ARAF Autorité de régulation des activités ferroviaires Décision n 2013-014 du 9 juillet 2013 relative à la tenue des comptes séparés de l activité de gestion des gares de voyageurs par la SNCF L Autorité de régulation des activités ferroviaires (ci-après l Autorité), Vu la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012, établissant un espace ferroviaire unique européen (refonte des directives 91/440/CE, 95/18/CE et 2001/14/CE) ; Vu le code des transports, notamment ses articles L. 2123-1 à L. 2123-3 et L. 2133-4 ; Vu le décret n 2003-194 du 7 mars 2003 modifié relatif à l utilisation du réseau ferré national ; Vu le décret n 2012-70 du 20 janvier 2012 relatif aux gares de voyageurs et aux autres infrastructures de services du réseau ferroviaire ; Vu l avis n 11-A-16 de l Autorité de la concurrence du 29 septembre 2011 relatif au projet de séparation des comptes de l activité gares de voyageurs au sein de la SNCF ; Vu la décision de l Autorité n 2011-018 du 19 octobre 2011 relative à la tenue des comptes séparés de l activité de gestion des gares de la SNCF ; Vu la délibération de l Autorité n 2012-017 du 18 juillet 2012 portant communication sur les règles de séparation comptable de l activité de gestion des gares de voyageurs attendues de la SNCF ; Vu la décision de l Autorité n 2012-023 du 7 novembre 2012 portant approbation des règles de séparation comptable de l activité de gestion des gares de voyageurs par la SNCF ; Vu l avis de l Autorité n 2012-025 du 14 novembre 2012 relatif au projet de document de référence des gares de voyageurs pour l horaire de service 2014 ; Vu la saisine de la SNCF en date du 7 décembre 2012, enregistrée le 27 décembre 2012, pour demande d approbation de modifications du «Référentiel de séparation comptable de l activité Gares & Connexions» ; Vu le courrier de l Autorité de la concurrence du 29 mai 2013 ; Après en avoir délibéré le 9 juillet 2013, adopte la présente décision sur les motifs de fait et de droit ci-après exposés : Autorité de régulation des activités ferroviaires Page 1 de 7
I. Contexte L article L. 2123-1 du code des transports dispose que «à compter du 1er janvier 2011, la gestion des gares, lorsqu'elle est effectuée par la SNCF, fait l'objet d'une comptabilité séparée de celle de l'exploitation des services de transport. Aucune aide publique versée à l'une de ces activités ne peut être affectée à l'autre». L article L. 2133-4 du code des transports dispose que «l Autorité de régulation des activités ferroviaires approuve, après avis de l'autorité de la concurrence, les règles de la séparation comptable prévue aux articles L. 2122-4, L. 2123-1, L. 2144-1 et L. 2144-2, les règles d'imputation, les périmètres comptables et les principes régissant les relations financières entre les activités comptablement séparées, qui sont proposés par les opérateurs. Elle veille à ce que ces règles, périmètres et principes ne permettent aucune discrimination, subvention croisée ou distorsion de concurrence. Les modifications de ces règles, périmètres et principes sont approuvées dans les mêmes conditions». Par sa décision n 2012-23 du 7 novembre 2012, l Autorité avait approuvé le «Référentiel de séparation comptable de l activité Gares & Connexions» dans sa version 1 en date du 31 octobre 2012. Par courrier en date du 7 décembre 2012, la SNCF a transmis pour approbation à l Autorité un nouveau «Référentiel de séparation comptable de l activité Gares & Connexions» dans sa version 2 en date du 7 décembre 2012. L Autorité a informé l Autorité de la concurrence de la nouvelle saisine de la SNCF et lui a transmis la version 2 du référentiel le 8 février 2013. Dans son courrier en date du 29 mai 2013, l Autorité de la concurrence a rappelé que son précédent avis n 11-A-16 du 29 septembre 2011 avait relevé «certaines insuffisances du projet initial de la SNCF, comptetenu du cadre règlementaire applicable, des pouvoirs du régulateur sectoriel et de la situation du groupe SNCF dans le contexte actuel d ouverture à la concurrence des marchés du secteur ferroviaire». Elle a considéré que les éléments transmis n appelaient pas «d observations différentes de celles figurant dans l avis précité» et qu en conséquence, «il n y a donc pas lieu pour l Autorité de la concurrence de rendre un nouvel avis». II. Analyse de l Autorité Les modifications apportées au référentiel de séparation comptable concernent essentiellement : - le rattachement à compter du 1er janvier 2013 à Gares & Connexions et l intégration à la même date dans le périmètre comptable de gestion des gares de l activité d entretien et de maintenance du patrimoine immobilier de la SNCF et de RFF, réalisée par les Agences Bâtiments Energie (ABE), précédemment dépendantes de la branche SNCF Infra ; - la prise en compte dans les règles de séparation comptable de certaines modifications apportées au document de référence des gares (DRG) pour l horaire de service 2014 à la suite de l avis de l Autorité n 2012-025 du 14 novembre 2012 ; - la modification de certaines règles de gestion de la SNCF figurant en annexe du référentiel. Autorité de régulation des activités ferroviaires Page 2 de 7
