AGENCE FRANÇAISE DE L ADOPTION Dispositif de contrôle interne budgétaire et comptable Eric ROUYEZ Martine FITAN 01/09/2018 63 bis boulevard Bessières - 75017 Paris
I. CADRE GENERAL 1. Evolution antérieure du dispositif de contrôle interne de l AFA La dernière actualisation du dispositif de contrôle interne de l Agence Française de l Adoption date de 2013. A l occasion du Conseil d Administration du 1 er octobre, le service financier, administratif et logistique avait présenté et soumis à l organe délibérant les différents documents composant le dispositif de contrôle interne. Le dispositif avait été acté par la délibération n 06/2013. Préalablement à la présentation en Conseil d Administration du dispositif de contrôle interne, un comité de suivi présidé par la directrice générale et composé de la directrice générale, de l agent comptable, du directeur adjoint, des chefs de services et responsables de pôle inscrit dans les processus de contrôle interne, s était réuni le 6 septembre 2013 afin de valider l ensemble des documents réglementaires relatif au contrôle interne : les organigrammes fonctionnels, les cartographies des risques et le plan d action. L ensemble des documents avait été transmis à l autorité chargée du contrôle de l organisme et aux ministères de tutelle. 2. Un nouveau cadre réglementaire Un nouveau cadre réglementaire a été défini, par l arrêté du 17 décembre 2015 relatif au cadre de référence des contrôles internes budgétaire et comptable, pris en application de l article 215 du décret n 2012-1246 du 07 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. Cet arrêté redonne les définitions et les objectifs du contrôle interne budgétaire et du contrôle interne comptable, définit les acteurs du contrôle et leurs rôles respectifs, les conditions et les modalités de mise en œuvre du contrôle interne ainsi que celles de son évaluation. 3. Une mise à jour nécessaire Dans sa note du 09 février 2017 de la sous-direction de la comptabilité et du contrôle de gestion de la direction des finances, des Achats et des Services du Secrétariat Général des ministères chargés des affaires sociales a définit les modalités de mise en œuvre pour les années 2017 2019 du déploiement du dispositif de maîtrise des risques financiers au sein des opérateurs placés sous la tutelle des ministères chargés des affaires sociales. L enjeu est la mise en place d un dispositif pour fiabiliser la chaîne de la dépense et le circuit des recettes et de procédures de qualité. La feuille de route s inscrit dans une logique triennale pour permettre aux opérateurs d organiser leurs travaux et de consolider chaque année leurs acquis, en renforçant
l effectivité du dispositif. Enfin, la note définit l ensemble des livrables à produire et la fréquence de leur actualisation. Par ailleurs, par courrier du 02 février 2017, le Contrôleur Budgétaire et Comptable Ministériel des ministères sociaux a rappelé l obligation posée par le décret n 2012-1246 du 07 novembre 2012 dans son article 215 de présenter à l organe délibérant la cartographie des risques et le plan d action en lien avec la présentation du compte financier. Au regard de ces éléments, le service financier, administratif et logistique, en lien avec l Agence comptable ont mis à jour dans le courant du premier semestre 2017 les différents outils du contrôle interne budgétaire et comptable. II. METHODOLOGIE 1. L objet du contrôle interne a. Maîtrise des risques Article 215 du décret n 2012-1246 du 07 novembre 2012 Dans chaque organisme est mis en place un dispositif de contrôle interne budgétaire et de contrôle interne comptable. Le contrôle interne budgétaire a pour objet de maîtriser les risques afférents à la poursuite des objectifs de qualité de la comptabilité budgétaire et de soutenabilité de la programmation et de son exécution. Le contrôle interne comptable a pour objet la maîtrise des risques afférents à la poursuite des objectifs de qualité des comptes, depuis le fait générateur d'une opération jusqu'à son dénouement comptable. Le ministre chargé du budget définit le cadre de référence des contrôles internes budgétaire et comptable. Il s'assure, en lien avec les autres ministres de tutelle, de leur mise en œuvre. La maîtrise des risques doit se traduire par la mise en place d un dispositif administratif garantissant qu il existe une description précise de l organisation, des processus de travail et des types de contrôle permettant, si les prescriptions sont respectées, d assurer la couverture des risques et de donner une assurance raisonnable de la maîtrise du fonctionnement des services et des activités. Elle s appuie sur les trois leviers du contrôle interne : la définition et l organisation des tâches, des acteurs et des contrôles ; la documentation des procédures ; la traçabilité des opérations.
