De la proposition Bolkestein à la directive services

Courrier hebdomadaire n 1962-1963 2007 De la proposition Bolkestein à la directive services Olivier Derruine

COURRIER HEBDOMADAIRE Rédacteur en chef : Étienne Arcq Le numéro simple : 6,90 euros le numéro double : 12,40 euros Abonnement : 235,00 euros Souscription, commandes et informations : CRISP Place Quetelet, 1A 1210 Bruxelles Tél 32 (0)2 211 01 80 Fax 32 (0)2 219 79 34 http://www.crisp.be Banque 310-0270551-07 IBAN BE74 3100 2705 5107 Swift BBRUBEBB Le Courrier hebdomadaire bénéficie des remarques et suggestions de l équipe de recherche du CRISP. Les projets de textes sont également soumis à la lecture de spécialistes extérieurs à l équipe de recherche, et qui sont choisis en fonction des sujets traités. Éditeur responsable : Vincent de Coorebyter Place Quetelet, 1A 1210 Bruxelles Tous droits de traduction, d adaptation ou de reproduction par tous procédés, y compris la photographie et le microfilm, réservés pour tous pays. ISSN 0008 9664

TABLE DES MATIÈRES INTRODUCTION 5 1. LA PREMIÈRE LECTURE DU PARLEMENT EUROPÉEN 7 1.1. Les débat de la plénière 8 1.1.1. Le champ d application de la directive 8 1.1.2. Du principe du pays d origine à la liberté de prestation 11 1.1.3. La liberté d établissement 16 1.2. Le vote en séance plénière 19 2. LA PROPOSITION MODIFIÉE PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE 22 3. L ACCORD AU CONSEIL 27 3.1. Les interventions antérieures du Conseil européen 27 3.2. La présidence autrichienne 28 4. L ADOPTION DE LA DIRECTIVE 33 5. L ÉTAT DE LA MOBILISATION DES MOUVEMENTS SOCIAUX 36 6. LA DIRECTIVE AUJOURD HUI 40 6.1. Impacts attendus sur le volume de l emploi et la qualité du travail 42 6.2. Impacts attendus du côté des consommateurs 43 7. LA MISE EN ŒUVRE DE LA DIRECTIVE 45 7.1. Rapports nationaux et évaluation mutuelle 45 7.2. La jurisprudence de la Cour de justice 47 8. QU EST DEVENU LE PLOMBIER POLONAIS? 49 CONCLUSION 54 ANNEXES 57

INTRODUCTION La proposition de directive sur les services dans le marché intérieur présentée par la Commission européenne le 13 janvier 2004 s enracine dans le constat qu une décennie après la suppression des frontières, les marchés nationaux des services sont restés largement fragmentés. Ce bilan contraste avec le marché des biens et marchandises, unifié dans une large mesure. La Commission européenne a voulu donner un coup d accélérateur à l intégration des services, vus comme le moteur de la croissance et de l emploi et par conséquent, comme un élément incontournable pour la réussite de la stratégie de Lisbonne. Elle entend supprimer les obstacles à la prestation de services qui peuvent surgir, d une part, lorsqu un prestataire d un État membre veut s établir dans un autre État membre pour y fournir ses services, d autre part lorsqu un prestataire veut fournir, à partir de son État membre, un service dans un autre État membre, notamment en s y déplaçant temporairement. À l exception de ceux qui font déjà l objet d une réglementation communautaire, potentiellement tous les services sont concernés : du kinésithérapeute à la maison de production cinématographique en passant par le notaire, des comptables aux cabinets d architectes en passant par les agences de travail intérimaire, les services de proximité ou encore les soins de santé. L intégration promue par la Commission s articule sur trois principes. Tout d abord, la suppression de la majorité des autorisations délivrées par les pouvoirs publics, dans un esprit de simplification administrative dont l amélioration des procédures électroniques est un autre aspect important ; ensuite le principe du pays d origine, selon lequel le prestataire est presque exclusivement soumis aux lois du pays où il est établi (et non à celles du pays où il offre son service) ; enfin la coopération administrative. Un numéro précédent du Courrier hebdomadaire a traité du dépôt de la proposition de directive, des premières réactions qu elle a suscitées et des premiers débats qui se sont déroulés au Parlement européen 1. Ce numéro s arrêtait au moment de l examen des premiers amendements par la commission parlementaire compétente sur le fond, la commission du Marché intérieur et de la Protection des consommateurs (la commission IMCO). Le présent Courrier hebdomadaire prend le relais en abordant les évolutions de la proposition de directive depuis le vote d une première série d amendements par le Parlement européen le 16 février 2006 jusqu à son adoption et sa mise en œuvre progressive. 1 R.-M. JENNAR, «La proposition de directive Bolkestein», Courrier hebdomadaire, CRISP, n 1890-1891, 2005. Dans la suite du texte, nous désignerons par le terme «directive Bolkestein» la proposition de la Commission européenne et par «directive services» le texte amendé par le Parlement européen, la Commission et le Conseil.

