RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES SUR LA GESTION DE L ETABLISSEMENT PUBLIC FONCIER DE NORMANDIE
I - PROCEDURE En application du 10 de l article R. 111-1 du code des juridictions financières et de l arrêté du Premier Président de la Cour des comptes du 16 février 2004, les comptes de 2002 et suivants de l établissement public foncier de relèvent pour la première fois de la compétence de la Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie, attributaire ainsi d une délégation de la Cour des Comptes. L examen de la gestion de l établissement a été engagé le 7 janvier 2008. Le contrôle a porté sur les comptes produits par le comptable public depuis le précédent jugement effectué par la Cour des Comptes, à savoir les exercices 2002 à 2008. Le contrôle a porté sur les suites données au précédent contrôle de la Cour des comptes et en particulier au fonctionnement interne de l établissement, à la fiabilité des comptes et à l application du programme pluriannuel d intervention. Les entretiens préalables entre le magistrat rapporteur et les différents directeurs ont eu lieu les 2 avril 2009 (M. Bailly), 20 avril 2009 (M. Anquetil), (M. Roubach) 17 avril 2009 et 30 mars 2009 (M. Bollotte). La Chambre a délibéré le 28 mai 2009 et a retenu, à titre provisoire, les observations qui ont été communiquées le 8 juillet 2009. M. Bolotte a répondu par lettre enregistrée au greffe de la Chambre le 26 août, et M. Anquetil le 8 septembre 2009. A l examen des réponses reçues, la Chambre a retenu dans sa séance du 19 novembre 2009 les observations définitives suivantes. II PRESENTATION DE L ETABLISSEMENT 1 - Les statuts En tant qu établissement public national, l EPF Normandie est un établissement public à caractère industriel et commercial chargé, comme les autres établissements publics fonciers, de trois missions : - ils tiennent un rôle de conseil d ingénierie et d expertise auprès des collectivités territoriales par la réalisation d études préalables aux acquisitions foncières ; - ils acquièrent des terrains soit de gré à gré, soit par voie de préemption ou par voie d expropriation et les cèdent ensuite aux collectivités. Ce sont des opérations dites de portage, «cœur du métier» des établissements publics fonciers ; - ils réalisent des opérations de remise en état des sites afin de redonner une valeur d usage aux biens. 1
Ce n est qu exceptionnellement et avec l autorisation du préfet de la région de Haute-Normandie que l établissement peut mener des opérations d aménagement. La naissance de l établissement public foncier de Normandie, appelé antérieurement établissement public de la Basse-Seine (EPBS), remonte à avril 1968 : il a été mis en place pour la création de la ville nouvelle du Vaudreuil, ainsi que les principales opérations prévues par le schéma d aménagement de la Basse- Seine (pôles urbains polycentriques de Barentin et Montivilliers, les grandes zones industrielles de bord de Seine, la restructuration du quartier Saint-Sever de Rouen). Depuis, l EPF Normandie apporte aux collectivités qui le sollicitent les outils d appui à la maîtrise du foncier, dans le cadre d opérations de reconversion de friches et de renouvellement urbain. Il a aussi multiplié et diversifié son intervention en faveur de l habitat et du développement économique. Enfin, il a développé, ces dernières années, une expertise qu il met au service des collectivités locales pour produire les études nécessaires à l anticipation et à la réalisation de leurs projets. Le périmètre d intervention de l établissement a été progressivement étendu pour recouvrir l ensemble des cinq départements de Haute et Basse Normandie, à compter du décret du 28 octobre 2004. Bien qu établissement public national, l EPF Normandie n est pas soumis à l obligation de produire un programme annuel de performance au sens de la LOLF. Depuis 2004, le directeur général ne présente pas à son autorité de tutelle, préfet de région ou ministre de l écologie et du développement durable et de l aménagement du territoire, un rapport d activité mettant en lumière la réalisation de ses objectifs selon des critères de performances. En fait, c est le programme pluriannuel d interventions qui fait office de document stratégique. Approuvé par le conseil d administration, il est soumis à l approbation du préfet de la région de Haute-Normandie lequel, par sa signature, porte approbation du préfet de Basse-Normandie. 2 - Le conseil d administration L action de l établissement est conduite sous le contrôle et l impulsion d un conseil d administration composé d élus locaux et de représentants professionnels, au nombre de 43. 2
Le conseil d administration délègue une partie de ses attributions au bureau constitué de 17 membres (7 vice-présidents et 10 membres). En revanche, certaines attributions ne sont pas susceptibles de délégation. Il s agit de l orientation de la politique de l établissement, du programme pluriannuel d interventions, de la fixation du montant des recettes attendues de la taxe spéciale d équipement. Le conseil peut seul approuver le budget (état prévisionnel des recettes et des dépenses), autoriser la souscription d emprunts et arrêter le compte financier, dont il décide d affecter le résultat. La Chambre observe que le fonctionnement du conseil d administration se caractérise par un taux relativement faible de présence physique des administrateurs (58 % en moyenne en 2006 et 42 % en 2007), compensé par la production systématique de pouvoirs qui permettent d atteindre le quorum. Lors de la réunion du 8 juillet 2008, la première qui a suivi le renouvellement des conseils municipaux et généraux, seuls 25 élus sur 43 étaient présents. Le fonctionnement du conseil d administration se caractérise aussi par le consensus : les décisions sont toutes prises à l unanimité. Il en va de même du mode de fonctionnement des deux commissions thématiques. Plus qu un organe distinct des structures centrales de l État, mais créé pour une application plus efficace d une politique obéissant à des objectifs nationaux, l établissement public foncier de Normandie revendique une position spécifique, dans un contexte fortement marqué par la décentralisation et la montée en puissance de l intercommunalité, où l État jouerait un rôle plus effacé. L EPF Normandie répond aux besoins exprimés par les grands acteurs territoriaux en intervenant de façon transversale et dégagée des contraintes de la politique locale. Cette position originale, sinon inhabituelle, pour un établissement public de l État, n empêche toutefois pas que les réunions du conseil d administration sont préparées entre le directeur général de l EPF Normandie et le collaborateur du préfet de région, conformément aux instructions d une circulaire ministérielle du 11 décembre 2007. 