Jean-Jacques MARTEL, Professeur à l ICH et l'iceu de l Université de Lille 2 Expert en estimation immobilière près la Cour d appel et la Cour administrative d appel de DOUAI, www.cabinetmartel.fr & Gilles DUPERRON Consultant Natura 2000 Natura Management & Conseils www.natura-management.eu Regards croisés sur le réseau des sites Natura 2000 et la valeur patrimoniale des propriétés cynégétiques Par la directive 92/43/CEE du conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels, de la faune et de la flore sauvage, l Union Européenne a prescrit la constitution d un réseau écologique européen de sites dénommé le réseau «Natura 2000». Ce réseau est en zone spéciale de conservation (ZSC) par les site désignés au titre de cette directive 92/43/CEE et est en zone de protection spéciale (ZPS) au titre de la directive 2009/147/CE visant la conservation des oiseaux sauvages (directive venue en remplacement de la directive 79/409/CEE du conseil du 2 avril 1979). Ce réseau a pour objectif de contribuer à la sauvegarde de la biodiversité européenne en garantissant la conservation des habitats de la faune sauvage. La mise en place de ce réseau ne concerne donc pas directement le statut des espèces qui s applique partout en Europe : il s attache principalement à la protection de leurs milieux de vie, de leurs «habitats». Cet objectif particulier fait évidemment peser sur les territoires inclus dans ce réseau européen des obligations de conservation renforcées au regard des autres territoires. Alors que l on aurait pu imaginer que seuls les secteurs classés en réserves naturelles, en Parcs nationaux etc. auraient été intégrés au réseau Natura 2000, des territoires immenses ont été zonés sans même consulter les propriétaires concernés. Cette phase initiale de désignation des zones Natura 2000 (près de 10 ans de procédure) a fait l objet d une très forte contestation des acteurs du monde rural tant en France que dans les autres pays européens, ce d autant plus qu aucune précision sur les contraintes à venir n était apportée. Ce réseau dépasse aujourd hui très largement les zones déjà en réserve. Il couvre plus de 60 millions d hectares au plan européen soit environ près de 18% du territoire de l Union Européenne, un territoire équivalent à celui de l Allemagne (voir le baromètre Natura 2000 tenu à jour par la Commission européenne). Page 1
En France, ce réseau couvre aujourd hui près de 13 % de notre territoire avec 381 sites en ZPS (76 297 km²) et 1366 sites en ZSC (72 418 km²). Jusqu à aujourd hui le recensement d un territoire dans le réseau n a pas produit d effets pleinement visibles. Mais demain, à la lumière des conséquences de la directive «Oiseaux sauvages» pour les dates de chasse aux oiseaux migrateurs ou des premières lois en France sur l environnement en 1976 qui ont finalement révélé leurs contraintes après plus de vingt ans d existence, comment anticiper et traduire économiquement les conséquences du réseau NATURA 2000? Les propriétaires fonciers doivent-ils prendre au sérieux le recensement de leurs propriétés? Peuvent-ils s y opposer? Quelles actions peuvent-ils mener préventivement? Pour les activités cynégétiques, alors que la France avait adopté un texte soulignant notamment que les activités de chasse et de pêche ne pouvaient perturber en zone Natura 2000, la Cour de Justice de l Union Européenne a rappelé le droit communautaire applicable et, en conséquence, mis au grand jour la réalité des contraintes à venir. Après la phase de définition des zonages, nous sommes donc rentrés dans le vif du sujet et il y a tout lieu de s interroger sur les conséquences économiques futures pour la valeur des propriétés cynégétiques. L arrêt du 4 mars 2010 (affaire C-241/08). La Cour de Justice de l Union Européenne (CJUE) a sanctionné la mauvaise transposition en droit français de deux points clefs du dispositif juridique de préservation des zones concernées : la nécessité d une étude d «évaluation des incidences» (comparable à une étude d impact) avant tout plan ou projet et l obligation d éviter «toute perturbation significative pour toutes les activités». C était une décision annoncée et attendue, du moins sur le premier point, les services de l Etat ayant déjà travaillé sur de nouveaux textes concernant les études d incidences. Par contre la condamnation concernant l affirmation générale à l égard des activités de pêche, d aquaculture et de chasse a semblé plus surprendre, y compris les principaux intéressés chasseurs et pêcheurs. Mais là aussi la mauvaise transposition était une évidence. Un rapport commandé par le Parlement Européen sur la mise en œuvre de la directive «Habitats» le soulignait précisément et évoquait la procédure en cours (DIRECTORATE-GENERAL FOR INTERNAL POLICIES POLICY DEPARTMENT - CITIZENS RIGHTS AND CONSTITUTIONAL AFFAIRS Petitions - ETUDE 2009). Cette décision ne fait donc que rappeler le droit communautaire applicable en soulignant que les activités en question doivent être soumises au même régime juridique que les autres. Cependant l intérêt principal de cette décision ne réside pas là. Elle concerne la politique «contractuelle» toujours mise en avant par la France au plan local afin de souligner l absence, ou la quasi-absence, de contraintes réglementaires à venir. Un discours du moindre mal pour répondre aux attentes de Bruxelles. La capacité des documents d objectifs Natura 2000 (des plans de gestion élaborés site par site, dit DOCOB) à remplir les obligations communautaires n a pas été pleinement reconnue en raison de leur simple caractère contractuel. Page 2
