Secrétariat général Délégation à l Action Foncière et Immobilière Guide méthodologique de mobilisation et de valorisation du foncier de l État et de ses opérateurs Ministère de l Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement www.developpement-durable.gouv.fr
Guide méthodologique de mobilisation et de valorisation du foncier de l État et de ses opérateurs 1
Délégation à l Action Foncière et Immobilière GUIDE MÉTHODOLOGIQUE FONCIER Ministère de l Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement
Une politique de mobilisation du foncier inutile ou mutable Depuis 2005, l État conduit une action volontariste de mobilisation des ses propriétés foncières ou immobilières, mutables ou devenues inutiles aux missions de service public, afin d alimenter les marchés fonciers et permettre ainsi la réalisation d opérations d aménagement et de construction de logements. Un premier recensement de ce foncier mené conjointement par les ministères utilisateurs et au niveau local sous l autorité des préfets par les services du ministère et les services fiscaux a permis d identifier plus d un millier de sites de l État ou de ses établissements publics. Depuis, les services locaux de l État et les établissements publics concernés poursuivent cet inventaire et l alimentent en continu. Lors du Comité Interministériel pour le Développement de l offre de logements (CIDOL) du 28 mars 2008 le Premier ministre François FILLON a approuvé un programme national de mobilisation du foncier public en faveur du logement et de l aménagement durable pour la période 2008-2012, en fixant, sur les terrains mobilisables à cours ou moyen terme, un objectif ambitieux de mise en chantier de 70 000 logements sur ces cinq années. Il s agit de foncier aux caractéristiques souvent hétérogènes dans leur dimension ou leur situation. Néanmoins, les terrains identifiés sont souvent localisés dans ou à proximité de tissus urbains constitués, dans les agglomérations connaissant les plus fortes tensions immobilières. Ce foncier est parfois d emblée inutile mais dans de nombreux cas, leur mutabilité est également conditionnée par des opérations spécifiques de libération. Il peut aussi être concerné par des interventions liées à l usage antérieur, nécessitant des opérations de dépollution nécessaires à un changement d usage. Enfin certains terrains, en raison de leur origine sont soumis à des procédures spécifiques, liées à des réglementations ou des obligations particulières (foncier ferroviaire, militaire, ). Le foncier ainsi identifié constitue parfois des emprises d une importance telle, par leur dimension ou leur situation particulière, que leur mutation et les perspectives de leur aménagement interagissent avec le projet urbain de la collectivité. Ils sont alors l occasion pour les collectivités de modifier ou d initier l élaboration d un nouveau projet d urbanisme. 3
Délégation à l Action Foncière et Immobilière GUIDE MÉTHODOLOGIQUE FONCIER fondée sur trois principaux objectifs La politique volontariste de mobilisation du foncier de l État et de ses établissements publics poursuit trois objectifs majeurs : Favoriser le développement de l offre de logement, en particulier dans les secteurs de forte tension des marchés de l habitat Favoriser le développement d opérations d aménagement durable en incitant notamment à la prise en considération d objectifs environnementaux dans les opérations programmées Préserver les intérêts patrimoniaux de l État en veillant à leur juste prix de cession. Un pilotage local du programme confié au préfet Le préfet de département pilote la mise en œuvre de cette politique en assurant la coordination des actions des services concernés. Les comités de pilotage locaux mis en place pour la mobilisation du foncier public assurent, en s appuyant tout particulièrement sur les Directions départementales des territoires et les services de France Domaine, le suivi de la mise en oeuvre du programme : en identifiant les actions à mener pour chacun des sites, les éventuels blocages en dégageant des voies de solution, en identifiant les responsabilités de chacun dans les processus de valorisation des sites, en contrôlant le calendrier de mise en oeuvre de chaque opération, en validant la mise à jour sur l outil commun reporting (VIV@CITE) des informations relatives à l avancement des opérations, en validant l apport de nouveaux sites à intégrer dans le programme national de mobilisation Le processus de valorisation est complexe et les compétences nécessaires à la mise en œuvre du programme sont réparties au sein de plusieurs services de l État. Pour chaque terrain à mobiliser, les directions départementales des territoires analysent les enjeux de l opération au regard de l aménagement du territoire et de l habitat en concertation avec les collectivités locales et dans le respect des principes de développement et d aménagement durable. Les services locaux de France Domaine sont garants de la sauvegarde des intérêts patrimoniaux de l État et procèdent à l évaluation et à la cession des terrains. Pourquoi un guide méthodologique? Après quelques années de mise en œuvre du programme national, il est apparu utile de capitaliser l expérience acquise et permettre par sa diffusion d accompagner les services dans la poursuite de l action. Le présent document, élaboré à l initiative de la Délégation à l Action Foncière et Immobilière du ministère de l Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement, décrit l ensemble du processus de valorisation du foncier public en faveur du logement et de l aménagement durable, en détaillant toutes les étapes, depuis l identification d un site jusqu à sa cession. Il est composé de fiches synthétiques reprenant les principales phases de la démarche. Dans la présente version, il ne traite pas des particularités de certaines catégories de foncier (foncier ferroviaire ou militaire). Des mises à jour viendront par la suite compléter ces aspects plus particuliers. Cet outil méthodologique est destiné à accompagner les services locaux de l État en charge de cette politique de mobilisation du foncier public. Il permet aussi d éclairer l ensemble des partenaires sur le modus Ministère de l Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement
operandi des services de l État dans l action de mobilisation de son foncier inutile ou mutable. Il vise notamment à faire prendre aux services la mesure des processus à conduire dans la mobilisation du foncier public et les inciter à incarner un mode renouvelé de relations avec les collectivités locales dans la conduite des politiques d aménagement durable et du logement. Il met notamment l accent sur : une concertation préalable nécessaire avec les collectivités locales sur le projet, quelle que soit la dimension du foncier mobilisable : Parce qu il est propriétaire d un foncier mutable parfois stratégique pour le développement urbain des collectivités, l État est légitime à engager avec elles une concertation sur les enjeux que constituent ces terrains et les orientations envisagées pour leur développement. Cette concertation est par ailleurs inévitable, quelle que soit l importance du terrain, compte tenu des compétences des collectivités dans la définition des projets urbains, dans l élaboration des documents d urbanisme et leur mise en œuvre opérationnelle ou à travers la délivrance des autorisations d urbanisme. Toute cession, qu elle soit réalisée dans l exercice du droit de priorité dont bénéficient les collectivités locales ou dans le cadre d appels d offres, requiert cette concertation préalable avec la collectivité. le portage des politiques publiques : La mobilisation de terrains, notamment dans les communes ne respectant pas les obligations de la loi SRU, pour la définition d un programme ou d un projet partagé, permet aux services de l État d être plus actif dans l accompagnement des collectivités dans leurs politiques d habitat et d aménagement durable. La défense des intérêts de l État : Les objectifs de valorisation financière des terrains de l État conduisent à engager une véritable négociation avec les collectivités locales dans une approche globale portant sur l ensemble des aspects du projet, traduit dans le bilan économique de l opération. Cette approche conduit à examiner les différentes composantes du projet, tant celles qui impactent les postes de dépense que celles qui influent sur les recettes. Cette recherche d un équilibre global se traduit par un programme accepté par les différents partenaires du projet. L évaluation par compte à rebours sur la base du projet concerté : Cette approche enfin, se traduit par une nécessaire évolution des pratiques d évaluation se rapprochant de celles des aménageurs et des promoteurs publics et privés.elle privilégie la méthode du compte à rebours, à partir du projet concerté. Elle nécessite l association de France Domaine dès l amont des discussions avec la collectivité. La maîtrise de ces différents outils d analyse de la faisabilité urbaine et financière d un projet se révèle indispensable à toute négociation. Ce guide a été élaboré dans le cadre d un groupe de travail animé par Louise Marchese et Jésus Rodriguez que je remercie tout particulièrement pour cette contribution à l appui des services en charge de la mise en œuvre du programme national de mobilisation du foncier public. Dominique Figeat Délégué à l Action Foncière et Immobilière 5
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Sommaire Fiche 1 : identification du foncier mobilisable........................................ page 9 Fiche 2 : première approche du potentiel des sites............................... page 13 Fiche 3 : enjeux et outils de la concertation préalable........................... page 17 Fiche 4 : la programmation.............................................................. page 21 Fiche 5 : méthodes d évaluation des terrains...................................... page 25 Fiche 6 : démarches de cession......................................................... page 31 Fiche 7 : audit juridique et technique du bien...................................... page 39 Annexe : Textes utiles et instances centrales du programme national..... page 45 7
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Identification du foncier mobilisable Le programme national de mobilisation du foncier public en faveur du logement et de l aménagement durable recense depuis 2005 les terrains propriété de l État et de ses établissements publics potentiellement mobilisables, à plus ou moins brève échéance, pour des opérations d aménagement durable comprenant une part significative de logements. Les outils d identification du foncier Trois principaux outils peuvent permettre de compléter l identification des fonciers déjà recensés comme potentiellement mobilisables pour le programme national : Le référentiel foncier FICHE 1 Par une action croisée menée au niveau national auprès des ministères utilisateurs et des Établissements Publics propriétaires, et local auprès des services déconcentrées de l État, plus de 1500 sites ont été recensés et identifiés pour leur perspectives de libération et l intérêt qu ils présentent du point de vue de la production de logements ou de l aménagement urbain. Le programme national arrêté lors du CIDOL du 28 mars 2008 pour la période 2008 2012 listait 514 terrains représentant une superficie de 1 140 hectares et un potentiel de 70 000 logements (dont 40% sociaux). Les services de l État et ses établissements publics alimentent en continu le programme en poursuivant le recensement des sites mobilisables. L objectif de cette fiche est de mettre en avant les actions ou étapes susceptibles d améliorer l identification de ces nouveaux sites. Il s agit d une cartographie de la domanialité publique établie au niveau régional. Elle s appuie sur l exploitation des fichiers fiscaux qui permettent de répertorier la domanialité publique. L objectif est de croiser ces données de localisation des fonciers publics avec d autres informations saisies dans le SIG régional existant (règles d urbanisme, schéma directeur, plan de prévention des risques, cadastre, etc.). Ces croisements facilitent l identification des sites à enjeux mobilisables pour le logement. Ex : La domanialité publique sur la commune de Nancy 9
