A Clermont-Ferrand, le 12 novembre 2003 à Monsieur le Président Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale Maison des communes 46, av. de la mairie 43000 ESPALY SAINT MARCEL Monsieur le Président, Le rapport d'observations arrêté par la Chambre régionale des comptes sur la gestion du centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale a été porté à votre connaissance le 2 octobre 2003. Aucune réponse écrite de votre part n'étant parvenue à la chambre dans le délai d'un mois, il vous appartient de communiquer ce rapport à l'assemblée délibérante dès sa plus proche réunion. Il doit être joint à la convocation adressée à chacun des membres de l'assemblée et donner lieu à un débat, conformément aux dispositions de l'article L 241-11 du code des juridictions financières. Je vous invite en conséquence : * à me faire connaître la date de la plus proche réunion de l'assemblée délibérante au cours de laquelle il sera procédé à cette communication au moyen de l'imprimé joint, à me retourner dans les meilleurs délais ; * à me transmettre l'extrait du registre des délibérations de la séance de l'assemblée délibérante au cours de laquelle il aura été procédé à cette communication aussitôt après celle-ci ; J'ajoute qu'en application des dispositions de l'article R.241-23 du code des juridictions financières, une copie de ces observations est transmise au Préfet et au Trésorier-Payeur général de la Haute-Loire. Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma considération distinguée. Pierrette PETIT
Conseillère référendaire à la COUR des COMPTES *********************** CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES D'AUVERGNE CENTRE DE GESTION DE LA FONCTION PUBLIQUE DE LA HAUTE-LOIRE A COMPTER DE L'EXERCICE 1996 EXAMEN DE LA GESTION OBSERVATIONS DEFINITIVES 1. Présentation du Centre départemental de gestion de la Haute-Loire Le centre de gestion de la fonction publique territoriale de la Haute-Loire regroupe : * 316 collectivités affiliées à titre obligatoire, les 260 communes du département de la Haute-Loire et 55 établissements publics. * Le SDIS s'est affilié volontairement pour les agents n'appartenant pas à la filière des sapeurs pompiers Les effectifs gérés par le centre de gestion de la Haute-Loire s'élèvent à 2 400 environ, dont 21 % à temps non complet. En application du décret n 2000-487 portant modification de diverses dispositions relatives à certains emplois de direction des collectivités territoriales, le centre de gestion de la Haute-Loire est assimilé à une commune entre 10 000 et 20 000 habitants (gestion de moins de 5000 agents). La base de référence retenue est, en effet, l'effectif des agents titulaires et non titulaires régis par la loi du 26 janvier 1984, en fonction dans le département. Pour la Haute-Loire, celui-ci était de 3 271, au 31 décembre 1997. Pour l'accomplissement de ses missions, il dispose de 29 agents permanents. Son budget de fonctionnement s'élevait à plus de 15 MF (2,29 Meuros) en 2001 dont moins de 20 % des montants consacré aux missions obligatoires.
L'article 27 du décret n 85-643 relatif aux centres de gestion prévoit que " le conseil d'administration approuve la rapport annuel d'activité préparé par le président ". Ce document n'est pas établi. Des rapports par service sont néanmoins présentés au conseil d'administration à la fin de chaque exercice. Le Président indique que le rapport d'activité sera préparé de façon plus globale et synthétique, en remplacement de ces documents. 2. La situation financière et budgétaire Le montant des ressources de fonctionnement est passé de 8,8 MF (1,3Meuros) en 1997 à 15 MF (2,3Meuros) en 2001, soit une augmentation globale de 70 % : Parmi les quatre centres de gestion de la région Auvergne, le centre de la Haute-Loire se situe dans une position moyenne pour le ratio cotisation/agents gérés. Compte tenu de l'importance du service de remplacement, le niveau de recettes globales est du même ordre de grandeur que celui des centres de gestion de l'allier et du Puy-de-Dôme : Compte tenu des excédents de fonctionnement dégagés chaque année, le fonds de roulement de
