ANALYSED IMPACTRÉGLEMENTAIRE ProjetderèglementmodifiantleCode desécuritépourl installationde gicleursdanslesrésidencesprivées pouraînéscertifiées RégiedubâtimentduQuébec 25février2015
SOMMAIRE EXÉCUTIF La Régie du bâtiment du Québec (RBQ) dépose un projet de règlement modifiant le Code de sécurité. Ce projet de règlement résulte des travaux découlant d un comité interministériel regroupant les ministères concernés par la sécurité des personnes âgées, qui a été formé à la suite de l incendie de la Résidence du Havre à L Isle-Verte en janvier 2014. Il fait suite également aux recommandations du coroner M e Cyrille Delâge dans son rapport rendu public, le jeudi 12 février 2015. Il s inscrit aussi en continuité avec le «projet de règlement modifiant le Code de construction», chapitre I, Bâtiment adopté par le conseil d administration de la RBQ en juillet 2014 et publié le 10 septembre 2014 à la Gazette officielle du Québec, pour consultation. Ce «projet de règlement modifiant le Code de construction» introduit notamment l obligation d installer un système de gicleurs pour les nouvelles constructions (ou pour la transformation d un bâtiment existant, notamment dans le cadre d un changement d usage). Le «Règlement modifiant le Code de construction» sera soumis au Conseil des ministres au cours des prochains mois, pour approbation et publication finales. L évaluation d impact a été faite à partir des données du Registre des résidences privées pour aînés (RPA) certifiées par le ministère de la Santé et des Services sociaux (MSSS) de juillet 2014. Le nombre total de ces RPA était alors de 1 937. L'installation d un système de gicleurs dans les quelque 909 RPA visées, soit celles qui ne sont pas entièrement protégées par gicleurs et en excluant les RPA de type unifamilial, pourrait coûter 238 M$. En ajoutant l'entretien et les formalités administratives, le coût pourrait atteindre 245 M$. Ce scénario implique que les RPA de type unifamilial sont ou seraient desservies par une porte d issue extérieure à tous les étages. Le coût d installation d une porte de sortie extérieure n a pas été évalué dans l analyse d impact. Dans l éventualité où tous les propriétaires de RPA de type unifamilial optent pour l'installation d un système de gicleurs au lieu de se prévaloir de l alternative de l ajout d une porte de sortie extérieure à chaque étage, le coût total pour les 1 306 RPA pourrait être de 252 M$. En y ajoutant l'entretien et les formalités administratives, le coût pourrait atteindre 260 M$. La période transitoire pour l installation de gicleurs sera de cinq ans, et ce, à compter de l entrée en vigueur du règlement. 1. DÉFINITION DU PROBLÈME La section IV du chapitre Bâtiment du Code de sécurité, en vigueur depuis mars 2013, prévoit un rehaussement progressif jusqu en 2018 du niveau de sécurité, par la mise à niveau ou la présence d équipements de détection et
d alarme incendie, d éclairages de sécurité, de moyens d évacuation et de séparations coupe-feu. Toutefois, ces dispositions ne prévoient pas l installation obligatoire d un système de gicleurs dans les RPA existantes. À la suite de l incendie de la Résidence du Havre à L Isle-Verte survenu en janvier 2014, un comité interministériel a été formé sous la responsabilité du ministère de la Sécurité publique (MSP), en vue de faire des recommandations sur l installation de gicleurs. La clientèle des RPA se compose uniquement de personnes âgées qui peuvent être autonomes et très alertes à leur arrivée, mais qui, avec le temps, deviendront de moins en moins autonomes physiquement ou cognitivement. Lors du déclenchement du signal d'alarme incendie, cette clientèle peut ne pas être en mesure d évacuer le bâtiment dans un délai lui permettant d'assurer sa sécurité. La construction du bâtiment, les équipements de sécurité incendie ainsi que le nombre et la formation des membres du personnel de surveillance doivent être établis pour pallier les difficultés, voire l'impossibilité pour cette clientèle d évacuer seule et dans le délai requis. Afin d'assurer un niveau de sécurité adéquat pour la clientèle visée, des