3 - Le personnel Les effectifs salariés de l établissement, que dirige un haut fonctionnaire de l État, s élèvent à 52,3 agents en 2009 contre 37 en 2002. L augmentation du personnel est observée essentiellement parmi les cadres, cette évolution n étant pas étrangère à la vocation de l établissement. 3
III LES FINANCES DE L EPF NORMANDIE 1 Les ressources budgétaires En 2008, les produits d exploitation ont atteint le montant de 48,9 millions d euros, comprenant les trois principales recettes suivantes : - les ressources propres (cessions foncières, produits d actualisation foncière et produits d ingénierie foncière) : 32,3 millions d euros. Elles proviennent de l exercice du «cœur du métier» de l EPFN, l action foncière, au sens large, réalisée pour le compte des collectivités territoriales, principalement, et de l Etat, incluant, non seulement les activités de portage financier, mais aussi l ensemble des interventions accompagnant un projet d aménagement ; - les subventions et participations permettant des actions conjointes avec des partenaires (crédits ministériels, collectivités territoriales) pour le traitement des friches, le réaménagement, les études, la minoration foncière (10,1 millions d euros) ; - la taxe spéciale d équipement (de l ordre de 4,5 millions d euros chaque année) qui est un impôt frappant les ménages et les entreprises, adossé à la fiscalité locale, et qui représente que la plus faible part des recettes d exploitation. A - la taxe spéciale d équipement Le conseil d administration fixe chaque année le montant de la taxe spéciale d équipement prévue par l article 1608 du code général des impôts dans les limites prédéfinies. Cette taxe porte sur les quatre taxes locales et sur la période de contrôle, les montants varient très peu. Le montant de la taxe est arrêté chaque année pour l année suivante ; il est décidé par le conseil d administration dans la limite d un plafond fixé pour l EPF Normandie, par la loi de finances, à 6 860 000 euros. Ce plafond n avait pas été révisé depuis 1986, malgré l extension de la zone de compétence de l établissement à l ensemble de la Normandie depuis. Cependant, par l article 120 de la loi de finances pour 2009, l EPF Normandie a vu son plafonnement porté à 13 millions d euros. La loi a répondu favorablement au souhait exprimé par le conseil d administration d un nouveau plafonnement justifié par le fait que l EPF Normandie avait le taux de fiscalité le plus faible de France. 4
La taxe perçue par l EPF Normandie s élève ainsi en 2008 à 1,38 euros par habitant. Le conseil d administration du 4 décembre 2008 a décidé de porter le produit de la taxe à 10 millions d euros, soit un doublement, qui correspond alors à 3,1 euros par habitant d après les études effectuées par l établissement public. Certes, la taxe instituée par la loi de programmation pour la cohésion sociale de 2005 au profit des nouveaux établissements publics fonciers est limitée à 20 euros par habitant, soit un niveau quatre fois supérieur. Cependant la Chambre observe qu en doublant son produit fiscal, en 2008, l EPF Normandie a encore renforcé son aisance financière. B - les produits des activités de portage Les terrains et les bâtiments dont l établissement public foncier dispose génèrent des ressources d exploitation, dont les plus importantes restent le produit lié aux activités de portage. Le portage consiste pour l établissement à acquérir pour le compte des collectivités territoriales des propriétés, bâties ou non bâties, avec la perspective de mobiliser à leur place des moyens de financement parfois lourds. Cette action est rémunérée à raison de 3,5 % du prix d achat des biens et d une actualisation au taux de 1 % (du même prix d achat) à partir de la première année anniversaire. Jusqu en 2007, ce taux d actualisation atteignait 2 %. Les revenus tirés de l actualisation sont constamment plus importants que les produits du portage eux-mêmes (3,5 % du prix d achat). En 2008, l EPF Normandie encaisse, en effet, 1,4 millions d euros au titre de l actualisation et un million au titre du simple portage financier. C Les ressources complémentaires L EPF Normandie détient, en outre, un stock de produits de placement, générateurs de ressources supplémentaires non négligeables. Ces produits de placements sont issus des valeurs de placement à court terme du Trésor (titres de créances négociables et bons du Trésor BTF), faiblement rémunérateurs mais d un rendement sûr. Au 31 décembre 2006, le stock de placements s élevait à 62,4 millions d euros, soit l équivalent de 13,6 années de perception du produit de la taxe spéciale d équipement. A partir du 31 décembre 2007, le stock de placements a décru fortement (11,4 millions d euros). Cependant, dans les immobilisations financières de 2007 (inscrites au compte 2721), l établissement a inscrit 19 999 384 euros et encore 9 999 565 euros au bilan de 2008. 5