fin d'exercice est passé de 1 334 102F (203 382 euros) en 1998 à près de 2 293 619 F (349 657 euros) en 2001. Ces réserves devraient permettre d'autofinancer pour partie le projet d'extension du siège. 3. La situation des personnels : l'indemnisation des frais L'article 25 de la loi 84-53 prévoit que " les centres de gestion peuvent recruter des agents en vue de les affecter à des missions temporaires ou d'assurer le remplacement d'agents titulaires momentanément indisponibles..." Le règlement d'adhésion au service de remplacement élaboré en juillet 2001 précise que " les frais de déplacement des agents affectés sont remboursés au centre de gestion ". En 2001, une vingtaine d'agents ont été remboursés de leurs frais de déplacement, le montant des sommes acquittées à ce titre s'élevant à près de 90 000 F (13 720,41 euros). Or, selon les dispositions du décret n 2001-654 applicable aux frais de déplacement des agents territoriaux, ne peuvent être indemnisés que les déplacements pour les besoins du service hors de la résidence administrative et hors de la résidence familiale. Au cas particulier, la résidence administrative est le lieu du siège de la collectivité d'affectation. Par ailleurs, l'article 27 du décret précise que " les déplacements effectués par l'agent entre son domicile et son lieu de travail ne peuvent donner lieu, sous réserve des dispositions des décrets des 18 octobre 1982 et 1er juillet 1983 susvisés, à aucun remboursement direct. " Le Président du centre de gestion justifie ce dispositif par l'inadaptation des dispositions réglementaires à la spécificité du fonctionnement du service d'intérim. Une analyse similaire peut être faite pour le remboursement des frais engagés par les agents du service technique, mis à disposition de collectivités, pour la durée de réalisation de prestations de maîtrise d'ouvre. 4. Les missions à caractère obligatoire : l'organisation d'examens et concours Les centres de gestion de la région Auvergne ont décidé, en juin 2002, d'instituer une nouvelle recette, sous forme de caution demandée aux candidats inscrits, somme devant être restituée si le candidat s'est présenté aux épreuves. Cette initiative est motivée par le constat d'une discordance importante existant entre le nombre de candidats inscrits aux concours et ceux effectivement présents aux épreuves. A titre d'exemple, le taux de présence aux épreuves du concours de rédacteur organisé en 2000 varie, selon les départements, entre 45 et 51 % pour le concours externe et entre 58 et 86 % pour le concours interne (au total, 710 présents sur 1 284 inscrits ). Ce phénomène a nécessairement une incidence sur le coût de l'organisation matérielle.
Les ressources des centres départementaux de gestion sont définies de manière limitative par le décret n 85-643 modifié : " la cotisation définie à l'article 22, les redevances pour prestation de service, les dons et legs, les subventions, le produit des publications, les produits financiers, les emprunts ". Si le décret n 88-1599 a ajouté aux ressources déjà existantes les droits d'inscription aux concours et examens d'accès à la fonction publique territoriale, cette disposition a été supprimée par le décret n 95-955, qui lui a substitué le transfert de ressource du CNFPT. Saisi de deux recours sur les délibérations instituant les chèques de caution, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand, a, du reste, décidé leur annulation le 12 juin 2003. Par ailleurs, s'agissant de concours dont le nombre d'inscrits est élevé, tel le concours de rédacteur organisé en 2000, par exemple, il est constaté que les ressources procurées par le reversement par le CNFPT et la contribution des collectivités non affiliées (442 535 F (67 464,03 euros)) ont compensé les charges supportées par les centres de gestion d'auvergne (393 927 F (60 053,78 euros)). La question du préjudice financier induit par le phénomène d'absentéisme ne peut donc être appréhendée que dans un cadre national. 