République du Mali Ministère de l Economie et des Finances Évaluation des capacités pour atteindre des résultats de développement au Mali Scan des capacités en gestion axée sur les résultats de développement Mise en œuvre du processus CAP-Scan Février 2012 DRAFT
Table des matières Remerciements 5 Résumé 6 Introduction 8 I. Préparation de l auto-évaluation 10 A. Facilitation de l exercice CAP-Scan 10 B. Adaptation de l outil 10 C. Formation des participants 10 D. Périmètre de l évaluation 11 II. Evaluation des capacités en GRD 12 A. Méthodologie 12 B. Résultats au plan des secteurs 12 C. Résultats par pilier de la GRD 15 1. Planification et Budgétisation 2,3 17 2. Suivi et Evaluation 2,1 19 3. Statistiques 2,4 22 4. Leadership 2,3 25 5. Redevabilité et partenariats 2,3 27 Plan d action de GRD pour l ensemble du secteur public 29 A. Méthodologie 29 B. Plan d action par pilier de GRD 30 III. Evaluation de l atelier CAP-Scan 37 2
Liste des figures Figure 1 : Résultats au plan national par pilier de la GRD... 6 Figure 2 : Note moyenne par secteur... 13 Figure 3 : Résultats nationaux par dimension de la GRD... 16 Figure 4 : Résultats en Planification et Budgétisation... 17 Figure 5 : Résultats en Suivi et Evaluation... 19 Figure 6 : Résultats en capacités statistiques... 22 Figure 7 : Résultats en Leadership... 25 Figure 8 : Résultats en Redevabilité et Partenariats... 27 Figure 9 : Evaluation de l atelier CAP-Scan... 37 Liste des tableaux Tableau 1 : Dimensions notées par pilier de la GRD pour l évaluation des capacités... 8 Tableau 2 : Résultat par secteur pour chaque pilier... 15 Tableau 3: Plan d action national de GRD... 30 3
Acronymes Aide Budgétaire Sectorielle Cadre Budgétaire à Moyen Terme Cadre des Dépenses à Moyen Terme Cadre des Ressources à Moyen Terme Cadre Stratégique pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté Cellule d Appui à la Décentralisation et Déconcentration Cellule d Appui au Développement à la Base Cellule de Planification et de Statistique Cellule d Appui à la Réforme des Finances Publiques Cellule Technique du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté Commissariat au Développement Institutionnel Développement Sanitaire du Mali Direction Nationale des Collectivités Territoriales Direction Régionale de la Planification, de la Statistique, de l Informatique, de l Aménagement du Territoire et de la Population Enquête Démographique et de Santé Enquête par grappes à Indicateurs Multiples et Enquête Légère Intégrée auprès des Ménages Enquête permanente et modulaire auprès des ménages Gestion axée sur les Résultats de Développement Gestion axée sur les Résultats Institut National de la Statistique Monitoring Externe Orienté vers les Résultats Organisations de la Société Civile Partenaires Techniques et Financiers Plan Opérationnel du Programme de Développement Institutionnel Programme de Renforcement des Capacités Nationales pour une Gestion Stratégique du Développement Scan des Capacités en GRD Schéma Directeur de la Statistique Secrétariat à l Harmonisation de l Aide Stratégie Commune d Assistance au Pays Système d Information Sociale ABS CBMT CDMT CRMT CSCRP CADD CADB CPS CARFIP CT-CSLP CDI DESAM DNCT DRPSIAP EDS MICS-ELIM EMOP GRD GAR INSTAT MENOR OSC PTF POPDI PRECAGED CAP-Scan SDS SHA SCAP SISO 4
Remerciements Le Gouvernement de la République du Mali a conduit sous l égide du Ministère de l Economie et des Finances et avec l appui de la Banque Mondiale, un exercice d autoévaluation de ses capacités en Gestion axée sur les résultats de développement (GRD) avec la méthodologie CAP-Scan au cours d un atelier organisé du 12 au 14 décembre 2011 à Bamako. Cet atelier a réuni plus d une cinquantaine de participants représentant les fonctionnaires de l administration publique, ainsi que les représentants du secteur privé, de la société civile, des collectivités territoriales et des partenaires techniques et financiers. Le Groupe de travail du CAP-Scan reconnaît avec gratitude la contribution active de l ensemble des participants qui ont consacré leur temps à auto-évaluer leurs secteurs respectifs et développer un plan d'action pour renforcer les capacités nationales de GRD. Leur implication, au cours de l'atelier de trois jours a conduit à ce rapport. Nos remerciements particuliers vont à l endroit du Secrétaire Général du Ministère de l Economie et des Finances et de tous les Secrétaires Généraux des départements ministériels qui ont désigné à haut niveau les fonctionnaires participant à l'exercice. Le Groupe de travail tient également à souligner le leadership démontré par Mahamadou Zibo Maïga, Coordonateur national du Programme de Renforcement des Capacités Nationales pour une Gestion Stratégique du Développement (PRECAGED) rattaché au Ministère de l Economie et des Finances, et Président de la Communauté de Pratiques sur la GRD du Mali, ainsi que par Siaka Sanogo, Conseiller technique du Ministre de l Economie et des Finances, et Sadio Koly Kéïta et Mme Ouattara Mafing Koné membres de la CoP-Mali et de l équipe de coordination nationale de l exercice. Il convient également de mentionner le rôle de Marco Varea, facilitateur international, et de Cyril Blet de l Unité des Résultats de la Banque Mondiale. Grâce à leur engagement et leur détermination, l exercice d évaluation des capacités en GRD au Mali a pu être préparé et organisé dans de bonnes conditions ayant permis d atteindre des résultats fort appréciables illustrés tout au long du présent rapport L'équipe remercie la Banque Mondiale qui a fourni un soutien pour mettre en œuvre le CAP-Scan au Mali, avec l'aide financière de l'agence Suisse pour le Développement et la Coopération. Nous exprimons en particulier notre gratitude au bureau de pays de la Banque Mondiale au Mali garante du bon déroulement de l exercice qui s est tenu à l Hôtel El Farouk de Bamako. Un exercice CAP-Scan est un processus hautement participatif et des remerciements sont dus à tous ses acteurs. Nous les remercions pour leurs contributions, commentaires et suggestions tout au long du processus. 5