dispositions plus contraignantes doivent inclure l'installation de gicleurs. Les gicleurs réagissent (une tête à la fois) à la chaleur intense des flammes nues en aspergeant d eau la partie de la pièce sous le gicleur où règne une telle chaleur, de manière à maîtriser un foyer d incendie. Ils ne remplacent pas les systèmes d alarme incendie. Ils sont toutefois un complément aux séparations coupe-feu afin de limiter un incendie dans sa pièce d origine. Des exigences pour obliger l installation d un système de gicleurs dans les nouvelles RPA ont déjà été prévues dans le «projet de règlement modifiant le Code de construction», tel que mentionné au sommaire exécutif. En ce qui concerne les RPA existantes, des exigences additionnelles doivent être apportées au Code de sécurité pour l installation d un système de gicleurs afin d'offrir un niveau de sécurité adéquat. Le projet de règlement comprenant ces exigences concrétise une volonté gouvernementale exprimée par les ministères et organismes concernés par la sécurité des aînés. Il fait suite également aux recommandations du coroner M e Cyrille Delâge. Le maintien du statu quo n est pas une option considérée, étant donné les attentes en lien avec l installation de gicleurs dans les RPA pour l amélioration de la sécurité incendie dans ces immeubles. 2. PROPOSITION DU PROJET Le projet de règlement modifie le chapitre VIII Bâtiment du Code de sécurité pour introduire l'obligation de protéger par gicleurs les bâtiments abritant une RPA, à l'exception : 3
d une habitation de type unifamilial destinée à des personnes âgées (une maison unifamiliale, d au plus 2 étages, où une personne physique qui y réside exploite une RPA, et hébergeant au plus 9 personnes) dont chaque étage auquel ont accès les personnes hébergées est desservi par une porte d issue extérieure; d une résidence supervisée qui héberge au plus 9 personnes, et dont le bâtiment consiste en un logement d au plus 2 étages en hauteur de bâtiment, dont chaque étage auquel ont accès les personnes hébergées est desservi par une porte d issue extérieure; d un bâtiment de 1 étage en hauteur destiné uniquement à l hébergement de personnes âgées, dont l aire de bâtiment est d'au plus 600 m 2, constitué d au plus 8 logements et où au plus 16 personnes y sont hébergées. L habitation de type unifamilial destinée à des personnes âgées et la résidence supervisée qui héberge au plus 9 personnes et dont le bâtiment consiste en un logement d au plus 2 étages en hauteur de bâtiment seront identifiées dans le présent document comme un «bâtiment de type unifamilial». Un bâtiment de type unifamilial qui héberge au plus 9 personnes, dont le sous-sol et le rez-de-chaussée, si les personnes hébergées y ont accès, sont desservis par une porte d issue extérieure, mais dont le deuxième étage auquel ont accès les personnes hébergées n est pas desservi par une porte de sortie extérieure, devra être protégé par un système de gicleurs conçu, construit, installé et mis à l'essai conformément à la norme NFPA-13D (note 1). Tous les autres bâtiments devront être protégés par un système de gicleurs conçu, construit, installé et mis à l'essai conformément à la norme NFPA-13 (Note 1). Il est à noter que ces exigences ne s appliquent pas à un bâtiment entièrement protégé par un système de gicleurs installé conformément à la norme applicable selon l année de construction si celle-ci est antérieure au futur Code national du bâtiment (CNB) 2010 modifié pour le Québec. De plus, les vides de construction combustibles d une hauteur d'au plus 450 mm n auront pas à être protégés par des gicleurs. Note 1 : Ces normes sont celles de la «National Fire Protection Association» (NFPA) et concernent l installation de systèmes de gicleurs. Elles modulent les exigences selon la dimension, la hauteur et l usage du bâtiment, notamment en ce qui a trait au débit d eau par tête de gicleur et à la protection requise dans les pièces du bâtiment. La NFPA 13 est la plus complète et vise tous les bâtiments, peu importe leur hauteur et leur superficie. Elle rend obligatoires des têtes de gicleurs dans toutes les pièces, dans les entretoits et les vides de construction. La NFPA-13D vise seulement les bâtiments d au plus 2 étages et d au plus 2 logements, et certaines exclusions s appliquent, telles que l absence de gicleurs pour les balcons ouverts à l extérieur, les garages attenants et les vides sanitaires. 4