Délégation à l Action Foncière et Immobilière GUIDE MÉTHODOLOGIQUE FONCIER La base de données peut également être utilisée pour d autres politiques de l État (préservation des zones humides, conservation du littoral, etc.). Cette démarche est pilotée par la DAFI et mise en œuvre par les DREAL et les CETE, et diffusée progressivement dans les régions à fort enjeux. Les schémas de stratégie immobilière Chaque ministère et établissement public doit élaborer un schéma pluriannuel de stratégie immobilière, dans un objectif d optimisation et de rationalisation de ses implantations. Ce travail constitue une opportunité pour identifier de nouvelles emprises mobilisables pour la mise en œuvre du programme national. Les services de l État et en particulier le préfet sont amenés à jouer un rôle de coordination entre ces politiques afin de permettre un partage de l information entre les acteurs concernés. Les programmes de cession de France Domaine Inscription d un site au programme Arbitrage Après vérification auprès des utilisateurs de l inutilité de l emprise, les services évaluent le potentiel du site en nombre de logements et le calendrier prévisionnel de mise en chantier. Ils proposent alors au Préfet lors du comité de pilotage d inscrire au programme de mobilisation du foncier public ce site nouvellement identifié. En tant que garant de la mise en application du programme national, le Préfet arbitre le devenir de l emprise. Une fois l inscription au programme validée, ce site devra être renseigné dans l application informatique de reporting viv@cité. (voir page 11) D autres sites peuvent également être proposés au niveau central par les représentants des ministères et Établissements publics concernés. La liste actualisée par département des sites inscrits au programme national de mobilisation du foncier public est annuellement validée en interministériel et communiquée au préfet. En tant que pilote des cessions du patrimoine de l État, France Domaine constitue et gère différentes données qui peuvent constituer des pistes d action dans l identification du foncier public mobilisable pour la mise en œuvre du programme national, notamment la liste des biens non affectés et par conséquent immédiatement mobilisables et les programmes annuels de cession. Le partage de ces informations avec les services déconcentrés de l État est nécessaire et très souhaitable pour permettre un recensement optimisé des fonciers mobilisables. Pour que ces pistes d action participent efficacement à l identification d un maximum de fonciers mobilisables, et présentant un potentiel de valorisation, il est recommandé : un partage de l information entre les acteurs des politiques immobilières et domaniales, la participation de professionnels aux profils variés : opérationnels (chef de projet logements, France Domaine), correspondants territoriaux, techniciens (géomaticiens). Ministère de l Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement
Viv@cité Pour assurer le suivi du programme national, un outil informatique extranet, baptisé Viv@cité,a été développé par le ministère. Par une mise à jour régulière des informations sur cette application, on peut connaître en temps réel à d avancement des opérations. Il doit être utilisé au niveau local comme un outil de reporting et de pilotage du proramme. Viv@cité est accessible à cette adresse : http:// vivacite.application.i2 FICHE 1 Inventaire Arbitrage Mise en oeuvre de la mobilisation Sites mobilisables Référentiel foncier Ministères DDT Schéma de patrimoine immobilier Préfet Préfet Liste des biens de l État France Domaine Etbs Publics Faisabilité de la mobilisation Identification de nouveaux sites Arbitrage des nouveaux sites inscrits au programme 11
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Première approche du potentiel des sites MUTABILITE Conditions de libération du site POTENTIEL DE VALORISATION Constructibilité de logements Valorisation fi nancière COMPLEXITE Nombre d acteurs Echelle de temps Contraintes techniques Contraintes juridiques La valorisation du foncier mobilisable de l État dépend de trois enjeux : la mutabilité du site, le potentiel de valorisation du site (constructibilité et valorisation fi nancière), la complexité du processus de valorisation. La méthodologie ci-après exposée propose d analyser les caractéristiques du site en termes d usage et d occupation antérieure, de taille et de situation. Toute démarche de valorisation devrait donc débuter par un diagnostic préalable. Ainsi, pour chaque site se précise un nombre réduit de scénarios permettant de répondre aux questions préalables du programme, à savoir : qui associer? pour quel projet et avec quels acquéreurs? à quel coût? avec quels outils? dans quel planning? La présente fi che propose une synthèse des principaux thèmes dont l étude est nécessaire, liste les premières questions à se poser et suggère des sources ouvertes et accessibles à tous pour la collecte des informations essentielles. Occupation et usage antérieur Propriétaires actuels du site et des abords? Domanialité? (publique ou privée ) Titres d occupation? (baux, baux à long terme, conventions précaires ) Traitement du bâti existant? (démolition, réhabilitation, conservation ) Risques d ouvrages enterrés et de pollution des sols? (selon usage antérieur) Taille du site Partenaires potentiels? Montages opérationnels? (ZAC, lotissement, PC ) Impact sur le territoire? (paysage, économie, transports ) Acquéreurs potentiels? (aménageurs, promoteurs ) Situation Quel territoire? (région, département, communes, intercommunalité ) Eloignement au centre? (centre ville, périphérie, espace rural) Desserte et accessibilité? (transports en commun, transports routiers ) Quelle activité dominante dans l environnement immédiat? (résidentiel, activités, industriel, administratif ) Dynamisme du marché? (niveau des prix, volume des transactions, volume des constructions ) Contexte réglementaire? (destinations autorisées, constructibilité, risques naturels ) Place du site dans les schémas directeurs de patrimoine (SPSI pour l État et ses opérateurs, SPDF pour les établissement publics ferroviaires)? Stratégies et politiques de l habitat (situation LLS, PLH, volonté locale, etc.)? FICHE 2 Court terme Fort Simple Long terme Faible Complexe POTENTIEL DU SITE 13