Du fait de sa stratégie orientée en direction des acquisitions foncières, l établissement prévoit qu à la fin de l année 2009, il n aura plus de produits de placement car il aura épuisé toutes ses réserves d épargne pour limiter le recours à l emprunt. 1 - Les charges de personnel et l intéressement Ce sont les principales charges de fonctionnement de l établissement. Au cours de la période 2001-2008, les charges de personnel stricto sensu sont passées de 1,6 millions d euros à 2,9 millions d euros. L augmentation de ces charges dépend autant du volume des recrutements que de la qualification des agents recrutés et du coût de l intéressement dont ils bénéficient. Le personnel bénéficie d un dispositif d intéressement avantageux, dont le volume financier global n est pas négligeable, proche de 8 % en 2007. Les prévisions budgétaires 2009 font état d une somme en augmentation qui atteint 264 000 euros contre 201 000 euros en 2008. Ce mécanisme d intéressement porte à 3,5 millions d euros (sensiblement plus en 2009) le montant total des «rémunérations» versées au sein de l établissement. S il facilite indéniablement certains recrutements, que la grille indiciaire des salaires de la fonction publique rendrait probablement plus difficiles, la Chambre s interroge sur la pertinence d un dispositif de rémunération qui garantit aux agents bénéficiaires une participation qui repose principalement sur l évolution du chiffre d affaires (pondéré toutefois par l évolution de la «productivité» selon un mode de calcul complexe). Elle observe, en outre, que ce complément de rémunération bénéficie indistinctement, à tous les agents quel que soit leur statut,à l exception du directeur général. 2 - Le patrimoine Avant de s installer dans le carré Pasteur à Rouen, l EPF Normandie était installé dans les locaux du Hastings, rue du 74 ème régiment d Infanterie à Rouen. Précédemment encore, il était installé dans l immeuble du Normandie II, rive gauche. L établissement reste propriétaire de ces deux biens qu il n occupe plus. Le premier est loué à la direction départementale de l équipement et le second à la direction départementale de la jeunesse et des sports. L établissement n a pas souhaité vendre son siège du Hastings, craignant de ne pas le valoriser à sa juste mesure. Il a pensé attendre la construction de la cité judiciaire, projet ajourné, pour s intégrer dans un mouvement général de l immobilier de bureau sur la rive gauche de Rouen. 6
L établissement reconnaît, cependant, qu il n a pas vocation à faire de la location immobilière mais il justifie son choix dans l attente des opportunités lui permettant de se libérer de ces actifs. L EPF Normandie se trouve donc à la tête d un patrimoine foncier important, composé d une part des biens non conventionnés, pourtant en légère diminution dans ses activités, et d autre part de ses anciens sièges sociaux, qui atteignaient 4,7 millions d euros en 2008. 3 - Une situation financière confortable On peut évaluer globalement le patrimoine, à la tête duquel se trouve l EPF Normandie à 172,6 millions d euros (stock brut compte 311 fin 2008), se décomposant en stock de biens conventionnés pour 159,7 millions d euros, et en stock de biens non conventionnés pour 12,5 millions d euros, auxquels s ajouterait la valeur précitée des sièges sociaux. a) - Les résultats d exploitation L EPF Normandie dispose d une réelle aisance financière. Un certain nombre d indicateurs illustrent cette situation favorable. Tout d abord, au cours de la période 2002-2008, les résultats nets d exploitation (correspondant à la somme arithmétique des résultats d exploitation, du résultat financier et du résultat exceptionnel), toujours positifs, ont porté les résultats cumulés de 19,4 millions d euros en 2003 à 49,3 millions d euros en 2008. exercices Résultats nets Résultats cumulés 2003 5 084 519 19 485 223 2004 5 716 780 24 569 743 2005 3 315 643 30 286,523 2006 15 629 680 33 602 167 2007 127 531 49 231 848 2008 5 504 206 49 359 380 On constate ensuite l absence totale de recours à l emprunt sur la période de contrôle. Aucun emprunt n a été contracté par l établissement, qui pourtant, a vocation à réaliser des transactions nécessitant la disponibilité de fonds importants notamment lors d acquisitions de réserves foncières (28 millions d euros en moyenne au cours de la période 2001-2008). Ce n est qu en 2008 que le conseil d administration a décidé le principe et le volume d un emprunt de 15 millions d euros (sur 15 ans à taux fixe et périodicité annuelle), qui a été encaissé en janvier 2009. A l EPRD (budget) 2009, il est prévu un emprunt supplémentaire de 22 millions d euros qui, selon l établissement, ne devrait être mobilisé qu en tant que de besoin. 7
b) - Les produits de placement Le niveau de la trésorerie disponible sur toute la période de contrôle est également un indicateur d aisance financière. En effet, la lecture des soldes de la classe 5 (comptes financiers), même s ils n apportent pas un éclairage sur les mouvements annuels et le pilotage de la trésorerie, indique un niveau de fonds disponibles très élevé sur la période de contrôle. L EPF Normandie achète des biens, à des propriétaires privés, qu il revend, pour l essentiel, à des collectivités territoriales au prix d achat augmenté du coût de portage (3,5 %) et d un taux d actualisation (1 % depuis le 1 er janvier 2007) particulièrement rémunérateur (cf. supra). Cette logique financière a été accentuée par l option prise par l établissement public d orienter son action sur les opérations de portage, en accroissant sensiblement son volume d activité. La décision a été prise après une réflexion menée à l occasion du programme pluriannuel d interventions. Pour le mettre en œuvre, l établissement a utilisé sa trésorerie et réalisé ses différents placements financiers avant de s engager dans la voie de l endettement, puisqu il ne souscrit un emprunt qu en 2008. L établissement mène, en réalité, une activité dénuée de risque. Le seul point d interrogation réside pour lui dans le volume annuel d activité de portage, car ayant épuisé ses réserves de trésorerie, le développement ne peut plus s opérer désormais que par l augmentation de la fiscalité et le recours à l endettement. IV LES ACTIONS MENEES PAR L EPF NORMANDIE 1 L action foncière L inventaire des opérations d action foncière montre un nombre élevé de dossiers, 1609 à la date du 9 janvier 2008. La période 2001-2008 a été marquée par l accroissement sensible des acquisitions foncières depuis 2005. Globalement, l établissement a acquis des biens à hauteur de 28 millions d euros en moyenne et en a revendu à concurrence de 18,7 millions d euros, en moyenne. Cette politique foncière concerne trois catégories d actions différentes (chiffres de 2007) : - les agglomérations structurantes (463,9 millions d euros) ; - les maillages ruraux et la restructuration des territoires ruraux (93,6millions d euros) ; - l action foncière diffuse (16,3 millions d euros). 8
