La réforme du système électoral au Burkina Faso

La réforme du système électoral au Rapports du séminaire sur le dialogue pour le développement démocratique au et l atelier sur la démocratie et les élections: La réforme du système électoral au. Juillet 1999 Strömsborg Stockholm

La réforme du système électoral au Rapports du séminaire sur le dialogue pour le développement démocratique au et l atelier sur la démocratie et les élections: La réforme du système électoral au. 29 juin 1 juillet 1999

Les opinions exprimées dans ce rapport ne reflètent, ni n engagent en aucune façon l Institut International pour la Démocratie et l Assistance Electorale, International IDEA, ni les membres de son conseil ou de son conseil d administration. Les auteurs endossent toute responsabilité pour le contenu de ce rapport ainsi que pour les erreurs qui s y seraient introduites. International Institute for Democracy and Electoral Assistance (International IDEA) 1999 All rights reserved. Les Demandes d autorisation de reproduction ou de traduction totales ou partielles de la présente brochure doivent être adressées à: Publications Officer, International IDEA, S-103 34 Stockholm, Suède. International IDEA encourage la diffusion de ses travaux et en généneral accorde sans retard ses autorisations de reproduction et de traduction. Ceci est une publiction de International IDEA. Les publications de International IDEA ne son le reflect d aucun intérêt particulier national ou politique. Les opinions énoncées dans cette brochure ne représent pas nécessairement les positions de Interntional IDEA, de son conseil d administration ou des membres de son Conseil. Mise en page: Eduard Œehovin, Slovenia Peinture en couverture: Ali Keré Pre-press: Studio Signum, Slovenia ISBN: 91-89098-45-5

Table des matières 5 Remerciements 7 Synthèse La réforme du système électoral 9 Introduction 12 Conclusions et propositions 18 Encadré 1: Le mode de scrutin au Sénégal, M Cheikh Gueye 21 Encadré 2: Le mode de scrutin au Mali, M Shaheen Mozaffar 23 Encadré 3: Le mode de scrutin en Afrique du Sud, M Andrew Reynolds 26 Exemples de bulletins uniques 33 Séminaire «Dialogue pour le développement démocratique au» 34 Introduction : International IDEA, M Carlos Santiso 36 Le programme de renforcement de la démocratie au, Me Grâce d Almeida Adamon 39 Ouverture officielle, Son Excellence Monsieur Roch Marc Christian Kaboré 40 Rôle et attributions du parlement en démocratie, Pr Jacqueline Lohoues-Oble 51 Rôle et place des partis politiques en démocratie, Dr Abdoulaye Naindou Souley 58 Système électoral et démocratie, Me Saidou Agbanto 65 Atelier «Démocratie et élections : la réforme du système électoral» 66 Ouverture officielle, Son Excellence Monsieur Paul Kiemde 68 La démocratie et les élections au, Pr Filiga Michel Sawadogo 75 Le mode de scrutin, Pr Augustin Loada 83 Les listes électorales et les cartes d électeurs, M Jean Martin Ki 88 La logistique électorale, Mme Amina Ouédraogo 95 L administration des élections et la commission électorale, M Pooda Sié Jean de la Croix 103 La supervision et le contrôle des élections, Me Kassoum Kambou 105 L observation nationale et internationale des élections, M Edouard Ouédraogo 113 La supervision et le contrôle des élections: Le cas du Sénégal, M Cheikh Gueye 116 Le rôle des médias en période électoral, Mme Monique Ilboudo 121 Le contentieux électoral, Mme Haridiata Dakouré 129 Clôture officielle, Son Excellence Monsieur Paul Kiemde 130 Proposition concernant la création d une commission pour la reforme electorale, M Bernard Owen 133 Annexes 133 Annexe 1 : Agenda du séminaire 135 Annexe 2: Agenda de l atelier 137 Annexe 3 : Liste des participants au séminaire ou à l atelier 143 Annexe 4 : Références bibliographiques 144 Annexe 5 : Notes 147 Annexe 6 : A propos de International IDEA

Remerciements Remerciements L Institut International pour la Démocratie et l Assistance Electorale, International IDEA, est particulièrement reconnaissant à toutes les personnes de bonne volonté qui ont permis qu un tel dialogue démocratique se tienne, participant ainsi à l exploration des options pour la réforme politique au. Le contexte politique national tendu amène en effet à réfléchir davantage sur la réforme politique et la consolidation du processus démocratique au. International IDEA espère donc apporter sa modeste contribution à l approfondissement du dialogue politique et au renforcement de la réforme démocratique. Lors de sa visite au siège de International IDEA le 19 avril 1999, le président du Faso, Son Excellence Monsieur Blaise Compaoré, a invité International IDEA à approfondir davantage le dialogue démocratique au afin de renforcer le processus de démocratisation. Le président du Faso s est par ailleurs engagé à prendre en considération les conclusions des activités organisées entre les 29 juin et 2 juillet 1999, indiquant ainsi son engagement pour le renforcement de la démocratie et la bonne gouvernance au. International IDEA voudrait également remercier le Ministre des Affaires étrangères, Son Excellence Monsieur Youssouf Ouédraogo pour avoir apporté un soutien constant au programme de International IDEA au, ainsi que Monsieur Amadou Traoré, Chef de service des organisations internationales au Ministère des Affaires étrangères et point focal pour International IDEA, pour son appui lors de l organisation des activités en juin et juillet 1999. En particulier, concernant le séminaire sur le dialogue pour le développement démocratique au, le président de l Assemblée nationale, Son Excellence Monsieur Maurice Mélégué Traoré, a exprimé son souhait que de telles activités se tiennent, et a apporté son soutien actif à celles-ci. Le secrétaire général de l Assemblée nationale, Monsieur Ambroise Ouédraogo, a participé à l établissement de son format ainsi qu à la définition des objectifs du séminaire. Le Vice-président de l Assemblée nationale, Son Excellence Monsieur Roch Marc Christian Kaboré, a ouvert, au nom du président de l Assemblée nationale, le séminaire. Cette rencontre a été organisée en étroite collaboration avec la Commission des affaires générales et institutionnelles (CAGI) de l Assemblé nationale, dont le président, Monsieur Tiéba Kouenou, a participé à l organisation pratique du séminaire, au présidium et à la richesse des débats. En ce qui concerne l atelier sur La démocratie et les élections : La réforme du système électoral au, le Ministre de la Justice, Garde des Sceaux, Son Excellence Monsieur Paul Kiemde, a apporté un soutien inestimable et un appui actif à la tenue de celui-ci. En particulier, en ouvrant et en clôturant les débats, il a montré son engagement au dialogue pour le développement démocratique au. Ces activités n auraient pu être possibles sans la participation active et la contribution critique des partenaires de International IDEA au, le groupe de contact. Ceux-ci ont contribué à définir le contour, le format et les objectifs non seulement des activités susmentionnées, mais également de l ensemble du programme de International IDEA au. Les membres du groupe de contact incluent : Madame Amina Ouédraogo, Vice-présidente de la Cour suprême; Madame 5

