Section Française SF12-C2-12 76 Bd de la Villette - 75940 Paris Cedex 19 23 août 2012 PROCEDURE DE REGULARISATION DE PERSONNES MIGRANTES EN SITUATION IRREGULIERE EN FRANCE COMPTE RENDU DE LA COMMISSION DES LOIS / 25 juillet 2012 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20120723/lois.html#toc6 Politique de l'immigration - Audition de M. Manuel Valls, ministre de l'intérieur «. Une circulaire est en cours de préparation qui doit préciser les critères de l'admission exceptionnelle au séjour. Ceux-ci vont être discutés, cet été, avec l'ensemble des parties prenantes (associations, syndicats) et je suis à l'écoute des parlementaires. Ces critères portent sur les années de présence sur le territoire, les attaches familiales, la scolarisation des enfants, la situation par rapport au travail, donc sur ce qui fait la réalité d'une vie construite sur notre territoire». PRINCIPE Un Etat a la prérogative de déterminer quelles personnes peuvent séjourner sur son territoire mais il ne peut exercer cette prérogative que dans les limites de ses obligations internationales dans le domaine des droits humains, au premier titre desquelles celles relatives à la protection des personnes en besoin de protection internationale, ou qui, en cas de retour dans leur pays seraient exposées à des violations graves de leurs droits humains (tel le fait d être exposées à des traitements contraires aux articles 2 et 3 de la Convention européenne des droits de l Homme et tout autre disposition pertinente similaire découlant d autres instruments internationaux). Toute opération de régularisation doit respecter, protéger et promouvoir les droits des personnes susceptibles d être éligibles ou de postuler. Dans cette perspective, l opération de régularisation doit se référer à l ensemble des obligations internationales relatives aux droits humains ainsi qu à la jurisprudence découlant des juridictions nationales et internationales sur l interprétation à retenir de tels droits pour pouvoir, a minima, les intégrer. Cela étant, une telle lecture permettrait de donner un fondement plus objectif aux critères élaborés pour conduire l opération de régularisation. Il faut cependant veiller à ce qu une telle opération, de nature ponctuelle, ne conduise pas à remplacer des dispositions légales permettant la délivrance d un titre de séjour ; ces exigences devraient en effet être respectées par les instances en charge de l admission au séjour ou du contrôle des conditions de délivrance de telles admissions. Ces seuls critères de régularisation sont par conséquent à considérer comme une base minimale. Les droits en cause sur lesquels une opération de régularisation doit se fonder sont les suivants : - le droit au respect de la vie familiale - le droit au respect de la vie privée - les droits de l enfant tels que reconnus dans la Convention internationale des droits de l enfant - le droit de demander et d obtenir justice, d avoir accès à un recours effectif - le droit à des conditions de vie satisfaisantes. De même, bien qu elles ne soient pas contraignantes juridiquement, les recommandations ou résolutions formulées par des instances intergouvernementales devraient servir de guide aux autorités comme la résolution de l Assemblée parlementaire du Conseil de l Europe de 2007 sur les opérations de régularisation (cf infra).
Il ne peut exister de critère unique de régularisation qui puisse à lui seul assurer le respect du contenu de ces droits. Pour être satisfaisante et équitable et offrir les mêmes chances à toutes les personnes, une opération de régularisation doit : - être réalisée de façon équitable et non discriminatoire et se fonder sur un ensemble de critères permettant d appréhender globalement la situation des personnes et de satisfaire au respect de leurs droits ; - s effectuer sur une base individualisée permettant d apprécier chacune des situations soumises à la lumière des critères définis ; a priori, une limite du nombre de personnes pouvant être régularisées peut heurter ces exigences (cf infra déclaration de Thomas Hammarberg lors d une visite en France). PROCEDURE DE REGULARISATION En amont - Consultation des différentes parties concernées par l opération de régularisation - Elaboration de critères précis pour les conditions matérielles et formelles requises - Définition des voies de recours à disposition des intéressés en cas de rejet de leur demande et des effets de l exercice de ces voies sur leur situation administrative - Publication des critères de régularisation et information de toutes les parties intéressées quant aux critères et conditions - Promotion et sensibilisation des médias et de l opinion publique sur l opération programmée. En cours - Réduction des formalités administratives ; en cas de délai encadrant l opération, veiller à ce qu il puisse raisonnablement permettre aux intéressés de déposer une demande, en tenant dûment compte des moyens mis à disposition des services administratifs pour traiter ces demandes, de sorte que nul ne puisse être débouté pour des raisons liées à l incapacité des autorités à enregistrer ou traiter toutes les situations - Renforcement des services administratifs afin de pouvoir faire face au nombre potentiellement élevé de demandes. En aval - Communication sur le nombre de personnes régularisées et de celles qui ne l ont pas été - Réflexion sur [ou Préparation de] des programmes d aide au retour volontaire pour les personnes n ayant pas été régularisées. CAS PARTICULIERS DEVANT ETRE ENVISAGES 