b. La qualité des comptabilités La production d une information fiable et pertinente repose sur la tenue rigoureuse des comptabilités budgétaire et comptable. Celle-ci doit s inscrire dans le respect des critères suivants : réalité, justification, présentation et bonne information, sincérité, exactitude, totalité, noncompensation, imputation, rattachement à la bonne période comptable et au bon exercice. c. La soutenabilité L enjeu est de s assurer de la capacité budgétaire à conduire les missions et les activités dont est chargé l AFA. La qualité de la programmation initiale, du suivi et de l actualisation de la programmation apparaissent comme des éléments clés de cette problématique. 2. Les acteurs La maîtrise des risques implique la mobilisation de l ensemble des acteurs, parties-prenantes de l AFA, qu ils soient opérationnels ou décideurs. a. Organe délibérant Le Conseil d Administration a la charge de définir les orientations de gestion de l AFA et d en assurer la surveillance. A ce titre, il veille à la mise en œuvre du cadre de contrôle interne. Il doit disposer d une vision globale des risques majeurs auxquels l AFA est exposé ainsi que des actions mises en place pour leur couverture. Une fois par an, il est informé de l état de déploiement du contrôle interne budgétaire et comptable et il valide le plan d action établi sur la base de la cartographie des risques budgétaires et comptables. La validation du plan d action doit intervenir au plus tard avant le 31 mars de l année en cours. b. Organe dirigeant La Directrice Générale de l AFA assume la responsabilité de la mise en œuvre du dispositif de contrôle interne. A ce titre, elle est chargée de : faire préparer et valider l ensemble des éléments composant le dispositif de contrôle interne, notamment de la cartographie des risques et du plan d action avant leur présentation en CA ; piloter le dispositif de contrôle interne budgétaire et comptable. La Directrice Générale s appuie dans ces tâches sur un comité de gouvernance présidée par elle et composé de l Agent Comptable, de l adjoint de l Agent comptable et du Chef du service financier, administratif et logistique.
Le comité se réunit à minima une fois par an c. Les référents contrôle interne Deux référents sont désignés au sein de l AFA : Le chef du service financier, administratif et logistique est le référent contrôle interne budgétaire, représentant de l ordonnateur ; Ce dernier représente l ordonnateur, garant de la soutenabilité de la programmation et de son exécution, chargé de la comptabilité des autorisations d engagement et de la comptabilité des autorisations d emploi. L ordonnateur a également comme tâche de constater les droits et obligations de l organisme et de procéder à l inventaire des biens (articles 176, 177, 208 du décret du 07 novembre 2012). L adjointe de l Agent comptable est le référent contrôle interne comptable, représentant de l Agent comptable. Elle représente l Agent Comptable responsable de la tenue de la comptabilité générale. En application du décret du 07 novembre 2012, il s assure, par ses contrôles, du respect des principes et des règles de comptabilité générale, ainsi que de la qualité du contrôle interne comptable (article 191). Il est chargé de la comptabilité des crédits de paiement et des recettes (article 208). Ces derniers ont pour tâche de concevoir le dispositif de contrôle interne et de préparer l ensemble des documents et outils le composant. Ils animent la démarche au sein de l AFA, sensibilisent, forment et apportent un appui méthodologique aux acteurs de la fonction budgétaire et comptable. Ils réalisent le suivi des actions conduites en matière de contrôle interne et garantissent la mise à jour des outils. d. Les tutelles Dans le cadre du contrôle de l exécution budgétaire, de l appréciation du caractère soutenable de la gestion au regard de l autorisation budgétaire et de la qualité de la comptabilité budgétaire et comptable, le Contrôleur Budgétaire et Comptable Ministériel est amené à étudier le dispositif de contrôle interne mis en place. L ensemble des documents composant le dispositif de contrôle interne lui sont adressés. Le bureau de la maîtrise des risques financiers de la sous-direction de la comptabilité et du contrôle de gestion de la Direction des Finances, des Achats et des Services du Secrétariat Général des ministères sociaux est l interlocuteur de l AFA sur les questions relatives au dispositif de contrôle interne. Ce dernier veille à la diffusion des orientations en matière de contrôle interne, en assure le suivi et accompagne l AFA dans la démarche de déploiement du contrôle interne.
Ces deux acteurs contribuent à l identification et à la prévention des risques financiers, directs ou indirects, auxquels l organisme est susceptible d être confronté et concourent à l amélioration du dispositif déployé au sein de l AFA. 3. L organisation du contrôle interne a. Conception et actualisation des documents et outils Les documents et outils composant le cadre du dispositif de contrôle interne sont préparés par les référents contrôle interne. Il s agit de : Cartographie des risques et plan d action Cartographie des processus Organigrammes fonctionnels nominatifs Liste des habilitations Plan de contrôle des processus Fiches de contrôle Le contrôle interne est une démarche permanente et itérative. Il doit donc être constamment adapté aux évolutions de l environnement de travail et réajusté en fonction de l évaluation des risques. Cela implique une mise à jour régulière des différents documents composant le dispositif de contrôle interne. Les documents sont revus à minima une fois par an (cartographie des processus, cartographie des risques et plan d action) et pour certains à chaque changement de personne impliquée dans les processus financiers et comptables (OFN, liste des habilitations) b. Contrôles Le processus financier et comptable intègre un ensemble de contrôles réguliers et automatiques : contrôles de 1 er niveau (Cf. cartographie des processus et OFN). Les contrôles de 1 er niveau (relevant des services qui participent directement au processus financier et comptable) sont de différente nature : Auto-contrôle : un opérationnel d un service s assure par un contrôle de la qualité des opérations qu il a réalisé ; Contrôles mutuels : un opérationnel contrôle les opérations d un autre opérationnel intervenant en amont, sur la même procédure ; Contrôle de supervision : le chef de service vérifie les contrôles réalisés par les opérationnels de son service. Ces contrôles constituent un préalable à la poursuite de la procédure. A ces contrôles intégrés aux processus, s ajoutent des contrôles à posteriori, définis par le plan de contrôle des processus (Cf. III.5).
