FINANCES PUBLIQUES TRÉSORERIE Nouvelle convention MINÉFI/Banque de France La gestion du compte de l État Article d Olivier Cuny, administrateur civil à l Agence France Trésor, en collaboration avec Dominique Dallo, chef du bureau 7C de la direction générale de la Comptabilité publique. Une nouvelle convention relative à la gestion du compte de l État à la Banque de France a été signée le 26 avril dernier, par Jean-Pierre JOUYET, directeur du Trésor et Jean BASSERES, directeur général de la Comptabilité publique pour le ministère de l Économie, des finances et de l industrie et par Hervé HANNOUN, sous-gouverneur de la Banque de France. Ce document jette les bases d un partenariat renforcé pour le suivi de la trésorerie de l État et approfondit les relations de clientèle entre l État et son banquier unique. Cette signature constitue l occasion de décrire les principaux aspects du fonctionnement du compte de l État, auquel participent chaque jour, directement ou indirectement, plusieurs dizaines de milliers de personnes. Une collaboration étroite entre l État et la Banque de France La collaboration étroite entre les services de l État et de la Banque de France, résultat de l histoire, vient de se renforcer sous le double effet de l évolution récente des techniques financières et de l arrivée de la monnaie unique. Le rôle des intervenants La gestion du compte de l État repose sur la collaboration entre les services du MINÉFI (Agence France Trésor et comptabilité publique) et ceux de la Banque de France. Les comptables publics des services déconcentrés de la comptabilité publique, des impôts et des http://www.finances.gouv.fr/notes_bleues/nbb/nbb234/234_lgc.htm (1 sur 10) [28/06/2007 12:02:15]
douanes participent au fonctionnement des 9 000 comptes d opérations de l État, ouverts dans les écritures de la Banque de France et dont la gestion est centralisée à l Agence France Trésor. Sur ces comptes d opérations transitent des flux financiers aussi divers que le règlement des différents impôts prévus en loi de finances (impôts sur les sociétés, impôt sur le revenu des personnes physiques, etc.), les dépenses du budget de l État (par exemple, la prime pour l emploi), les opérations de dette et de gestion active de trésorerie de l État ou encore les dépenses et recettes des établissements publics nationaux, des collectivités et établissements publics locaux ou des autres correspondants du Trésor. Grâce aux services de la Banque de France, les opérations de l État et de ses correspondants sont consolidées en temps réel sur un compte central et unique, tenu dans les écritures de la banque centrale nationale, dit «compte du Trésor». La gestion de ce compte est assurée par l Agence France Trésor, service à compétence nationale au sein de la direction du Trésor, au ministère de l Économie, des finances et de l industrie (1). Les fonctions de l Agence se comparent en fait à celles d un trésorier d entreprise (voire d un ménage) : ce dernier établit des prévisions de financement à moyen et long terme, reçoit les prévisions de dépenses des différentes filiales, suit son compte en temps réel et place, le cas échéant, ses disponibilités. S agissant du compte du Trésor, le trésorier et sa banque doivent néanmoins tenir compte des spécificités des opérations et des objectifs de l État : en vertu du traité de Maastricht (article 101 du traité instituant la Communauté européenne), la Banque de France ne peut accorder d avance à des organismes publics, ce qui implique que le compte du Trésor soit toujours créditeur; en outre, l État doit veiller à limiter la variation du solde de fin de journée de ses opérations de manière à faciliter la gestion de la liquidité bancaire de la zone euro par la Banque centrale européenne; en outre, les fonds disponibles doivent être gérés avec une absolue sécurité et au mieux des intérêts du contribuable, les produits financiers retirés des placements de trésorerie venant en déduction de la charge de la dette. Un processus historique Cette collaboration entre l État et la Banque de France est le fruit d un processus historique lié à la problématique du «mouvement général des fonds». La mission de «trésorier de l État» Elle existe depuis près de deux siècles au sein du ministère des finances sous des formes qui ont naturellement évolué, mais qui renvoient toutes à la problématique du «mouvement général des fonds». Le problème, traditionnel pour l État, lié à l absence de simultanéité spontanée en tous lieux entre ses flux de dépenses et ses flux de recettes, a longtemps conduit, à l époque des monnaies métalliques, à redistribuer en permanence les espèces des comptes excédentaires sur des caisses déficitaires souvent très éloignées géographiquement, afin que chaque comptable soit en mesure de régler à chaque instant les dépenses ordonnancées sur sa caisse. Dès la création en 1806 du ministère du Trésor et de la Caisse de service par le comte Mollien, des travaux importants ont été engagés sur ce sujet, travaux qui furent poursuivis après 1814 au sein du bureau du Mouvement général des fonds créé par le baron Louis. Ancêtres du Trésor et de l Agence France Trésor, ces instances ont apporté, en 1857, une réponse concrète à ce problème de «mouvement des fonds» en instituant un compte courant unique du Trésor à la Banque de France http://www.finances.gouv.fr/notes_bleues/nbb/nbb234/234_lgc.htm (2 sur 10) [28/06/2007 12:02:15]
