1 Pourquoi mettre en place un exercice de crise? 1.1 Pour répondre à une obligation ou incitation réglementaire ou légale Par Alain Chevallier Le lieutenant-colonel Alain Chevallier a servi à la Brigade de sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) pendant vingt-et-un ans, et notamment en tant que chef de la section opération et instruction (SOI) du 2 ème groupement d incendie pendant cinq ans (de 2000 à 2005), groupement qui défend le Val-de-Marne et le Sud-Est parisien. Au cours de ces cinq années, il a eu l occasion à de nombreuses reprises d être commandant des opérations de secours sur des interventions très importantes.
Gestion de crise À partir de 2005, il reçoit la mission de préparer les services publics parisiens à l hyperterrorisme. Pour cela, il va réaliser des exercices inopinés de réflexion et de terrain pour permettre aux pompiers, policiers et secouristes d être en mesure d appréhender ce nouveau type de risque. Depuis 2008, il est chargé de mission pour la politique nationale sur les exercices de sécurité civile, à la Direction de la sécurité civile du ministère de l Intérieur, de l Outremer, des Collectivités Territoriales et de l Immigration. Il a mis en place des guides et des formations sur les exercices de crise à destination des états-majors de zone et des préfectures. Il gère un module de gestion de crise, dans une école d ingénieurs, fondé sur l apprentissage par les élèves. Il est également président de l Association pour le management des risques sur les territoires. Depuis la loi de modernisation de la sécurité civile et la directive du Premier ministre/secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) de 2004, l entraînement est devenu une obligation permanente qui s impose à tous, fonctionnaires civils ou militaires, industriels, opérateurs publics ou privés, élus, médias ou simple citoyen. Les extraits du Livre blanc sur la Défense et la Sécurité nationale de 2008 qui sont reproduits dans cette partie renforcent cette idée. Des textes législatifs et réglementaires, des guides existent et traitent des exercices en France. De plus, l enseignement en gestion des risques contribue à favoriser l évaluation, donc l exercice. Pourtant, il existe à ce jour de grandes disparités en termes de crédibilité, de fréquence et de cohérence sur ces exercices. Il faut accentuer par tous les moyens la vulgarisation des exercices pour qu ils deviennent une évidence pour le décideur et son gestionnaire des risques, afin d être prêts le jour où la crise surviendra, car elle viendra! On ne comprendrait pas aujourd hui qu un médicament puisse être mis en vente sur le marché sans une phase rigoureuse de tests préalables. Dans l organisation de la gestion de crises en France, la planification ORSEC, dans ses dispositions générales et spécifiques, mais aussi tous les plans de défense et de sécurité PIRATE, ont été élaborés à partir de mesures de prévention et de protection destinées à diminuer la fréquence et l impact des risques. Les plans de continuité d activité en entreprise doivent répondre au même souci. Ils doivent faire l objet d exercices variés et constants, menés par des personnes formées et rompues à ces pratiques. Grâce à une politique d exercices fiable, des actions concrètes peuvent être jouées et permettre d aller au-delà de la simple réflexion et d idées couchées sur le papier, mais bien de déboucher sur des principes organisationnels compris de tous, et faciles à mettre en œuvre. 2
Pourquoi mettre en place un exercice de crise? 