Il s avère que 80 % des autorisations de programme de la dotation relative aux agglomérations structurantes concernent la région de Haute- Normandie et principalement la Seine-Maritime. En réponse, l ordonnateur précise qu au titre des prévisions budgétaires de 2007, les autorisations de programme disponibles pour les agglomérations de Haute-Normandie représentaient 210 millions d euros soit 67,5 % du montant disponible, dont 195 millions d euros et 62,5 % pour le département de la Seine-Maritime. Le dispositif est avantageux pour l EPFN : il vend au prix d achat fixé dans la convention conclue cinq ans auparavant. Depuis le retournement de la conjoncture de l automne 2008, le dispositif juridique des opérations de portage permet à l établissement de se prémunir contre la baisse des prix. En outre, le taux de portage et celui de l actualisation ont, pour base de calcul, le prix d achat augmenté des frais. Eu égard à l aisance financière de l établissement et en considération de sa mission de service public, la Chambre s est interrogée sur les raisons de faire porter la rémunération globale de l EPF Normandie sur la partie relative aux frais. Dans sa réponse, l ordonnateur a fait valoir que le taux de 1% a été retenu pour toutes les opérations et pour la période d actualisation postérieure au 1 er janvier 2007, ce qui est financièrement favorable pour les collectivités et réduit la complexité des calculs en améliorant la lisibilité des dispositifs. Les conventions de portage ont, en général, une durée de vie de cinq, voire de sept ans. Certaines collectivités qui ne respectent pas l échéance fixée initialement bénéficient, après examen des motifs présentés, d un report supplémentaire d un ou deux ans par rapport à l échéance initiale. Durant cette période, le taux simple d intérêt légal, plus élevé, est substitué au taux d actualisation contractuel. 2 La reconversion des friches En matière de reconversion des friches, les missions de l établissement sont fixées par ses statuts : «procéder à toutes opérations immobilières et foncières de nature à faciliter l aménagement au sens de l article L. 300-1 et, notamment, le renouvellement urbain, la reconversion de friches industrielles, la réhabilitation des sites urbains dégradés et leurs abords». Cette mission figure également dans les politiques d accompagnement mises en œuvre dans le cadre de la directive territoriale d aménagement de l Estuaire de la Seine, directive approuvée par le Conseil d Etat le 10 juillet 2006 : «L Etat soutiendra les politique foncières des collectivités orientées vers la reconquête des friches urbaines, la requalification des quartiers sociaux dégradés et les programmes de logements assurant la mixité de l habitat en zone urbaine». 9
Cette politique a été initiée en 1989. Entre 1993 et 2005, 167 dossiers ont été traités correspondant à près de 300 hectares. Par la suite, ce dispositif a été adossé au contrat de plan Etat région 2000-2006. L intervention de l EPF Normandie revêt deux formes : d une part, des études destinées à accompagner les collectivités dans les réflexions d urbanisme sur le devenir de terrains et de bâtiments en état de friches ; d autre part, les travaux nécessaires à leur réhabilitation (anciens sites d activités) afin de leur redonner une valeur d usage. Les comptes de résultat de l établissement public présentent les sommes dépensées par l établissement au titre de ces actions : exercices quote-part de l'epfn au financement friches c/6551 subventions Friches op. en prestations c/741 ou 742 2001 964 022 1 370 906 2002 0 1 434 080 2003 1 467 000 1 980 175 2004 0 3 091 907 2005 1 545 000 2 327 446 2006 0 2 241 085 2007 3 551 138 6 787 039 2008 741 992 6 504 486 La Chambre s était interrogée sur la portée et les limites de l engagement de l établissement public dans ce type d actions, en raison de leur apparente dispersion entre des acteurs multiples. Les dépenses supportées par l EPFN sur les études d aménagement représentent des sommes peu élevées, là encore toujours inférieures aux participations reçues : exercices quote-part de l'epfn au financement préaménagement c/6554 subventions de préaménagement c / 743 2003 125 687 12 639 2004 68 490 391 732 2005 80 475 389 688 2006 0 62 855 2007 0 1 700 393 2008 0 1 422 479 Dans sa réponse, le directeur général insiste sur le fait que l établissement, principal co-financeur des interventions mais aussi maître d'ouvrage des interventions, paye chaque année l'ensemble des dépenses afférentes, par anticipation du versement des différentes subventions. 10