La réforme du système électoral au Haridiata Dakouré, Directrice de l Ecole nationale de l administration et de la magistrature (ENAM); Monsieur Halidou Ouédraogo, Président du Mouvement burkinabé des droits de l homme et des peuples (MBDHP) et de l Union interafricaine des droits de l homme (UIDH); Monsieur Filiga Michel Sawadogo, Recteur de l Université de Ouagadougou et Membre de la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême; Monsieur Amidou Ouédraogo, Chargé de programme au PNUD; Monsieur Raogo Antoine Sawadogo, Président de la Commission nationale de décentralisation (CND); Monsieur Edouard Ouédraogo, Directeur de publication du journal L Observateur et Président du GERDDES Burkina; Madame Monique Ilboudo, Membre du Conseil supérieur de l Information; Monsieur Albert Ouédraogo, Doyen de la Faculté des Lettres de l Université de Ouagadougou ; Maître Marie-Antoinette Sorgho, Avocat à la Cour ; et Son Excellence Monsieur Paul Kiemde, Ministre de la Justice, Garde des Sceaux. Nos remerciements vont également aux experts nationaux qui ont bien voulus présenter des exposées, en particulier Monsieur Jean Martin Ki, Administrateur Civil, Conseiller Technique, Ministère de de l Administration Territoriale et de la Sécurité, Monsieur Pooda Sié Jean de la Croix, Administrateur Civil, Secrétaire Permanent de la CENI, Maître Kassoum Kambou, Magistrat, membre du Bureau Exécutif du Mouvement Burkinabè des Droits de l Homme et des Peuples (MBDHP). Par ailleurs, la richesse des débats a également été possible grâce aux contributions des experts internationaux mobilisés pour l occasion. Ils ont apporté leur expertise et leur engagement démocratique aux discussions pour le bénéfice mutuel, éclairant ainsi les Burkinabé des expériences de leurs voisins africains. Ceux-ci ont inclus : Madame Jacqueline Lohoues Oble, e à l Assemblée nationale, Ancien Ministre de la Justice de Côte d Ivoire; Dr Abdoulaye Niandou Souley, Université de Niamey, Niger; Maître Saidou Agbantou, Avocat à la Cour, Président de la CENA, Bénin ; Dr Bernard Owen, Secrétaire général du Centre d études et d assistance électorales, France; Monsieur Cheikh Gueye, Directeur général des élections, Ministère de l Intérieur, Sénégal; Maître Kassoum Tapo, Bâtonnier, Ancien Président de la CENI, Mali. Sous la responsabilité du Directeur des programmes de International IDEA, Monsieur Roel von Meijenfeldt, le programme de International IDEA au est coordonné par Maître Grâce d Almeida Adamon, Consultant principal, Avocat à la Cour, Présidente de l association des femmes juristes du Bénin et ancien Ministre de la Justice, Garde des Sceaux du Bénin ; Monsieur Carlos Santiso, Administrateur principal à International IDEA ; Professeur Augustin Loada, Consultant, coordinateur du groupe de contact de International IDEA au, Agrégé de Droit Public et Science Politique, Professeur à l Université de Ouagadougou ; et Melle Anna Nordenmark, Administrateur Associé à International IDEA. Le programme bénéficie également du soutien actif de Monsieur Adama Dieng, Secrétaire général de la Commission internationale de juristes (CIJ) et Membre du Conseil d administration de International IDEA. Monsieur Carlos Santiso a coordonné la rédaction de ce rapport et en a rédigé les conclusions en collaboration avec Melle Anna Nordenmark. Enfin, le programme de International IDEA au est soutenu financièrement par le Gouvernement de Finlande. 6

Synthèse Synthèse La réforme du système électoral Le séminaire et l atelier ont débattu de la réforme politique au et en particulier de la réforme du système électoral. Le présent rapport constitue une tentative de regrouper les propositions émises lors de ces rencontres en 35 suggestions. Les principales propositions s articulent autour des éléments suivants : La réforme du mode de scrutin Un consensus est apparu sur la nécessité de réformer le mode de scrutin pour renouveler et élargir l espace politique institutionnel ; 4 options de réforme ont été envisagées: une réforme technique de l actuel mode de scrutin (calcul du quotient électoral et méthode de répartition des restes) ; un redécoupage des circonscriptions électorales; un système de représentation proportionnelle mixte; un mode de scrutin mixte ; Ces options devront être examinées plus en détail en tenant compte de leurs conséquences et implications respectives afin d aboutir à un consensus national sur le mode de scrutin à adopter. Les procédures électorales L adoption du bulletin unique ; La possibilité de candidatures individuelles ; La clarification des procédures d établissement et de révision des listes électorales ; L établissement d un état civil fiable permettant l identification des électeurs ; La clarification des tâches de supervision (administrative), de contrôle (judiciaire) et d observation (nationale et internationale) en matière électorale. La logistique électorale La réduction du coût récurrent des élections; La budgétisation de certaines dépenses électorales prévues ; La gestion rigoureuse de la logistique électorale. L administration des élections L établissement d une administration crédible, neutre et professionnelle des élections ; L établissement d une structure permanente pour l administration des élections et la gestion de la logistique électorale, avec des attributions étendues et clairement définies ainsi que des moyens suffisants ; L établissement d un corps technique professionnel d administrateurs électoraux ayant un statut propre. La supervision des élections L harmonisation, dans la Constitution et dans le code électoral, des attributions respectives des différentes chambres de la Cour suprême lors du déroulement des opérations électorales et du contentieux électoral ; La garantie de la neutralité de l administration publique en général et de la justice en particulier dans les processus électoraux. Projet de réforme électorale L établissement d un comité d experts indépendants chargé d opérer la réforme du système électoral. 7