Délégation à l Action Foncière et Immobilière GUIDE MÉTHODOLOGIQUE FONCIER Définir la mutabilité du site La mobilisation d un site est étroitement liée à son planning de libération. Il s agit d évaluer le délai de sa mise en oeuvre ou, le cas échéant, la recherche de mobilisation d une partie du site. Définir le délai de la mobilisation du site L évaluation du planning de libération dépend étroitement de l usage actuel du site et de ses occupants. On pourra distinguer : les sites immédiatement mobilisables, sur lesquels aucune activité de service public n est plus exercée, les sites mobilisables après réalisation de conditions externes. Dans ce cas, il sera utile de s interroger sur les conditions d accueil des activités destinées à être déplacées ou transférées (bâtiment à construire ou réhabiliter, équipements techniques à déplacer ) ou sur les conditions préalables à une cessation d activité. Sources d information Visite du site : occupation de fait, usage public, etc. Entretiens avec les occupants, Titres d occupation (baux, conventions d occupation, etc.) Cadastre, Fiches hypothécaire, titres de propriété et actes administratifs, Schéma Directeur Immobilier, Code Général de la Propriété des Personnes Publiques Fiche TGPE/Chorus, Actes administratifs (affection, remise en dotation, déclassement). Etudier les possibilités d une mobilisation partielle Lorsque la libération complète d un site n est pas envisageable à court terme, on pourra étudier les possibilités d une mobilisation d une partie, permettant la réalisation d un projet à plus court terme. Sources d information Visite du site, Entretiens avec les occupants, PLU : constructibilité résiduelle. Il s agira d optimiser l occupation du site à travers une analyse du taux d occupation des différents bâtiments et à travers la recherche de solutions visant à regrouper les activités sur une partie seulement du site (le cas échéant par la réalisation de constructions nouvelles). Évaluer les enjeux du site L évaluation de l enjeu d un site porte à la fois sur sa capacité à développer une nouvelle offre de logements et sur sa valorisation financière. Attractivité du territoire pour développer des logements Certains indicateurs permettent d évaluer l attrait du site dans le territoire : la proximité des centres urbains et des pôles d emploi, l accessibilité : par la mesure des aires d influence des infrastructures de transports, l environnement immédiat : la fonction urbaine principale (résidentiel, administratif, activités, etc.), le niveau d équipement, les projets environnants, etc., la stratégie locale et nationale relative au logement (libre, social) afin d identifier les volontés spécifiques. Sources d information Statistiques de l INSEE, Programme Local de l Habitat (PLH), Plan de Déplacements Urbains (PDU), SCOT, Cartographies (transport, pôle d emploi, etc.), Visite du site, Mesure sur plan de la superficie, Photographies aériennes, Cartes routières, Taux de logement social au regard de la loi SRU. Enjeu économique et financier La valeur financière d un terrain dépend étroitement de la valeur de ses constructions futures. Ainsi, il convient d analyser les marchés immobiliers locaux à travers : les valeurs de marché : prix de vente des logements, loyers pratiqués des bureaux, valeur locative des commerces Ministère de l Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement
le volume de transactions, qui permet d apprécier la capacité d absorption par le marché d une nouvelle offre, le volume des constructions neuves, qui peut caractériser le dynamisme ou le niveau de saturation de l offre relativement à la taille du marché local. Sources d information Programme Local de l Habitat (PLH), Etudes de marché, Statistiques de la chambre des notaires, Base de données SITADEL : statistiques sur les permis de construire et leur mise en œuvre. Mesurer la complexité du processus de valorisation Identifier les partenaires Le choix des acteurs à associer est principalement déterminé par la localisation, la taille du site et les schémas de cession envisagés : Les collectivités locales et les EPCI, Les aménageurs (SEM, EPA ), Les établissements publics fonciers, Les services de l État concernés (Préfectures, DDT, France Domaine, DAFI, Secrétariat général du CIDOL), Les occupants et/ou propriétaires actuels du site. Evaluer les schémas de cession envisageables Trois modalités de cessions sont envisageables : dans le cadre du droit de priorité, une cession au profit de la collectivité locale ou de la personne délégataire du droit de priorité (SEM, EPCI, etc.), dans le cadre d une mise en concurrence, une cession auprès d aménageurs ou de promoteurs, après établissement d un programme concerté avec les collectivités locales, de gré à gré, lorsque les caractéristiques (enclavé..) du terrain ou la destination envisagée (100% logement social) le permettent. Au cas par cas, des modalités alternatives de cession de droits réels peuvent être envisagées : AOT, baux emphytéotiques, etc... Identifier les risques potentiels liés au sous-sol L occupation actuelle ou passée du site est un indicateur permettant d évaluer le risque technique (pollution, réseaux enterrés, fondations, etc.). Le site peut être classé en 3 catégories : usage agricole, présentant un faible degré de risque, usage tertiaire et/ou logement, présentant un degré moyen de risque (voirie, réseau, fondation, etc.), usage industriel, présentant un fort degré de risque (pollution), risque sous-sol de types carrières,... Sources d information Visite du site et enquête auprès des riverains, Photographies aériennes d archive, Fiches hypothécaires et actes notariés, Bases de données BASIAS et BASOL. Vérifier la faisabilité réglementaire et technique de la mobilisation La connaissance des données contextuelles réglementaires et techniques est un préalable indispensable pour appréhender la mobilisation d un site et évaluer les impacts en termes de planning de cession : identifier la constructibilité autorisée, identifier les modifications réglementaires nécessaires, recenser les principales servitudes d urbanisme : réseaux, inondabilité, classement sonore, etc. Sources d information Documents d urbanisme réglementaire : SCOT, PLU, DTA, etc. Documents relatifs aux risques naturels : PPR, IGC, etc. CadastreProtections environnementales : ZNIEFF, Natura 2000, arrêtés de biotopes. FICHE 2 15
Délégation à l Action Foncière et Immobilière GUIDE MÉTHODOLOGIQUE FONCIER Fixer la stratégie patrimoniale : conservation ou démolition Si le site révèle un élément présentant un intérêt patrimonial (bâti, espace paysager), le projet devra intégrer une stratégie patrimoniale : conservation d éléments remarquables, réhabilitation, démolition. Sources d information Bases de données du ministère de la culture (Mérimée, Mémoire) : bâtiments inscrits ou classés Visite des bâtiments : vétusté des immeubles (état structurel, date de construction), Archives : plans et photographies Ministère de l Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement
Enjeux et outils de la concertation préalable Dans le cadre de la politique de mobilisation du foncier de l État et de ses établissements publics, l État, vise un triple objectif : la production de logements, l aménagement durable et la valorisation financière. La collectivité locale est quant à elle porteuse du projet politique local et maîtrise l évolution de son document d urbanisme. Elle est également dans la plupart des cas l acquéreur futur du site. Un projet élaboré sans concertation préalable entre l État, les collectivités locales et les autres acteurs du projet, présente un risque fort de blocage ou de complexité ultérieurs, à un stade où les incidences seront démultipliées (frais engagés, nombre d acteurs ). Le temps consacré à la concertation en amont représente pour cette raison un effet de levier important sur le planning général des projets et sur les conditions de valorisation des sites du point de vue du triple objectif de l État. Les enjeux de la concertation préalable La concertation préalable aura pour vocation : la définition d orientations stratégiques partagées, la déclinaison de ces intentions en programme opérationnel, la préparation des conditions de la cession. La définition d un programme opérationnel Lorsque les principales orientations stratégiques ont été arrêtées, la concertation peut viser à encadrer les études préalables dont découlera le programme de libération, de cession, d aménagement et/ou de construction du site. La concertation préalable aura pour objet de définir les modalités de conduite de ces études : Le contenu des études à mener (géotechniques, pollution, capacitaires, juridiques, financières, urbaines, programmation, marché ), Le maître d ouvrage le plus approprié pour chaque étude, Le prestataire ou les compétences les plus appropriés pour chaque étude. FICHE 3 Intentions Programme Cession La définition des orientations stratégiques Distinguer les choix politiques portés par les collectivités (entretiens avec les élus locaux ) Identifier les autres acteurs et comprendre leurs contraintes opérationnelles et financières Expliciter les politiques de l État et les défendre par un argumentaire adapté au contexte 17
Délégation à l Action Foncière et Immobilière GUIDE MÉTHODOLOGIQUE FONCIER Les modalités de prise en charge financière des études, Le planning de réalisation des études. La préparation des conditions de la cession Enfin, lorsque les principales orientations programmatiques ont été définies et validées par des études de faisabilité, la concertation préalable permettra de définir le planning et le schéma de cession : Acquisition par la ville ou son délégataire du droit de priorité, Mise en concurrence, sur la base d un programme partagé, Cession de gré à gré, Autres modalités : BEA, AOT, etc. Quel que soit le schéma de cession retenu, la discussion portera également sur la faisabilité financière de l opération et le prix du bien immobilier L évaluation domaniale interviendra après la phase de concertation préalable, en vue de la notification du droit de priorité. Les acteurs de la concertation préalable Chaque concertation implique des acteurs différents : il est donc nécessaire de s interroger dans chaque cas sur la pertinence des acteurs à associer, en fonction des enjeux et du contexte local. On peut distinguer, dans le choix des acteurs devant participer à la concertation préalable : Les acteurs principaux, participant a priori à toute réflexion sur l avenir du site, Les autres acteurs, intervenant ou non selon la taille, le périmètre et l enjeu des projets. Les acteurs principaux Afin de couvrir les principaux volets stratégiques du projet, toute concertation préalable devrait associer a minima : le préfet, en tant que représentant des intérêts et des objectifs politiques de l État, la collectivité locale, porteuse du projet politique local, détentrice des compétences d urbanisme réglementaire, et généralement acquéreur futur du site, le(s) occupants(s) du bien immobilier/utilisateur(s) du site, ou les établissements propriétaires, les services déconcentrés du ministère, porteurs de la compétence technique de l État, Les services locaux de France Domaine, qu il convient d associer en amont de la valorisation financière des sites. Les autres acteurs concernés Selon les contextes, il peut être nécessaire d associer également les personnes suivantes : Le Département, La Région, Les représentants des infrastructures de transport lorsque le projet implique des évolutions majeures, La Délégation à l Action Foncière et Immobilière qui constitue une ressource en termes de conseils méthodologiques, opérationnels ou juridiques. SG CIDOL Ministère de l Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement
Le secrétariat général du CIDOL, notamment pour préparer des arbitrages interministériels éventuellement nécessaires, Les opérateurs envisagés par la collectivité locale ou pouvant intervenir dans le processus (EPF, SEM, EPA, bailleur social, aménageur...). Les outils de la concertation préalable Pour atteindre ses objectifs, la concertation préalable doit être organisée et pilotée. Il est souhaitable qu elle donne lieu à la production d un protocole écrit formalisant les accords entre les parties afin de s assurer de la bonne compréhension mutuelle des acteurs. En cas d échec de la concertation, L État dispose d outils spécifiques exposés ci-après, dont l utilisation doit demeurer exceptionnelle. Le comité de pilotage Il est recommandé d instaurer un comité de pilotage regroupant l ensemble des acteurs concernés et se réunissant à intervalles réguliers pour : contrôler l avancement des études, procéder aux arbitrages nécessaires, réorienter le cas échéant les études. Un comité technique est chargé de préparer et de mettre en œuvre les décisions du comité de pilotage. Protocoles de formalisation des accords La portée juridique des protocoles d accord reste limitée, mais leur rédaction peut s avérer utile pour s assurer, à travers l écrit, de l accord entre les partiesprenantes du projet : programme, calendrier, études à réaliser, mode de détermination du prix, modalité de cession, organisation de la conduite du projet. Les outils spécifiques à disposition de l État En appui à la concertation préalable, plusieurs outils sont à la disposition de l État pour permettre la réalisation de projets satisfaisant aux objectifs d intérêt public lorsque la concertation aboutit à la situation de blocage : La déclaration de projet (Article L300-6 et R 123-23-3 du code de l urbanisme) : L État et ses établissements publics peuvent, après enquête publique se prononcer, par une déclaration de projet, sur l intérêt d une opération d aménagement ou de la réalisation d un programme de construction. Toutefois, la procédure de déclaration de projet emportant mise en compatibilité du POS ou du PLU ne pourra pas