1.1.1 Un état des lieux Des textes et des guides qui se multiplient En premier lieu, le nouveau Livre blanc sur la Défense et la Sécurité nationale est particulièrement explicite sur les exercices. De nombreux rappels y sont mentionnés. Il existe aussi quelques textes et guides qui doivent être connus du gestionnaire des risques dans le cadre de sa mission. Le Livre blanc sur la Défense et la Sécurité nationale Les extraits suivants du nouveau Livre blanc montrent que les exercices sont au cœur du nouveau dispositif : ** «La France propose que l action de l Union européenne contre le terrorisme soit intensifiée, selon les modalités suivantes : [ ] l organisation d exercices conjoints, entre États frontaliers, faisant intervenir l ensemble de la chaîne de décision, d intervention, de communication» (Page 94.) «Le dispositif de sécurité intérieure et de sécurité civile doit se préparer aux formes d agression ou de crise qui peuvent toucher gravement le territoire national. En conséquence, les moyens civils et les moyens militaires développeront de nouvelles formes de coopération [ ] cette stratégie conduit à la mise en place de procédures connues et appliquées à tous les niveaux, testées par des exercices interministériels.» (Page 129.) «La prévention des crises d origine non intentionnelle repose sur une organisation nationale, sur des politiques européennes et sur le soutien à des exercices internationaux [ ] Elle [la France] financera des programmes d information et de communication auprès des citoyens européens et organisera des exercices entre États membres.» (Page 162.) «L objectif premier étant d éviter le développement pandémique, le premier volet de la stratégie porte sur la connaissance et l anticipation et simultanément sur la prévention. Il comporte [ ] la formation des intervenants et leur entraînement par des exercices» (Page 164.) «Renforcer la protection contre les menaces NRBC [ ] Dans ce domaine encore plus que dans d autres, les entraînements et les exercices communs seront développés afin de mettre en situation sur le terrain, avec le plus grand réalisme possible, toutes les catégories d acteurs de secours, de sécurité et de santé, et de roder les procédures d intervention conjointe.» (Page 179.) 3
Gestion de crise «Planifier et professionnaliser la communication de crise [ ] Les exercices nationaux et zonaux de validation des plans associeront l ensemble des acteurs impliqués dans la gestion de crise, y compris les représentants des plus hautes autorités politiques, les médias, les élus locaux et les opérateurs publics et privés.» (Page 189.) «Faire des médias d information un partenaire majeur en cas de crise [ ] Avec l accord des responsables des médias, les professionnels seront en outre associés aux exercices de crise.» (Page 190.) «Les zones de défense et de sécurité assureront en particulier : [ ] l appui aux départements en matière de planification, d exercices et de formation» (Page 193.) «L entraînement des intervenants [ ] La cohérence de la réponse à une crise majeure nécessite que les différents intervenants se soient régulièrement entraînés ensemble, à tous les niveaux. Des progrès importants doivent encore être accomplis, dans ce domaine et dans l analyse des retours d expérience. Une planification interministérielle à long terme des exercices sera mise en place à cette fin» (Page 195.) «Le ministère des affaires étrangères et européennes [ ] assurera le pilotage interministériel de la gestion des crises extérieures, quelle que soit leur nature. Il s appuiera [ ] sur un centre opérationnel de veille et d appui à la gestion des crises extérieures [ ] Il préparera aussi l action des pouvoirs publics, [ ] et par l organisation d exercices ad hoc» (Page 259.) «La formation des élus locaux [ ] Ils doivent donc être mieux associés à la conception des plans locaux de crise et à l ensemble des exercices» (Page 302.) La synthèse des textes régissant les exercices Cette synthèse a été rédigée sur la base de sept documents pivots : ** La loi n 2004-811 de modernisation de la sécurité civile, du 13 août 2004 ; Le décret n 2003-865 portant sur la création du comité interministériel aux crises nucléaires ou radiologiques, du 8 septembre 2003 ; Le décret n 2005-1157 relatif au plan Organisation de la Réponse de Sécurité Civile (ORSEC), pris pour l application de la loi de modernisation de la sécurité civile, du 13 septembre 2005 (article 4) ; Le décret n 2005-1158 relatif aux PPI, pris pour l application de la loi de modernisation de la sécurité civile, du 13 septembre 2005 (article 11) ; 4