La comptabilisation de la participation de l'établissement n'est effectuée qu'à l'achèvement des opérations, qui se déroulent en général sur plusieurs années, ce qui explique le décalage entre les dépenses effectives et leur traduction en termes de charge pour l'epf. Sur la période 2001/2009, le montant total des dépenses payées par l EPF de Normandie s élève à 25 737 129 euros et les subventions reçues à 18 462 900 euros. 3 l action en faveur de l habitat Cette mission figure, avec la reconquête de friches urbaines, dans les politiques d accompagnement mises en œuvre dans le cadre de la directive territoriale d aménagement de l Estuaire de la Seine, directive approuvée par le Conseil d Etat le 10 juillet 2006 : «L Etat soutiendra les politiques foncières des collectivités orientées vers la reconquête des friches urbaines, la requalification des quartiers sociaux dégradés et les programmes de logements assurant la mixité de l habitat en zone urbaine». Afin d assurer une mixité sociale au sein de quartiers où les prix du foncier sont élevés, un dispositif, appelé fonds de minoration foncière, s est vu fixer pour objectif de rétrocéder aux collectivités les terrains, en les faisant bénéficier d une minoration de 30 à 40 % de leur valeur. Ce fonds a donc été institué à titre expérimental en 2000, par une convention d association de l EPF Normandie au contrat de plan Etat - Région. Lors de la signature de cette convention, l Etat proprement dit et l EPF Normandie s engagent sur des montants précis, la région de Haute-Normandie apportant, au cas par cas, un financement prélevé sur le fonds régional d aménagement du territoire. Dans les faits, ce dispositif qui se voulait au départ incitatif n a eu qu une portée limitée. Plusieurs obstacles ont contrarié sa mise en œuvre. Le démarrage a été lent : une seule opération, concernant 44 logements a vu le jour en 2001, et deux opérations pour 54 logements, en 2002. La minoration, qui constitue la seule incitation du dispositif, ne porte que sur le prix du foncier et ne prend pas en compte les coûts d aménagement (voirie, réseaux) qui sont inclus dans le prix de référence. L obligation de respecter l évaluation des services de l Etat (Domaines) et l impossibilité de faire bénéficier de la minoration foncière les collectivités déjà propriétaires des terrains, ont achevé de compromettre le succès de cette politique spécifique en faveur de l habitat. Dès lors, les sommes consacrées spécifiquement au fonds de minoration foncière sont très faibles par rapport aux capacités financières de l établissement. 11
exercices Action en faveur de l habitat quote-part de l'epfn au financement minoration foncière c /6553 subventions Fonds minoration foncière c/742 2001 0 0 2002 13 941 55 764 2003 50 362 201 446 2004 29 476 113 063 2005 146 311 501 797 2006 42 038 140 887 2007 177 630 593 973 2008 189 364 702 986 Dans sa réponse le directeur de l établissement foncier insiste sur «la trop faible mobilisation des collectivités sur la mise à disposition du foncier en faveur du logement social» et rappelle que sur la période 2001-2008, 1 179 logements locatifs sociaux ont bénéficié du dispositif de minoration foncière pour un total d'engagement financier de 3,7 millions d euros. Les cessions qui commencent à s'accélérer, ainsi qu'en témoigne le tableau figurant au rapport de la Chambre, portent sur la minoration foncière mobilisée au moment des cessions foncières (2,3millions d euros sur la période 2001-2008). V LE PILOTAGE DE L ETABLISSEMENT 1 le programme pluriannuel d interventions Un programme pluriannuel d interventions retrace les objectifs à cinq ans, approuvés par une délibération du 10 juillet 2007. Ils sont ensuite repris dans des conventions passées avec les collectivités ou leurs groupements. Ce programme quinquennal fait office de projet d établissement. En réalité, l'information sur les réalisations et les projections à court terme (dans le cadre de l'exercice et pour l'exercice suivant) est fournie par le directeur général lors des conseils d administration qui sont l'occasion de faire une revue générale de l'activité. Le travail effectué par les deux commissions (financière et foncière) est particulièrement important, aussi bien pour actualiser les données de gestion que pour informer et impliquer les partenaires des collectivités territoriales. Mais, toutefois, l EPF Normandie n est pas soumis à des contraintes aussi fortes en terme de mesure de la performance que les services opérateurs des politiques de l État. L'élaboration du programme pluriannuel d interventions permet de réelles projections à moyen terme. Dans la mesure où la programmation approuvée dans ce cadre est suffisamment opérationnelle pour permettre une analyse des étapes de réalisation et l'actualisation des objectifs, il peut être admis que l'examen du programme pluriannuel d interventions, lors du conseil d administration de fin d'année, répond au nécessaire impératif d un "bilan dynamique d'activités". 12
Toutefois, le lien entre le projet de budget (EPRD de l'année) et le programme pluriannuel d interventions n'est pas totalement assuré, et le PPI ne peut servir de fondement à une discussion pertinente au sein du conseil d administration. L absence de publication d un rapport annuel d activité, depuis 2004, traduit bien l absence de volonté de mesurer les résultats. 2 le pilotage par la direction générale Le nouveau directeur de l EPF Normandie, qui a pris ses fonctions en novembre 2008, n avait toujours pas de lettre de mission, six mois après sa prise de fonctions. Ni l État, ni le président du conseil d administration ne lui ont fixé d objectifs d action précis, avant qu une lettre de notification d objectifs et d indicateurs lui soit finalement adressée par ses ministres de tutelle, dans le courant de l année 2009. 3 - le contrôle de gestion L établissement ne disposait pas d un véritable système de contrôle de gestion, même si des tableaux de bord sont établis. En fin d année, l établissement envoie à chaque collectivité une fiche de situation lui rappelant ses obligations à son égard. La tenue d une comptabilité des engagements en autorisations de programme et crédits de paiement témoigne d un souci bien réel de pilotage. L EPF Normandie qui dispose d un budget en forte croissance et prélève un impôt spécifique, la taxe spéciale d équipement, dont le volume a vocation à s amplifier (de 4,5 millions d euros à 13 millions d euros) devrait disposer d un dispositif de contrôle de gestion et d outils de pilotage adaptés. Toutefois lors du conseil d administration du 16 octobre 2008, il a été décidé de mettre en œuvre un réel contrôle de gestion. Selon le directeur général, depuis cette date, un agent a été recruté et d ici la fin de l année 2009, le cadre du contrôle de gestion devrait être validé. 13