6 DE LA PROPOSITION BOLKESTEIN À LA DIRECTIVE SERVICES Dans l analyse des enjeux, nous avons pris le parti de nous limiter aux points les plus polémiques (champ d application et principe du pays d origine notamment) car ce sont eux qui ont focalisé l attention du grand public. Par ailleurs, ce choix résulte de la volonté de rester lisible alors que le texte en débat est d une grande complexité. Pour en saisir la portée, il faut parfois combiner plusieurs articles, voire plusieurs directives ou règlements (détachement, santé) 2. 2 En annexe 1, une chronologie retrace les grandes étapes du processus d adoption de la directive et les événements marquants qui s y rapportent.

1. LA PREMIÈRE LECTURE DU PARLEMENT EUROPÉEN La directive ressort de la codécision ce qui signifie qu un accord doit être trouvé entre le Parlement européen et le Conseil des ministres pour que la directive puisse être adoptée. Le Parlement européen apparaît rapidement comme l institution qui permettra de surmonter les difficultés rencontrées au Conseil, dont les travaux piétinent. La situation est délicate : la proposition de directive est publiée dans les mois qui précèdent l élargissement de l Union européenne des Quinze à dix pays moins riches et des craintes de dumping, notamment social, sont exprimées. L élargissement implique aussi que la table des négociations du Conseil va compter davantage de participants et que le Parlement, qui vient d être renouvelé par les élections de juin 2004, va comprendre une centaine de membres en plus. De plus, la stratégie de Lisbonne, qui arborait des objectifs ambitieux, révèle ses limites : la proposition de directive est une pièce maîtresse pour la redynamiser et éviter un trop grand décrochage avec les prétentions initiales. Une majorité de décideurs politiques estime d ailleurs que l objectif qu elle poursuit est fondé, une minorité refuse l idée d une directive transversale pour régler la question de l unification du marché des services, voire rejette catégoriquement l objectif même qui est poursuivi. Malgré ce fort soutien, la proposition soulève une importante opposition, qui lui donne un grand écho médiatique. Elle fait l objet d un suivi méticuleux de diverses organisations de la société civile. Avant d aborder la session plénière du Parlement européen de février 2006, il convient de mettre en évidence la mobilisation syndicale et des mouvements sociaux le 14 février, le jour où débutent les discussions sur la directive amendée par la commission IMCO. Cette mobilisation de grande ampleur ponctuait deux années de débats au sein d organisations de la société civile. Cette directive est vraisemblablement la première à avoir suscité une telle attention avant même qu elle n entre en vigueur. 75 000 personnes ont foulé le pavé à Strasbourg. Leur message allait de l appel à rejeter purement et simplement la directive à des demandes d amendements censés mieux calibrer la directive sur le projet social de l Union européenne. Les manifestants, qui émanaient principalement des rangs syndicaux, étaient encouragés par l issue du projet de directive visant la libéralisation des services portuaires. Dans leur esprit, pourtant beaucoup moins nombreux, mais plus