Résumé Le gouvernement du Mali a décidé d auto-évaluer ses capacités en Gestion axée sur les Résultats de Développement (GRD) en utilisant la méthodologie du Scan des Capacités (CAP-Scan) pour identifier ses forces et faiblesses, ainsi que développer un plan d action visant l amélioration des prestations de services publics. Sous la direction du ministère de l Economie et des Finances, plus de cinquante fonctionnaires provenant des secteurs prioritaires du Cadre Stratégique pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté et représentants du secteur privé, de la société civile et des collectivités territoriales ont contribué à identifier les capacités nationales en GRD en utilisant le cadre de mesures du CAP-Scan adapté aux spécificités du pays. Il s agit de représentants des ministères et/ou secteurs suivants : Economie et Finances ; Education, Alphabétisation et Langues Nationales, et Enseignement supérieur ; Développement Institutionnel et Gouvernance, Justice ; Industries, Investissements et Commerce, Artisanat, Emploi et Promotion de l Investissement privé ; Coopération et Intégration africaine ; Culture et Jeunesse ; Développement rural, Environnement et Assainissement, Affaires foncières et Urbanisme; Mines et Energie, Transport, Equipement et Communications ; Santé ; Développement social, Solidarité et Personnes âgées, Promotion de la Femme, de l'enfant et de la Famille ; Administration territoriale et collectivités locales, Travail et Fonction Publique, Sécurité intérieure et Protection civile. Le cadre de mesures du CAP-Scan est structuré selon les cinq piliers suivants de la GRD : Planification et Budgétisation, Suivi et Evaluation, Statistique, Leadership, et Redevabilité et Partenariats. Avec une note moyenne nationale de 2,3 sur une échelle de 4 points, le Mali se trouve dans une phase de transition se dirigeant vers la mise en œuvre pleine et entière des pratiques de la GRD, mettant en œuvre certaines pratiques de gestion basée sur la performance mais sans pratique de gestion axée sur les résultats qui soit ancrée dans la vie administrative. Le graphique ci-dessous présente un aperçu de la notation des capacités nationales en GRD par les participants pour chacun des piliers. Figure 1 : Résultats au plan national par pilier de la GRD Planification et Budgétisation Suivi et Evaluation Statistiques Leadership Redevabilité et Partenariats Moyenne 2.3 2.1 2.4 2.2 2.5 2.3 0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 6
Tous les piliers se situent dans le stade de la transition des pratiques de la GRD. Quelques composantes telles que celles consacrées à la stratégie nationale pour le développement de la statistique et à la clarté des orientations de développement ont obtenu une note supérieure aux autres composantes de leur pilier respectif de la GRD. Les ministères de l Economie et des Finances, et de l Education et l Enseignement supérieur disposent de capacités d élaboration budgétaire basée sur les objectifs et résultats jugées supérieures à celles d autres secteurs. Il convient de noter que le profil du Mali est très homogène, avec un écart de notes dépassant rarement un point. Des notes plus basses ont été obtenues en ce qui concerne les piliers du Suivi et Evaluation, et du Leadership. Les secteurs ont indiqué de faibles capacités en système de mesure de la satisfaction des usagers. La faible délégation des responsabilités et le difficile changement dans la gestion limitent l aptitude des fonctionnaires à obtenir des résultats. Les secteurs ont indiqué que la gestion des ressources humaines ne reposait pas suffisament sur les pratiques de la GRD. Une amélioration des capacités du pays à gérer pour l obtention de résultats pourrait être obtenue dans les délais de 24 à 36 mois prévus par le plan d action qui vise des gains de capacités à court terme et peu onéreux. L amélioration des capacités en GRD pourrait avoir un effet multiplicateur bénéficiant à l ensemble du pays. Par exemple, l instauration généralisée de systèmes de mesure de la satisfaction des usagers permettant d améliorer les services publics favoriserait l implication des citoyens dans l atteinte des résultats de développement. En matière de Leadership, il est recommandé d évaluer les performances individuelles de façon systématique. L application des actions du plan élaboré lors de l exercice augmenterait largement les résultats de l évaluation et la capacité du pays à gérer de façon axée sur les résultats. Ces mesures pourraient être introduites rapidement avec le soutien des autorités ayant participé au CAP-Scan. Le CAP-Scan au Mali est opportun, car le gouvernement s engage dans nombre d initiatives de GRD. Cet intérêt accru, s il se traduit par des actes, facilitera l avènement d une administration moderne et résolument tournée vers l atteinte des résultats. 7