RÉSUMÉ SYNTHÉTİQUE L Etablissement public foncier de Normandie dispose d une réelle aisance financière qui est le résultat de la cession des milliers d hectares acquis depuis 1968, accessoirement de la perception de la taxe spéciale d équipement, mais surtout de la rémunération avantageuse des opérations de portage foncier qu il réalise pour le compte des collectivités publiques. Depuis 2004, il s est engagé dans un processus de croissance qu il qualifie lui-même de «soutenue», que confirme son programme pluriannuel d interventions 2007-2011. Ainsi il a pu acquérir par autofinancement, un stock foncier de 28 millions d euros en moyenne par an, ainsi qu un nouveau siège tout en conservant les anciennes implantations. Le stock des valeurs de placement et sa trésorerie du moins jusqu en 2007 témoignent aussi de cette aisance. Son activité est massivement orientée vers son «cœur de métier», le portage foncier, essentiellement en direction des territoires urbains de Haute- Normandie. Toutefois, les autres activités essentielles pour une politique dynamique d aménagement du territoire, telles que la rénovation des friches ou le logement, par le biais de fonds financiers adaptés (destinés à compenser le coût du foncier) se développent, mais selon une logique de guichet et à une cadence sans rapport avec les moyens élevés dont dispose l établissement. Les acquisitions foncières de 2007 et 2008, très importantes (50 et 44 millions d euros) par rapport à son niveau annuel précédent ont amené l établissement à souscrire un emprunt de 15 millions d euros. L EPF de Normandie fonctionne par consensus de ses membres : le taux de présence physique des membres élus aux réunions de son conseil d administration est faible. Les observations et les recommandations implicites de la part de la Cour des comptes lors de son dernier contrôle sur les outils de pilotage (contenu et lisibilité du PPI, contrôle interne, observatoire foncier, etc.) restent d actualité, mais ce dispositif devrait être amélioré avant la fin de l année 2009. Le déplafonnement de la taxe spéciale d équipement, obtenu lors de la loi de finances 2009, afin d accompagner l augmentation de l activité, compense la perte de recettes que l établissement a acceptée sur les opérations de portage. Cette taxe, dont le montant reste limité, a vocation à multiplier par deux le produit d une recette fiscale au profit d un établissement public qui n avait pas encore suffisamment structuré ses mécanismes de pilotage et de contrôle interne. 14
Réponse de M. Lucien BOLOTTE, directeur général de l Etablissement public foncier de I Procédure Cette introduction n appelle pas de remarques. II - Présentation de l Etablissement 1 Les statuts : Les précisions suivantes peuvent éclairer la description des missions de l EPFN : - Le «coeur de métier» au sens de l article 1er 1 du décret constitutif du 26 avril 1968 consiste à «procéder à toutes opérations immobilières et foncières de nature à faciliter l aménagement au sens de l article L 300-1 du code de l urbanisme». A ce titre l EPFN est amené à acquérir des ensembles immobiliers au sens large et pas seulement des terrains. - Comme le précise le 2 du même article 1er, la réalisation d études, et le cas échéant, de travaux, s inscrit strictement dans le cadre de l accomplissement des missions susvisées. Les missions de conseil et d expertise auprès des collectivités territoriales ne sauraient donc outrepasser ce cadre. S agissant de la production de compte-rendus d activité et de performance, le directeur général, en application de l article 13 «prépare et présente le programme pluriannuel et les tranches annuelles d intervention, ainsi que le budget et les conventions mentionnées au dernier alinéa de l article 1er». De plus, à compter de l année 2009, des indicateurs de performance, représentatifs de la qualité de gestion de l Etablissement et de sa contribution aux politiques publiques qu il met en oeuvre, sont mis en place pour, d une part, mieux appréhender la réalisation des objectifs et la performance correspondante, d autre part, déterminer le montant de la part variable de la rémunération du directeur général. Cette démarche récente a fait l objet d une lettre de notification d objectifs et d indicateurs par les ministres chargés du budget et de l urbanisme, à l attention du directeur général. Cette lettre est mentionnée dans le rapport en V-2 «pilotage par la direction générale». 15
2 Le Conseil d Administration : Le consensus observé lors des séances du Conseil d Administration n empêche pas, bien au contraire, des débats nourris et argumentés notamment au sein des deux commissions thématiques. Ces débats portent aussi bien sur les questions budgétaires stricto sensu que sur les autres questions stratégiques telles que la pertinence de certains projets d urbanisation, la limitation de l étalement urbain, et la préservation des espaces agricoles, etc S agissant du contrôle de l Etat, il s exerce sur l EPF Normandie dans les mêmes conditions que sur ses homologues, via le Préfet de région Haute- Normandie et la Mission de contrôle économique et financier du Ministère chargé des finances. 3 Le personnel : L augmentation des effectifs correspond à la montée en puissance de l activité. Elle s est d ailleurs consolidée en fin de période. Ainsi, si l on examine l effectif au prorata du temps de présence, quelle que soit la forme du contrat de travail, on constate une relative stabilité entre 2006 et 2008 : 2006 2007 2008 Cadres supérieurs 4 3,4 3 Cadres 17,5 22,5 23,4 Agents de maîtrise 27,2 26 25,5 Employés 1,6 1,5 0,5 Total 50,3 53,4 52,4 III - Les finances de l EPF Normandie A- La Taxe Spéciale d Equipement (TSE) : La motivation du relèvement du produit de la TSE à 10 millions d euros par le Conseil d Administration du 4 décembre 2008, ne résulte pas de la simple constatation que l EPF avait le plus faible taux de fiscalité de France, mais fait suite à une étude présentée au Conseil d Administration précédent et montrant que cette augmentation de la ressource était nécessaire au rétablissement d une capacité d autofinancement positive, sans réduire les capacités d intervention futures. On notera enfin que, durant toute cette évolution récente, le plafond de relèvement fixé par la loi n a jamais été atteint. 16