II.1 Sur la forme de la saisine La SNCF a saisi l Autorité pour approbation d une nouvelle version des règles de séparation comptable de gestion des gares de voyageurs en décembre 2012 pour une application au 1er janvier 2013. L Autorité rappelle que, conformément à l article L. 2133-4 du code des transports, toute modification des règles, périmètres et principes de séparation comptable ne peut être appliquée qu après son approbation. Elle demande donc à la SNCF d anticiper les modifications de ces règles et leur communication à l Autorité. II.2 Sur l intégration des ABE dans le périmètre comptable de gestion des gares de voyageurs Les agences bâtiment-énergie (ABE) Les ABE réalisent des prestations d entretien et de maintenance en gares de voyageurs et dans les autres bâtiments du parc immobilier de la SNCF, de RFF et d autres tiers. Les opérations proposées par les ABE peuvent être classées en trois catégories : travaux, maintenance propriétaire et maintenance locative. Ces prestations ont donné lieu à la comptabilisation d un chiffre d affaires de [ ]* M au 31 décembre 2012, principalement réalisé en gares pour 47%, dans les bâtiments relevant de la direction de l immobilier pour 34% et dans ceux relevant de SNCF Infra pour 7%. La SNCF a décidé d intégrer les agences ABE dans la branche Gares & Connexions à compter du 1 er janvier 2013. Cela se traduit par l incorporation d environ 1600 salariés nouveaux, chiffre à rapprocher de l effectif précédent de la branche, qui s élevait à environ 1100 salariés. L intention affichée par la SNCF est de rapprocher opérationnellement les ABE des gares, leur principal donneur d ordre. Une nouvelle organisation a ainsi été mise en place pour gérer les 23 ABE intégrées. Elles ont été rattachées hiérarchiquement à 3 nouveaux établissements, créés à cette occasion afin d optimiser leur pilotage : l Etablissement de Service Bâtiment Energie (ESBE) Ile de France à Paris, l ESBE Grand Est à Lyon et l ESBE Grand Ouest à Tours. Chaque établissement regroupe environ 500 salariés (600 pour l Ile de France). Du fait de l importante étendue géographique gérée par les ESBE, des délégations territoriales (DT) ont été créées afin de constituer un intermédiaire entre l ESBE et les ABE. Il existe 7 DT, qui sont localisées à proximité d Agences gare. Les DT ont pour rôle de piloter et d animer chacune 2 à 3 ABE. L Autorité considère que la modification du périmètre de la branche Gares & Connexions constitue un choix de gestion interne à la SNCF sur lequel il ne lui appartient pas de se prononcer. Elle estime toutefois que cette intégration devrait permettre une meilleure maîtrise par Gares & Connexions des moyens utilisés pour les travaux en gare et devrait conduire cette branche à mieux contrôler et ainsi réduire les coûts afférents. En revanche, en application de l article L. 2133-4 du code des transports, il appartient à l Autorité d approuver les règles de la séparation comptable prévue à l article L. 2123-1, en particulier le périmètre de service de gestion des gares de voyageurs sur lequel sont établis les comptes séparés, celui-ci ne coïncidant pas nécessairement avec le périmètre de la branche Gares & Connexions. * Données relevant des secrets protégés par la loi Autorité de régulation des activités ferroviaires Page 3 de 7
L impact de l intégration des ABE sur le référentiel de séparation comptable Dans sa décision n 2012-023 du 7 novembre 2012, l Autorité avait approuvé le périmètre de gestion des gares circonscrit aux prestations régulées et non régulées offertes en gares. La SNCF propose de modifier le périmètre de séparation comptable afin d y intégrer l ensemble des activités des ABE. L Autorité s est interrogée sur cet élargissement puisque, les ABE réalisant plus de la moitié de leurs prestations en dehors des gares, le gestionnaire des gares serait amené à effectuer une partie de ses activités en dehors de ces dernières. Elle a identifié trois risques liés à cet élargissement pour le service de gestion des gares, risques pouvant