableau de bord financier répond à trois exigences fondamentales des responsables de la gestion d une collectivité publique, qui sont les suivantes : évaluer la santé financière de la collectivité ; réaliser des comparaisons dans le temps ; constituer une aide à la décision pour l élaboration du budget et la planification des investissements. La mise en évidence de cette information permet entre autre de réduire l incertitude lors de la prise de décisions, de stabiliser l information notamment afin de dégager des tendances, d améliorer la maîtrise des risques et de dynamiser la réflexion. En premier lieu, cet outil de pilotage doit permettre d évaluer et d affiner la stratégie financière mise en place par l exécutif. En effet, l analyse prospective (voir Lettre aux communes 2/2011 : La planification financière : un outil de gestion au service des communes), l évaluation et la prévention des risques, ainsi que la prise en compte des données de l environnement local sont des éléments indispensables à l élaboration et à la réalisation de cette stratégie. Un Tableau de bord permet donc de fournir toutes les informations nécessaires au Construire un Tableau de bord La forme : L utilisation d un logiciel informatique simple, comme Excel, est un moyen efficace de produire et de maîtriser une information de qualité qui doit être mise à jour régulièrement. A l aide de ce logiciel, le reporting peut être réalisé très facilement. La présentation de l information produite couvre généralement une période de dix ans, partagée entre le passé (5 dernières années) et le futur (5 prochaines années). En effet, la qualité des indicateurs sélectionnés n est pas uniquement déterminée par les données qui les constituent, mais également par la pertinence de leur présentation qui seule permet de mettre en évidence leur évolution, ainsi que la dynamique financière de la collectivité. Le fond : Afin de fournir une information cohérente et Le contenu du Tableau de bord Il existe des dizaines d indicateurs qui peuvent être utilisés dans le cadre de l évaluation des finances des collectivités publiques. Certains d entre eux sont très pertinents et utiles à la gestion, alors que d autres n apportent pas véritablement d éléments d informations supplémentaires. Il conviendra donc de faire un tri selon le type d informations recherchées et le destinataire de cette même information. On comprendra que le bailleur de fonds ou le citoyen ne cherchent pas nécessairement la même information, ou n auront pas la même interprétation d une information donnée. Afin de simplifier notre présentation, nous considérerons le Tableau de bord comme un outil de gestion devant servir de support à la stratégie financière, donc destiné à l exécutif et à l administration de la collectivité. La gestion de la trésorerie n est pas abordée ici. Dans cette optique, nous proposons de regrouper

3 les indicateurs en quatre parties, afin de structurer l information de manière cohérente : les concepts de résultats, les risques financiers, la marge de manœuvre et les indicateurs de gestion pur. Situation générale : La Marge nette d autofinancement (MNA) et le Cash flow (CF) sont deux concepts de résultats différents nécessaires pour évaluer la santé financière d une collectivité. Ils permettront de dégager les grandes évolutions et tendances sur l ensemble de la période retenue. La Marge nette d autofinancement est un concept de résultat qui reflète les moyens financiers à disposition de la collectivité, à la fin d une année donnée. Ces moyens peuvent être utilisés sous forme de baisse d impôts, de financements de nouveaux investissements, de remboursements supplémentaires d emprunts ou encore de financements de politiques redistributives ou sociales. La MNA s établit à partir des comptes de fonctionnement épurés (dépenses et recettes). Les amortissements comptables obligatoires (réguliers) sont les seules écritures comptables prises en compte dans son calcul. A l image de la MNA, le Cash flow est également un concept de résultat, mais dont l utilisation est purement financière (gestion de la trésorerie, effacement de la dette, etc.). Son calcul est similaire à celui de la MNA, à la différence que les amortissements obligatoires sont ajoutés aux résultats. Les moyens financiers à disposition doivent donc être attribués aux remboursements des emprunts, diminuant ainsi les besoins totaux de liquidités de la collectivité. Contrairement