auquel tout comptable public a accès soit lui-même, soit par l intermédiaire de son supérieur hiérarchique. Depuis cette date, la Banque de France est le banquier unique de l État, déchargeant ainsi le Trésor, en contrepartie du privilège d émission, d une partie des tâches du mouvement et de la centralisation de ses fonds. Elle offre ses services aux comptables publics par l intermédiaire de son réseau de comptoirs installés dans les principales villes du territoire national. L évolution récente La logique qui présidait à la tenue du compte du Trésor à la Banque de France a toutefois considérablement évolué au cours de ces dernières années. La gestion du compte du Trésor est ainsi passée d un suivi purement prévisionnel à la fin des années 80 avec pour seul instrument d ajustement l émission de bons du Trésor à taux fixe et à intérêts précomptés (BTF) à un véritable suivi en temps réel des opérations, accompagné d une utilisation active d instruments de placement et d emprunt à court terme. Les émissions de BTF, outil important et traditionnel de gestion des décalages infra-annuels de trésorerie, ont en effet été progressivement complétées par une gamme d instruments variés destinés à affiner cette gestion et à en réduire autant que possible le coût pour le contribuable (2). Il s agit : des prises en pension de titres d État depuis 1995; des mises en pension de titres d État depuis 1998; des emprunts sur le marché interbancaire de l euro ou auprès de Trésors européens depuis 1999; de dépôts sur le marché interbancaire de l euro ou auprès de Trésors européens depuis le début de l année 2000; des rachats de titres arrivant à échéance à court terme. La dernière convention de tenue de compte de l État à la Banque de France, davantage comptable que financière et qui datait de 1994, était devenue largement obsolète en raison de l intervention de plus en plus active du Trésor sur les marchés financiers, tant par sa politique d émission de dette négociable (OAT E i, etc.) que par sa politique de placements de trésorerie (opérations sur le marché interbancaire, opérations de pension livrée, etc.). Renforcement du partenariat Afin de moderniser la gestion de la trésorerie de l État, le partenariat entre les agents concernés du ministère de l Économie, des finances et de l industrie et ceux de la Banque de France a été renforcé. Création d un système d annonces (SAT) S agissant du ministère de l Économie, des finances et de l industrie, un système d annonces, dénommé SAT, qui a pour vocation d informer l Agence France Trésor des opérations impactant les comptes du Trésor, a été mis en place en 1999 par la direction générale de la Comptabilité publique. Ainsi, le réseau du Trésor public, via l applicatif SAT, est au cœur du dispositif de remontée de l information nécessaire à la gestion de la trésorerie. Concrètement, l annonce des mouvements financiers affectant les comptes en débit et en crédit est effectuée soit de façon entièrement automatisée au niveau des départements informatiques du Trésor, soit au moyen d une saisie transactionnelle, notamment pour les chèques et certaines opérations de virements à caractère urgent ou de gros montant, directement dans les trésoreries et les trésoreries générales. Les services centraux de la DGCP ont par ailleurs en charge le pilotage et le contrôle de la qualité de l information délivrée par SAT. http://www.finances.gouv.fr/notes_bleues/nbb/nbb234/234_lgc.htm (3 sur 10) [28/06/2007 12:02:15]
Cette information est importante pour l Agence France Trésor puisque le montant du solde prévisible peut ainsi être déterminé avec davantage de précision, la veille au soir, avant même l imputation effective des opérations. L Agence France Trésor réalise donc les premiers placements de trésorerie de la journée sur la base de ces informations, tout en tenant compte d un volet d opérations non annoncées par le système SAT (essentiellement des virements en réception qui demeurent à l initiative des redevables). Le système a été complété en 2001 pour intégrer une grande partie des opérations de TVA perçues par la direction générale des Impôts. Gestion du flux financier Les services de la Banque de France viennent compléter le système d annonce du MINEFI et permettent au trésorier de l État de gérer des flux financiers de l ordre de 13 Md par jour, qui se décomposent en moyenne de la manière suivante : 6 Md de recettes et de dépenses; 5,5 Md d opérations de gestion active de trésorerie; 1,5 Md de ressources liées à l émission de dette. (voir graphiques 1 et 2). À ce titre, les relations entre l État et son banquier ont été marquées par deux innovations récentes : en mars 2001, une réorganisation de la Banque de France a conduit à la création de la direction des Services bancaires. Celle-ci regroupe désormais l ensemble des services en charge de la relation avec le Trésor qu il s agisse de la gestion des mouvements domestiques (virements, prélèvements, chèques, etc.) ou internationaux (en euros ou en devises). Ce regroupement offre une action encore plus structurée et rapide, répondant mieux aux besoins liés aux interventions de marché de l Agence France Trésor. une nouvelle convention de tenue du compte de l État a été élaborée pendant plusieurs mois par les services de la direction du Trésor, de la direction générale de la Comptabilité publique et de la Banque de France et vient d être signée le 26 avril dernier. Graphique 1 Répartition moyenne des flux de trésorerie (13 Md ) passés quotidiennement sur le compte du Trésor en 2001 Source : Agence France Trésor. http://www.finances.gouv.fr/notes_bleues/nbb/nbb234/234_lgc.htm (4 sur 10) [28/06/2007 12:02:15]