3. ANALYSE DES OPTIONS NON RÉGLEMENTAIRES ET RÉGLEMENTAIRES 3.1 Analyse des options non réglementaires Tel que mentionné, le statu quo est une solution non réglementaire qui n'a pas été retenue. 3.2 Analyse des options réglementaires Dans l analyse des options, un scénario alternatif est offert au propriétaire. Ce scénario implique une exception pour un bâtiment de type unifamilial dont chaque étage est desservi par une porte d issue extérieure et qui ne sera pas assujetti à l obligation d installation de gicleurs. Description des principales exigences Dans les bâtiments de type unifamilial hébergeant au plus 9 personnes dont le sous-sol et le rez-de-chaussée (si les personnes hébergées y ont accès) sont desservis par une porte extérieure, mais dont le deuxième étage auquel ont accès les personnes hébergées n est pas desservi par une porte d issue extérieure, le système de gicleurs devrait être conçu, construit, installé et mis à l essai selon la norme NFPA-13D «Installation of Sprinkler Systems in One- and Two-Family Dwellings and Manufactured Homes»; Dans tous les autres bâtiments (incluant les bâtiments de 4 étages et moins autres que ceux de type unifamilial), le système de gicleurs devrait être conçu, construit, installé et mis à l essai selon la norme NFPA-13 «Installation of Sprinkler Systems». Le coût total de cette option est de : 245 M$, si l on considère que tous les bâtiments de type unifamilial sont déjà desservis, à chaque étage auquel ont accès les personnes hébergées, par une porte d issue extérieure; 260 M$, si l on considère qu aucune RPA n a actuellement de porte d issue extérieure à chaque étage et que les propriétaires décident d installer des gicleurs. L analyse d impact ne tenant pas compte des coûts relatifs à l installation d une porte d issue extérieure et ne connaissant pas le nombre de bâtiments de type unifamilial qui nécessiteront de tels travaux, le coût total pourrait se situer entre 245 et 260 M$. Cette option : offre une alternative au propriétaire d une RPA, bâtiment de type unifamilial, soit de ne pas installer de gicleurs en ajoutant, si le bâtiment n en dispose pas, une porte de sortie extérieure à chaque étage auquel ont accès les personnes hébergées. Cette alternative permet de minimiser les coûts pour le propriétaire, 5
tout en offrant une solution jugée équivalente par l Association des chefs en sécurité incendie du Québec pour l évacuation des personnes en cas d incendie dans ces petits bâtiments.. De ce fait, cela diminue le risque d abandon de la certification; complète les exigences de sécurité incendie de la section IV Dispositions plus contraignantes applicables à certains bâtiments du CBCS adopté en 2013; pour les bâtiments de 4 étages et moins autres que ceux de type unifamilial, permet d'installer un système de gicleurs qui n'aura pas à être modifié dans son ensemble lors d'éventuelles transformations du bâtiment. Le nombre d'exploitants qui choisiront de transformer une partie ou l'ensemble d un tel bâtiment dans le futur ne peut être évalué; permet de protéger par gicleurs les vides sous les toits en pente de construction combustible. Au Québec, la majorité des bâtiments résidentiels de 4 étages et moins, incluant des RPA, comporte des toits en pente. 4. ÉVALUATION DES IMPACTS 4. 