8 DE LA PROPOSITION BOLKESTEIN À LA DIRECTIVE SERVICES démonstratifs, au pied de l hémicycle de Strasbourg, les dockers étaient parvenus à convaincre les eurodéputés de ne pas adopter la directive mais de la rejeter en bloc 3. L examen en première lecture avait été postposé à plusieurs reprises en raison des retards successifs pris par l examen préliminaire de la directive dans la commission IMCO 4. Il s agissait d éviter une avalanche d amendements qui risquaient de compliquer le vote et de porter atteinte à la cohérence globale du texte. D abord prévu en octobre, le vote fut repoussé lorsqu on prit conscience que pas moins de 1 154 amendements étaient été déposés. Finalement, les 39 eurodéputés de la commission IMCO se prononcèrent le 22 novembre 2005 au cours d un vote-marathon de 4 heures 30. Presque trois mois s écoulèrent encore avant le vote en plénière. Au cours de cet intervalle, de nouvelles discussions entre les groupes politiques et au sein de ceux-ci eurent lieu afin de canaliser les amendements et mettre au point des amendements de compromis. 1.1. LES DÉBAT DE LA PLÉNIÈRE Lorsqu ils pénètrent dans l hémicycle strasbourgeois, les eurodéputés disposent de la proposition de directive amendée par la commission IMCO et par la commission en charge de l Emploi (dont deux amendements concernant la suppression des articles relatifs au détachement des travailleurs ont été acceptés) 5 et de 404 nouveaux amendements déposés en réaction à ce document, 20 d entre eux étant des amendements de compromis portant notamment sur le principe du pays d origine. 1.1.1. Le champ d application de la directive À l origine, la directive semblait embrasser tout l éventail des services, mais l article 2 esquissait déjà quelques délimitations de son champ d application. Ainsi, les services financiers, les communications électroniques et les transports (mais planait une 3 4 5 D autres raisons expliquent le rejet de la directive portuaire, notamment le fait que les eurodéputés étaient mécontents que la Commission leur présente en l espace de peu de temps une nouvelle directive sur ce sujet et pensaient que la Commission essayait de leur forcer la main. Un prochain Courrier hebdomadaire sera consacré à la grève des dockers contre les tentatives de libéralisation des services portuaires. Outre la commission IMCO, d autres commissions parlementaires ont élaboré un rapport pour avis sans avoir de réelle capacité d influence, à l exception de la commission Emploi et Affaires sociales (avis rendu le 12 juillet 2005) : Affaires économiques et monétaires ; Environnement, Santé publique et Sécurité alimentaire ; Industrie, Recherche et Énergie ; Culture et Éducation ; Affaires légales ; Droits des femmes et Égalité des genres ; Contrôle budgétaire ; Pétitions. Cf. R.-M. JENNAR, «La proposition de directive Bolkestein», op. cit. Projet de résolution législative du Parlement européen sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux services dans le marché intérieur, COM (2004) 0002.

DE LA PROPOSITION BOLKESTEIN À LA DIRECTIVE SERVICES 9 ambigüité sur ce que recouvrait exactement ce terme) étaient exclus. La directive ne devait pas non plus provoquer d interférences avec le domaine de la fiscalité. Un grand changement apporté par la commission IMCO et avalisé par une quasiunanimité des eurodéputés en plénière (591 votent l amendement) consiste à sortir du champ d application de la directive «services d intérêt général tels que définis par les États membres». Ceci est une réponse à ceux qui avaient exprimé des craintes que la directive grignoterait peu à peu ce domaine particulier et très chargé symboliquement et émotionnellement. De manière complémentaire, il est rendu explicite dans l article 1, consacré à l objectif de la directive, que celle-ci «ne porte ni sur la libéralisation des services d intérêt économique général (SIEG), ni sur la privatisation d entités publiques fournissant ces services» et qu «elle s applique sans préjudice des dispositions communautaires relatives à la concurrence et aux aides». Ces précautions étant prises, les SIEG restent couverts par la directive mais comme nous le verrons ultérieurement, ils bénéficient d un régime de faveur puisqu ils ne sont pas soumis aux dispositions de l article 15 sur les exigences devant être évaluées (tarifs minimums/maximums, restrictions quantitatives et territoriales ), ni à celles de l article 16 (qui remplace le principe du pays d origine). Par contre, l amendement subordonnant l approbation de la directive services à l adoption d une directive-cadre sur les services d intérêt général de manière à garantir effectivement le respect de ce passage de l article 1, est rejeté par 495 voix contre 128 et 15 abstentions. «Au sein du PSE, seules les délégations belge, française et grecque ont soutenu l amendement 6.» Paradoxalement, un peu plus tard, le Parti socialiste européen soutiendra le projet de directive-cadre afin de mettre à l abri les SIG d une application stricte et aveugle des règles de la concurrence et du marché intérieur que symbolisait pour lui la directive services. Suite aux tentatives de clarification par la Commission au sujet du secteur des transports, il est précisé que seuls le transport de fonds et le transport des personnes décédées ressortiront de la directive. Il est ajouté que les transports urbains, les taxis et les ambulances ne font pas partie du champ d application, pas plus que les services portuaires, que la Commission avait proposé de libéraliser mais dont le souvenir du refus par les eurodéputés quelques semaines auparavant (18 janvier 2006) restaient dans toutes les mémoires. Les agences de travail intérimaire sont également exclues. Sans cet amendement, la Commission aurait pu retirer une proposition de directive en cours d élaboration en prétextant des divisions du Conseil. Depuis 2003, l Angleterre, l Allemagne, l Irlande et le Danemark s opposent à tout accord 7, avec pour conséquence une possible moindre protection pour les 13 % de travailleurs européens impliqués dans ce secteur. On peut s attendre en effet à ce qu une directive préparée par la Direction générale Marché intérieur soit moins favorable aux travailleurs qu une directive préparée par la Direction générale Emploi et Affaires sociales. 6 7 E. VAN DEN ABEELE, «Adoption de la directive services. Big bang communautaire ou révolution feutrée?», Bilan social de l Union européenne, 2007. C est ce qui résulte de la COM (2005) 462 final, «Résultat de l examen des propositions législatives en instance devant le législateur» où il fait état que «s agissant de la proposition sur les travailleurs temporaires (2002/0072/COD), la Commission se réserve le droit de réexaminer la proposition à la lumière de la future discussion d autres propositions».