être mise en œuvre si la déclaration de projet adoptée a pour effet de porter atteinte à l économie générale du PADD du schéma de cohérence territoriale et, en l absence de schéma de cohérence territoriale, du PLU. Le dossier de mise en compatibilité du plan local d urbanisme et les conclusions du commissaire enquêteur sont soumis par le préfet au conseil municipal ou à l organe délibérant de l EPCI compétent, qui dispose d un délai de deux mois pour approuver la mise en compatibilité du PLU. En l absence de délibération dans ce délai ou en cas de désaccord, le préfet statue et notifie sa décision au maire ou au président de EPCI compétent dans un délai de deux mois. Le Projet d intérêt général (R. 121-3 et R121-4 du Code de l urbanisme) : Un projet peut être qualifié de PIG par arrêté préfectoral, notifié à la personne publique qui élabore le document d urbanisme. Celle ci dispose d un délai d un mois pour informer le préfet de son intention de réviser ou modifier son document d urbanisme. Dans la négative ou à défaut de réponse, le préfet peut engager et approuver, après avis de l organe délibérant de la collectivité et enquête publique, la révision ou la modification du PLU. Il en est de même si l intention exprimée de la commune de procéder à la révision ou à la modification n est pas suivie, dans un délai de six mois, à compter de la notification initiale du préfet, d une délibération approuvant le projet de révision ou de modification. Sur les communes ayant fait l objet d un constat de carence du préfet au regard des obligations fixées par la loi SRU, le préfet peut conclure une convention avec une organisme en vue de la construction ou l acquisition de logements sociaux nécessaires à la réalisation de ces objectifs (L 422 2 d du CU). FICHE 3 19
Délégation à l Action Foncière et Immobilière GUIDE MÉTHODOLOGIQUE FONCIER Les instances d arbitrage du Comité Interministériel pour le Développement de l Offre de Logements (CIDOL) En cas de situation de blocage, le préfet a la possibilité d évoquer le dossier auprès des instances centrales d arbitrage du CIDOL. Le secrétariat général du CIDOL est assuré au sein de la délégation interministérielle pour l hébergement et l accès au logement. Ministère de l Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement
La programmation Lorsqu une première approche du potentiel des sites a permis de valider le caractère mobilisable d un site, les différents partenaires du projet identifiés seront amenés à définir les orientations urbaines, financières et techniques du projet d aménagement du site. A cette fin, la première étape consistera dans la mise en place d une gouvernance adaptée aux acteurs en présence. Cette démarche a pour but de définir les principaux éléments du programme, résultante de la hiérarchisation des choix pris par les acteurs du projet. Ce programme, traduit, si besoin dans un protocole, permet également de préparer l estimation de la valeur de cession du foncier réalisée par les services de France Domaine. La définition du programme est une démarche itérative pilotée par le porteur de projet. La définition des orientations se nourrit progressivement des études complémentaires et des ajustements avec la faisabilité économique. La gouvernance mise en place sera décisive pour le bon déroulement de la discussion entre les acteurs. L organisation de la programmation Il est indispensable que le porteur du projet (la collectivité locale) et les services de l État mettent en place une méthode de travail et une gouvernance permettant de mener à bien la phase de programmation. Cette organisation reposera notamment sur l expression des premières intentions programmatiques, sur le choix des acteurs associés et sur l ingénierie mise en place. Les objectifs et les contraintes des acteurs La première étape consiste à identifier les intentions stratégiques des acteurs ainsi que les données liées au site, comme évoqué dans la fiche n 1 : Les objectifs de la politique menée : Par le porteur de projet (en général la collectivité) : logement social, équipements, densité, développement durable, etc. Par l État : logement social, développement durable, valorisation financière les potentialités et contraintes liées au site. Taille du site, Situation (enclavement, marché économique, etc.), Usage antérieur (pollution, bâtiment existants, etc.). C est à cette étape que les acteurs du projet sont identifiés. Organisation de la gouvernance Le pilotage du projet est généralement assuré par la collectivité locale. Les services de l État sont néanmoins tout à fait légitimes pour apporter leur concours à la hiérarchisation des orientations programmatiques. A ce titre, un co-pilotage associant la collectivité locale et les services déconcentrés de l État peut être envisagé. FICHE 4 21
Délégation à l Action Foncière et Immobilière GUIDE MÉTHODOLOGIQUE FONCIER OBJECTIFS DE LA COLLECTIVITE OBJECTIFS DE L ETAT POTENTIALITES ET CONTRAINTES DU SITE Projet politique local Production de logements (sociaux) Démarche de développement durable Programme d équipements Production de logements (sociaux) Valorisation financière Démarche de développement durable Potentialités (accessibilité, orientations, etc.) Usage antérieur Démolitions, proto aménagement Etc. 1. Organisation de la gouvernance ORIENTATIONS PROGRAMMATIQUES => Comité de pilotage => Accord initial entre les acteurs sur les grandes orientations programmatiques Scénario 1 Scénario 2 Scénario 3 Désignation d une AMO urbaine Rédaction d un cahier des charges Etude de pollution Etude structure du patrimoine existant Etc. Esquisse Etude complémentaire Esquisse Etude complémentaire Esquisse Etude complémentaire 2. Outils de la programmation Mise en place d une équipe d expertise financière Intervention possible de France Domaine Equilibre économique Equilibre économique Equilibre économique ARBITRAGE ET HIERARCHISATION Comité de pilotage Expertise financière Intervention de France Domaine Equilibre économique SCÉNARIO DE RÉFÉRENCE Fixation du prix du foncier Protocole d accord 3. Définition du scénario de référence Ministère de l Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement
Les objectifs des comités de pilotage sont : d identifier les autres acteurs du projet (bailleurs, autorité organisatrice de transport, EPA, EPF, SEM, etc.) et de les associer, d exprimer les orientations programmatiques et les contractualiser si besoin dans un protocole. Les acteurs du projet pourront être confrontés à des contradictions entre les objectifs généraux poursuivis, les contraintes financières et les potentialités du site. Cette complexité de la démarche de programmation rend de ce fait souvent nécessaire l appel à un assistant à maîtrise d ouvrage (AMO) spécialisé en programmation urbaine et la mise en place d une expertise financière. Chaque acteur peut avoir recours à cette assistance externalisée. (Schéma ci-contre) Les outils de la programmation Le porteur de projet définit plusieurs scénarios répondant à ses intentions générales et étudie leur faisabilité sur les aspects urbains, techniques et budgétaires. Ce travail est mené de manière itérative, c est-à-dire avec des allers-retours réguliers entre les intentions des acteurs et les contraintes techniques et financières. L esquisse d aménagement traduit la faisabilité urbaine du projet. Cet outil est notamment alimenté par les résultats des études complémentaires. La réalisation de l esquisse est utilement confiée à un urbaniste à travers une mission d assistance à maîtrise d ouvrage urbaine : la définition de sa mission est une occasion de formaliser par écrit les intentions programmatiques générales. L esquisse permet, au-delà de la visualisation spatiale du projet, de traduire les orientations programmatiques en données chiffrées (en particulier en termes de surfaces). Ces indicateurs constitueront les hypothèses de travail du budget prévisionnel et devront être validées par des études techniques. C est ce travail itératif entre dessin, bilan prévisionnel et études techniques qui permettra d affiner les scénarios d aménagement. Le porteur de projet veillera également à disposer en interne ou en externe des équipes compétentes pour mener à bien l expertise économique grâce aux méthodes d évaluations financières retenues. L ordre d utilisation de ces outils par le porteur de projet est déterminant. L esquisse est en principe le premier outil utilisé pour la définition des grandes lignes du projet urbain. L utilisation du bilan d aménagement dans la discussion ne devrait pas intervenir trop tôt afin de laisser une place prioritaire dans la discussion entre les acteurs à la définition du projet urbain. L équilibre économique du projet sera vérifié de manière privilégiée par la méthode du bilan d aménagement ou bilan promoteur pour les opérations immobilières. A ce stade du projet, l expertise financière vise davantage à vérifier la faisabilité économique des scénarios. Les services de France Domaine pourront être associés par les acteurs du projet dès cette étape afin d apporter leur savoir-faire à la détermination de la valeur du foncier. Cette intervention permet également à France Domaine de prendre connaissance en amont des éléments techniques du projet et de faciliter son travail d évaluation du prix de cession du foncier. La définition du scénario de référence A l issue du travail itératif évoqué ci-dessus, un scénario de référence peut être dégagé, qui constituera la base du futur projet. A ce titre, il est essentiel de consacrer un temps suffisamment long aux études et aux discussions. La remise en cause ultérieure des principes généraux du projet aura en effet pour conséquence un allongement des délais et un coût supérieur du projet. Afin de limiter les risques de remise en cause des fondamentaux du programme, il est recommandé de contractualiser les accords intervenus entre les acteurs du projet dans un protocole qui fixe notamment : les intentions programmatiques du scénario de référence, notamment les clauses du programme à respecter, exprimées en nombre de logements, en m² SHON et en répartition par typologie ainsi que les critères liés à la qualité du projet (intégration urbaine, démarche environnementale, etc.), l organisation de la gouvernance à venir et le planning, le prix du foncier estimé par France Domaine ou les modalités de définition ultérieure de ce prix. Des clauses de complément de prix ou d intéressement peuvent également être envisagées dans le protocole. Elles permettent de partager entre vendeur et acquéreur l augmentation de la valeur FICHE 4 23
Délégation à l Action Foncière et Immobilière GUIDE MÉTHODOLOGIQUE FONCIER du foncier en comparaison avec les hypothèses inscrites dans le bilan prévisionnel. Les clauses de complément de prix ou d intéressement peuvent notamment porter sur : l évolution du volume du projet : dans le cas où la constructibilité du projet augmenterait par rapport à celle ayant servi de base à la fixation du prix de cession (évolution du programme), l évolution des valeurs de marché : dans le cas où le prix de vente de charges foncières évoluerait à la hausse par rapport aux hypothèses retenues dans le bilan d aménagement (évolution du marché). Ministère de l Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement
Méthodes d évaluation des terrains La valorisation financière d un terrain à bâtir dépend de son potentiel de constructibilité et de la valeur estimée des constructions futures. Les méthodes d évaluation par compte à rebours sont particulièrement adaptées au projet de valorisation car elles relèvent d une démarche prospective, et sont à ce titre privilégiées pour l estimation de la valeur des terrains à bâtir. La méthode par comparaison permet de conforter les hypothèses des méthodes par compte à rebours et peut être utile à titre de recoupement pour les terrains à bâtir. Elle est plus adaptée à l évaluation d immeubles bâtis. Le prix de cession des propriétés foncières de l État et de ses établissements publics est défini par France Domaine. Néanmoins, les services de l État sont amenés à procéder à des évaluations en première approche en amont des cessions, avec l appui éventuel de France Domaine. La présente fiche présente les principes généraux des différentes méthodes d évaluation, ainsi que leurs avantages et leurs limites. Le bilan promoteur Le budget prévisionnel de construction ou «bilan promoteur» est une méthode d estimation de la valeur financière d un terrain à bâtir à partir d hypothèses sur la constructibilité du site et sur la valeur marchande des biens immobiliers projetés. Cette méthode est principalement adaptée à la valorisation de terrains dédiés à des opérations de construction ou de réhabilitation à court terme et ne nécessitant pas d aménagement lourd. Foncier DEPENSES = RECETTES FICHE 5 Coût de construction Honoraires Marge Prix de vente estimée des constructions futures 25