Graphique 2 Répartition des opérations de placement de trésorerie en fonction des durées Source : Agence France Trésor. La nouvelle convention entre l État et la Banque de France Dans un cadre financier rénové, la nouvelle convention entre l État et la banque de France met en place des services bancaires adaptés à une gestion active de la trésorerie de l État. Il était important que la convention de tenue du compte de l État à la Banque de France tire les conséquences du développement de ces opérations sur les marchés en offrant au Trésor une plus grande visibilité en cours de journée sur l horaire d imputation des différentes opérations sur son compte. La nouvelle convention de tenue du compte de l État à la Banque de France jette ainsi les bases d un partenariat renforcé pour le suivi de la trésorerie de l État et approfondit les relations de clientèle entre l État et son banquier unique. Une plus grande visibilité Le suivi en temps réel des opérations La convention permettra notamment un véritable suivi en temps réel des opérations accompagné d une utilisation active d instruments de placement et d emprunt à très court terme. Elle intègre les exigences liées à l approbation par le Parlement du premier «programme relatif à la gestion de la http://www.finances.gouv.fr/notes_bleues/nbb/nbb234/234_lgc.htm (5 sur 10) [28/06/2007 12:02:15]
dette et de la trésorerie», présenté dans la loi de finances initiale pour 2002 en anticipant la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, qui prévoyait notamment une diminution de l encours moyen laissé sur le compte de l État grâce à une meilleure visibilité offerte par la Banque sur l heure d imputation des différentes opérations impactant le compte de l État. La mise en place de nouveaux services bancaires Cette visibilité accrue repose sur la mise en place de nouveaux services bancaires, venant compléter les services existants. Ceux-ci s articulent autour de trois axes : information, sécurité et neutralité financière. En termes d information, les besoins de l Agence portent notamment sur les opérations initiées par la Banque de France, et qui ne peuvent pas être préalablement annoncées par les comptables publics (opérations des banques centrales africaines ou du Fonds monétaire international). La nouvelle convention prévoit un cadre spécifique pour ces opérations et une communication en temps réel des informations intéressant le compte du Trésor. En termes de sécurité, la Banque de France s est engagée sur les services suivants : la disponibilité permanente des applications de tenue de compte, dans les conditions définies par la convention. À titre d exemple, la position consolidée des opérations du Trésor est réactualisée au maximum toutes les 30 minutes. Par ailleurs, la nouvelle convention prévoit l information rapide du Trésor en cas d incident technique affectant ces applications; le respect d un horaire type pour l imputation des opérations du Trésor. Il s agit d un nouvel engagement particulièrement important, qui doit garantir au Trésor une bonne visibilité sur sa position, en particulier lorsqu il effectue un placement de trésorerie. La mise en place de ces horaires implique, bien sûr, un strict respect, en amont, des horaires bancaires définis pour les opérations émises par les comptables publics. Les horaires d imputation des opérations sur le compte de l État, en fonction des conditions de remise par les comptables publics, ont ainsi été recensés et systématiquement améliorés, lorsque cela était possible. La Banque de France a notamment revu ses procédures pour avancer à 16 heures 15 au plus tard l imputation des principaux crédits issus du Système interbancaire de télécompensation (SIT), le traitement des opérations de numéraire et des ordres de paiement sur l étranger; la mise en place d une procédure de secours en cas d incident affectant la ligne de télécommunication entre les postes de l Agence France Trésor et ceux de la Banque de France. La neutralité financière pour les deux parties recouvre deux aspects : l exécution, le même jour, des opérations débitrices et créditrices des organismes internationaux concernés, notamment le FMI; la compensation des pertes d opportunités de placements pour le Trésor, dans le cas où la Banque de France ne respecterait pas les obligations contractuelles. Cette disposition vise essentiellement les cas où les applications informatiques de la Banque de France seraient indisponibles en fin de journée, perturbant alors gravement l information du Trésor, voire l imputation même des opérations. Lors d incidents de ce type, l Agence France Trésor n est plus en mesure de déterminer précisément la position du compte de l État. Elle est alors contrainte soit de stopper ses placements de trésorerie, soit d emprunter sur le marché monétaire, soit, enfin, de placer tardivement les disponibilités à un taux très inférieur aux cotations de marché. http://www.finances.gouv.fr/notes_bleues/nbb/nbb234/234_lgc.htm (6 sur 10) [28/06/2007 12:02:15]