10 DE LA PROPOSITION BOLKESTEIN À LA DIRECTIVE SERVICES Si les États membres sont globalement divisés sur la manière d appréhender la directive sur les services, une large majorité transcendant le clivage entre dubitatifs et enthousiastes se dégage pour exclure les soins de santé de son champ d application et donc pour supprimer l article 23 qui en traitait. Rappelons que dès les premières discussions, dix-sept États membres, dont la Belgique 8, avaient exprimé cette demande et préféré que cette question soit réglée autrement. Les eurodéputés retirent sans surprise les soins de santé de la directive par 505 voix pour et 131 voix contre, celles des libéraux et d une partie du PPE constituée de députés originaires des nouveaux États membres. Quant aux critiques selon lesquelles la directive impliquerait une libéralisation de la culture, la commission IMCO avait tenu à les apaiser en prévoyant que «les services audiovisuels, quel que soit leur mode de production, de distribution et de transmission, y compris la radiodiffusion sonore et le cinéma» ne seront pas concernés par la directive. Aussi, comme pour les SIG, une garantie supplémentaire est prévue dans l article 1 où il est stipulé que «la présente directive ne porte pas atteinte aux mesures prises au niveau communautaire ou national en vue de la protection ou de la promotion de la diversité culturelle ou linguistique, ou du pluralisme des médias». Une courte majorité d eurodéputés (328 votes pour l amendement contre 299) revient sur le refus de la commission IMCO d exclure du champ d application de la directive les services poursuivant un objectif social et liés au bien-être. Il s agit-là d un changement important par rapport à la première mouture. Les dérogations prévues pour les services financiers sont précisées et de nouvelles dérogations sont ajoutées pour certains services juridiques (avocats), pour certaines professions et activités participant de manière permanente ou temporaire à l exercice de l autorité publique (notaires, huissiers) ainsi que pour les activités de jeux d argent (dont les casinos et loteries). Si la directive avait suscité un tel tollé, c est parce qu elle semblait faire primer le marché intérieur sur toute forme de règles sociales. L adoption du texte original de la Commission, sans dénégation claire sur ce point, risquait de faire de cet état de fait la norme plus qu une exception délictueuse. L affaire Laval en Suède, conflit local qui connaissait désormais un retentissement international, devint emblématique de la situation. Pour poser des garde-fous et sécuriser le modèle social européen, les eurodéputés ont repris l amendement à l article premier, initialement proposé par la Confédération européenne des syndicats, selon lequel «la présente directive s applique sans préjudice du droit du travail, ni, en particulier, des dispositions relatives aux relations entre les partenaires sociaux, y compris le droit de mener une action syndicale, les accords collectifs et les législations nationales portant sur la sécurité sociale dans les États membres». Les droits fondamentaux des travailleurs sont donc préservés et la directive ne pourra être utilisée pour les contourner. 8 Hormis la Belgique : la France, l Allemagne, l Irlande, l Espagne, le Portugal, la Grèce, l Autriche, l a Slovénie, la Pologne, la République tchèque, la Hongrie, l Estonie, la Lituanie, la Lettonie, la Slovaquie et la Suède. Le Royaume-Uni rejoindra le groupe.