Introduction Introduction Initié en 1996 sur invitation des autorités et avec la participation active de la société civile, des partis politiques et des institutions de l Etat, le programme de l Institut International pour la Démocratie et l Assistance Electorale, International IDEA, au a pour objectif principal d approfondir les espaces de dialogue politique et de concertation démocratique pour la consolidation et l enracinement d une démocratie durable. Adoptant une approche inclusive et participative, critique et constructive, impartiale et prospective, International IDEA a facilité un certain nombre d initiatives depuis 1997 en ce sens : la tenue d un séminaire en juin 1997, la publication et la présentation d un rapport sur la Démocratie au en 1998, traduit en Anglais en 1999. Ce rapport contient un certain nombre d éléments qui éclairent et complètent les conclusions développées ci-dessous. Ces activités répondent au désir exprimé et aux suggestions faites par les partenaires privilégiés de International IDEA au, le groupe de contact, représentant différentes tendances et institutions de la scène politique burkinabé. L objectif des ces activités est d inviter les acteurs de la vie politique burkinabé à approfondir davantage le dialogue démocratique et de proposer des options de réforme. C est dans ce cadre que International IDEA a facilité la tenue d un séminaire et d un atelier technique entre les 29 juin et 1 juillet 1999 à Ouagadougou au. En collaboration avec la Commission des affaires générales et institutionnelles de l Assemblée nationale, International IDEA a organisé un séminaire intitulé «Dialogue pour le développement démocratique au» le 29 juin 1999. Ce séminaire était destiné à réfléchir sur le rôle et les attributions du parlement en démocratie, le rôle et la place des partis politiques et l impact du système électoral. Plus de 100 personnes, dont la majorité des députés tant de la majorité que de l opposition ainsi que certains non représentés à l Assemblée nationale ont participé à ce séminaire. Les communications ont été faites par des experts africains de la Côte d Ivoire, du Niger et du Bénin. La richesse des débats a d ailleurs amené le séminaire à être prolongé au-delà des délais impartis. A la suite de ce séminaire, International IDEA a organisé un atelier technique visant à approfondir les réflexions initiées avec le rapport de International IDEA sur la démocratie au et à réfléchir davantage sur la réforme du système électoral au. Celui-ci, intitulé «La démocratie et les élections : La réforme du système électoral au», s est tenu les 30 juin et 1 juillet 1999. Une quarantaine de personnes ont participé à cet atelier, exprimant ainsi leur volonté d approfondir le dialogue pour le développement démocratique, de façon critique et constructive et leur engagement à la consolidation du processus démocratique au. Le présent rapport s efforce de dégager les conclusions principales de ces deux activités, et en particulier de l atelier sur la réforme du système électoral. Il contient également les communications des différents experts nationaux et internationaux, ainsi que les agendas et la liste des participants à ces activités. Enfin, des références y sont également inclues. 9

La réforme du système électoral au Contexte Le séminaire sur le»dialogue pour le développement démocratique au et l atelier sur»la démocratie et les élections : La réforme du système électoral au» qui se sont respectivement tenus le 29 juin 1999 et les 30 juin et 1 juillet 1999, ont abordé des éléments essentiels du processus démocratique au et des questions fondamentales quant au renforcement de celui-ci dans le contexte politique actuel. Ils ont ainsi engagé et approfondi un dialogue critique et constructif pour le développement démocratique au et apporté des éléments de réponse susceptible d aider à la résolution de la crise politique que vit le depuis le mois de décembre 1998. Les suggestions faites et les propositions émises lors de ces activités ont souligné l impérieuse nécessité de réformer le système politique au et en particulier le système électoral. Les participants ont en particulier appelé à la recomposition du paysage politique et à l ouverture de l espace démocratique : le système politique burkinabé est en effet marqué par une majorité hégémonique, une opposition éclatée et réduite et une société civile de plus en plus politisée. La crise politique a cependant donné lieu à une mobilisation sans précédent des forces politiques d opposition et semble avoir permis l émergence d une volonté d ouverture et de réforme politique de la part des autorités. Séminaire sur le dialogue pour le développement démocratique Organisé conjointement par International IDEA et la Commission des affaires générales et institutionnelles de l Assemblée nationale du, le séminaire sur le «Dialogue pour le développement démocratique au» était destiné à rendre compte à la représentation nationale du des conclusions du rapport de International IDEA sur «La démocratie au» et à débattre des grands défis au processus de consolidation de la démocratie et plus particulièrement du rôle et des attributions des parlements en démocratie; du rôle et de la place des partis politiques en démocratie, et en particulier ceux de l opposition; et de l incidence des systèmes électoraux sur les processus de démocratisation. En effet il ne fait aucun doute que tous ces éléments constituent la pierre angulaire de tout système démocratique et le fondement de leur pérennité. Afin de faciliter le dialogue, des experts internationaux ont préparé et exposé des communications, se fondant sur leurs propres expériences dans leurs pays d origine. Madame Jacqueline Lohoues Oble, e à l Assemblée nationale, Ancien Ministre de la Justice de Côte d Ivoire, a présenté le rôle et les attributions du parlement en démocratie ; Dr Abdoulaye Niandou Souley, Université de Niamey, Niger, a exposé le rôle et la place des partis politiques en démocratie; et enfin Maître Saidou Agbantou, Avocat à la Cour, Président de la CENA, Bénin, a présenté l incidence des systèmes électoraux en démocratie. Atelier sur la démocratie et les élections : La réforme du système électoral au A la suite du séminaire susmentionné, et répondant au désir exprimé par les partenaires burkinabé, International IDEA a également organisé un atelier technique sur la démocratie et les élections : La réforme du système électoral au, destiné à examiner les différentes phases du processus électoral et articuler des propositions visant à réformer le système électoral pour permettre une meilleure représentation des tendances politiques de la nation, en particulier à l Assemblée nationale. Il en est ressorti que la bonne gestion des élections est un aspect essentiel de tout processus démocratique. L acte constitutif de tout système électoral est le code électoral, établi conformément aux principes constitutionnels et aux stipulations de la Constitution, fondement de l Etat de droit. Celui ci n est cependant pas figé. Il peut être modulable en fonction des circonstances politiques ou des spécificités politiques du pays en question. A ce titre, aucun modèle n est meilleur qu un autre. 10