Les améliorations constatées La nouvelle convention de tenue de compte de l État améliore la qualité des services bancaires rendus à l État, ce qui permet au Trésor de diminuer l encours laissé sur son compte en fin de journée. Cette évolution permet à l Agence France Trésor de gérer avec une précision accrue les disponibilités du compte de l État, dans l intérêt du contribuable, ce qui est conforme aux orientations arrêtées dans la récente loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 et dans le premier «programme dette et trésorerie» du PLF 2002 qui en découle. L articulation entre les contraintes de court terme (compte positif en fin de journée) et de long terme (couverture du besoin de financement lié au déficit budgétaire et aux amortissements (voir graphique 3) est ainsi optimisée. Graphique 3 Tableau de financement de l État en 2001 Source : Agence France Trésor. La sécurité du dispositif opérationnel prévu par la nouvelle convention de tenue du compte de l État à la Banque de France http://www.finances.gouv.fr/notes_bleues/nbb/nbb234/234_lgc.htm (7 sur 10) [28/06/2007 12:02:15]
Elle repose notamment sur le respect d une chronologie intrajournalière d imputation des opérations en compte et se matérialise par deux types d engagements : les «Obligations contractuelles de service» et les «Indicateurs de contrôle qualité» Les Obligations contractuelles de service (OCS) Ces OCS formalisent l engagement de qualité de service de la Banque. Elles portent sur les catégories d opérations suivantes : La disponibilité permanente des applications et le respect d un horaire type sont des engagements particulièrement importants qui doivent garantir au Trésor une bonne visibilité sur sa position, en particulier lorsqu il effectue un placement de trésorerie. Les Indicateurs de contrôle qualité (ICQ) Ces indicateurs visent à compenser le caractère plus risqué pour le Trésor de la baisse du plafond de rémunération de son compte à la Banque de France. Six ICQ ont été retenus pour la mise en application de la nouvelle convention : Source : Banque de France. http://www.finances.gouv.fr/notes_bleues/nbb/nbb234/234_lgc.htm (8 sur 10) [28/06/2007 12:02:15]
L Agence France Trésor Créée le 8 février 2001, l Agence France Trésor (une trentaine de collaborateurs aujourd hui) a repris l ensemble des activités de l ancien bureau A1 «Trésorerie et gestion de la dette» de la direction du Trésor. Service à compétence nationale, elle est dirigée par Sylvain de Forges et organisée autour de six cellules distinctes : deux cellules opérationnelles Trésorerie et Dette qui sont chargées du suivi et de la gestion quotidienne des flux financiers de l État, et quatre cellules d appui Contrôle des risques, Recherche opérationnelle, Macroéconomie et Information qui sont chargées des travaux de veille destinés à optimiser l ensemble des mouvements financiers transitant par le compte de l État. Depuis sa mise en place, l Agence France Trésor contribue activement à la modernisation de l État. C est ainsi, par exemple, qu elle a proposé la publication d un premier «programme gestion de la dette et de la trésorerie de l État» dans le Projet de loi de finances pour 2002, par application anticipée des dispositions de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Elle a également procédé le 22 octobre 2001 à ses premiers swaps de taux d intérêts visant à abaisser la durée de vie moyenne de la dette, donc à réduire la charge d intérêt, au bénéfice du contribuable. Autre innovation : le lancement, l an dernier, sous le nom d OAT i, des premières obligations d État indexées sur l indice des prix de la zone euro qui ont connu un grand succès auprès des investisseurs aussi bien dans la zone euro qu à l extérieur de celle-ci. (1) L Agence France Trésor a été créée par un arrêté du 8 février 2001. Elle est chargée de la gestion de la dette et de la trésorerie de l État ainsi que de toutes les études et actions de communication nécessaires dans ce cadre. Elle est implantée au sein du ministère de l Économie, des finances et de l industrie. http://www.finances.gouv.fr/notes_bleues/nbb/nbb234/234_lgc.htm (9 sur 10) [28/06/2007 12:02:15]
Voir article «La nouvelle gestion de la dette de l État» dans les NBB n 200 (1er au 15/02/01). (2) Au sein de l Agence France Trésor, la gestion simultanée par une même entité des placements de trésorerie et de l émission des titres court terme vise une réelle optimisation de la partie courte de la courbe des taux (inférieure à un an). Les notes bleues de Bercy La gestion du compte de l'état http://www.finances.gouv.fr/notes_bleues/nbb/nbb234/234_lgc.htm (10 sur 10) [28/06/2007 12:02:15]