DE LA PROPOSITION BOLKESTEIN À LA DIRECTIVE SERVICES 11 Plus généralement, l article 3 est refaçonné afin de clarifier la hiérarchie des normes en consacrant le principe juridique de la lex specialis en vertu de laquelle la loi la plus spécialisée prime sur la législation «horizontale». Jusqu alors, la directive Bolkestein prenait l apparence d un texte général remettant en cause aussi bien des normes nationales que des normes communautaires déjà en vigueur et des initiatives à venir. Les eurodéputés s attèlent à en limiter les effets à travers ce nouvel article 3. En vertu du dispositif qu il instaure, il est prévu qu en cas de conflit entre la directive et d autres directives spécifiques, la directive sur les services devra s effacer au profit des dispositions de ces autres «lois» européennes ou internationales. On pense en particulier aux accrocs possibles avec les directives relatives au détachement des travailleurs (96/71), à la reconnaissance des qualifications professionnelles, au règlement sur les soins de santé ou aux dispositions qui concernent les obligations contractuelles et non contractuelle 9. Cette règle vaut aussi dans d autres cas où un conflit surviendrait. Les modifications de ces trois premiers articles entraînent des réaménagements dans le reste du texte. Ainsi, l article 23 sur les soins de santé est supprimé. Les articles 24 et 25 sur le détachement des travailleurs subissent le même sort (près de 500 voix pour biffer les deux articles contre environ 140 soutenant leur maintien). 1.1.2. Du principe du pays d origine à la liberté de prestation Le principe du pays d origine (article 16) est sans aucun doute l instrument de la directive sur lequel la polémique s est le plus cristallisée. La Commission en faisait un dispositif central de sa proposition de directive. À travers lui, elle entendait faciliter la prestation transfrontalière de services quand le fournisseur se déplace temporairement dans un autre État membre 10 et contribuer ainsi à unifier un marché des services resté largement fragmenté en dépit de l Acte Unique européen (1986). L idée était de permettre aux entreprises européennes d être actives dans tous les États membres en n ayant à respecter qu une seule législation, celle du pays d où elles ressortissent ; il appartenait de même aux administrations du pays d origine de veiller à ce qu elles respectent bien les règles. Des exceptions à ce principe étaient prévues mais, comme nous le verrons, jugées trop vagues pour être effectives. La Commission avait justifié sa proposition par sa volonté de rétablir l équilibre entre la part des services dans le commerce extérieur et la part des services dans le PIB ou l emploi. En effet, les services visés par la directive représentent 50 % du PIB et 60 % de l emploi européens, mais n interviennent que pour ± 20 % des échanges commerciaux. 9 10 Cet article implique qu en cas de litige entre un consommateur et un prestataire étranger, la juridiction du pays du consommateur pourra statuer avec les lois du pays du consommateur en vertu de ces traités internationaux. Par exemple, quand un architecte grec se rend en Belgique à la demande d un ménage qui vient d acquérir un terrain et qu il y reste quelques semaines pour accompagner les travaux.