Introduction L'objectif de ce Scan des Capacités (CAP-Scan) en Gestion axée sur les Résultats de Développement (GRD) en République du Mali est double. Il a d'abord été mené pour évaluer les forces et faiblesses du secteur public du Mali en ce qui concerne les procédures, pratiques et capacités en GRD, et également pour concevoir un plan d actions prioritaires pour favoriser la fourniture de biens et services publics, ainsi que contribuer aux efforts en GRD. Tant l'auto-évaluation que le développement du plan d'actions se sont déroulés pendant l'atelier du CAP-Scan tenu à Bamako, au Mali, du 12 au 14 décembre 2011. Le résultat de l'évaluation fournit une base de référence pour la mesure des capacités en GRD et des progrès réalisés en la matière. Le cadre de mesure du CAP- Scan fournit un système de notation sur une échelle allant de zéro à quatre, fondée sur des dimensions à la fois quantitatives et qualitatives selon les cinq piliers de la GRD : leadership, suivi et évaluation, planification et budgétisation, redevabilité et partenariats, et statistique. Chaque unité de l'échelle représente une étape dans la capacité de la GRD allant de la sensibilisation, à l'exploration, puis de la transition à la pleine application de la GRD. Six à huit dimensions existent pour chaque pilier. Certaines d entre elles ont été adaptées pour répondre au mieux au contexte du Mali. Le tableau 1 fournit la liste des dimensions pour chaque pilier. Tableau 1 : Dimensions notées par pilier de la GRD pour l évaluation des capacités Piliers de la GRD Composantes par pilier 1. Planification et Budgétisation 1.1. Cohérence du budget avec les priorités nationales 1.2. Elaboration budgétaire basée sur les objectifs et résultats 1.3. Participation des acteurs non gouvernementaux à la planification et l'élaboration budgétaire 1.4. Coordination interne dans le département 1.5. Coordination inter sectorielle 2. Suivi et Evaluation 2.1. Planification nationale orientée vers les résultats de développement 2.2. Capacité en suivi et évaluation des Politiques publiques 2.3. Système d'information et outils d'aide à la décision 2.4. Système de mesure de la satisfaction des usagers 2.5. Performance de l'administration orientée vers les résultats de développement 2.6. Harmonisation des demandes d'in formation des PTFs 2.7 Intégration des systèmes de S-E à la prise de décision. 3. Statistiques 4. Leadership 3.1. Stratégie et dispositif 3.2. Désagrégation des données 3.3. Etendue des données 3.4. Évaluation de la qualité des données 3.5 Capacité à mener et rentabiliser les enquêtes de niveau national 3.6 Capacité d'analyse et de modélisation 4.1 Engagement 4.2. Clarté et articulation des orientations de développement 4.3. Participation des acteurs non étatiques 4.4.Responsabilisation et délégation au niveau des cadres de l'administration 4.5. Intégration de la dimension décentralisation 5. Redevabilité et Partenariats 5.1. Indépendance de la Jus tice et des Hautes Institutions de Contrôle 5.2. Rôle du Parlement dans le contrôle de l'action gouvernementale 5.3. Indépen dance des médias 5.4. Accès du public aux informations 5.5. Coordination des partenaires techniques et financiers 1.6 Cadre de gestion des résultats 4.6. Changement dans la gestion 5.6. Alignement des partenaires sur priorités nationales 1.7 Les donateurs lient la program mation aux résultats 3.7 Mesure de la performance 4.7. Gestion des ressources humaines 8
Le gouvernement du Mali est convaincu que le chemin de la réalisation des objectifs de développement est défini par une culture de résultats assurée par l'application des principes de la GRD dans le secteur public. À cet égard, la mise en place de la capacité requise dans les institutions publiques pour renforcer la gestion des résultats s avère être d'une importance capitale. Le Mali devient le neuvième pays africain à mettre en œuvre l'exercice CAP-Scan, démontrant l engagement du gouvernement en faveur de la gestion axée sur les résultats de développement en vue de la réalisation des objectifs souhaités compte tenu de l utilisation de ressources publiques limitées. Les mesures du Cadre Stratégique de Lutte Contre la Pauvreté pour la période 2007-2011 sont allées dans ce sens. Les défis rencontrés pour la mise en œuvre des prochaines orientations de développement nécessiteront, elles aussi, une série d'interventions de renforcement des capacités dans le pays. Différentes évaluations ont été menées pour mesurer les progrès relatifs à la mise en œuvre des réformes politiques, avec le soutien des partenaires techniques et financiers. Dans ce contexte, l'exercice CAP-Scan au Mali est arrivé à point nommé alors que le gouvernement s engage davantage dans la voie de la GRD. Le Mali déploie des efforts et établit des structures pour davantage de performance et résultats de développement, mais manque des capacités requises dans le secteur public. Complétant les cadres existants de renforcement des capacités, le CAP-Scan est utilisé pour déterminer les domaines clés de la gestion publique ayant besoin d une orientation vers la GRD pour une prestation plus efficace et efficiente des résultats de développement au Mali. 9