B- Les produits des activités de portage : L équilibre ou l excédent atteint au cours de ces trois derniers exercices démontre que le produit de la TSE n est pas utilisé pour couvrir les charges de structures de l EPF. Le taux d actualisation appliqué jusqu en 2007 atteignait 2% pour les portages à 5 ans et était inférieur à ce pourcentage pour les portages de plus longue durée. C - Les ressources complémentaires : Le stock de placements de trésorerie a permis essentiellement d assurer le fonds de roulement de l EPF en particulier dans les années où les acquisitions étaient nettement supérieures aux cessions. D autre part, il permet de répondre immédiatement sans faire appel à des financements extérieurs à la possibilité d intervenir à la demande des collectivités sur de vastes territoires. 1- Les charges de personnel et l intéressement : suivants : Les chiffres de l intéressement sur la période 2006-2008 sont les 2008 2007 2006 Charges de personnel 2 981 930 2 661 813 2 417 422 Intéressement 201 373 189 007 160 602 % 6,75 % 7,10 % 6,64 % On notera que le pourcentage 2007 s élève à 7,10% et que le mécanisme d intéressement porte à 3,182 millions d euros le total «charges de personnel + intéressement» pour 2008. Il est exact que l intéressement bénéficie à tous les agents quelque soit leur statut à l exception du directeur général et de l agent comptable. Il en est effectivement ainsi depuis l instauration du contrat d intéressement en 1990 et cela a été confirmé dans les différentes décisions prises depuis par le Conseil d Administration et validées par le Contrôleur Financier. D ailleurs, l article 2 de la loi du 19 février 2001 sur l épargne salariale précise que «tous les salariés d une entreprise compris dans le champ des accords d intéressement et de participations doivent pouvoir bénéficier de leurs dispositions». Par contre, compte-tenu de la formule de calcul, cet intéressement ne constitue absolument pas une garantie complémentaire de rémunération. 17
Cet intéressement a donc bien vocation à faire bénéficier collectivement les salariés de l Etablissement des résultats de l activité, sur la base d une formule validée préalablement par la Direction Départementale du Travail. Il n est d ailleurs pas variable en fonction de l ancienneté comme indiqué dans le rapport. Il ne constitue pas l outil de prise en compte individuelle de la façon de servir de chaque salarié, qui est évaluée par ailleurs. C est cette évaluation qui sert de base à la détermination des avancements ou promotions. 2 Le patrimoine : Il convient d'expliciter la distinction, qui figure bien dans le rapport, entre : - le patrimoine stricto sensu, qui comprend les parties d'immeubles de bureau dans lesquelles l'epf s'est successivement installé, - les stocks fonciers et immobiliers, conventionnés et non conventionnés, qui constituent la matière même de l'activité d'exploitation de l'epf. La surface de ces stocks est comparable à celle des EPF les plus anciens : 3000 ha pour l EPFN, 4700 ha pour l EPF Lorraine, et 2100 ha pour l EPFNord/Pas-de-Calais. Il n'y a pas de rapport prédéterminé entre l'aisance financière et l'importance de ces stocks. Le patrimoine stricto sensu représente hors agencements 5,869 M en décembre 2008. 3 Une situation financière confortable : Il convient de nuancer l appréciation de l aisance fianancière de l EPF. Le cycle de rotation du stock étant très lent, plusieurs années, le stock représente une immobilisation de trésorerie importante, non disponible dans les délais à court terme, voire à moyen terme. Il est donc indispensable d identifier de façon précise l écart entre les acquisitions et les cessions de l exercice ce qui déterminera le besoin en fonds de roulement de l Etablissement ou au contraire son excédent. Plus le stock augmente, ce qui est le cas des dernières années, moins la situation financière immédiate est florissante, compte tenu des financements à mobiliser pour assurer le différentiel «acquisitions-cessions». b) Les produits de placement : La description de l activité de l Etablissement comme «dépourvue de risque» mérite les précisions suivantes : - Le dispositif conventionnel prévu avec les collectivités détermine d entrée de jeu le prix de sortie des biens acquis par l EPF. Cette disposition s applique quelle que soit l évolution du marché immobilier, et ces derniers temps, il a plus souvent fonctionné en défaveur de l EPF qu en sa faveur. Indépendamment de cette considération conjoncturelle, le fait pour la collectivité de connaître les conditions de rachat des réserves foncières «ne varietur» constitue un atout de l intervention de l Etablissement. 18