12 DE LA PROPOSITION BOLKESTEIN À LA DIRECTIVE SERVICES Certains 11 contesteront la pertinence même du raisonnement et avanceront quatre contre-arguments sur le terrain économique. Premièrement, plusieurs facteurs expliquent le décalage entre ces chiffres : la plupart des services ne peuvent être commercialisés facilement : ils sont produits et consommés sur place ; les avantages comparatifs restent toujours favorables aux biens manufacturés selon la théorie économique ; les prix des services commercialisés sur les marchés mondiaux ont décru plus vite que ceux des biens commercialisés. Donc même si le volume des services commercialisés a rapidement augmenté, l effet «prix» (portant sur la valeur de ces services) a joué en sens inverse et a été plus important (par exemple les prix des communications ont diminué de 21 % depuis 1996 alors que les prix des biens ont augmenté de 11 % si bien que la part des services dans la valeur totale du commerce a pu diminuer alors que le volume a augmenté). Deuxièmement, alors que l exécutif européen fustige la fragmentation du marché des services, force est de constater qu en dépit de la morosité économique des premières années du millénaire, le commerce entre les États membres s est développé beaucoup plus rapidement qu avec le reste du monde : de 2000 à 2003, les échanges de services ont augmenté de 10,8 % au sein de l Union européenne et de 6,4 %, seulement avec les partenaires extérieurs. Tableau 1 : Exportation de services (prix courants, en millions d euros) 2000 2002 2003 Évolution 2000-2003 (en %) Entre les États membres (intra UE) 371 415 411 +10,8 UE avec le reste du monde (extra UE) 311 336 331 +6,4 Total commerce de services 681 751 741 +8,8 Source : Commission européenne, EU International Trade in Services, 2005. Troisièmement, aux États-Unis dont les performances économiques sont fréquemment citées en exemple, ce principe du pays d origine n a pas cours, si bien qu un prestataire de service officiant dans l État du New Jersey qui voudrait s établir en Caroline du Nord ou ne fut-ce qu y offrir ses services, devrait à nouveau se conformer à toutes les réglementations qui sont en vigueur dans cet État. Ceci rend compte du fait que ce principe n est pas la seule voie possible et encore moins la panacée. Par ailleurs, du point de vue des consommateurs, il semble que la simplification que le principe apporte aux prestataires reporte les complexités sur le consommateur qui devra s informer des différentes législations en vigueur dans l Union, par exemple en matière d obligations de service après-vente 12. Cette difficulté 11 12 Cf. notamment TUC, Economics of the services directive, novembre 2005. Pour illustrer la confusion que pareille situation créerait, Evelyne Gebhardt, auteure du projet de rapport de la commission IMCO, prenait l exemple d une maison pour laquelle un architecte français réaliserait le gros-œuvre, un polonais construirait le toit, et un tchèque serait chargé d autres travaux et s interrogeait du droit applicable au chantier, en vertu du principe du pays d origine. Projet de rapport sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux services dans le marché intérieur (COM (2004) 0002 C6-0069/2004 2004/0001 (COD)), Commission du marché intérieur et de la protection des consommateur.

DE LA PROPOSITION BOLKESTEIN À LA DIRECTIVE SERVICES 13 vaut également pour les services d inspection dont le travail serait compliqué par la nécessité de connaître en détail l ensemble de ces mêmes réglementations. Quatrièmement, une étude commandée par la présidence britannique, pourtant très favorable au PPO, corroborait ce constat et établissait que seuls 10 % des bénéfices attendus de la directive découleraient de ce principe 13. Avant de présenter l évolution de l article 16 14, il faut signaler que le principe du pays d origine ne se retrouve pas en tant que tel dans le Traité. Jusqu alors, l unification du marché intérieur avait été essentiellement 15 réalisée par le biais de la reconnaissance mutuelle combinée à des mesures législatives induisant un mouvement d harmonisation entre les États membres. Avec le principe du pays d origine, il n est plus question d harmonisation. Dans une Union où les disparités sur les plans social, fiscal, juridique et réglementaire sont devenues manifestes après les adhésions de 2004 et 2007, l harmonisation s avère plus difficile à mettre en œuvre. Une évolution de l opinion des parlementaires est observable à ce sujet. Il est significatif à cet égard qu Evelyne Gebhardt n ait pas pu réunir une majorité d eurodéputés de la commission IMCO pour renverser la logique de la Commission en complétant la proposition de directive par des mesures d harmonisation. Dans son projet de rapport de la commission IMCO, Evelyne Gebhardt proposait de scinder les facettes «activité» et «exercice» des services : le prestataire serait soumis aux règles de son pays d origine pour pouvoir accéder à l activité dans un autre État membre mais il devrait respecter les règles du pays où il offre son service. Par exemple, la Belgique ne pourrait pas contraindre un architecte allemand actif dans le Royaume à de nouvelles démarches administratives (obligation de se faire enregistrer ou de certifier la possession de telles aptitudes). Par contre, la Belgique pourrait exiger de lui l observation d exigences visant le respect de l environnement ou de se conformer aux règles régissant les garanties après ventes, etc. E. Gebhardt proposait de baptiser ce dispositif «reconnaissance mutuelle» et de le compléter par des «normes minimales [à proposer par la Commission] en matière d harmonisation dans les domaines suivants : les secteurs des services exclus du champ d application de la présente directive ( ), les secteurs des services auxquels s applique le principe de la reconnaissance mutuelle ( ), les règles relatives au transport de fonds et au transport des personnes décédées, les questions visées à l article 39 pour lesquelles les codes de conduite n ont pas pu être réalisés avant la date de transposition ou sont insuffisants pour assurer le bon fonctionnement du marché intérieur [et] les questions identifiées suite à la procédure d évaluation mutuelle 16». Cette option de l harmonisation complémentaire était justifiée par le fait «d avoir un instrument juridique équilibré dont les dispositions ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour réaliser l objectif d établir un véritable marché intérieur des services. En outre, le principe de la reconnaissance mutuelle est basé sur l idée de l équivalence, donc des standards 13 14 15 16 Copenhagen Economics, Economic Assessment of the Barriers to the Internal Market for Services, janvier 2005. On trouvera en annexe 2 une présentation de l évolution de cet article. Le principe du pays d origine avait déjà été utilisé dans quatre directives sectorielles (commerce électronique, télévision sans frontières, vente à distance de services financiers et protection des données). Sa portée était dans ces cas bien circonscrite. Cf. infra, La liberté d établissement.