A. Facilitation de l exercice CAP-Scan I. Préparation de l auto-évaluation Le CAP-Scan a été conduit au Mali sous la direction du ministère de l Economie et des Finances qui a nommé un point focal en charge de la coordination de l ensemble de l auto-évaluation, avec le soutien de la Communauté de Pratiques sur la GRD du Mali, d un consultant international et de l Unité des Résultats de la Banque Mondiale. Les trois types d acteurs suivants ont joué un rôle important dans le CAP-Scan : Groupe de travail CAP-Scan. Composée de hauts fonctionnaires du ministère de l Economie et des Finances, notamment du Programme de Renforcement des Capacités Nationales pour une Gestion Stratégique du Développement (PRECAGED), ainsi que de membre de la Communauté de Pratiques sur la GRD du Mali, cette équipe a planifié le processus, identifié les ressources et défini le calendrier. L équipe a communiqué avec les ministères et partenaires au développement pour générer un soutien national en faveur de l exercice et identifier les défis principaux. Ce groupe de travail a fourni un soutien administratif et d orientation au cours de l ensemble du processus. Groupes sectoriels. Les Secrétaires Généraux de chaque ministère ont désigné un groupe de quatre à sept représentants de leur secteur pour participer à l ensemble de l exercice. Les participants provenaient de postes techniques et de gestion. Points focaux. Chaque secteur a nommé un point focal en charge de la facilitation des groupes de discussion pendant l exercice pour parvenir au consensus lors de l auto-évaluation. Lorsque les groupes étaient composés de deux secteurs ou plus, un seul point focal par groupe était désigné. Rapporteurs. Au moins un participant de chaque secteur était responsable pour noter les résultats en termes de capacité et l argumentation y conduisant. B. Adaptation de l outil Avant l exercice de trois jours,le groupe de travail CAP-Scan, ainsi que les partenaires au développement ont façonné l exercice au contexte du Mali. La plupart des changements visent principalement à s assurer que le nom d institutions figurant dans le cadre de mesures serait compréhensible dans le contexte du Mali. La composante du pilier Planification et Budgétisation relative au pourcentage du budget national assumé par les partenaires au développement a été retirée, car la manière dont elle peut contribuer à renseigner l auto-évaluation est incertaine. C. Formation des participants Tous les participants ont été formés aux bases de la GRD et à la méthodologie CAP-Scan pour assurer une conduite efficace de l exercice dans chaque groupe de discussion. Cela a 10
fourni aux participants les connaissances nécessaires pour reproduire l exercice, ainsi que le déployer auprès d autorités locales ou de secteurs spécifiques. Cette formation a suivi la cérémonie d ouverture le 12 décembre 2011. D. Périmètre de l évaluation L évaluation vise les ministères et secteurs prioritaires du Cadre Stratégique pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté (CSCRP), à savoir: Economie et Finances ; Education, Alphabétisation et Langues Nationales, et Enseignement supérieur ; Développement Institutionnel et Gouvernance, Justice ; Industries, Investissements et Commerce, Artisanat, Emploi et Promotion de l investissement privé ; Coopération, Intégration africaine, Culture et Jeunesse ; Développement rural, Environnement et Assainissement ; Affaires foncières et Urbanisme; Mines et Energie, Transport, Equipement et Communications ; Santé, Développement social, Solidarité et Personnes âgées ; Promotion de la femme, de l'enfant et de la famille ; Administration territoriale et collectivités locales ; Travail et Fonction Publique ; Sécurité intérieure et Protection civile. Le ministère de l Economie et des Finances prend part à l exercice en sa capacité de département coordinateur de la mise en œuvre du CSCRP. Cette présentation est faite par grands secteurs de développement et s inspire de celle des Cellules de Planification et de Statistique (CPS) pouvant regrouper un ou plusieurs ministères dans le secteur concerné. Pour disposer de groupes homogènes en nombre et nécessaires pour le travail, certains secteurs ont été regroupés. Les représentants de la Société civile, du Secteur privé et des Collectivités territoriales ont été intégrés dans les secteurs. Au total, plus de soixante participants ont pris part à l exercice. 11
II. Evaluation des capacités en GRD L évaluation des capacités en GRD a suivi un processus menant à une note nationale de 2,3 sur une échelle allant de 0 à 4, reflétant différents stades de capacités en GRD. Chaque secteur participant s est d abord auto-évalué et a fourni une justification pour chaque note fournie. Les résultats sectoriels ont ensuite été agrégés et traités pour fournir une note moyenne nationale des capacités. A. Méthodologie Les secteurs ont évalué l état de mise en œuvre des pratiques de GRD, en suivant le cadre de mesures du CAP-Scan. Chaque secteur a déterminé s il se trouvait dans l une des étapes suivantes : la prise de conscience, reconnaissant le besoin de mettre en œuvre la GRD dans le secteur, sans qu une action concrète n ait été prise jusqu ici ; l exploration, prenant des actions, mais dans un contexte de ressources limitées pour mettre en œuvre une stratégie donnée de façon effective ; la transition, avançant vers une utilisation effective des pratiques de la GRD ; la