c. Echelle de maturité L outil a pour objectif de permettre une évaluation de la maîtrise des risques comptables et financiers, d évaluer le degré de maturité du dispositif et son avancement d année en année. Il permet d analyser les points forts et les axes à améliorer en matière de maîtrise des risques financiers. Outil d auto-évaluation, il porte sur l organisation, la documentation, la traçabilité et le pilotage du contrôle interne évalués selon cinq niveaux : non fiable, informel, standardisé, évalué et optimisé. L exercice est réalisé par les référents contrôle interne une fois par an. d. Questionnaire sur le déploiement du contrôle interne Annuellement, les référents du contrôle interne sont tenus de renseigner un questionnaire relatif au déploiement du contrôle interne budgétaire (CIB) et du contrôle interne comptable (CIC), transmis par la Mission de l audit et du contrôle internes budgétaires (MACIB), L exploitation de cette enquête (par le ministère de tutelle, la direction du budget, la DGFiP) permet d apprécier et de valoriser les démarches de CIB et de CIC mises en œuvre au sein des organismes. Les réponses sont également communiquées à la Cour des comptes, dans le cadre de son exercice de certification du compte général de l'etat. III. OUTILS 1. Cartographie des processus La cartographie des processus est l instrument permettant de recenser l ensemble des processus financiers et comptables de l établissement. Dans le document, pour chaque processus sont identifiés les principales étapes, les acteurs impliqués, ainsi que les outils informatiques utilisés. Le document donne des indications sur le poids financier de chaque processus (montant exécuté dans l année n-1), ce qui permet d identifier les processus à enjeux. Le document est commun à l ordonnateur et au comptable. Il est mis à jour annuellement. Les processus à enjeux définis par la cartographie sont par ordre décroissant : Rémunération Commande publique Baux Déplacements
2. Cartographie des risques et plan d action La cartographie permet d évaluer les risques associés aux processus. Cet outil vise à identifier pour chaque processus les risques non ou mal maîtrisés. Elle constitue un outil d arbitrage dans la définition des actions prioritaires à mener, recensés dans un plan d action. Les risques majeurs sont caractérisés par un enjeu financier et une fréquence élevés. Leur recensement se base sur un diagnostic des erreurs avérées ou potentielles. La prise en compte des bilans de contrôle a posteriori effectués et l évaluation du dispositif issue de l échelle de maturité de la gestion des risques (EMR) sont des composantes essentielles dans la définition des risques. Le plan d action est pluriannuel. Il est actualisé annuellement du suivi des actions réalisées les années précédentes et complété des actions nouvelles prévues pour les prochaines années. Pour chaque action à mener, doivent être définis la ou les personnes responsables de la mise en œuvre de l action et les critères de réalisation de l action. 3. Organigrammes fonctionnels nominatifs Les OFN détaillent par processus la gestion de toutes les procédures. Ils indiquent les éléments permettant d assurer une continuité de service, notamment à travers la désignation des titulaires pur chaque tâche et de leurs suppléants. Les documents sont mis à jour à chaque changement de personne impliquée dans les processus financiers et comptables. 4. Liste des habilitations Le document récapitule pour chaque outil informatique utilisé dans le cadre des processus financiers et comptables le nom, la fonction et le service des personnes autorisés à utiliser l outil informatique. Il définit ce que chaque utilisateur est autorisé à faire sur l outil (saisie, validation, consultation, partie ordonnancement, comptable ). Cette liste d habilitation est liée aux délégations de signature définissant les pouvoirs permanents ou temporaires des personnes intervenant dans le cadre des processus financiers. Le document est mis à jour à chaque changement de personne impliquée dans les processus financiers (DG, AC, service administratif).
5. Plan de contrôle des processus Le plan de contrôle des processus est un élément majeur et central du dispositif de contrôle interne, car il constitue, pour un exercice donné, l expression de la politique de la direction et de son appréciation des risques et enjeux propres. Il fixe les choix et objectifs de contrôle à posteriori (non intégrés aux procédures). Il définit la nature, la fréquence, les modalités, la formalisation et l archivage des opérations de contrôle. L ensemble des contrôles sont formalisés (fiches de contrôle et synthèse) et archivés par l agence comptable. Il est établit annuellement et donne lieu à l établissement d un bilan en fin d exercice, permettant de mettre à jour, d améliorer les processus de contrôle intégrés dans les processus.