La Cour de Justice a précisé que le Document d objectifs français «ne saurait garantir systématiquement et en tout état de cause que les activités concernées ne créent pas de perturbations susceptibles», malgré l argumentation française soulignant que des mesures réglementaires ciblées, propres à chaque site, peuvent être prises localement comme «la fixation de quotas de prélèvement.» Cette décision, et cette argumentation française (voir le point 29 de l arrêt), pose donc clairement le débat sur l après DOCOB et sur les mesures réglementaires complémentaires à mettre en œuvre par la France. Ces nouvelles mesures s inscrivent dans l un des engagements du Grenelle de l Environnement, celui de placer 2 % du territoire métropolitain sous protection forte. La nouvelle Stratégie nationale de Création des Aires Protégées terrestres métropolitaines (dite SCAP) vise l objectif, d ici 10 ans, de créer 400 000 hectares de nouvelles zones à placer «sous protection forte». Les territoires de chasse seront évidemment impactés, notamment toutes les zones humides. Des déclinaisons régionales sont en cours de débats. Ces dernières évolutions rapides dans le sens de protection forte avec des mesures réglementaires à venir intéressent donc en pratique les utilisateurs et les propriétaires fonciers. Les uns dans la pratique de leur hobby ou passion favorite au quotidien, c'est-à-dire la chasse ou la pêche, pratiques qui justifient souvent de leur part des investissements financiers lourds et les autres dans la préservation de leurs intérêts patrimoniaux souvent en lien direct justement avec ces activités. Et parfois et le plus souvent pour les propriétés d une grande importance, les utilisateurs sont aussi directement ou indirectement les propriétaires. Les conséquences de jouissance sur les propriétés cynégétiques : Parallèlement aux restrictions apportées sur les dates de chasse qui s appliquent sur tout le territoire, l intégration d un site dans le réseau Natura 2000 peut apporter deux types de restrictions complémentaires. Dans la mesure où des espèces chassables qui auraient justifié la transmission de la zone à Bruxelles seraient considérées dans un état de conservation défavorable, la pratique de la chasse de ces espèces serait logiquement remise en question sur les sites concernés. Pour être concret : l état de conservation défavorable peut entraîner l arrêt de la chasse de ces espèces. Cette problématique souligne l impérieuse nécessité et l extrême urgence pour les chasseurs de démontrer scientifiquement, espèce par espèce, que les espèces chassées sont dans un bon état de conservation. La notion de «perturbation significative» est directement liée à cette évaluation de l état de conservation favorable. Elle accentue la portée de cette obligation communautaire. L autre domaine dans lequel les chasseurs peuvent se voir apporter des restrictions est celui de la gestion de leur territoire de chasse. De très nombreux chasseurs aménagent, entretiennent leur territoire. Ces travaux devront, par principe et comme pour toutes les autres activités, être soumis à des évaluations d incidences et, si nécessaire, à des études d incidences. Page 3
Le document d objectifs Natura 2000 élaboré pour chaque site (DOCOB) doit apporter des réponses à ces deux questions essentielles portant sur l appréciation du statut des espèces et la gestion des territoires de chasse. C est un document particulièrement important dont la rédaction mérite la plus grande attention et qui peut faire l objet d expertises comme de recours juridictionnels Les conséquences sur la valeur patrimoniale des propriétés cynégétiques : Quel parallèle entre un classement NATURA 2000 et la valeur patrimoniale d un bien immobilier? La Direction Générale des impôts, dans le «Guide de l évaluation des biens», donne la définition suivante : «La valeur vénale d un bien correspond à sa valeur marchande, c est-à-dire au prix auquel ce bien pourrait être vendu ou acheté. Evaluer un bien quel qu il soit consiste donc à supputer la plus forte probabilité de prix auquel il pourrait se vendre s il était mis sur le marché dans des conditions normales d offre et de demande». La charte de l expertise en estimations immobilières donne la définition suivante de la valeur vénale : «La valeur vénale correspond au prix auquel un bien ou un droit immobilier pourrait raisonnablement être cédé en cas de vente amiable au moment de l expertise, les conditions