mise en œuvre pleine des pratiques de la GRD. La définition de chaque étape de capacité en GRD est reproduite en Annexe 2. Ces étapes s étendent sur une échelle de quatre points allant de zéro, début de l étape de prise de conscience, à quatre, étape de la mise en œuvre pleine de la GRD, et sont divisées par incréments de 0,25. Des justifications qualitatives sont apportées par les secteurs pour expliquer chaque note, en utilisant des informations présentes notamment dans des documents administratifs, telles que reproduites en Annexes 4 et 5. La note globale nationale est obtenue en faisant la moyenne simple des notes des secteurs représentés, plutôt qu en obtenant l accord de tous les secteurs sur une note commune à l ensemble du pays. Ce processus visant l atteinte d un consensus étant jugé trop chronophage, il a été préféré d accorder davantage de temps à la conception d un plan d action. Les sous-sections suivantes présentent les résultats tels qu ils ont été générés au cours de l exercice d auto-évaluation. Elles fournissent un aperçu des résultats fournis par les secteurs publics présents et présentent la note nationale, ainsi que pour chaque pilier de la GRD. B. Résultats au plan des secteurs La première étape de l évaluation a consisté pour chaque secteur à s auto-administrer le cadre de mesures du CAP-Scan. Plusieurs ministères disposant d un nombre réduit de participants ont travaillé par groupe de deux à trois secteurs afin de rendre les échanges entre participants plus constructifs et dynamiques. C est le cas par exemple du ministère en charge du développement rural avec celui en charge des Transports. Les autres secteurs ont travaillé par groupes ministériels spécifiques. 12
Les ministères en charge de l Education ; de l Alphabétisation et des Langues Nationales, et de l Enseignement supérieur, ainsi que ceux en charge des Industries et du Commerce, et de l Artisanat disposent des plus fortes capacités en GRD, se situant à la frontière de la mise en œuvre pleine et entière des pratiques de la GRD. Tous les secteurs se trouvent au minimum dans l étape de la transition vers des approches axées sur les résultats. Seuls deux groupes se situent au stade de l exploration des pratiques de la GRD. Les ministères en charge de l Administration territoriale, de la Fonction publique et de la Sécurité, ainsi que ceux en charge de la Coopération, de l Intégration africaine, de la Culture et de la Jeunesse, ont enregistré les notes les plus basses dépassant tout juste l étape de la prise de conscience de l importance de la GRD. Il convient de relativiser cette présentation classant les secteurs les uns par rapport aux autres tant l écart des notes entre les groupes disposant de la note la plus haute (Education et Industrie ; note de 3) et ceux ayant la plus basse (Administration territoriale, Fonction publique et Sécurité ; note de 1,6) est étroite. Le résultat moyen pour chaque secteur est reproduit ci-dessous. Figure 2 : Note moyenne par secteur Administration territoriale, Fonction publique et Sécurité Santé, Développement social, Promotion de la femme Développement rural, Assainissement et Urbanisme Coopération, Intégration, Culture et Jeunesse 1.6 2.3 2.2 1.7 Industrie et Commerce 3.0 Gouvernance et Justice Education et Enseignment Supérieur Economie et Finances 2.4 2.4 2.8 0 Conscienction 1 Explora- 2 Transition 3 Mise en 4 oeuvre Les forces relatives des ministères dans l application de stratégies existent dans certains domaines spécifiques. Par exemple, l indicateur évaluant la pratique des ministères en matière de cadre de gestion orienté vers les résultats a obtenu une moyenne de 2,2 sur 4, avec les ministères chargés de l Education et de l Enseignement supérieur, et de la Santé, du Développement social et de la Promotion de la femme recevant des notes s élevant à 3 sur 4. Cette performance s explique par le rôle pionner de ces secteurs au Mali en GRD. Ces ministères mettent en œuvre depuis plusieurs années d importants programmes (PRODEC, PRODESS) selon des démarches de Gestion axée sur les résultats (GAR), à l instar du Programme Décennal de Développement de l'education et du Programme d'investissement secteur santé. En matière d harmonisation des demandes des Partenaires 13
Techniques et Financiers (PTF), ce sont les ministères en contact très régulier avec les PTF qui obtiennent les notes les plus élevées : Economie et Finances, Education, Alphabétisation et Langues Nationales, et Enseignement supérieur, et Industrie et Commerce. De même, les secteurs de la Gouvernance et de la Justice, de l Industrie et du Commerce, de la Santé et du Développement social ont indiqué qu ils étaient les secteurs disposant d une capacité forte à mener et rentabiliser les enquêtes de niveau national. Fort de plans sectoriels et stratégiques, le secteur public du Mali se situe à la frontière du stade de la mise en œuvre complète en ce qui concerne la clarté et l articulation des orientations de développement. Des faiblesses manifestes ont aussi été identifiées. Les secteurs dans leur ensemble ont noté la quasi-inexistence de systèmes de mesure de la satisfaction des usagers des services publics, ainsi que la faible existence d outils d aide à la décision et de système d information. Les structures administratives s avèrent peu équipées pour répondre à ces défis de GRD. De même, il ressort de l auto-évaluation que les ministères travaillent peu de façon à s assurer de la qualité des données statistiques qu ils utilisent et disposent d une faible capacité d analyse et de modélisation. Certains secteurs se révèlent les seuls à obtenir de faibles notes dans des domaines spécifiques de la GRD. C est le cas du ministère de la Santé qui pointe l absence de délégation en matière de prise de décisions, ou encore des ministère de la Culture et de la Jeunesse qui constatent combien leurs administrations ne prennent pas en compte les voix de la participation citoyenne lors de l élaboration de leurs politiques. Le tableau ci-dessous reproduit la note obtenue par groupe sectoriel pour chaque pilier de la GRD, ainsi que la moyenne générale obtenue. 14