Chaque code électoral reflète et participe à un processus démocratique unique, spécifique à la culture politique du pays en question. Cependant, il doit être en conformité avec certains principes constitutionnels, et suivre les principes directeurs constitutifs de l Etat de droit. Au nombre des acquis, les participants au séminaire ont souligné le caractère irréversible du processus démocratique et des élections régulières. L organisation d élections libres et régulières, de façon neutre et impartiale, est apparue comme une condition sine qua non au développement démocratique. Or, compte tenu de la politisation de l administration publique, de la défiance des populations, et du manque de confiance de l opposition, il est apparu que la gestion de celle-ci doit être confiée à une structure non partisane, impartiale et permanente. La crédibilité et la légitimité des élections dépendent en grande partie de l administration impartiale et de la gestion rigoureuse de celles-ci. Compte tenu du coût humain, technique et financier des élections, la collaboration avec l administration publique s avère cependant nécessaire, à condition que celle ci soit préalablement définie et que la répartition des tâches et des compétences soit appropriée et cohérente. Bien que certains aient émis le souhait qu un jour le puisse faire confiance à son administration publique pour l organisation des élections, une commission électorale indépendante ou autonome mais permanente, est apparue comme une nécessité. Introduction 11

La réforme du système électoral au Conclusions et Propositions Rôle et attributions du parlement Les participants au séminaire ont réaffirmé les attributions des parlements en démocratie et de l Assemblée nationale au. 1. Son rôle principal est de légiférer et d être à la base des initiatives des lois en fonction, d une part, de la responsabilité vis-à-vis des électeurs et, d autre part, vis-à-vis de la nation qu elle représente. Selon l article 84 de la Constitution du 11 juin 1991 révisée le 27 janvier 1997, «L Assemblée nationale vote la loi, consent l impôt et contrôle l action du Gouvernement conformément aux dispositions de la présente Constitution.» 2. L Assemblée contrôle également l action gouvernementale. Ce contrôle se traduit par le vote de confiance et de censure, l interpellation, ainsi que les questions écrites et orales relatives à la vie politique, sociale et économique. 3. L Assemblée est l institution de débat et de contestation démocratique par excellence. Elle doit refléter les préoccupations de la population qu elle représente. Représentante de la nation, elle doit renforcer la confiance qui lie l élu à l électeur. 4. L Assemblée doit disposer de moyens suffisants pour accomplir ses tâches (moyens techniques, humains et financiers) 5. La formation, la cohésion et la discipline des groupes parlementaires sont également apparues comme des dimensions importantes de la vie parlementaire. La question du «nomadisme» ou de la «transhumance» politique a également fait l objet de débats intenses dans lesquels ont figuré, d une part, la liberté d opinion et d association et, d autre part, l allégeance à un parti politique dans un système électoral spécifique (la représentation proportionnelle de listes). 6. Pour lui permettre de jouer son rôle de façon légitime, efficace et effective, le parlement doit refléter les différentes tendances politiques de la nation équitablement et proportionnellement. Le parlement est le reflet de la nation qu il représente. En particulier, le mode de scrutin doit à la fois assurer une majorité stable et cohérente et représenter le plus fidèlement possible les différentes tendances politiques de la nation (c est-à-dire une meilleure concordance entre le nombre de voix obtenues lors des élections législatives et des sièges obtenus à l Assemblée nationale). Rôle et place des partis politiques En démocratie, le rôle, la place et les responsabilités des partis politiques sont primordiaux. Selon l article 13 de la Constitution du du 11 juin 1991, les partis politiques «concourent à l animation de la vie politique, à l information et à l éducation du peuple ainsi qu à l expression du suffrage.» 12

7. Le contexte politique actuel est cependant marqué par l hégémonie du parti majoritaire, la faiblesse et l éclatement des partis politiques d opposition, et la faible représentation de l opposition à l Assemblée nationale. Ces facteurs expliquent sans doute la tendance à mener la contestation politique en dehors des cadres institutionnels. 8. La prédominance du parti majoritaire dans les structures de l Etat et dans l Assemblée nationale est particulièrement préoccupante pour l avenir d une démocratie pluraliste et d un multipartisme effectif : à la suite des élections législatives du 11 mai 1997, le CDP a obtenu 91% des sièges à l Assemblée nationale (101 députés sur un total de 111) avec 68% des voix. Même si le adopte un mode de scrutin proportionnel intégral avec l ensemble du territoire comme circonscription unique, le parti majoritaire resterait suffisamment majoritaire pour gouverner seul (le chapitre suivant sur le système électoral analysera plus en détail l impact du mode de scrutin sur ces résultats). 9. L opposition, quant à elle, est trop faible pour pouvoir jouer efficacement son rôle de contrepouvoir, d observateur critique, d acteur actif dans le processus législatif en particulier et de censeur du gouvernement. Elle est par ailleurs fragmentée, peu encline aux alliances stratégiques et aux coalitions, ce qui réduit d autant son impact sur la définition et le contrôle des politiques publiques. Elle est souvent critiquée pour manque de cohérence et de sens stratégique et tactique, et pour ne pas développer suffisamment des programmes de gouvernement alternatifs et crédibles. Enfin, elle est critiquée pour sa politique de critique stérile et d opposition systématique, comme le boycott des élections ou la pratique de la politique de la «chaise vide» au parlement. Ces questions sont afférentes aux responsabilités et au sens du devoir des partis politiques d opposition. En particulier, la définition de programmes politiques clairs autour desquels pourraient se regrouper des partis politiques et se former des coalitions est apparue comme une alternative qui permettrait une plus grande efficacité de l opposition dans le cadre d une stratégie politique de conquête du pouvoir s inscrivant dans la durée. 10. En ce qui concerne les réponses à apporter au «nomadisme» politique, il a été souligné qu à la différence des candidats élus sur une liste présentée par un parti, la question se pose différemment pour un candidat indépendant élu dans le cadre d une circonscription uninominale qui a plus de liberté, étant entendu que son lien avec les électeurs est plus fort qu avec le parti qui a pu le parrainer. 11. La formation et l information sont apparues comme les stratégies de base de tout parti politique : formation des partis politiques eux-mêmes aux «règles du jeu» démocratique ; formation et information des partis politiques par rapport à leurs militants ; information et éducation civique des partis par rapport à la population dans son ensemble, sur la base de programmes politiques clairs. 12. Les participants à l atelier ont appelé à la poursuite et l approfondissement des réflexions qui se sont engagées concernant le rôle et les attributions des partis politiques et en particulier de l opposition. Ils ont en particulier appelé à élargir ce débat pour le rendre plus participatif et inclusif, permettant ainsi d obtenir un consensus politique sur ces dimensions fondamentales des «règles du jeu» démocratique. Il s agit en particulier de : La Charte des partis et le cadre juridique des partis politiques ; Le Statut de l opposition, regroupant les droits, devoirs et responsabilités de l opposition 13. Enfin, le séminaire a souligné l importance de se pencher sur les questions afférentes au financement des partis politiques et des campagnes électorales. Force est de constater que le a déjà engagé cette réflexion et est de ce fait en avance sur ses voisins africains. Conclusions et propositions 13