à la MNA, le CF ne peut pas être utilisé sous forme de baisse d impôts ou de financements de politiques redistributives ou sociales. Il ne s agit pas de permettre une reprise des amortissements comptables, afin de financer d autres politiques ou projets. C est une différence primordiale à comprendre : la MNA est un concept de résultat utilisé pour la gestion financière de la collectivité. En tenant compte des amortissements comptables, le résultat prend en considération le véritable coût des investissements qui est ainsi introduit dans le compte de fonctionnement. L investissement financé par emprunt - ou non - a un coût d utilisation : le coût net d acquisition, ainsi que le coût des intérêts passifs relatifs à l emprunt contracté. L amortissement comptable ne fait que répartir ce coût net d acquisition dans le temps. Par exemple, pour un investissement d une durée de vie de dix ans, les contribuables ou les utilisateurs, paieront chaque année, à travers l impôt ou une taxe, un dixième du montant de l investissement, ainsi que son coût de financement (les intérêts passifs). Ceci est vrai pour autant que la collectivité mette en place une politique d amortissements appropriée, à savoir un amortissement linéaire sur la durée de vie, et que la valeur prise en compte provienne de la valeur historique de l investissement. Toutefois, dans cet exemple, l emprunt réalisé auprès d un institut financier peut être sans amortissement financier, à savoir remboursable à terme, soit dix ans après avoir été contracté. Par conséquent, l amortissement comptable constitue bien le lien organique entre le fonctionnement (qui relate l utilisation du bien) et son état au bilan (qui relate son usure). Sous un angle purement financier, l amortissement comptable ne constitue pas un décaissement. En conservant ce type d amortissements pour la détermination de la MNA, la charge est transformée en dépense mais n est pas effective. L argent est alors mis de côté. En procédant de la sorte, les sommes allouées ne sont plus disponibles pour un autre usage et, à la fin de la durée de vie de l investissement, la collectivité possédera les moyens financiers pour rembourser son emprunt. Mais aucune collectivité ne conservera des millions de CHF sur son compte en banque afin d anticiper les remboursements futurs. La gestion d une collectivité passe également par une saine gestion de sa trésorerie qui doit se faire de manière globale. Et de ce point de vue, il est souvent beaucoup plus avantageux de grouper les emprunts, afin de bénéficier de meilleures conditions bancaires, et de les rembourser à terme (ceci dépend naturellement des taux d intérêt du marché). Pour ces différentes raisons, il est nécessaire de pouvoir également travailler à partir du CF en gérant l échéancier des emprunts et des remboursements. Après remboursement des emprunts en cours, tout solde positif de trésorerie peut être employé au financement de nouveaux investissements - à durée de vie équivalente. Mais nous le rappelons, le Cash flow ne doit pas être utilisé comme outil de gestion pour sonder la santé du compte de fonctionnement d une collectivité, car il ignore le coût du renouvellement du capital de production. Les risques financiers : Dans une optique de gestion financière, nous distinguons deux types d indicateurs de risques : l assise financière et le défaut de paiement. Comme tout indicateur de risques, une échelle de niveaux de risques, prédéterminée et construite de manière cohérente, permettra d évaluer le plus objectivement possible l importance de chaque élément pris en compte. L assise financière d une collectivité publique est sa capacité à absorber un choc négatif dans ses ressources financières. Il ne s agit donc pas d évaluer sa marge de manœuvre par rapport à un choc, mais bel et bien le niveau et l importance d un risque de choc. L assise financière que nous proposons d évaluer comporte trois indicateurs qui sont la composition des contribuables, la diversification des recettes et la volatilité des recettes fiscales. Ils permettent à eux trois d évaluer les principaux risques d un choc négatif dans les ressources d une collectivité. Le défaut de paiement est un indicateur basé sur la simulation d une variation potentielle d un taux d intérêt appliqué à l endettement global de la collectivité. Il mesure l impact sur les finances communales d une augmentation raisonnable des intérêts passifs.