Tableau 2 : Résultat par secteur pour chaque pilier Planification et Budgétisation Suivi et Evaluation Statistiques Leadership Redevabilité et Partenariats Moyenne par secteur Economie et Finances 2.8 2.5 2.3 2.3 2.6 2.4 Education et Enseignment 3.0 2.8 2.8 2.3 3.4 2.8 Supérieur Gouvernance et Justice 2.4 1.9 2.9 2.7 2.1 2.4 Industrie et Commerce 2.6 2.7 3.3 3.3 2.8 3.0 Coopération, Intégration, Culture 1.4 1.1 1.5 1.9 2.5 1.7 et Jeunesse Développement rural, Assainissement et 1.6 1.8 2.4 2.0 2.8 2.2 Urbanisme Santé, Développement social, Promotion de 3.0 2.6 2.5 2.0 2.0 2.3 la femme Administration territoriale, Fonction 1.5 3.0 1.6 1.8 2.2 1.6 publique et Sécurité Moyenne nationale 2,3 2,1 2,4 2,2 2,5 2.3 C. Résultats par pilier de la GRD Le Mali a obtenu une note moyenne de 2,3 sur une échelle de quatre points, se trouvant au stade de la transition et se dirigeant vers une mise en œuvre pleine et entière des pratiques de la GRD. Les piliers de la GRD relatifs aux capacités statistiques, ainsi qu à la redevabilité et aux partenariats, et à la planification et budgétisation, constituent les domaines les plus forts du secteur public, avec des notes allant de 2,3 à 2,5. Les piliers suivi et évaluation, et leadership, constituent deux domaines clés de la gestion des politiques publiques. Ils ont obtenu les notes les plus basses avec respectivement 2,1 et 2,2 sur une échelle de quatre points. Les sous-sections suivantes fournissent une explication des résultats pour l ensemble des secteurs et départements du secteur public pour chaque composante des cinq piliers de la GRD et suivent l ordre du cadre de mesures du CAP-Scan. Les notes nationales pour chaque pilier et composante sont reproduites dans le titre même des dimensions de la GRD en question. Le graphique ci-dessous reproduit également les notes par secteur. Les 15
résultats détaillés des secteurs et les justifications fournies lors de l auto-évaluation sont reproduits en Annexes 4 et 5. Figure 3 : Résultats nationaux par dimension de la GRD 1. Planification et Budgétisation 5. Redevabilité et Partenariats 4. Leadership 3. Statistiques 2. Suivi et Evaluation 1.1. Cohérence du budget avec les priorités nationales 1.2. Elaboration budgétaire basée sur les objectifs et 1.3. Participation des acteurs non gouvernementaux à 1.4. Coordination interne dans le département 1.5. Coordination inter sectorielle 1.6 Cadre de gestion des résultats 1.7 Les donateurs lient la programmation aux résultats 2.1. Planification nationale orientée vers les résultats 2.2. Capacité en suivi et évaluation des Politiques 2.3. Système d'information et outils d'aide à la décision 2.4. Système de mesure de la satisfaction des usagers 2.5. Performance de l'administration orientée vers les 2.6. Harmonisation des demandes d'information des 3.1. Stratégie et dispositif 3.2. Désagrégation des données 3.3. Etendue des données 3.4. Évaluation de la qualité des données 3.5 Capacité à mener et rentabiliser les enquêtes de 3.6 Capacité d'analyse et de modélisation 3.7 Mesure de la performance 4.1 Engagement 4.2. Clarté et articulation des orientations de 4.3. Participation des acteurs non étatiques 4.4. Responsabilisation et délégation au niveau des 4.5. Intégration de la dimension décentralisation 4.6. Changement dans la gestion 4.7. Gestion des ressources humaines 5.1. Indépendance de la Justice et des Hautes 5.2. Rôle du Parlement dans le contrôle de l'action 5.3. Indépendance des médias 5.4. Accès du public aux informations 5.5. Coordination des partenaires techniques et 5.6. Alignement des partenaires sur priorités nationales 0.8 2.5 2.4 1.3 2.6 2.2 2.2 2.8 2.8 2.3 1.8 2.2 2.3 2.3 2.4 2.4 1.9 2.7 2.1 2.3 2.4 2.9 2.8 1.6 2.6 1.9 1.6 1.9 2.6 2.6 2.5 2.8 2.7 3.2 0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 16
1. Planification et Budgétisation 2,3 Figure 4 : Résultats en Planification et Budgétisation 1 1.1. Cohérence du budget avec les priorités nationales 2.5 1.7 Les donateurs lient la programmation aux résultats 4.0 2.8 3.0 2.0 1.0 2.2 1.6 Cadre de gestion des résultats 1.2. Elaboration budgétaire basée sur les objectifs et résultats 2.4 0.0 1.3 2.2 1.5. Coordination inter sectorielle 1.3. Participation des acteurs non gouvernementaux à la planification 2.61.4. Coordination interne dans le département 1.1. Cohérence du budget avec les priorités nationales 2,5 La préparation du budget se déroule chaque année sur la base des conclusions et recommandations issues de la revue de l année écoulée de la mise en œuvre du CSCRP. Dans les ministères, les budget-programmes sont également élaborés par les cellules de Planification