Pourquoi mettre en place un exercice de crise? La directive interministérielle relative à la politique nationale d exercices de défense et de sécurité n 1210/SGDN/PSE/PPS du 15 novembre 2004 ; La circulaire NOR INTE/05/00003/C du 5 janvier 2004, décrivant la politique nationale d exercices et sa programmation pour la période 2005-2007 ; La circulaire SGDN/DDSC relative à la planification 2005 des exercices de crise relatifs aux INB et aux TMR. Le tableau ci-après résume brièvement les principales références disponibles : Tableau 1.1 Principales références disponibles Nom Textes Périodicité Code de la Défense (articles L 1324-1 et R 1324-1). Tous exercices Loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile (Titre 3 de l annexe). Directive interministérielle n 1210/SGDN/ PSE/PPS du 15 novembre 2004, relative à la politique nationale d exercices de défense et de sécurité civile. 1 exercice «en vraie grandeur» par département et par an. Circulaire annuelle relative à la politique nationale d exercices (programmation des exercices). Circulaire diffusée par la DGSCGC au cours du 4 ème trimestre de l année N pour l année N + 1. ORSEC Décret n 2005-1157 du 13 septembre 2005, relatif au plan ORSEC (article 4). Calendrier annuel ou pluriannuel arrêté par chaque préfet de département, de zone maritime. POI Décret n 77-1133 du 21 septembre 1977. L exploitant doit tester son POI tous les trois ans maximum (souhaitable une fois par an). PPI Décret n 2005-1158 du 13 septembre 2005 relatif aux PPI (article 11). 5 ans (règle générale) : les grands barrages ; les ouvrages d infrastructures liées au TMD ; 3 ans pour : installations classées Avec Servitudes (AS) ; Stockages souterrains de gaz naturel, d hydrocarbures liquides, liquéfiés ou gazeux ou de produits chimiques à destination industrielle. 5
Gestion de crise Nom Textes Périodicité NUC & RAD Directive interministérielle du 7 avril 2005 sur l action des pouvoirs publics en cas d événement entraînant une situation d urgence radiologique (paragraphe VI-2). Circulaire annuelle relative à la planification des exercices d urgence nucléaire et radiologique. Règle générale : 5 ans (cf. décret 2005-1158 relatif aux PPI) fréquence abaissée pour les sites nucléaires complexes ; Exercices locaux organisés par les pouvoirs publics et exploitants ; Exercices proposés aux départements sans PPI (exercices sur TMR ou situations d urgence diffuse). Aérien Consignes permanentes SAR (Search and Rescue Recherche et sauvetage d aéronefs en détresse) de la DGAC (Titre VI). Un exercice international, national ou régional par an et par RCC (Rescue Coordination Center Centre de Coordination de Sauvetage), RSC (Rescue Sub Center Centre Secondaire de Sauvetage) ou PC SAR (Poste de Coordination SAR). Aérodrome Circulaire interministérielle n 99-575 du 10 novembre 1999 relative au plan de secours aérodrome pour les accidents d aéronefs en zone d aérodrome ou voisine d aérodrome. 2 ans : exercice d application générale. Années intermédiaires : exercices partiels (normes internationales OACI). Ferroviaire (y compris les tunnels) Instruction interministérielle n 01-105 du 27 mars 2001, PSS pour les accidents ferroviaires (chapitre IV). 1 an : exercices partiels. 5 ans : exercices de portée générale. Tous les ans dans les tunnels binationaux. Tunnels routiers de + de 300 m L article R118-3-8 du code de la voirie routière. 1 exercice annuel. POLMAR Instruction interministérielle du 2 avril 2001. 1 par an par façade maritime. 1 tous les trois ans au moins par département. Pandémie grippale Plan gouvernemental du 9 janvier 2007. 1 exercice par zone et par an. 1 exercice par département chaque année. Canicule Plan national canicule annuel. Régulièrement à tous les niveaux. Etc Etc. Etc. 6