5. Les missions à caractère facultatif relevant de l'article 25 de la loi n 84-53 L'article 25 de la loi n 84-53 (selon la rédaction modifiée par la loi n 94-1134) prévoit que " les centres de gestion peuvent assurer toute tâche administrative concernant les agents des collectivités et établissements, à la demande de ces collectivités et établissements. Ils peuvent, dans les mêmes conditions, recruter des agents en vue de les affecter à des missions temporaires ou d'assurer le remplacement d'agents titulaires momentanément indisponibles. Ils peuvent recruter des fonctionnaires en vue d'assurer des services communs à des collectivités ou établissements. " Les services communs gérés par le centre de gestion de la Haute-Loire occupent une place importante puisqu'en 2001 une quinzaine de personnes y étaient affectées et que leurs recettes s'élevaient à 3,40 MF (0,52 Meuros), montant supérieur au produit des cotisations obligatoires. Leur organisation et leur mode de financement sont diverses : * le service technique a été supprimé par délibération du 21 mars 1997, suite à un jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand en date du 10 octobre 1996 et remplacé par un dispositif de mise à disposition par convention auprès des communes qui en font la demande, d'agents chargés d'une mission temporaire de maîtrise d'ouvre. Le tarif d'intervention journalier varie en fonction de la nature de la mission, * le service juridique est constitué sous la forme d'un service commun ; il est financé par une cotisation additionnelle de 0,20 %,
*le service informatique est également constitué sous la forme d'un service commun ; le tarif d'intervention est variable selon la prestation ( forfait annuel pour la prestation d'assistance ). Au cours des trois dernières années, les résultats de ces services ont été contrastés : Au cours de l'exercice 2002, en raison de modification d'organisation interne, les résultats des services technique et juridique notamment se sont sensiblement améliorés : Le service d'assistance informatique Créé par délibération du 18 décembre 1992, ce service a pour objet de : " - sélectionner un prestataire de service du marché de concepteur de logiciels, afin d'assurer
directement par la suite, la promotion du produit, la formation sur site des agents, une assistance téléphonique * lancer une consultation générale auprès des constructeurs de matériels * négocier un contrat groupe de maintenance ". En 1998, le centre de gestion a conclu une convention avec une société d'informatique par laquelle celle-ci transfère à l'établissement public ses compétences en matière d'installation des solutions informatiques, de formation des utilisateurs et d'assistance de premier niveau. Cette convention confère au centre de gestion l'exclusivité de ces prestations sur le département. Des conventions sont conclues entre le centre de gestion et les collectivités intéressées, précisant les prestations servies et leur coût. Une convention complémentaire a été conclue en septembre 1999 avec un éditeur de logiciel de gestion administrative. L'activité de ce service répond à un besoin des collectivités puisqu'il compte actuellement 200 adhérents. Les recettes de ce service s'élevaient, en 2001, à 0,90 MF (0,14 Meuros), soit près de 30 % des recettes des services facultatifs (hors remplacement). Selon la comptabilité analytique du centre, au cours des trois derniers exercices, les résultats du service ont été excédentaires (près de 240 000 F (36 587,76 euros) en 2001). L'institution et les modalités de fonctionnement de ce service appellent, néanmoins, plusieurs observations. Cette activité revêt un caractère commercial dont le centre de gestion n'a pas tiré les conséquences fiscales, notamment en matière d'assujettissement à la taxe sur la valeur ajoutée. La délibération du 18 juin 1998 précisait que le centre de gestion s'est " positionné pour un conventionnement direct avec les collectivités...cette solution, déjà plus conforme à la réglementation des articles 22 et 25 2ème alinéa de la loi du 26 janvier 1984, règle aussi le problème lié à l'application de la TVA, étant donné que les prestations effectuées par les agents du centre ne peuvent y être assujetties. " Selon l'article 4 de la 6ème directive européenne du 17 mai 1977, les Etats, les régions, les départements, les communes et les autres organismes de droit public ne sont pas considérés comme des assujettis pour les activités ou opérations qu'ils accomplissent en tant qu'autorités publiques, même lorsque, à l'occasion de ces activités ou opérations, ils perçoivent des droits, redevances, cotisations ou rétributions. Toutefois, lorsqu'ils effectuent de telles activités ou opérations, ils doivent être considérés comme des assujettis pour ces activités ou opérations dans la mesure où leur non assujettissement conduirait à des distorsions de concurrence d'une certaine importance.