14 DE LA PROPOSITION BOLKESTEIN À LA DIRECTIVE SERVICES minimum sont nécessaires pour assurer la confiance mutuelle entre les États membres». En raison de la grande disparité entre les États membres sur les plans social, fiscal, écologique, réglementaire, etc., les opposants au PPO pensent que le risque de dégâts collatéraux ne peut pas être écarté. Même si les propositions de Gebhardt ne sont pas intégralement acceptées, la commission parlementaire opte pour modérer le PPO et va donc à contre-courant du Conseil : au début novembre 2005, 17 États membres s étaient dits favorables à ce principe, 4 avaient émis un soutien critique (Finlande, Espagne, Suède et Autriche), 4 autres l avaient critiqué plus fermement (Portugal, France, Allemagne et Danemark). La Grèce et la Belgique n avaient pas encore de position officielle à ce stade. En disposant que «les prestataires [sont] soumis uniquement aux dispositions nationales de leur État membre d origine», le PPO mettait le pays de destination hors jeu et permettait aux entreprises d échapper aux règles locales. La commission IMCO a confirmé le PPO dans ses grandes lignes mais simultanément, a remplacé le paragraphe 2 qui prévoyait que le pays d origine était «chargé du contrôle du prestataire et des services qu il fournit» par l obligation de respecter les règles du pays de destination pour autant qu elles soient «indispensable[s] pour assurer le maintien de l ordre public ou de la sécurité publique ou la protection de la santé publique ou de l environnement». Ceci dit, le texte reste pour le moins ambigu en ce qui concerne les cas où les règles du pays de destination ne relèvent pas des motifs susmentionnés : quelles sont les règles qui s appliquent dès lors que les conditions pour que celles du pays de destination s appliquent ne sont pas rencontrées et que le paragraphe relatif aux règles du pays d origine a été biffé? (cf. le point 7.2. La jurisprudence de la Cour de justice). De plus la commission IMCO a rendu le nouveau paragraphe 2 plus cohérent avec l amendement accepté visant à supprimer les références au détachement des travailleurs (article 24 et 25 de la version de la Commission) et qui interféraient sérieusement avec la directive 96/71 sur le détachement des travailleurs Bien qu il ait été jugé insuffisant par ceux qui contestaient la portée de la directive ou qui voyaient en la proposition initiale d E. Gebhardt la meilleure solution possible, il s agissait bel et bien d un premier pas important pour eux. Pendant les semaines qui suivront le vote et en amont de la plénière, un groupe de haut niveau constitué des eurodéputés les plus au fait de la directive dans leur famille politique s est réuni afin d examiner les points qui pourraient faire l objet d amendements. L objectif était d éviter une profusion d amendements. Dans la version adoptée en plénière, le PPO a été renommé la «liberté de prestation des services» afin d éviter toute confusion et de refléter qu au cours de ces semaines, le PPO est devenu méconnaissable par rapport à sa première formulation. Les 732 eurodéputés renversent sa philosophie en revalidant et en requalifiant les réglementations du pays de destination de manière moins équivoque que ne l avait fait la commission IMCO. Toutefois, ces réglementations doivent respecter trois principes : la nondiscrimination, la nécessité et la proportionnalité.