Pourquoi mettre en place un exercice de crise? Les trois grands acteurs nationaux sur les exercices sont : ffle Secrétariat général de la Défense et de la Sécurité nationale (SGDSN) qui fixe la politique d exercice de défense et de sécurité au niveau national et laisse au préfet de zone la définition de la politique régionale. Il coordonne le niveau régional (interdépartemental). ffle ministère de l Intérieur, de l Outre-Mer et des Collectivités Territoriales (MIOMCT) qui définit la politique des exercices de sécurité civile au niveau national et laisse au préfet de département la définition de la politique locale ; ffle CICNR 1 (dont le secrétariat est assuré par le SGDSN) est en charge de veiller à la planification, à la direction des exercices dits d intérêt majeur et de suivre l évaluation des exercices d urgence radiologique (accidentelle ou terroriste). Des guides en ligne Il existe six guides téléchargeables 2 sur le site du ministère de l Intérieur, permettant au plus grand nombre, y compris les entreprises, de les réaliser : ffle guide Mémento en 10 points sur les exercices de sécurité civile ; ffle guide pour l élaboration d exercices PCS pour plans communaux de sauvegarde ; ffle guide méthodologique sur la réalisation des exercices PPI ; ffle guide méthodologique Comment réaliser un exercice cadre ou terrain (paru cet été) ; ffle guide méthodologique sur la réalisation des exercices séismes (en cours de parution) ; ffle guide méthodologique sur les exercices sur le réseau ferré national (en cours de parution). 1.1.2 La cartographie des risques et l entraînement des acteurs Tous ces textes, s ils sont indispensables, ne suffisent pas. Il faut que le gestionnaire des risques soit convaincu que les exercices sont une partie importante de son travail. Il doit aussi s en servir pour fédérer tous les acteurs impliqués par une crise de son niveau, lui permettant au final de faire partager cette culture du risque, indispensable pour faire reculer la crise. 1 Comité Interministériel aux Crises Nucléaires ou Radiologiques. 2 http://www.interieur.gouv.fr/sections/a_l_interieur/defense_et_securite_civiles/gestionrisques/exercices/ 7
Gestion de crise Mieux cerner les risques et savoir identifier les signaux faibles Grâce aux exercices, il est non seulement possible mais essentiel de tester les procédures, les plans mis en place dans le public comme dans le privé. S ils sont réalistes, progressifs, pris en considération par les plus hauts niveaux décisionnels de la structure testée, ils apporteront des éléments indispensables au gestionnaire des risques et, par voie de conséquence, aux décideurs. Par l obligation de participer aux exercices, on obtient des joueurs une véritable prise de conscience des problèmes qui peuvent survenir dans leur activité professionnelle. Ainsi, ils deviennent acteurs de la gestion des risques et capables d analyser les signaux faibles annonciateurs d incidents ou d accidents majeurs. Le Code du travail et les comités d hygiène, sécurité et des conditions du travail, ont par exemple permis de faire évoluer le risque professionnel, mais on ne touche là qu une infime partie des risques. Cependant, il faut reconnaître que cela a permis au sein des plus grandes entreprises de créer les conditions de cette prise de conscience grâce à la mise en place, notamment, des sauveteurs secouristes du travail. Encore trop souvent, ces exercices sont considérés comme une perte de productivité, donc une perte de temps. Pourtant, la pratique régulière d exercices développe le pragmatisme des personnes qui s entraînent. 8 Entraîner tous les acteurs publics et privés Les exercices, de portée départementale au minimum dans le public ou du niveau de l entreprise dans son ensemble dans le privé, obligent tous les acteurs à travailler ensemble. Pour la plupart, certains se connaissent au cours de réunions, mais n ont jamais eu l occasion d être confrontés en commun à un problème d envergure. Pourtant, un exercice permet à chacun de mettre en avant ses propres qualités et de les faire connaître aux autres. Prestataires privés et publics ont tous des connaissances et des méthodes de travail utiles aux autres. Grâce aux exercices et au contact des opérationnels, les décideurs ne peuvent qu acquérir des capacités d anticipation nécessaires en cas de crise. Ils peuvent ainsi développer leurs propres compétences. Cela ne peut se faire qu au prix d exercices réguliers. Toutefois, la peur de l échec porte un grave préjudice à la bonne pratique des exercices.