L'article 256 B du code général des impôts issu de la loi du 29 décembre 1978 prise pour l'adaptation de la législation nationale à cette directive, prévoit que " les personnes morales de droit public ne sont pas assujetties à la taxe sur la valeur ajoutée pour l'activité de leurs services administratifs, sociaux, éducatifs, culturels et sportifs lorsque leur non assujettissement n'entraîne pas de distorsions dans les conditions de la concurrence ". Les collectivités publiques ne sont donc pas assujetties à la taxe sur la valeur ajoutée pour les activités effectuées en tant qu'autorités publiques, en l'absence de distorsion de concurrence. Dans sa réponse, le Président indique que l'intervention du centre de gestion dans ce secteur d'activité respecte le libre jeu de la concurrence, notamment en raison de la spécificité de la prestation offerte qui " va bien au-delà de l'offre de prestation dans ce domaine du secteur privé. En effet, le fait d'être un relais de proximité permet des interventions directes sur site alors que les sociétés privées proposent uniquement une assistance téléphonique qui ne peut résoudre tous les problèmes rencontrés par les utilisateurs, problèmes qui relèvent le plus souvent d'ailleurs de l'application elle-même que du logiciel proprement dit ". Or le centre de gestion n'exerce pas une mission d'assistance spécifique qui n'aurait pas d'équivalent dans le secteur marchand mais agit pour le compte de la société informatique. Lorsque celle-ci intervient directement auprès de ses clients, les prestations similaires sont soumises à TVA. Par ailleurs, la société informatique ayant exigé que le centre de gestion soit l'interlocuteur unique dans le département de la Haute-Loire, celui-ci a délégué, pour certaines collectivités, l'exécution du service au syndicat mixte d'aménagement du territoire (SMAT ) du Haut Allier qui effectuait déjà ce type de prestation " dans sa zone d'influence ". Entre 1999 et 2001, le montant des sommes reversées au SMAT, dans le cadre de l'application de la convention conclue le 8 décembre 1998, s'est élevé à près de 300 000 F (45 734,71 euros). Ce dispositif était irrégulier, puisque les dispositions de l'article 25 de la loi statutaire n'autorisent pas la délégation de l'exécution d'un service commun. Il y a été mis fin depuis le début de l'année 2003. 6. Les contrats d'assurance Dans le cadre de l'article 26 de la loi statutaire, le centre de gestion gère un contrat d'assurancegroupe des risques statutaires depuis 1991. En 2000, il a lancé une procédure d'appel à la concurrence pour le renouvellement du contrat. Le montant du marché était estimé à 25 MF (3,81 Meuros) environ. Le centre de gestion a conclu un marché à bons de commande pour les collectivités employant moins de 40 agents et quatorze contrats distincts pour des collectivités plus importantes ( agents
titulaires et non titulaires ). Les CCAP offrent la faculté d'inclure notamment dans l'assiette de cotisation tout ou partie des charges patronales. Le Président dans sa réponse considère en effet que " la notion de risques financiers prévue à l'article 26 de la loi du 26 janvier 1984 dépasse la notion de traitement définie à l'article 57 de la loi susvisée ". L'article 57 de la loi statutaire prévoit, à titre exceptionnel, que les collectivités locales peuvent se faire rembourser les charges patronales par le tiers responsable d'un accident, tandis que cette faculté n'est pas ouverte pour l'etat. Cette disposition spécifique montre, à contrario, que les charges patronales ne peuvent être implicitement comprises dans les risques financiers visés à l'article 26 de la dite loi. C'est, du reste, l'analyse développée par le secrétaire d'etat aux collectivités locales, dans une réponse écrite (n 52549, JO AN du 1er juin 1992 ). Celui-ci rappelait, tout d'abord, que l'article 17 du décret n 60-58 relatif au régime de sécurité sociale des fonctionnaires territoriaux dispose " qu'en contrepartie des charges qui lui incombent en application des articles 8 et 10 ( versement de prestations en nature ), l'organisation générale de la sécurité sociale reçoit des cotisations des bénéficiaires et des collectivités et établissements ". Il indiquait ensuite, qu'un fonctionnaire en congé de maladie demeurant en position d'activité, perçoit une rémunération ainsi que les prestations en nature précitées : " il est donc normal que l'intéressé et son employeur versent les cotisations évoquées à l'article 17 précité ". Dans le cas ou l'agent est victime d'un accident causé par un tiers, il rappelait que principe de subrogation prévu par l'article 57 de la loi statutaire conduit " ce dernier à rembourser à la collectivité territoriale employeur, d'une part, la rémunération qu'elle verse à son agent et, d'autre part, les charges sociales patronales assises sur cette rémunération. Ce n'est que dans l'hypothèse où l'accident ne serait pas dû à un tiers que la collectivité devrait faire face elle-même à de telles charges ". Il concluait en indiquant " qu'en tout état de cause, les collectivités territoriales peuvent conclure un contrat d'assurance en vue de se garantir contre les conséquences financières résultant de l'application de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984. Cependant, un tel contrat ne peut prévoir la prise en charge des cotisations dues par l'employeur en cas de congé pour raison de santé. " Pas de réponse de l'ordonnateur