1. Régularisation comme conséquence du respect du droit à ne pouvoir être refoulé Deux situations relevant de l obligation de ne pas refouler doivent conduire à régulariser la situation des personnes concernées : 1-1- Défaillance de la procédure d asile et existence de craintes en cas de retour dans le pays de nationalité ou de résidence En France, une attention particulière doit être portée au fait que certaines des personnes qui ont demandé l asile ont été déboutées pour des raisons ne tenant pas au bien-fondé de leurs craintes mais aux conditions dans lesquelles elles ont exercé leur droit de solliciter l asile. Ces conditions peuvent être directement liées - à la procédure d asile : recours à la procédure «prioritaire» (sans examen personnalisé approfondi ni recours suspensif devant la Cour nationale du droit d asile), défaut d assistance juridique spécialisée du fait de l absence de place en CADA, interprétation restrictive des motifs de la Convention de Genève de 1951 ou de la protection subsidiaire ; - aux conditions de vie pendant cette procédure : absence d hébergement, hébergement précaire, faible montant de l aide financière censée assurer des conditions de vie décentes. Des personnes, bien que légalement déboutées, n en restent pas moins en danger en cas de retour dans leur pays. Les préfets ont l obligation d examiner avant toute mesure d éloignement les risques en cas de retour pesant sur la personne concernée. L opération de régularisation doit permettre sur le fond comme sur la forme de faire une distinction entre les personnes relevant d un besoin de protection internationale de celles qui n en relèvent pas. 2
1-2- Impossibilité juridique de renvoi en raison des craintes constatées dans le pays de renvoi, nonobstant l absence de reconnaissance d un statut de réfugié ou de protection subsidiaire Des personnes ne peuvent pas en droit être renvoyées dans leur pays lorsque la décision fixant le pays de destination dans le cadre de leur procédure d éloignement a été annulée par décision juridictionnelle en raison des craintes en cas de retour (violation de l article 3 de la Convention européenne des droits de l homme) constatées par le juge administratif ; parmi ces personnes, figurent celles qui ont été exclues de la protection (application de l article 1F de la Convention de Genève ou de son équivalent pour la protection subsidiaire) mais dont les craintes en cas de retour ont été préalablement établies par la Cour nationale du droit d asile et/ou l OFPRA. L opération de régularisation doit permettre à ces personnes de bénéficier d une régularisation de leur séjour pour des motifs liés aux craintes pesant sur elles en cas de retour dans leur pays. 2. Autre cas d impossibilité de renvoi et pouvant nécessiter une régularisation Des personnes ne peuvent en pratique pas être renvoyées dans leur pays compte tenu de la situation qui y prévaut : impossibilité matérielle de renvoi liée à une situation de violence généralisée, évènement d origine naturelle ou humaine (séisme, tsunami, catastrophe industrielle, absence de liaison aérienne). Toutes ces personnes devraient, à défaut de pouvoir bénéficier de l application de dispositions légales pour régler leur situation, entrer dans le cadre de l opération de régularisation. C est en effet la seule solution qui s offre aux autorités, au regard de leurs obligations internationales, pour permettre à toute personne présente sur leur territoire de pouvoir jouir de l ensemble de ses droits. 3
SOURCES APCE Résolution 1568 (2007) - Programmes de régularisation des migrants en situation irrégulière http://assembly.coe.int/mainf.asp?link=/documents/adoptedtext/ta07/fres1568.htm Notamment : Consulter les employeurs, les salariés, les migrants en situation irrégulière et la société civile. Informer les migrants intéressés de la procédure de régularisation. Assurer la promotion des programmes de régularisations à l opinion publique et aux médias. Réduire les formalités administratives au strict nécessaire. Renforcer les services administratifs afin de pouvoir faire face au nombre potentiellement élevé de demandes de régularisation. Memorandum de Thomas Hammarberg, Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'europe, faisant suite à sa visite en France du 21 au 23 mai 2008 https://wcd.coe.int/viewdoc.jsp?id=1372841#p394_83717 b. L accès des immigrés irréguliers aux régularisations 106. En juillet 2006, l «admission exceptionnelle au séjour» a remplacé la procédure de régularisation des sans papiers justifiant de dix ans de résidence en France. Etablie en 1997, cette procédure permettait aux étrangers irréguliers attestant de dix années de présence sur le territoire français d obtenir un titre de séjour. Considérée comme donnant une prime à l illégalité, le Gouvernement a décidé de remplacer cette possibilité par la création d un mécanisme de régularisation moins automatique. L admission exceptionnelle au séjour offre une possibilité de régularisation pour des cas humanitaires, exceptionnels ou liés à l exercice d une activité professionnelle caractérisée par des besoins de main d œuvre. Cette réforme a entraîné une diminution importante du nombre de personnes régularisées. Aucun texte ne définit précisément les critères et les preuves à apporter pour bénéficier d une telle régularisation. Ceci accroît encore le caractère individualisé et potentiellement arbitraire de ce processus. 