4 Exemple de Tableau de bord : BDO SA Tableau de b MNA - CF Recettes Dépenses MNA Amortissements CF Valeur en milliers de CHF V SITUATION GENERALE 23'832'732 24'885'184 23'852'002 24'315'698 27'349'900 25'921'759 27'607'657 29'192'043 30'053'464 32'165'814 21'493'665 22'958'348 25'246'565 24'890'626 25'418'866 24'411'788 26'638'643 29'651'547 31'643'477 32'853'552 2'339'067 1'926'837-1'394' '928 1'931'034 1'509' ' '504-1'590' '738 1'290'210 2'174'918 1'774'350 1'859'883 1'789'488 2'107'493 2'866'247 3'799'352 3'874'407 2'439'067 3'317' '355 1'299'422 3'890'917 3'399'459 3'176'507 2'506'744 2'309'339 3'286'669 35'000 30'000 25'000 20'000 15'000 10'000 5' '000 Recettes Dépenses MNA Nb d'années Niveau de risque Niveau de risque Assise financière Défaut de paiement RISQUES FINANCIERS Composition des contribuables 2015 <-- à Poids des intérêts passifs simulé à +1.5% 2015 <-- MARGE DE MANŒUVRE Coefficient fiscal d'équilibre Diversification des recettes 2015 < Insidences sur la MNA 2015 < Volatilité des recettes fiscales 2015 <-- % des recettes fiscales % des recettes totales Coeffic oefficients Coefficient d'équilibre Coefficient effectif % de variation Evolution de la capacité d'endettement 15% 1 5% % restant Ecart à la capacité d'endettement Gianni Saitta - Economiste MA Eco. Po. - Spécialiste en Finances publiques Tableau de bord - Tes Toutes les données présentées ne sont que des exemples propres à chaque indicateur retenu. Elles n ont pas de liens entre elles et ne peuvent être interprétées en l état.

5 Tableau de bord '814 53'552 87'738 74'407 86'669 ttes nses Nb d'années Poids de la dette INDICATEURS Nb d'années Effacement de la dette % des recettes fiscales % des recettes totales 25% 2 15% Poids des intérêts passifs 1 7.6% 6.3% 7.6% 5% % 1.5% 2.4% 1.4% 2.1% 2.4% 12% 1 8% 6% 4% 2% 10.2% 8.1% Capacité d'autofinancement 7.3% 6.1% 3.6% Valeur en CHF % d'autonomie Valeur du point d'impôt par contribuable Degré d'autonomie 9 82% 82% 8 79% 8 81% 8 79% 78% 79% % 71% 66% 68% 68% 7 69% 5 64% 67% 65% Communes et collaborations intercom Canton ient bre 5'000 ient Valeur en CHF Milliers 4'000 3'000 2'000 1'000 Endettement supportable - Capacité d'endettement : 67.5 mio. Capacité économique d'endettement Situation à risques croissants - Endettement brut : entre 68 et 90 mio. Situation de surendettement - Endettement brut : supérieur à 90 mio ' Endettement en millions de CHF Solde primaire Cash flow Intérêts passifs à 3.5% au de bord - Test xlsx 1/1

6 La marge de manœuvre : La marge de manœuvre d une collectivité peut être analysée sous différents angles, par exemple en relation avec les législations en vigueur, ses responsabilités imposées par le canton ou la Confédération, son implication dans des collaborations intercommunales, etc. Dans cette partie, c est uniquement la marge de manœuvre financière qui retiendra notre attention. La MNA, la capacité d autofinancement et le degré d autonomie permettent également d apprécier cette liberté d action. Ces deux derniers indicateurs seront abordés plus loin dans cette présentation. L évaluation de la marge de manœuvre passe également par la détermination du coefficient fiscal d équilibre, par l évolution de la capacité d endettement et par l écart à la capacité d endettement. Relevons que les domaines soumis au principe d équivalence (voir Lettre aux communes 1/2011 : L eau potable : vers une tarification adéquate) devraient être étudiés, mais ne seront pas traités dans le présent article. La comparaison entre le coefficient fiscal (personnes physiques (PP) et/ou personnes morales (PM)) d équilibre du compte de fonctionnement et le coefficient fiscal effectif permet de tester la pérennité de la gestion financière dans la mesure où un coefficient d équilibre évalué au-dessus du coefficient effectif signifie que la collectivité voit sa marge de manœuvre financière diminuer progressivement. A moyen terme, le manque de moyens financiers doit être compensé par le prélèvement de ressources dans d autres domaines ou par la mise en place de certaines pratiques comptables comme la diminution des amortissements comptables, l utilisation de taxes mises en place dans des domaines soumis au principe d équivalence (vases communicants), la diminution comptable de la fortune, etc. L évolution de la capacité économique d endettement permet de montrer dans quelle mesure les moyens financiers à disposition de la collectivité pour supporter le service de la dette (intérêts et remboursements), ont évolué dans le passé. Par contre, l écart à la capacité économique d endettement présente le potentiel encore non exploité, pour les années à venir, des moyens financiers qui pourront être mis à disposition, si nécessaire, afin de supporter le service de la dette. Indicateurs de gestion pur : Cette partie regroupe des