La réforme du système électoral au Le système électoral Alors que la session du séminaire a été consacrée à l impact du système électoral dans les processus de démocratisation, l atelier sur «La démocratie et les élections : La réforme du système électoral» s est penché en détail sur les différentes phases du processus électoral au. Il a ainsi mesuré l impact du système électoral actuel sur le jeu des forces politiques au et a émis un certain nombre de propositions visant à réformer ce système afin de renouveler le paysage politique, d élargir la scène politique institutionnelle et d ouvrir davantage l espace politique. Le mode de scrutin actuellement en vigueur au est le système majoritaire à deux tours pour les élections présidentielles et un système de représentation proportionnelle (RP) à scrutin de liste pour les élections législatives utilisant la méthode Hare pour déterminer le quotient électoral et la règle de la plus forte moyenne pour attribuer les sièges restants. Les experts s accordent généralement pour décrire ce système comme le moins proportionnel de toutes les formules de RP, puisqu elle favorise les plus grands partis au détriment des petits partis. Lors des élections législatives du 11 mai 1997, le parti majoritaire, le CDP a obtenu 91% des sièges avec 68% des voix, soit 101 députés sur un total de 111. Par la suite, le parti majoritaire à également attiré un certain nombre de parlementaires de l opposition en son sein. Lors des élections législatives du 24 mai 1992, le CDP avait déjà obtenu 73% des sièges avec 43% des voix. Du fait que le mode de scrutin est un système de RP à scrutin de liste, la «transhumance» parlementaire pose problème : bien que la liberté d opinion et d association prime quant au choix de l allégeance politique de tout député et de tout individu -, le fait que celui-ci ait été élu sur une liste de parti politique, et doit donc son élection au parti politique qu il représentait, fait dire à certains que le changement d allégeance politique d un député doit s accompagner de sa démission en tant que député et son remplacement par le candidat suivant sur la liste initiale. Chacun est libre d adhérer, de rester et de quitter un parti politique. Cette liberté est un droit démocratique fondamental. Le rapport de International IDEA sur la démocratie au (et en particulier son annexe 1) ainsi que le rapport de IFES (International Foundation on Electoral Systems) apportent un certain nombre de précisions et de compléments d information concernant le système électoral au Burkina Faso. 14. La question de l alternance au pouvoir a été soulevée. Il en est ressorti que l alternance est parfois considérée comme un indicateur de la consolidation de la démocratie et un signe de la solidité des institutions et des processus démocratiques. Cependant, ce qui importe, c est moins son occurrence, si souhaitable qu elle soit pour la pérennité des institutions démocratiques, que la possibilité réelle qu elle puisse se produire. Elle implique tout d abord l existence d une alternative démocratique crédible, c est-à-dire d une opposition forte et responsable. Elle appelle également un consensus national sur les «règles du jeu» démocratique et en particulier électoral. Elle suppose également des élections libres et équitables perçues comme des processus légitimes, impartiaux et crédibles. Compte tenu du paysage politique actuel, cette possibilité apparaît cependant peu probable. La révision de l article 37 de la Constitution rend celle-ci encore plus improbable et lointaine. Il est donc apparu que les efforts doivent se concentrer maintenant sur les prochaines échéances électorales, en particulier les élections municipales de février 2000 et les élections législatives de 2002. Le nécessaire rééquilibrage de l échiquier politique et l ouverture du paysage politique appelle en effet à une meilleure représentation de l opposition et sa plus forte participation au renforcement de la gouvernance démocratique. 15. Par ailleurs, le coût des élections pose également des questions d ordre à la fois financier et politique. En effet, il a été souligné que les dépenses électorales sont des dépenses de souveraineté qui incombent tout d abord à l Etat. Il a donc été avancé de budgétiser une partie des dépenses électorales, comme c est le cas au Sénégal, lorsque celles-ci sont prévues. D où éga- 14

lement la nécessité de réduire le coût récurrent des élections en procédant à un certain nombre d ajustements techniques et logistiques. International IDEA, IFES et les Nations Unies ont, à cet effet, élaboré un manuel d appui sur l administration et le coût des élections. 16. Selon certains participants, le coût des élections a également des conséquences politiques : en effet, comment, par exemple, avoir recours à la dissolution de l Assemblée nationale pour résoudre une crise politique ou institutionnelle sans avoir les moyens d organiser des élections législatives? Par ailleurs, il s agit de limiter la dépendance vis-à-vis de l extérieur qui, depuis 1991, a fortement financé les élections. Or l expérience montre que, si bien des partenaires extérieurs sont disposés à financer les premières et deuxièmes élections démocratiques dans un pays, ils le sont moins pour les troisièmes et quatrièmes. 17. Il importe également d intégrer le facteur temps dans l organisation des élections. Les participants se sont en effet accordés sur le fait que les procédures électorales, depuis l établissement des listes et des cartes électorales jusqu à la résolution des contentieux électoraux, nécessitent suffisamment de temps pour éviter tout dysfonctionnement comme au Mali en 1997. Les délais impartis lors des élections de 1997 et de 1998 au ont en effet été jugés trop courts. La permanence de la structure chargée d organiser les élections a également été recommandée. Ceci économiserait non seulement de l argent mais également du temps dans la gestion des procédures électorales en instituant une «mémoire» électorale. 18. La réforme du mode de scrutin a fait l objet d intenses débats et a donné lieu à un certain nombre de propositions, allant de réformes techniques à des réformes plus politiques. Un certain nombre d options ont été identifiées et qui permettraient une meilleure représentation des différentes tendances politiques burkinabè à l Assemblée nationale en particulier. Concernant le mode de scrutin pour les élections législatives, 4 propositions ont été articulées : Une réforme technique de l actuel mode de scrutin impliquant une modification du quotient électoral en adoptant la méthode Droop (voix / sièges + 1) et la répartition des sièges restants au plus fort reste. Ce système est utilisé en Afrique du Sud. Un redécoupage des circonscriptions électorales visant à en réduire le nombre et à augmenter le nombre de sièges à pourvoir par circonscription. En effet, le compte actuellement 45 circonscriptions électorales, dont la représentation électorale varie de 1 à 11 sièges. La plupart des circonscriptions n élisent qu un ou deux députés, ce qui constitue un nombre extrêmement faible pour un système de RP et rendant celui-ci plus proche d un système majoritaire que d un système proportionnel intégral. L adoption d un système de RP sur scrutin de liste mais où la moitié des députés seraient élus sur des listes au niveau national (l Etat étant circonscription unique pour ceux-ci) alors que l autre moitié serait élue au niveau de circonscriptions électorales au nombre limité. Il s agirait d un système RP définissant le quotient électoral en utilisant la méthode Droop et répartissant les restes à la plus forte moyenne. Ce système est utilisé en Afrique du Sud. L adoption d un système mixte, mi-proportionnel, mi-majoritaire. Une moitié des députés serait élue sur la base d un système de RP intégral à scrutin de liste dont le pays serait la circonscription unique. Le quotient électoral serait établi suivant la méthode Droop et la répartition des restes serait faite à la plus forte moyenne. La seconde moitié des députés serait élue sur la base d un système majoritaire avec un nombre limité de circonscriptions (par exemple 5). Le Sénégal possède un système équivalent. 19. La possibilité de candidatures individuelles a également été proposée, en particulier pour les élections locales. 20. L adoption du bulletin unique a été recommandée. Le bulletin unique permettrait de réduire la fraude électorale du fait que tous les partis seraient sur le même bulletin et accroîtrait donc la fiabilité des élections. Il permettrait également de réduire le coût des élections de façon significative, à partir du moment où les enveloppes ne seraient plus nécessaires. Les bulletins Conclusions et propositions 15