éventuellement conduire à des subventions croisées avec les autres activités de l EPIC SNCF : - le risque de l adossement au service de gestion des gares d une activité ABE par ailleurs déficitaire ; - le risque de subventions croisées dans le cadre de la facturation des prestations des ABE hors gares ; - le risque d une éventuelle dégradation des comptes des ABE dans le futur. Au 31 décembre 2012, les comptes des ABE se présentaient de la manière suivante : - les capitaux propres étaient négatifs de près de 30 millions d euros ; - la marge opérationnelle était négative de plus de 6 millions d euros et sa prévision budgétaire de l exercice 2013 était négative de plus de 1 million d euros. Si la dette nette des ABE à la même date s avère positive avec une trésorerie excédentaire de plus de [ ]* millions d euros, la totalité des dettes à court terme (notamment les fournisseurs et le personnel à payer) devant être payées en début et au cours de l année 2013, s élevait à plus de [ ]* millions d euros. L Autorité s inquiète donc : - d une part, de l impact du niveau élevé de capitaux propres négatifs sur le bilan de Gares & Connexions et en conséquence de la solidité de sa structure financière (ratio entre fonds propres et endettement à moyen et long terme), alors que la SNCF avait recapitalisé récemment et significativement cette branche ; - d autre part, du fait que l incorporation des ABE dans le périmètre de gestion des gares pourrait être de nature à dégrader le rapport dette nette/marge opérationnelle qui doit rester inférieur ou égal à 4 aux termes des règles de séparation comptable approuvées. Il convient que la SNCF prenne les mesures garantissant le maintien de cet indicateur sous cette limite. De plus, à moyen terme, [ ]*. Il convient que la SNCF adopte des mesures prévenant ce risque, par exemple grâce à des engagements de compétitivité ou grâce à des garanties à moyen terme de volumes d activités commandés aux ABE par les autres entités de l EPIC (Direction de l Immobilier, SNCF Infra, Domaine Matériel ). Enfin, l Autorité estime nécessaire que la facturation des prestations des ABE hors gares soit réalisée de manière transparente et justifiée afin de prévenir toute subvention croisée. Les règles de séparation comptable de Gares & Connexions devraient à ce titre faire mention de cette facturation et des modalités de suivi des produits et charges des ABE. * Données relevant des secrets protégés par la loi Autorité de régulation des activités ferroviaires Page 4 de 7
Par ailleurs, l Autorité rappelle la nécessité d établir gare par gare, pour les gares de voyageurs d intérêt national, une comptabilité transparente des prestations des ABE afin de garantir un suivi des flux financiers entre les ABE et les gares. II.3 Sur la prise en compte des modifications apportées au document de référence des gares et du décret n 2012-70 relatifs aux gares de voyageurs et aux autres infrastructures de service Les règles de séparation comptable dans leur version 2 intègrent la modification du document de référence des gares (DRG) pour l horaire de service 2014, intervenue à la suite de l avis de l Autorité n 2012-025 du 14 novembre 2012, pour ce qui concerne la prestation CAB (contrôle automatique banlieue). Le nouveau référentiel précise que cette prestation sera retirée du DRG à compter du service horaire 2014 et ne sera donc plus facturée aux entreprises ferroviaires. En revanche, l Autorité constate que les règles de séparation comptable dans leur version 2 ne tiennent pas compte d une autre modification intervenue à la suite de son avis n 2012-025 du 14 novembre 2012 en ce qui concerne la plateforme de services aux entreprises ferroviaires (PSEF), le Guichet d accès aux Gares pour les Entreprises Ferroviaires (GGEF), dépendant de Gares & Connexions, l ayant remplacée. Enfin, l Autorité remarque que les règles de séparation comptable dans leur version 2 ne tiennent pas compte de l article 13-1 du décret n 2003-194 modifié relatif à l utilisation du réseau ferré national. En effet la règle PI 11 «prestations services de gares» fait encore mention de quatre catégories de gares pour les TER, alors que le décret précité ne prévoit plus que trois catégories. Il convient que la SNCF mette à jour le référentiel de séparation comptable sur ces points. II.4 Sur la modification de certaines règles de gestion L Autorité constate que la valeur maximale du ratio de dette nette/marge opérationnelle, fixée à 4, n est plus mentionnée dans la règle de gestion R4 endettement. Ce ratio conditionne pourtant la possibilité de distribuer ou non des