107. Depuis 2006, deux régularisations «collectives» ont été entreprises : en juin 2006 concernant les familles d enfants scolarisés et plus récemment en faveur d employés de la restauration. Dans les deux cas, les régularisations se sont faites sur le fondement des dossiers déposés par les demandeurs. Il convient en premier lieu de saluer la volonté gouvernementale de prendre en compte la spécificité de certaines catégories d étrangers «sans-papier». Toutefois, de nombreux observateurs ainsi que les médias ont indiqué que le nombre de régularisations avaient été prédéterminé par les autorités ministérielles compétentes avant même l examen individuel des dossiers ; ce nombre étant, dans les deux cas, bien inférieur au nombre d étrangers susceptibles de remplir l ensemble des conditions requises. Cette prédétermination a engendré une application subjective et inégalitaire voire arbitraire des critères de régularisation. [ ] 109. Le Commissaire appelle à rendre plus transparents les critères d attribution des procédures de régularisation ainsi qu à communiquer régulièrement sur le nombre de régularisations délivrées. «L Europe doit respecter les droits des migrants» par Thomas Hammarberg Commissaire aux droits de l homme du Conseil de l Europe, https://wcd.coe.int/viewdoc.jsp?id=1506857&site=coe La régularisation : un moyen de défendre les droits fondamentaux des migrants La nécessité de procédures européennes communes dans ce domaine est évidente. J'ai rencontré des représentants de gouvernements qui s'inquiètent des signaux encourageants qu'une politique fondée sur les droits enverrait à d'autres réfugiés. Cette attitude provoque généralement une réaction en chaîne négative. Les politiques devraient au contraire être coordonnées sur la base des normes reconnues en matière de droits de l'homme. Les responsables politiques ne devraient pas perdre de vue la perspective des droits de l'homme dans ce débat et formuler une stratégie rationnelle à long terme. Une telle approche doit tenir compte 4
du fait que la main d'œuvre immigrée occupe souvent des emplois que les nationaux refusent. Autrement dit, les Etats européens devraient regarder la réalité en face : les migrants irréguliers travaillent parce qu il y a une demande pour cette main d'œuvre. Nous savons que le secteur agricole du sud de l'europe emploie un très grand nombre de travailleurs migrants en situation irrégulière. Il en va de même pour les services de restauration en France et au Royaume-Uni. Hélas, dans ces secteurs, les migrants connaissent souvent des conditions de travail et de vie bien en-dessous des normes. L'immigration est un phénomène social qui exige des mesures multilatérales et intelligentes de la part des Etats. L'immigration clandestine a augmenté et s'est développée non seulement à cause du sousdéveloppement des pays d'origine mais aussi faute de mécanismes et de procédures clairs en matière d'immigration pouvant répondre à la demande de main d'œuvre par des voies régulières d'immigration. La régularisation des migrants en situation irrégulière devrait être sérieusement envisagée dans certaines situations. Cette pratique, si elle est dénoncée par certains Etats européens, a montré son utilité dans plusieurs pays. L'Italie a récemment adopté un mécanisme pour régulariser un grand nombre de travailleurs étrangers en situation irrégulière. Il y a quelques semaines, la Belgique a aussi annoncé qu'elle créerait une procédure de régularisation fondée sur des critères objectifs et équitables. En 2007, l'assemblée parlementaire du Conseil de l'europe a adopté une recommandation comprenant des lignes directrices sur la régularisation des migrants. En effet, après plusieurs années passées à vivre et à travailler dans un pays, un migrant qu'il soit en situation régulière ou non s'intègre dans la collectivité et crée des liens sociaux avec la société d'accueil. La régularisation - tant en terme de statut que de résidence - de ces personnes et de leurs familles profitent aussi au pays d accueil en renforçant sa cohésion sociale. Droits de l homme en Europe : la complaisance n a pas sa place Points de vue de Thomas Hammarberg, Commissaire aux droits de l homme du Conseil de l Europe Une autre réalité doit être reconnue : une grande proportion des migrants irréguliers resteront en Europe et ne seront pas ou ne pourront être renvoyés dans leur pays d origine. Dans certains cas, ce fait tient à ce que l expulsion constituerait un refoulement, lequel est interdit par le droit international. Dans d autres, l expulsion ne serait pas réaliste, car la nationalité ou l identité est incertaine, ou parce que le pays d origine présumé refuse de coopérer. Dans d autres cas encore, il s agit de migrants apatrides qui n ont donc pas de pays où retourner. Cela soulève la question de la régularisation décision du gouvernement de légaliser la présence de certains migrants irréguliers. Une telle mesure n implique pas un renoncement quelconque à la souveraineté nationale de l Etat, ni à son droit de contrôle des frontières nationales. C est un acte volontaire, comparable à l amnistie, par lequel l Etat décide délibérément de fermer les yeux sur la violation des règles d immigration dans des cas limités et spécifiques. La régularisation est une question controversée que l Assemblée parlementaire du Conseil de l Europe a néanmoins eu le mérite de à cette initiative et de considérer ces programmes de régularisation comme des moyens de protéger la dignité et les droits individuels de personnes qui constituent un groupe particulièrement vulnérable. 5