La réforme du système électoral au uniques sont utilisés en Afrique du Sud, au Kenya, au Nicaragua, en Papouasie Nouvelle Guinée, au Cambodge ou encore en Nouvelle Zélande. Le Bénin a utilisé, avec succès, le bulletin unique lors des élections législatives de 1999. Pour éviter toute polémique, l ordre d inscription sur le bulletin unique, par exemple, suivait l ordre de dépôt des candidatures. Les parties politiques pouvaient utiliser des couleurs et des logos pour se faire reconnaître et il leur incombait alors de le faire savoir auprès des électeurs. 21. Les rôles respectifs de l administration (en particulier du Ministère de l Administration Territoriale et de la Sécurité, MATS) et de la Commission Electorale Nationale Indépendante (CENI) concernant l établissement et la révision des listes électorales devraient être clarifiés. La répartition des tâches et des compétences devrait prendre plus en compte la situation politique du et la méfiance des populations et des partis politiques d opposition visà-vis de la neutralité de l administration publique. Les listes devraient être publiées avant les élections et affichées dans le bureau de vote lors des élections, afin d en permettre la correction. Ces aspects posent de nouveau la question de la permanence de la structure chargée d organiser les élections. 22. En particulier, concernant la révision des listes électorales, les participants à l atelier ont souligné la nécessité de distinguer les révisions ordinaires et les révisions exceptionnelles. D après la loi, le Code électoral en son article 37 «Les listes électorales sont permanentes et font l objet d une révision annuelle par le Ministère chargé de l Administration du territoire Toutefois, avant chaque élection générale une révision exceptionnelle peut être décidée par décret». Etant donné que la liste électorale n est toujours pas permanente aspect qui est en train d être remédié par l établissement d un fichier informatisé au sein du MATS, la pratique depuis 1991 a été de procéder à des révisions exceptionnelles avant les élections. L absence de fichier électoral permanent a des dimensions financières également et sa fiabilité n est pas toujours optimale, comme l a montré le cas du Mali en 1997. Il a en particulier été suggéré de fixer une période déterminée pour procéder aux révisions annuelles par la suite. Cependant, concernant la révision des listes électorales, une contradiction semble exister entre le rôle imparti au MATS et à la CENI. Conformément au Code électoral en son article 14, la CENI doit pouvoir superviser l établissement des listes électorales. Or il est possible que la révision annuelle se fasse lorsque la CENI n est pas encore établie ou est dissoute, compte tenu du fait que la CENI n est pas une structure permanente. La répartition du rôle et attributions de l administration, du MATS, de la CENI et du pouvoir judiciaire en matière de listes électorales doit donc être clarifiée. 23. La question des listes électorales renvoie à la nécessite d un état civil fiable (permettant, par exemple, la délivrance de jugements supplétifs). Seul un état civil fiable permet l identification rigoureuse de tous les électeurs et leur inscription sur les listes. Il a également été suggéré que les cartes d identité puissent être établies et délivrées à un coût réduit. Après la délivrance à grande échelle et à un coût réduit des jugements supplétifs et des Cartes d identité burkinabé (CIB), la CIB pourrait être retenue comme seule pièce permettant de voter (avec la carte d électeur). Si la CIB devenait un document très sûr, fiable, infalsifiable, pourquoi ne pas demander de voter uniquement avec celle-ci? Cela permettrait aussi de réduire les coûts des élections. 24. La possibilité de faire voter les Burkinabé de l étranger a également été suggérée, comme c est le cas au Sénégal. 25. Les participants à l atelier ont souligné la nécessité de redéfinir, codifier et harmoniser dans le code électoral les notions de supervision (administrative), de contrôle (judiciaire) et d observation (nationale et internationale) en matière électorale pour en augmenter la cohérence. 26. Compte tenu de la politisation de l administration en général et de la justice en particulier, les trois aspects précédents posent de nombreux problèmes pour assurer la légitimité et la fiabi- 16