C est un des aspects qui fait de l Etablissement un réducteur d incertitudes dans la préparation des projets d aménagement, de même d ailleurs que le professionnalisme de ses équipes dans le déroulé des différentes procédures de négociations, d acquisition, voire d expropriation. S agissant de la ressource fiscale qui constitue bien la ressource première de l EPF, il importe d en préserver la reconstitution dans le temps afin de continuer à disposer comme cela a été indiqué plus haut, de capacités d autofinancement suffisantes à la mesure de la poursuite de l activité soutenue et notamment de projets lourds de renouvellement urbain actuellement portés par les collectivités et appuyés par l Etat. Par ailleurs, les risques encourus par l Etablissement relèvent de sa responsabilité de mandataire de la collectivité et du bon accomplissement de ses missions sans dérapage financier. Des procédures mal menées sont susceptibles d aboutir à des contentieux coûteux pouvant compromettre la réalisation des projets d aménagement. Il s avère par ailleurs que les réserves de trésorerie ne sont pas épuisées fin 2009, compte-tenu notamment du niveau élevé de cessions constaté sur l exercice 2009. IV - Les actions menées par l EPFN 2 La reconversion des friches : Il convient de préciser que le tableau illustrant le paragraphe sur les études d aménagement concerne les dispositifs de pré-aménagement. Le rapport qualifie de «peu opérationnelle pour l Etablissement public foncier» la mission de reconversion des friches. Cette affirmation est contredite par les montants de réalisation, en forte croissance depuis 2007, et par la mise en place de moyens accrus dans les contrats passés en 2007 par l Etablissement avec chacun des deux Conseils Régionaux, pour amplifier les actions menées depuis 1989 dans le cadre des précédents contrats de plan Etat-Région. Pour gérer cette politique, qui fait effectivement l objet depuis son origine de financements croisés liés à ces contrats et nécessite donc, pour l EPF Normandie de mobiliser une ingénierie financière pointue, un système d instruction unique des demandes par les services de l EPF ainsi qu un comité de programmation réunissant les représentants des co-financeurs ont été mis en place ; l enjeu actuel pour l EPF est de pérenniser ces dispositifs pour permettre de palier les difficultés de gestion habituelles dans la mise en oeuvre de politiques contractuelles. 19
3 L action en faveur de l habitat : Les collectivités peuvent désormais renforcer leur mobilisation en faveur du logement social en confiant à l EPF l élaboration et la mise en oeuvre des volets fonciers des programmes locaux de l habitat (PLH) rendus obligatoires par la loi Mobilisation pour le logement et la lutte contre l exclusion du 25 mars 2009. Certaines d entre elles ont commencé à le faire telles les agglomérations de Rouen et Cherbourg ou encore l agglomération de Caen via un dispositif contractuel spécifique. V - Le pilotage de l Etablissement 1 Le PPI : Un pré-rapport d activité pour 2009 a été élaboré et diffusé. Le rapport définitif est en cours d élaboration. 2 Le pilotage par la Direction Générale : On ne peut que partager les analyses de cette partie du rapport ainsi que les pistes d amélioration proposées : - Il est bien fait mention du travail effectivement réalisé au sein des deux commissions, ce qui contribue à la qualité et à la pertinence des débats, tant au sein des ces commissions que devant le Conseil d Administration. - Les ministères de tutelle souhaitent mettre en place une mesure plus fine de la performance et c est le sens de la démarche, initiée en 2009 et confortée en 2010, de définition d indicateurs d activité et de résultats. Comme indiqué plus haut, cette démarche vise aussi à déterminer la part variable de la rémunération du Directeur Général, dans le cadre de la notification d objectifs annuels et répond ainsi aux remarques du rapport sur le pilotage par la Direction Générale. - Enfin, il convient aussi de renforcer le lien entre le projet de budget (EPRD de l année) et le PPI. Ce point sera pris en compte dans la démarche de contrôle de gestion. Le Président du Conseil d Administration exerce pleinement ses attributions dans la gouvernance de l EPF notamment dans la fixation d orientations et la supervision de l action du directeur général. 20
Résumé synthétique Sans reprendre l ensemble des précisions apportées ci-dessus, et qui peuvent éclairer les différents points repris dans le résumé synthétique, l attention est attirée sur les points suivants : - Concernant le développement des activités définies comme essentielles pour une politique dynamique d aménagement du territoire, soutenue par l EPF via des fonds contractualisés avec Conseils Régionaux et les collectivités (rénovation des friches, minoration foncière) l Etablissement est pleinement conscient de l intérêt de développer les interventions correspondantes. Il multiplie donc depuis trois ans, et avec l appui de ses partenaires, les démarches d information des collectivités locales sur les enjeux et ces outils afin précisément de dépasser une simple logique de guichet et de pouvoir structurer et programmer des actions dans la durée ; le Conseil Régional de Haute-Normandie lie en ce qui le concerne sa participation financière sur les friches à l inscription des projets dans les contrats de territoire. - Le taux de présence des membres du Conseil d Administration a toujours été suffisant dans chaque séance pour permettre les prises de décision et les orientations nécessaires en temps et en heure. - Il sera tenu le plus grand compte des observations concernant les outils de pilotage en faisant remarquer que plusieurs points ont déjà été engagés : Une démarche de mesure de l activité et d évaluation de la performance de l Etablissement a été finalisée par les ministères de tutelle, Les premiers éléments du contrôle de gestion ont été mis en place, L observation foncière est en phase de développement après l étude de faisabilité réalisée en 2007/2008. L EPFN est pleinement conscient de la nécessité d optimiser l engagement des ressources dont il dispose notamment grâce à son «coeur de métier» de l'action foncière, au service des politiques publiques d aménagement et de développement, en faisant appel à des outils adoptés et contractualisés avec l ensemble de ses partenaires publics, notamment les collectivités territoriales. La fixation du taux de la TSE, à l intérieur d un plafond qui a augmenté en 2009 mais qui n a pas été atteint, vise effectivement à calibrer au plus juste et sans pression fiscale excessive, la capacité d autofinancement de l Etablissement. Enfin le développement du contrôle de gestion et l amélioration du pilotage interne seront poursuivis. 21