indicateurs, non combinés entre eux, dont l interprétation concerne exclusivement la gestion des finances publiques. Comme nous l avons mentionné, il en existe beaucoup, principalement sous forme de ratios. Avec ces indicateurs, il est possible de résumer la quantité d informations fournies par l analyse des années passées et par la planification financière des années à venir, afin de proposer une lecture simplifiée. Selon notre expérience, une quantité trop élevée d indicateurs ne permet plus de synthétiser l information nécessaire à la gestion financière et il devient difficile de pondérer l importance relative à chacun d entre eux. C est pourquoi, nous préconisons l utilisation de sept indicateurs qui nous semblent essentiels et suffisants pour la conduite financière d une collectivité publique. Les autorités politiques peuvent choisir d en présenter d autres. Cependant, nous conseillons la modération dans ce domaine. Nous avons donc choisi de retenir les sept indicateurs suivants : Poids de la dette, Effacement de la dette, Poids des intérêts passifs, Valeur du point d impôts par contribuable, Capacité d autofinancement, Degré d autonomie et Capacité économique d endettement. Relevons que l endettement par habitant n est pas un indicateur adapté pour l évaluation de la santé financière d une commune. En effet, l endettement net par habitant n informe en rien sur la capacité de la commune à pouvoir soutenir sa dette. Il n a donc aucun sens dans une perspective comparative ou évolutive. Le poids de l endettement d une commune ne peut être évalué qu à partir d autres éléments financiers, comme sa capacité économique d endettement, son Cash flow ou ses recettes fiscales. Enfin, étant donné que les finances communales sont soumises à des variations qui peuvent être conséquentes, nous proposons d élaborer ces indicateurs sur une période de moyen terme, comme nous l avons déjà mentionné précédemment. Cette approche permet d évaluer la santé financière dans une perspective dynamique, mais également de réaliser une projection de la situation financière future. Le Poids de la dette est un indicateur (ratio) qui détermine le nombre d années nécessaires à la collectivité pour rembourser sa dette, si toutes les recettes fiscales y étaient affectées (dette nette / recettes fiscales). Ce ratio n informe pas sur la gestion de la dette, mais montre le poids de l endettement dans les finances de la collectivité. En effet, un endettement qui augmente n est pas nécessairement signe de mauvaise santé financière. Cette évolution doit être mise en perspective avec l évolution d un autre élément financier, les recettes fiscales qui permettront de supporter cet endettement. Si le ratio augmente (à moyen terme), cela signifie que l endettement s alourdit. S il n existe pas de véritables normes de référence en la matière, il est généralement admit qu un nombre d années supérieures à 2.5 est signe d un endettement conséquent. L Effacement de la dette est un indicateur (ratio) (dette nette / Cash flow) qui indique le nombre d années nécessaires pour rembourser l ensemble des dettes de la collectivité, si la totalité du Cash flow y était consacrée. Il s agit également d une mesure du poids de la dette dans les finances de la collectivité. De plus, ce ratio permet de relever une partie des risques liés à l endettement, notamment en termes de surendettement (Cash flow négatif à moyen terme). Il est généralement admis qu une durée de remboursement d environ 25 ans est adéquate pour une collectivité publique. Si la valeur du ratio est négative, cela signifie que le CF est négatif et que la commune devrait déjà emprunter et/ou prélever dans des réserves effectives (compte bancaire), afin

7 de financer le compte de fonctionnement. Construit en fonction du CF, cet indicateur peut fluctuer d une année à l autre. Le Poids des intérêts passifs calcule la part des recettes fiscales consacrée au paiement des intérêts passifs (intérêts passifs / recettes fiscales). Il est notamment l un des indicateurs utilisés pour déterminer la limite de l endettement public. Il permet donc également d évaluer le risque lié à l endettement (voir défaut de paiement). L interprétation peut se faire à partir d un ordre de grandeur : < 1, l endettement est considéré comme faible ; 1 et 2, l endettement est considéré comme moyen; enfin, > 2, l endettement est considéré comme exagéré. Cet indicateur tient donc compte de la gestion de la dette avec les entités bancaires, notamment du taux d intérêt des emprunts, et représente une autre mesure du risque lié à l endettement (avec l effacement de la dette). La Valeur du point d impôts par contribuable permet de mesurer la capacité contributive globale dans une collectivité publique. C est un indicateur du potentiel fiscal de la