lité des élections. Les participants à l atelier ont réitéré la nécessité d une administration crédible, neutre et professionnelle des élections. Faisant écho au séminaire de la Cour suprême d octobre 1998, les participants à l atelier ont proposé l adoption d un code d éthique pour l administration des élections. International IDEA a d ailleurs transmis le Code de conduite adopté par les administrations électorales de ses Etats membres. 27. Il a été suggéré d établir un corps technique professionnel ayant un statut propre et regroupant les experts en matière d administration et de gestion électorale du. 28. Il a également été suggéré la mise en place d une structure permanente pour l administration des élections et la gestion de la logistique électorale. Cette structure devrait avoir des attributions clairement définies par le Code électoral (ce qui n est pas le cas pour le secrétariat permanent de la CENI, article 13 du Code électoral) et disposer de moyens suffisants (moyens humains, techniques, logistiques et financiers). Une solution devrait également être trouvée pour les attributions respectives des différents démembrements de la CENI, comme son secrétariat permanent et le Comité d appui technique, ainsi que pour son règlement intérieur (celuici, n étant pas permanent, a pris 51 jours à être établi en 1998. 29. La permanence de la structure chargée de l administration électorale permettrait par ailleurs le développement d une «mémoire électorale institutionnelle» et une gestion plus rigoureuse et efficace de la logistique et du matériel électoral. Ceci réduirait significativement les coûts récurrents des élections. 30. Quant à la composition de la CENI, la neutralité et l impartialité de celle-ci et de ses membres devraient être garanties. En effet, il a été souligné que la neutralité et l impartialité, ainsi que l efficacité et la légitimité de la commission électorale dépendent avant tout de celles de ses membres. A cet égard, la participation des partis politiques, partisans par définition, a été débattue, en s appuyant sur les expériences du Mali et du Bénin. Les partis politiques peuventils être juges et parties? Ceci n interdit pas leur présence lors des opérations électorales et leur présence dans les bureaux de vote. Au Bénin, par exemple, la CENA ne comprend pas de représentants des partis politiques, et ses membres doivent prêter serment. 31. Dans la mesure où la neutralité et l impartialité de la commission électorale sont garanties, il a été fortement suggéré que celle-ci soit responsable de la plus grande partie du processus électoral, de la révision des listes électorales et l établissement des cartes d électeurs jusqu à la centralisation des votes et la proclamation des résultats provisoires, comme c est le cas au Bénin. 32. La répartition des compétences et attributions respectives des différentes institutions impliquées dans le processus électoral nécessite également une plus grande clarification. Par exemple, et comme signalé plus haut, la division des responsabilités entre les différentes institutions chargées de l établissement, du contrôle et de la révision des listes électorales (et en particulier la radiation) est parfois trouble, si ce n est confuse. 33. Par ailleurs, les participants ont appelé à l harmonisation, dans la Constitution et dans le Code électoral, des attributions respectives des différentes chambres de la Cour suprême pendant le déroulement des opérations électorales ainsi que lors du contentieux électoral avant, pendant et après les élections (par exemple concernant le dépôt des candidatures, l établissement des listes, la confection des bulletins, le décompte des voix, etc.) et la proclamation des résultats définitifs. 34. La neutralité de l administration publique en général et de la justice en particulier dans les processus électoraux a fait l objet d intenses débats. L impartialité est la pierre angulaire de tout processus électoral légitime et crédible. La Cour suprême, en particulier, se doit de démontrer son indépendance et sa neutralité lors des élections. Garante de l Etat de droit, elle l est aussi, en dernier ressort, de la légitimité des élections. 35. Enfin, la proposition a été faite d établir un comité d experts indépendants avec pour mandat la réforme du système électoral au. Conclusions et propositions 17

La réforme du système électoral au E n c a d r é 1 Le mode de scrutin au Sénégal M Cheikh Gueye L élection du président de la République A LE DÉPÔT DES CANDIDATURES Les candidatures sont déposées au greffe du Conseil constitutionnel, trente jours francs au moins et soixante jours francs au plus avant le premier tour de scrutin. Toutefois en cas de décès d un candidat, le dépôt de nouvelles candidatures est possible à tout moment et jusqu à la veille du tour de scrutin qui suit. La candidature à la présidence de la République doit comporter: 1. Les prénoms, noms, date, lieu de naissance et filiation du candidat; 2. La mention que le candidat est de nationalité sénégalaise et qu il jouit de ses droits civils et politiques, conformément aux dispositions du titre premier du code électoral; 3. La mention que le candidat a reçu l investiture d un parti politique légalement constitué ou d une coalition de partis politiques légalement constitués, ou se présente en candidat indépendant; 4. La couleur choisie pour l impression des bulletins de vote et éventuellement le sigle et le symbole qui doivent y figurer; 5. La signature du candidat. La déclaration de candidat, quant à elle doit être accompagnée des pièces suivantes : 1. Un certificat de nationalité; 2. Un extrait d acte de naissance datant de moins de trois mois; 3. Un bulletin no 3 du casier judiciaire datant de moins de trois mois; 4. Une attestation par laquelle un parti politique légalement constitué déclare que ledit parti a investi l intéressé en qualité de candidat à l élection présidentielle ou une liste d électeurs appuyant la candidature et comportant les prénoms, nom, date et lieu de naissance, indication de la liste électorale d inscription et signature des intéressés. Cette liste doit comprendre des électeurs représentant au moins 10.000 inscrits domiciliés dans six régions à raison d au moins 500 par région : 1. Une déclaration sur l honneur par laquelle le candidat atteste que sa candidature est conforme aux dispositions de l article 3 de la Constitution et qu il a exclusivement la nationalité sénégalaise; 2. Un récépissé du trésorier général attestant du dépôt du cautionnement prévu à l article LO-111 du code électoral. NB Ce montant est fixé par arrêté du Ministre de l Intérieur après consultation des partis politiques, 180 jours avant le scrutin. Aux élections présidentielles de 1993, il était de 5.000.000 francs CFA. B LE MODE DE SCRUTIN Le président de la République du Sénégal est élu au suffrage universel direct et au scrutin majoritaire à deux tours. Il est élu pour sept (7) ans et est rééligible à tout moment. Le scrutin a lieu un dimanche. Nul n est élu au premier tour s il n a obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés, c est à dire la moitié plus un au moins. Si aucun candidat n a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un second tour de scrutin, le 18