et de Statistique sur la base des éléments contenus dans la lettre circulaire de cadrage pour la préparation du budget de l Etat. Les allocations budgétaires sont votées à travers les budgets programmes, les Cadres des ressources à moyen terme (CRMT) et les Cadres des dépenses à moyen terme (CDMT). Le Cadre budgétaire à moyen terme (CBMT) du CSCRP est élaboré sur la base des CDMT sectoriels et du CDMT global. La cohérence n est pas totalement assurée entre les budgets programmes et les CDMT. L ensemble de ces éléments concourent à assurer un reflet fort des priorités nationales de développement dans le budget, bien que certains secteurs, tel celui de l Education, notent que les allocations budgétaires effectives se révèlent souvent inférieures à celles prévues dans le CDMT sectoriel. Ce décalage peut conduire à l abandon d activités. 1.2. Elaboration budgétaire basée sur les objectifs et les résultats 2,4 Des revues sectorielles de l année écoulée sont tenues annuellement pour permettre la prise en compte des résultats de la mise en œuvre des politiques dans l élaboration budgétaire. La mesure selon laquelle ces revues modifient effectivement la répartition des allocations budgétaires reste cependant peu claire. Bien souvent, le budget est reconduit d année en année sans prise en compte des résultats passés. C est notamment le cas des 1 Le graphique en forme de diamant représente le score du pays pour chaque composante du pilier concerné sur une échelle allant de un à quatre. 17
ministères en charge de la Coopération, de l Intégration africaine, de la Culture et de la Jeunesse, qui soulignent que les allocations restent généralement établies par activité. 1.3. Participation des acteurs non gouvernementaux à la planification et l élaboration budgétaire 1,3 L implication des acteurs non gouvernementaux aux processus budgétaires se révèle relativement limitée. Les Organisations de la société civile (OSC) participent aux débats d orientation budgétaire et au lancement des travaux préparatoires à l élaboration du budget. Les parlementaires sont quant à eux impliqués dans l analyse et l allocation des ressources, bien que les structures permettant un dialogue entre le parlement et l administration requièrent davantage de capacités. Les commissions parlementaires reçoivent les directeurs de certains services centraux pour étudier l exécution du budget passé et le projet budgétaire. 1.4. Coordination interne dans les départements 2,6 Après une lettre de cadrage adressée à ses services techniques, le ministère élabore son budget sur la base des propositions formulées par ces services. Les préoccupations de l ensemble des services tant au plan central que déconcentré sont prises en compte. Dans ce processus, les départements mettent en avant l atteinte des résultats réalisés lors de l année passée. 1.5. Coordination inter-sectorielle 2,2 Différentes structures existent pour coordonner l atteinte des objectifs inter-sectoriels. C est le cas des cellules de Planification et de Statistique, de la Cellule d'appui à la Réforme des Finances Publiques (CARFIP) et du Commissariat au Développement institutionnel (CDI). 1.6. Cadre de gestion des résultats 2,2 Plusieurs initiatives indiquent que le Gouvernement du Mali se tourne pleinement vers la mise en œuvre de la GRD. Une politique nationale sur la Gestion Axée sur les Résultats (GAR) est en cours de préparation, sous la conduite du CDI, et attend la validation au sommet des instances gouvernementales. L utilisation des CDMT et CRMT est généralisée dans l ensemble des ministères. Le secteur de l Education et de l Enseignement supérieur a adopté la GAR comme méthode de gestion depuis 2003. L ensemble des outils de planification, budgétisation et S&E sont axés sur les résultats. De même, les hauts fonctionnaires des ministères en charge de la Gouvernance et de la Justice ont été formés à la GAR. Certains ministères, tels que ceux en charge de la Coopération, de l Intégration africaine, de la Culture et de la Jeunesse, recourent aux outils de la GAR dans seulement certains de leurs départements. 1.7. Les partenaires au développement lient la programmation aux résultats 2,8 Les interventions des Partenaires techniques et financiers se font à travers la satisfaction d un certain nombre de conditionnalités, dont la tenue de revues. Il s agit des revues annuelles du CSCRP, du Schéma directeur de la statistique et de l Appui budgétaire général (ABG). La tenue régulière des réunions de la Troïka composée de trois PTF (chef de fil actuel, chef de file précédent et chef de file future des PTF) et du Gouvernement permet une prise de décision conjointe. Le ministère de la Santé note que les documents d accord avec les PTF conditionnent les décaissements des partenaires, notamment en termes d Aide budgétaire sectorielle (ABS). Cette pratique bien que communément répandue ne constitue toutefois pas une règle absolue de la part des PTF pour allouer des fonds. 18