1. Description des secteurs touchés Les entreprises qui exploitent une ou des RPA seront touchées par ce projet de règlement. Ces entreprises de service hébergent environ 125 000 personnes. Le secteur touché est le secteur des services, soit des entreprises exploitant une RPA. Le nombre de bâtiments concernés a été déterminé selon les listes extraites du répertoire des RPA du MSSS le 29 janvier et le 2 juillet 2014. À partir du nombre de bâtiments et du type d'exploitation, des hypothèses concernant les entreprises exploitant une RPA ont pu être établies. Selon la liste de janvier, 1 965 RPA sont certifiées et selon la liste de juillet, ce nombre a diminué à 1 937. Les informations concernant le parc de bâtiments visés proviennent de ces deux extraits du répertoire des RPA du MSSS. Certaines informations, telles que le nombre de chambres et de logements de la résidence ne sont disponibles que dans l'extrait de janvier, de sorte que certains nombres de bâtiments ont dû être évalués à partir de cette liste. Selon la liste de RPA de juillet 2014, il y avait 1 937 RPA : 631 RPA ne sont pas visées ou touchées par l'installation de gicleurs; 909 RPA devront être pourvues de gicleurs selon la norme NFPA-13; Pour les 397 RPA bâtiments de type unifamilial qui hébergent au plus 9 personnes, les propriétaires auront le choix (si la RPA n a pas déjà une porte de sortie extérieure à chaque étage auquel ont accès les personnes hébergées) entre : o ajouter une porte de sortie extérieure (le coût de cette option n a pas été évalué dans le cadre de l analyse d impact); ou o installer des gicleurs selon la norme NFPA-13D. 6
4. 2. Coûts pour les entreprises Les coûts ont été établis à partir de l'étude des impacts monétaires Évaluation des coûts d'installation de gicleurs dans les résidences privées pour personnes âgées faite par la firme LCO et sur la base de certaines hypothèses et certains calculs. Cette estimation inclut le coût des interventions pour les dommages causés et la réparation des plafonds en gypse, en panneaux acoustiques ou en plâtre, si l installation de la tuyauterie est apparente ou dissimulée. Ce coût inclut aussi les coûts pour une certaine proportion des RPA pour l installation de pompes, de génératrices et de réservoirs lorsqu il n y a pas de réseau d aqueduc ou que le débit du réseau serait insuffisant. Les honoraires professionnels pour la préparation des plans et devis sont aussi inclus. Les coûts pour l'installation du système de gicleurs par type de bâtiment sont les suivants : 238,4 M$ pour les 909 RPA autres que les bâtiments de type unifamilial, soit un coût moyen de 262 000 $ par résidence. o 80,2 M$ pour les 563 RPA de 1 ou 2 étages, soit un coût moyen de l ordre de 142 000 $ par résidence; o 81,5 M$ pour les 270 RPA de 3 ou 4 étages, soit un coût moyen de l ordre de 302 000 $ par résidence; o 76,7 M$ pour les 76 RPA de 5 étages et plus, soit un coût moyen de l ordre de 1 M$ par résidence. Le coût des formalités administratives (tenue d un registre et modification du plan de sécurité incendie) et le coût des vérifications, des essais et de l entretien des systèmes de gicleurs pendant une période de 5 ans serait de 6,6 M$ pour ces 909 RPA. Au total, réparti sur une période de 5 ans, le coût serait de 245 M$. Dans l éventualité où les propriétaires des 397 RPA de type unifamilial opteraient pour l installation de gicleurs au lieu d ajouter des issues extérieures à chaque étage (le coût d installation de ces issues extérieures n a pas été évalué), le coût serait de 13,7 M$, soit un coût moyen de l ordre de 35 000 $ par résidence. En y ajoutant les autres coûts (formalités administratives et vérifications, essais, etc.), le coût serait de 15 M$ pour ces 397 RPA. Le projet de règlement pourrait donc avoir un impact financier maximal de 260 M$ pour les PME exploitant une RPA pour l installation de gicleurs. Le coût sera moindre si les propriétaires de RPA bâtiments de type unifamilial décident d ajouter une sortie d issue à chaque étage ou si une telle sortie est déjà existante. 7