suivantes étant supposées préalablement réunies : La libre volonté du vendeur et de l acquéreur La disposition d un délai raisonnable pour la négociation, compte tenu de la nature du bien et de la situation du marché Le maintien de la valeur à un niveau sensiblement stable pendant ce délai La proposition de ce bien à la vente dans les conditions du marché, sans réserves, avec une publicité adéquate, L absence de facteurs de convenance personnelle.» La Cour de Cassation, dans un arrêt du 23 octobre 1984, retient que : «La valeur vénale réelle est constituée par le prix qui pourrait être obtenu du bien par la jeu de l offre et de la demande dans un marché réel, compte tenu de l état dans lequel il se trouve avant la mutation...et compte tenu des clauses de l acte de vente.» Ces trois définitions nous permettent donc d objectiver une valeur, même si la subjectivité ne peut être écartée et notamment à travers la prise en compte du marché des espaces cynégétiques (revue EXPERT juin 2010 ; magazine Bécasse passion décembre 2010). Plusieurs écueils attendent maintenant et dans l avenir les propriétaires d espaces naturels, et a fortiori les experts, dans la fixation de cette juste valeur vénale. D abord, la libre fixation du marché ne s établit plus facilement sur certaines parties du territoire ou sur certains types de biens, par exemple sur le littoral chaque transaction fait l objet de tractations et de pressions pour contrôler l établissement de la valeur On ne compte pas les exemples où les transactions s établissent librement à un prix de 100 et où la puissance publique tente de préempter à 50 faisant durer la procédure pendant plusieurs années. Maintenant, les Plans de Prévention des Risques Naturels institués depuis la loi du 2 février 1995 instaurent de nouvelles servitudes d utilité publique au sens de l art L.111-3 du code de l urbanisme : inondation, ensablement, submersion marine, etc. Elles entrent également progressivement en action et la portée de leurs contraintes n interviendra que dans quelques années Page 4
Enfin l achèvement de la constitution du réseau NATURA 2000 et les conséquences qui découleront pèseront progressivement sur la valeur patrimoniale des biens puisque les acquéreurs «s intéresseront» plus facilement à une propriété en fonction de son éventuel recensement par le réseau NATURA 2000 La valeur finira donc par s établir également sur ce critère. Comment ne pas admettre qu un territoire sur lequel ne pourrait plus s exercer «pleinement» la libre jouissance des activités de loisir, ou, pire, mis en réserve, ne subirait pas une lente mais inexorable décote du marché! Les collectivités ne se priveront pas d ailleurs de faire constater les décotes dans la fixation de la valeur d expropriation ou de préemption et elles auraient techniquement raison. Conclusion : La puissance publique a, pendant les années d après-guerre, vendu beaucoup de territoires qu elle considérait comme inutiles, notamment sur les bords de mer, puis, avec la création en 1975 du Conservatoire de l espace littoral et des rivages lacustres, elle a entrepris de les racheter au nom de l écologie politique. Heureusement, les acquéreurs de ces territoires - des chasseurs passionnés de grands espaces - les ont souvent protégés, plantés et aménagés, suppléant ainsi la carence de l état et évitant que bon nombre d entre eux ne deviennent de vastes campings, stations balnéaires ou programmes de construction ambitieux, pourtant souvent et fortement souhaités par les collectivités!! L évolution des pratiques, des idéologies politiques et des lobbies cynégétiques produit actuellement une tension juridico-économique concernant le devenir des espaces naturels et plus particulièrement des espaces cynégétiques. Maîtrise foncière, servitudes d utilité publique, préemption, expropriation sont autant de procédures qui attendent les propriétaires de grands espaces, en dépit de la reconnaissance qui pourrait leur être portée d avoir protégé ces territoires de l urbanisation. Nul doute que l ensemble des outils et servitudes qui pourront peser sur la valeur économique des territoires, en particulier les Plans de Prévention des Risques Naturels, le recensement à Natura 2000 mais aussi les servitudes écologiques diverses, entraveront l établissement de la valeur de marché réelle de ces biens et pourraient entraîner leur dévaluation à terme. On ne peut que recommander aux propriétaires d être très attentifs et, à défaut aujourd hui de pouvoir s opposer à l intégration de leurs territoires en zone Natura 2000, de s impliquer fortement dans les négociations actuelles qui portent localement sur la rédaction des documents d objectifs et, si possible, au niveau des départements et régions concernant les autres obligations en cours de définition, et au besoin de porter leurs contestations devant les tribunaux comme l ont fait avec une certaine réussite des propriétaires qui ont souhaité défendre leur patrimoine. Jean-Jacques MARTEL & Gilles DUPERRON 1 er février 2011 Page 5