Délégation à l Action Foncière et Immobilière GUIDE MÉTHODOLOGIQUE FONCIER Principe général Le bilan promoteur est une démarche de compte à rebours : la différence entre les recettes attendues de l opération (vente des surfaces utiles ou habitables) et son prix de revient estimé (coût de construction, frais et honoraires, taxes ) détermine un budget «admissible» pour le foncier, après déduction de la marge. Chaque paramètre (coût de construction, foncier, honoraires, marge) est une hypothèse de travail arrêtée par les porteurs de projet. La valeur du foncier constitue généralement - pour les professionnels de l immobilier - la dernière variable du budget prévisionnel ; elle est considérée à ce titre comme la «variable d ajustement». Néanmoins, la méthode du compte à rebours peut également être utilisée en fixant par avance la valeur du foncier et en travaillant sur les autres hypothèses du budget qui définiront ainsi les contraintes du futur projet (en particulier son volume de construction). Principaux paramètres Les principales variables du budget, dont la variation aura une incidence significative sur le prix du foncier, sont les suivantes : Surface de planchers constructible : Surface Hors Œuvre Nette (SHON) constructible estimée à partir des esquisses architecturales, Surface vendable : Surface habitable des logements, surface utile des bureaux et commerces généralement estimée par l application d un taux de «rendement de plan» sur la SHON prévisionnelle, Prix de vente (ou «prix de sortie») : Prix au m² de surface vendable estimé à partir d études de marché et corrigé de l évolution attendue des prix jusqu à la date de commercialisation du projet. La proportion des différentes destinations du projet (logements libres, commerces ) et leurs valeurs respectives peuvent affecter sensiblement le budget, Coût des travaux : Prix au m² de SHON estimé à partir de références récentes d opérations similaires, corrigées de l évolution estimée des prix jusqu à la date de commencement des travaux (indices ICC ou BT), Dans le cas du logement social : prise en compte de la charge foncière logement social admissible par comparaison à des opérations récentes ou par l établissement d un compte à rebours logement social spécifique. Les autres paramètres sont généralement calculés en proportion du coût de construction, du prix de revient ou du chiffre d affaires (honoraires, taxes, assurances, frais de commercialisation, frais financiers, etc.). Avantages et inconvénients de la méthode Cette méthode présente l avantage d approcher la valeur par un raisonnement proche des acteurs du marché. Néanmoins, le budget prévisionnel établi en amont d un projet étant principalement constitué d hypothèses (surfaces, prix de vente, coût de construction), cette méthode peut conduire à des valorisations financières du foncier très variables selon les hypothèses retenues. Le prix du foncier résultant d un bilan promoteur peut être recoupé avec les connaissances locales des prix du marché et des charges foncières par type de produit. Le bilan aménageur La méthode dite du «bilan aménageur» est adaptée à la valorisation financière de terrains destinés à des projets d aménagement. Elle permet d appréhender les conditions dans lesquelles une opération d aménagement peut s équilibrer financièrement. Principe général Lorsque cette méthode est utilisée pour estimer le prix d acquisition du foncier admissible par le projet, son fonctionnement est proche de la méthode du bilan promoteur : le compte à rebours est réalisé par soustraction entre les recettes attendues de la cession des terrains aménagés (ou «charges foncières») et le coût estimé des aménagements. Le montant des recettes liées aux cessions de charges foncières peut être lui-même estimé sur la base de «bilans promoteurs» pour chacun des lots. Principaux paramètres Les principales variables du budget sont les suivantes : SHON constructible : surface constructible autorisée, Ministère de l Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement
1 4 5 6 2 3 7 8 9 10 D é p e n s e s Bilan promoteur R D e é c p e e t n t s e e s s Charge foncière Bilan aménageur R e c e t t e s FICHE 5 par typologie (logements, commerces ). Cette variable est confortée par les esquisses du plan d aménagement, Prix de vente futur des terrains viabilisés (ou «charges foncières») : prix / m² SHON par typologie. Le prix de vente prévisionnel des terrains, fonction des valeurs de marché futures, Coût prévisionnel des travaux d aménagement (proto-aménagement et VRD) estimé à partir de références récentes d opérations similaires et actualisé. Les travaux dits de «protoaménagement» : démolitions, dépollution, etc. peuvent sensiblement affecter le budget, Coût prévisionnel des équipements publics, Montant prévisionnel des frais financiers. Estimé à partir du phasage prévisionnel des acquisitions foncières, des travaux d aménagement et des cessions de terrains aménagés, Montant prévisionnel des participations aux équipements. La valeur estimée du foncier à aménager résultera de l ensemble de ces paramètres. Avantages et inconvénients de la méthode A l instar du bilan promoteur, cette méthode peut conduire à des valorisations financières du foncier très variables selon les hypothèses retenues. La validité des hypothèses est d autant plus délicate que le temps de l aménagement est long, l estimation des valeurs futures de marché restant un exercice aléatoire. Un bilan aménageur ne sera pertinent que s il est déroulé dans le temps du projet, en travaillant sur le phasage des acquisitions foncières, des travaux et des cessions de terrains aménagés, et en adaptant les hypothèses de valeur à chaque temps du projet. La méthode par comparaison Principe général La méthode par comparaison consiste à rapprocher les valeurs de transactions récentes comparables avec l objet de l évaluation. Cette méthode est principalement utilisée pour l évaluation d immeubles bâtis dans un périmètre géographique cohérent en termes de marché. Elle est également utile pour définir les hypothèses retenues dans un bilan promoteur (comparaison des cessions récentes de programmes neufs équivalents) ou dans un bilan aménageur. Références La méthode nécessite de définir un territoire en relation directe avec le terrain à expertiser et de rechercher des biens de nature comparable (terrains nus, de taille comparable, constructibles, supportant les mêmes sujétions d urbanisme et les mêmes sujétions techniques ). La moyenne des valeurs recensées aura d autant plus d intérêt qu elle sera établie à partir d un nombre important de références. 27