4. 3. Avantages du projet Les avantages d obliger l installation de gicleurs dans les RPA (sauf celles qui sont exclues) sont : de permettre d'uniformiser la réglementation applicable au Québec, en matière de sécurité, aux bâtiments existants, et ce, en conformité avec l objectif d en arriver à un cadre législatif unique pour la RBQ et les municipalités; de favoriser l amélioration de la sécurité incendie dans les RPA; de donner suite aux attentes et aux besoins exprimés par divers partenaires de la RBQ, dont ceux du milieu de la sécurité incendie; de rehausser la sécurité des personnes hébergées dans une RPA en ajoutant les gicleurs aux dispositions plus contraignantes déjà prévues au CBCS; de donner suite aux travaux du comité interministériel mis en place par le MSP à la suite de l incendie de la Résidence du Havre à L Isle-Verte; de répondre aux recommandations émises par les ministères concernés par la sécurité des personnes âgées; de répondre aux recommandations formulées par le coroner M e Cyrille Delâge dans son rapport sur l incendie de la Résidence du Havre à L Isle-Verte; de permettre des exceptions pour les RPA de type unifamilial, sous certaines conditions, et celles de 1 étage et d'au plus 8 logements, considérant le nombre de personnes hébergées et leur mobilité. 4. 4. Impacts sur l emploi L'obligation de protéger par gicleurs les RPA existantes d'ici cinq ans aura des impacts sur plusieurs secteurs d'emploi. Pour l industrie de la construction, il pourrait y avoir une augmentation des emplois de niveau professionnel en conception de gicleurs, en installation de gicleurs et en travaux de menuiserie connexes. Pour les entreprises exploitant une RPA, les impacts pourraient être variables : possibles pertes d'emplois si l'exploitant choisit de se retirer de la certification, car il réduira les services offerts aux résidents; possibilité d'embauche de personnel pour déplacer et s'occuper des résidents pendant les travaux; possibilité d'une diminution temporaire du nombre d'employés ou d une réduction des heures de travail durant les travaux; possibilité de compressions salariales pour pouvoir assumer le coût de l'installation des gicleurs. 8
5. ADAPTATION DES EXIGENCES AUX PME Les coûts d'installation et d'entretien d'un système de gicleurs sont liés aux dimensions du bâtiment et à sa localisation. Le nombre de résidents étant en fonction des dimensions du bâtiment et le coût des travaux étant plus élevé dans un grand bâtiment, les coûts d installation par rapport au nombre de résidents devraient être équilibrés et modulés en fonction de l'entreprise. Cependant, pour un petit bâtiment situé en région où l'aqueduc municipal est inexistant ou inadéquat, des équipements supplémentaires (pompe, génératrice, réservoir d'eau) pourraient devoir être installés en lien avec l installation de gicleurs dans ces RPA. 6. COMPÉTITIVITÉ DES EXIGENCES ET IMPACT SUR LE COMMERCE AVEC LES PARTENAIRES ÉCONOMIQUES DU QUÉBEC Le projet de règlement n'a pas d'impact sur la compétitivité des entreprises exploitant une RPA face aux entreprises des principaux partenaires commerciaux du Québec, notamment l'ontario. L'Ontario a adopté en janvier 2014 une modification au «Ontario Fire Code», qui exigera l'installation de gicleurs dans toutes les maisons de retraite. Les exploitants de ces maisons devront avoir complété les installations de gicleurs dans 5 ans. Pour les États américains limitrophes, la compétitivité est exclue étant donné que les aînés ne peuvent résider aux États-Unis en permanence s'ils ne sont pas citoyens américains. De plus, la compétitivité pour les RPA est très régionale, les personnes âgées espérant rester dans leur quartier près de leur famille. La solution projetée n'a aucun effet sur la libre circulation des biens et services. Les installations de gicleurs devront être conformes à une norme reconnue et appliquée au Canada et aux États-Unis. 7. MESURES D ACCOMPAGNEMENT La RBQ poursuivra son plan de mise en œuvre du chapitre Bâtiment du Code de sécurité adopté en 2013. De l'information et de la sensibilisation sont prévues pour les exploitants de RPA, qui auront un délai de 5 ans pour planifier et réaliser les travaux. 9
8. CONCLUSION Attendu que cette proposition permet de donner suite aux recommandations formulées par les ministères concernés par la sécurité des aînés et aux recommandations du coroner M e Cyrille Delâge. Il est recommandé de conserver la proposition de modifications au chapitre Bâtiment du Code de sécurité. 9. PERSONNE-RESSOURCE Madame Liliane Gras, ingénieure Directrice du bâtiment Régie du bâtiment du Québec 545, boulevard Crémazie Est, 7 e étage, Montréal (Québec) H2M 2V2 Téléphone : 514 864-2492 10