dividendes internes. L Autorité souligne la nécessité de conserver la valeur (4) de cette limite dans le corps du référentiel de séparation comptable. L Autorité constate que les règles de gestion annexées au référentiel de séparation comptable dans sa version 2 ne sont plus applicables à compter du 1er janvier 2013. Par ailleurs, ces règles de gestion présentent des incohérences avec le corps du référentiel. A titre d illustration, le référentiel de séparation comptable fait mention, pour le calcul des frais financiers pour la dette à court terme, de taux révisés tous les trimestres alors que la règle R13 prévoit désormais un taux revu mensuellement. L Autorité rappelle que le référentiel de séparation comptable est un document ayant vocation à être pérenne, comme elle l avait déjà souligné dans sa délibération n 2012-017 du 18 juillet 2012 portant communication sur les règles de séparation comptable de l activité de gestion des gares de voyageurs attendues de la SNCF. L actualisation annuelle par la SNCF des règles de gestion annexées à ce référentiel va donc à l encontre de ce principe car elle nécessite une nouvelle version du référentiel de séparation comptable et de fait une nouvelle saisine de l Autorité chaque année. Il convient donc de minimiser le recours au renvoi à ces règles. Autorité de régulation des activités ferroviaires Page 5 de 7
II.5 Sur la publication des comptes Dans sa décision n 2011-018 du 19 octobre 2011, l Autorité avait estimé nécessaire que les comptes séparés de Gares & Connexions soient audités chaque année par un organisme extérieur à la SNCF, comme l avait recommandé l Autorité de la concurrence dans son avis n 11-A-16 du 29 septembre 2011. Les comptes de l activité de gestion des gares de voyageurs font désormais l objet d une attestation annuelle par un commissaire aux comptes avant publication sur le site internet de la SNCF. L Autorité s en félicite et estime que cette procédure devrait être énoncée dans les règles de séparation comptable. Le contenu, la portée et la nature de cette attestation devraient de plus y être précisés. Décide : Article 1 er : L Autorité de régulation des activités ferroviaires approuve les modifications apportées au «Référentiel de séparation comptable de l activité Gares & Connexions» dans sa version 2 en date du 7 décembre 2012, sous réserve que la SNCF : - maintienne dans le référentiel de séparation comptable la valeur maximale fixée à 4 du ratio dette nette/mop défini pour la branche Gares & Connexions telle qu elle figure dans la version 1 du référentiel de séparation comptable, approuvée par l Autorité le 7 novembre 2012 ; - prenne les mesures garantissant que le ratio dette nette/marge opérationnelle de Gares & Connexions reste effectivement inférieur ou égal à 4 après intégration des ABE ; - adopte des mesures de nature à soutenir l activité hors gares des ABE à moyen terme ; - évite le risque de subvention croisée par une facturation des prestations des ABE hors gares réalisée de manière transparente et justifiée ; - fasse mention dans le référentiel de séparation comptable de Gares & Connexions de cette facturation et des modalités de suivi des produits et charges des ABE. Article 2 : L Autorité de régulation des activités ferroviaires recommande : - la prise en compte, dans les règles de séparation comptable de Gares & Connexions, de l ensemble de son avis n 2012-025 du 14 novembre 2012 relatif au projet de DRG pour l horaire de service 2014 ainsi que des dispositions de l article 13-1.I du décret n 2003-194 modifié relatif à l utilisation du réseau ferré national ; - la substitution en annexe au référentiel de séparation comptable des règles de gestion 2012 par les règles de gestion 2013, et la mise en cohérence de ce référentiel sur cette base ; Autorité de régulation des activités ferroviaires Page 6 de 7
- l insertion d une information, dans le référentiel de séparation comptable, relative à l attestation annuelle produite par un commissaire aux comptes sur les comptes de la branche Gares & Connexions, ainsi que sur le contenu, la portée et la nature de cette attestation. Article 3 : La présente décision sera notifiée à la SNCF par le président de l Autorité et sera publiée sur son site internet, dans le respect des secrets protégés par la loi. L Autorité a adopté le présent avis à l unanimité le 9 juillet 2013. Présents : Monsieur Pierre Cardo, président ; Madame Anne Bolliet et Messieurs Henri Lamotte, Michel Savy et Daniel Tardy, membres du collège. Le Président Pierre CARDO Autorité de régulation des activités ferroviaires Page 7 de 7