Pourquoi mettre en place un exercice de crise? Faire reculer la crise Patrick Lagadec exprime sans contestation possible l importance des exercices. Comme il l écrit, les «exercices de simulation sont indispensables pour préparer nos dirigeants à savoir appréhender une situation où les repères disparaissent 3». S entraîner a un réel impact sur les acteurs. Les professionnels de l urgence le savent, car c est leur métier. Ils acquièrent ainsi naturellement les automatismes propres à la gestion d une urgence. Vos dirigeants doivent donc s entraîner régulièrement là où d autres, dont c est le métier, ont eux-mêmes mis des années pour obtenir certains automatismes. Grâce à un entraînement régulier, vous êtes en mesure d éloigner la crise, car vous apprenez à garder votre équilibre sur un terrain glissant. L acquisition d actes réflexes obtenus au prix d entraînements répétés aide à prendre du recul et à relativiser la gravité du moment. La crise perd de sa puissance et devient d abord une situation où l urgence prime. Elle n est plus vécue comme un traumatisme. Il est donc possible grâce aux exercices de devenir un cadre capable de réflexes salutaires quand une situation n est plus maîtrisée et qu elle dérive vers une crise. 1.1.3 Le retour d expérience (REX) Même si les acteurs publics et privés ont saisi toute l importance du retour d expérience, suite à un incident ou à un accident, il reste cependant difficile de les amener à se livrer totalement par peur de la sanction juridique. Le REX sur les exercices ne véhicule pas cette notion de faute si tout le monde a bien compris que c est le seul moment où l erreur est permise! La judiciarisation annihile le REX sur les événements réels Les bases REX existent comme la base ARIA 4 sur les incidents ou les accidents industriels, se développent et font progresser la planification et les modes d organisation. C est très certainement dans le domaine de l hygiène et de la sécurité que les progrès ont été les plus importants. Régis par le Code du travail, les comités d hygiène, de sécurité et des conditions de travail ont beaucoup contribué au REX. Cependant, la judiciarisation de notre société freine cette recherche de compréhension des erreurs commises pour mieux les éviter la fois suivante. Le monde des assurances n est pas exempt de tout reproche dans ce domaine. On voit bien qu il devient indispensable de s entraîner pour éviter tous ces désagréments. Dans le monde d aujourd hui, il faut un responsable, parfois un coupable tout désigné. 3 «Les exercices de simulation, une voie essentielle d apprentissage», La Lettre des Cindyniques, n 34 (2001). 4 aria.developpement-durable.gouv.fr 9
Gestion de crise 10 Le REX exercices permet d aller plus loin sans prendre de risque Il y a donc une vraie plus-value dans la réalisation de REX sur des exercices. Une fois les acteurs mis en confiance, ils acceptent de reconnaître leurs erreurs, notamment au cours du REX à chaud. C est aussi à ce moment-là que la mémoire est intacte sur l événement. Ce dernier intervient au moment où tous les intervenants sont très attentifs. La meilleure manière d obtenir des critiques fiables est de demander aux joueurs de dire eux-mêmes comment ils ont ressenti l exercice. Pour éviter le côté «Alcooliques Anonymes», il est important de leur demander les points positifs et les points à améliorer. Ils vont souvent plus loin dans leurs auto-critiques que ce que vous auriez osé leur dire. Quand on gère des exercices, il est très important de connaître toutes les règles essentielles à un bon REX. Le REX exercice est plus précis Le REX à froid se fait avec des évaluateurs qui s intéressent aux objectifs visés, dès la conception de l exercice. Ceci est irréalisable avec un événement réel. Les seuls évaluateurs à votre disposition sur ces événements sont les boîtes noires des avions, les appareils enregistreurs à bord des trains, les disques horodateurs des camions, les témoins éventuels et les images vidéo enregistrées par les caméras de surveillance. L exercice permet donc un REX plus poussé, et surtout de pouvoir le mettre en ligne, et le diffuser puisqu il n y a pas de conséquence juridique. Il faut cependant prendre quelques précautions d usage pour éviter tout ressenti. Les évaluateurs peuvent être très précis dans leurs critiques, il faut alors les nuancer. Vous devez éviter qu une remarque ou une observation soit nominative. Si l erreur relevée est individuelle, il ne faut pas hésiter à la généraliser en relevant que cette erreur d appréciation aurait pu arriver à n importe qui et que l intérêt de l exercice est à la fois d éviter de la commettre et d acquérir des attitudes réflexes grâce au drill. Dans les exercices, le REX est essentiellement une affaire de tact pour amener les gens à accepter leurs erreurs, et surtout à avoir envie de participer à nouveau à des exercices. Une fois ce principe admis par tous, vos REX seront très suivis. Pour cela, il faut aussi qu ils soient accessibles au plus grand nombre, si possible sur un site internet ou intranet. C est là aussi que se dessine l intérêt des exercices inopinés. Si des joueurs potentiels sont informés qu il y a un exercice, mais qu ils ne savent pas quand il aura lieu, ils vont certainement lire le REX de l exercice précédent. Grâce aux REX exercices, les progrès enregistrés et l amélioration de la planification sont indéniables.