2. Suivi et Evaluation 2,1 Figure 5 : Résultats en Suivi et Evaluation 2.7 Intégration des systèmes de S-E à la prise de décision. 4.0 2.1. Planification nationale orientée 3.0 2.3 vers les résultats 2.8 2.0 2.3 de développement 1.0 2.2. Capacité en suivi et évaluation des Politiques publiques 2.3 2.3. Système d'information et outils d'aide à la décision 0.0 1.8 0.8 2.6. Harmonisation des demandes d'information des PTFs 2.5. Performance de l'administration 2.2 orientée vers les résultats de développement 2.4. Système de mesure de la satisfaction des usagers 2.1. Planification orientée vers les résultats de développement 2,8 Dans onze secteurs de développement regroupant un ou plusieurs ministères, une CPS suit et évalue la mise en œuvre du CSCRP. Plus globalement, la mise en œuvre et le suiviévaluation des plans et programmes sectoriels de développement sont assurés dans le cadre des revues sectorielles annuelles. Il en va ainsi à tous les niveaux du CSCRP, du PAGAM, et du Programme d Appui à la Réforme Administrative et à la Décentralisation du Commissariat au Développement Institutionnel, jusqu à celui des projets. 2.2. Capacité en Suivi et Evaluation des politiques publiques 2,3 Le Conseil des Ministres du 13 septembre 2006 a adopté les projets de textes relatifs à la création, à l organisation, aux modalités de fonctionnement et aux cadres organiques des CPS. Au titre des innovations, il faut noter : la redéfinition des missions avec une meilleure détermination des attributions en matière de planification et d information statistique ; la conception des CPS selon une approche par secteur ; le nombre de CPS passe de 6 à 11 en vue de couvrir la quasi-totalité des activités des Ministères. Par la suite, les CPS ont été créées par la Loi n 07-020 du 27 février 2007. Elles assurent, en rapport avec les services techniques concernés, la mission de planification et d information statistique dans les domaines couverts par les secteurs. Ces CPS travaillent également avec les services centraux comme la direction nationale de la Planification du développement existe (DNPD). Elles jouent un rôle essentiel dans la préparation de la revue annuelle du CSCRP, des revues sectorielles, des revues des projets et programmes, en vue de les inscrire dans le cycle budgétaire. Elles organisent la circulation des 19
informations et l harmonisation des différents calendriers des revues sectorielles, du CSCRP, des projets et programmes et du processus budgétaire. Les ministères en charge de la Coopération, de l Intégration africaine, et de la Culture et de la Jeunesse remarquent cependant que le personnel des CPS ne dispose pas des formations et logiciels adéquats. De même, les ministères de l Administration territoriale, de la Fonction publique et de la Sécurité remarquent que les ressources manquent également en termes de budget. 2.3. Système d information et outils d aide à la décision 1,8 Les CPS collectent, traitent et analysent les données. Les logiciels informatiques appelés Système d information sociale (SISO) et celui du Développement sanitaire du Mali (DESAM) constituent deux des outils informatiques utilisés par les ministères de la Santé et du Développement social pour gérer ces données. Des efforts sont menés pour y intégrer les données relatives à la promotion de la femme, de l enfant et de la famille. L administration ne dispose pour le moment pas de schéma directeur informatique. Il existe peu d interconnexions entre les départements ou services au sein des ministères. 2.4. Système de mesure de la satisfaction des usagers 0,8 Le CDI a développé des outils de mesure de la satisfaction des usagers de l administration. De même, des mesures de la satisfaction des élus et personnels communaux sont conduites par la Direction nationale des Collectivités territoriales (DCNT). Plusieurs secteurs, tels ceux de l Industrie et du Commerce, et ceux en charge du Développement rural, notent qu aucune disposition pratique n est prise pour mesurer le degré de satisfaction des usagers. Le CDI a développé des outils de mesure de la satisfaction des usagers de l administration. De même, des mesures de la satisfaction des élus et personnels communaux sont conduites par la Direction Nationale des Collectivités Territoriales (DCNT). Les ministères en charge de la Coopération, de l Intégration africaine, de la Culture et de la Jeunesse notent le recours à des boîtes à suggestion, tout en reconnaissant que le traitement des remarques des usagers ne soit pas systématique. Certains départements du ministère de la Santé recourent à ces boîtes à suggestion également. Le ministère de l Education note que la politique nationale en cours de validation insiste sur l importance d améliorer ce point. 2.5. Performance de l administration orientée vers les résultats de développement 2,2 Des reformes ont été initiées par le CDI à travers le Plan opérationnel du programme de développement institutionnel (PO/PDI) qui a permis à plusieurs services centraux de disposer d un organigramme fiable et axé sur les résultats. Cette modernisation engagée par le CDI ne produit pour le moment pas entièrement les résultats escomptés. Par exemple, la pratique d enregistrement des heures d arrivée et de départ des travailleurs ne se traduit pas nécessairement par une efficacité au travail accrue et une meilleure atteinte des résultats. 2.6. Harmonisation des demandes d information des PTF 2,3 Dans le cadre de la mise en œuvre de la Déclaration de Paris de 2005 sur l efficacité de l aide, il a été mis en place trois structures visant à renforcer le dialogue entre les Partenaires techniques et financiers (PTF) et le gouvernement : la Cellule technique de coordination du Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CT-CSLP), le Secrétariat à 20