commune, représenté par les recettes fiscales PP et PM. Couplée à l analyse des coefficients fiscaux d équilibre et effectif, elle peut également permettre d apporter des éléments d appréciation sur la marge de manœuvre financière. La Capacité d autofinancement (Marge nette d autofinancement / recettes totales) détermine la part des recettes totales disponibles pour financer directement des investissements. Comme nous l avons mentionné, ce ratio permet également d apprécier la marge de manœuvre financière. Si le résultat est négatif, cela traduit une situation financière mauvaise, puisque la collectivité n est pas en mesure d amortir ses investissements, voire de disposer des moyens financiers nécessaires à l équilibre du compte de fonctionnement. Entre 0 et 1, la capacité d autofinancement est considérée comme faible. Au-delà de 1, la collectivité possède une bonne capacité d autofinancement. Le Degré d autonomie est déterminé par l ensemble des relations financières, pour la réalisation de prestations publiques, destinées à d autres entités publiques ou parapubliques. Il s agit des participations de la collectivité, obligatoires ou non, aux dépenses cantonales, intercommunales ou à d autres communes. Cette mesure permet donc également d apprécier la marge de manœuvre financière (en matière de dépenses). Enfin, la Capacité économique d endettement est, comme nous l avons déjà dit, la capacité de la collectivité publique à supporter le service de sa dette, à savoir le paiement des intérêts passifs et le remboursement de ses emprunts (amortissements financiers). C est une valeur économique en CHF, correspondant au niveau d endettement au-delà duquel la collectivité ne peut aller sans se retrouver dans une situation financière critique. Mesure de long terme, elle permet d évaluer les risques liés à l endettement, notamment la détermination du seuil de surendettement et le surendettement. Une stratégie de communication Au-delà du cadre législatif en vigueur et des impératifs de présentation des comptes, la mise en place d une véritable stratégie de communication financière est nécessaire pour toute collectivité. Comme nous l avons abordé au début de cette Lettre aux communes, le Tableau de bord est un outil multi-usage, car en synthétisant l information et en attribuant des cadres de références, il permet également de communiquer de manière simple. Selon le public cible, un extrait ou la totalité du Tableau de bord pourra être présenté, voire également accompagné d autres indicateurs. Il s agit notamment de ratios de bilan, de ratios de solvabilité (solvabilité, immobilisations, financement des immobilisations), des ratios de gestion (couverture de l actif circulant, délai moyen des créanciers, etc.), des ratios de trésorerie (trésorerie relative, trésorerie immédiate, etc.), des indicateurs du suivi budgétaire ou des indicateurs d évaluation des politiques publiques mises en place. En synthétisant les résultats de l analyse des finances d une collectivité, le Tableau de bord produit une information de qualité relatant la dynamique financière passée et future. Les responsables des finances disposent ainsi d un outil opérationnel puissant - référence dans le domaine - permettant la mise en application d une stratégie financière, ainsi que d une stratégie de communication en matière de finances. Le contenu de l information, sa pertinence et sa stabilité, sont des aspects importants d un bon outil de gestion. N hésitez pas à nous contacter pour un entretien sans engagement : nos spécialistes sont à votre disposition. Gianni Saitta Economiste, MA Eco. Po. Spécialiste en Finances publiques BDO Lausanne Tél: gianni.saitta@bdo.ch

8 Notre fiduciaire est spécialisée dans le conseil aux communes. Par nos LETTRES AUX COMMUNES, nous souhaitons vous communiquer régulièrement notre intérêt pour ce domaine tout en partageant notre expérience pratique. N hésitez pas à nous contacter pour un entretien sans engagement : notre Centre de compétences en Administration publique pour la Suisse romande, basé à Lausanne, et ses spécialistes en finances publiques sont à votre disposition pour toute question relative à ce sujet. CONTACT Centre de compétences en Administration Publique Suisse romande Gianni Saitta Jacques Blanc Economiste, MA Eco. Po. Partner Spécialiste en Finances publiques Responsable du Centre de compétences Tél Tél gianni.saitta@bdo.ch jacques.blanc@bdo.ch A LIRE (à disposition sur demande ou sur notre site internet) : Lettre aux communes La fusion des communes : quelques aspects techniques du processus Lettre aux communes La planification financière : un outil des gestion au service des communes Lettre aux communes L eau potable : vers une tarification adéquate BDO SA Delémont Tél Fribourg Tél Genève Tél Lausanne Tél Porrentruy Tél Sion Tél