deuxième dimanche suivant celui du premier tour. Seuls sont admis à se présenter à ce second tour les deux candidats arrivés en tête au premier tour. En cas de contestation, le second tour a lieu le deuxième dimanche suivant le jour du prononcé de l arrêt du conseil constitutionnel. Au second tour, la majorité relative suffit. Les cours et tribunaux veillent à la régularité du scrutin dans les conditions déterminées par une loi organique. La régularité des opérations électorales peut être contestée par l un des candidats, devant le Conseil constitutionnel dans les soixante douze heures qui suivent la proclamation provisoire des résultats par une commission nationale de recensement des votes instituée par une loi organique. Si aucune contestation n a été déposée dans les délais au greffe du Conseil constitutionnel, le conseil proclame immédiatement les résultats définitifs du scrutin. En cas de contestation, le Conseil constitutionnel statue sur réclamation, dans les cinq jours francs, du dépôt de celle-ci. Son arrêt emporte proclamation définitive des résultats du scrutin ou annulation de l élection. En cas d annulation de l élection, il est procédé à un nouveau tour de scrutin dans les vingt et un jours francs qui suivent. L élection des membres du parlement Depuis la réforme constitutionnelle du 02 mars 1998, le Sénégal est entré dans l ère du bicaméralisme avec deux chambres : L Assemblée nationale où sont élus les députés ; Le Sénat où siègent les sénateurs. Conclusions et propositions A L ÉLECTION DES DÉPUTÉS À L ASSEMBLÉE NATIONALE Le nombre de députés à l Assemblée nationale est fixé à cent quarante (140). L âge minimum requis pour être élu est de 25 ans révolus à la date du scrutin. Tout parti politique légalement constitué, toute coalition de partis politiques légalement constitués, peut présenter des listes de candidats. Toutes personnes indépendantes peuvent présenter des listes de candidats au plan national, sous réserve de se conformer à l article 3 de la Constitution. Toutefois pour pouvoir valablement présenter une liste de candidats, les personnes indépendantes concernées doivent recueillir la signature de 10.000 électeurs inscrits domiciliés dans six (6) régions à raison d au moins 500 par région. La coalition de partis politiques et les personnes indépendantes doivent choisir un titre différent de celui des partis politiques légalement constitués. Toutefois une coalition peut prendre le titre d un des partis qui la composent. Le titre de la coalition ou des personnes indépendantes doit être notifié au Ministre de l Intérieur au plus tard la veille de la clôture du dépôt des déclarations de candidature et figurer en tête de la liste des candidats présentées aux élections. Les députés à l Assemblée nationale sont élus à raison de soixante dix (70) députés au scrutin majoritaire à un tour dans le ressort du département et de (70) députés au scrutin proportionnel sur une liste nationale. Dans chaque département (il y en a 30), sont élus cinq (5) députés au plus et un député au moins. Le nombre de députés à élire dans chaque département est déterminé par décret en tenant compte de l importance démographique respective. Sont élus les candidats de la liste qui a obtenu le plus grand nombre de suffrages valablement exprimés. Si le département ne comporte qu un siège à pourvoir, le candidat ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages valablement exprimés est élu. Le bulletin de chaque électeur est tout d abord pris en compte pour établir le résultat du scrutin majoritaire à un tour du département. Il est ensuite pris en compte le cas échéant pour l établissement du résultat du scrutin proportionnel de la liste nationale. Cela signifie qu il n est utilisé qu un seul bulletin de vote pour les deux modes de scrutin. Le système du quotient national est appliqué pour le scrutin proportionnel de liste nationale. Pour 19

La réforme du système électoral au déterminer ce quotient on divise le nombre total des suffrages valablement exprimés par le nombre de députés à élire. Autant de fois ce quotient est contenu dans le nombre de suffrages obtenus par chaque liste, autant celle-ci obtient de candidats élus. La répartition des restes se fait selon le système du plus fort reste. En vue de pourvoir aux vacances qui pourraient se produire : Chaque liste de candidats au scrutin majoritaire dans le ressort du département comprend un nombre de suppléants égal au nombre des sièges à pourvoir ; en cas de vacances, on fait appel au suppléant placé en tête de la liste dans laquelle s est produite la vacance. Chaque liste de candidats au scrutin de représentation proportionnelle avec liste nationale comprend cinquante candidats suppléants ; en cas de vacance d un siège de député, on fait appel en priorité au candidat non élu placé en tête sur la liste dans laquelle s est produite la vacance. Ensuite, on fera appel aux candidats suppléants après épuisement de la liste des candidats non élus. Lorsqu une liste est ainsi épuisée, on procède à une élection partielle dans les trois mois de la vacance qui l a rendue nécessaire. Toutefois on ne procède pas à des élections partielles dans les douze mois de la législature. B L élection des sénateurs Le nombre des sénateurs est fixé à soixante (60) repartis comme suit : 45 élus dans les régions (il y a 10 régions au Sénégal) ; 3 élus représentant des Sénégalais de l étranger ; 12 nommés par décret de Monsieur le président de la République. L âge minimum requis pour être sénateur est de trente cinq (35) ans révolus à la date du scrutin. Les sénateurs élus au niveau des régions le sont par des scrutins indirects dont le collège est composé : Des députés ; Des conseillers régionaux ; Des conseillers municipaux et des conseillers des communes d arrondissements ; Des conseillers ruraux. Les sénateurs des régions sont élus pour moitié au scrutin majoritaire à un tour sur une liste régionale et pour moitié au scrutin proportionnel sur une liste régionale, sans panachage ni vote préférentiel. Le système du quotient régional est appliqué. Pour déterminer ce quotient, on divise le nombre total des suffrages valablement exprimés par le nombre de sénateurs à élire dans la région. Autant de fois ce quotient est contenu dans le nombre de suffrages obtenus par chaque liste, autant celle-ci obtient de candidats élus. La répartition des restes se fait selon le système de la plus forte moyenne. Dans les régions où le nombre des sénateurs à élire est impair, ces sénateurs sont élus pour moitié au scrutin majoritaire à un tour sur une liste régionale et pour moitié plus un au scrutin proportionnel sur la liste régionale sans panachage ni vote préférentiel. Dans chaque région sont élus trois sénateurs au moins. Le nombre de sénateurs à élire dans chaque région est fixé par décret en tenant compte de l importance démographique respective de chaque région. Les trois sénateurs élus représentant les Sénégalais de l étranger sont élus par les membres du Conseil supérieur des Sénégalais de l étranger. Cette élection se fait par scrutin majoritaire à un tour à partir des listes présentées comprenant trois (3) titulaires et trois (3) suppléants. En cas de vacance d un poste de sénateur, les conditions de succession sont les mêmes que celle des députés à l Assemblée nationale évoquées ci-dessus. 20

E n c a d r é 2 Le mode de scrutin au Mali M Shaheen Mozaffar L ancienne colonie française du Mali, située en Afrique de l Ouest, a effectué avec succès le passage à un régime politique multipartite en 1991, après trois décennies de régime autoritaire. Parmi les nouvelles institutions démocratiques que l on a mises en place au moment de la transition, on remarque une Assemblée nationale de 129 sièges, dont 116 sont élus par les électeurs locaux et les 13 autres par des Maliens habitant à l étranger. Les 116 sièges locaux sont répartis selon la population (un siège par 60 000 habitants) en 55 circonscriptions qui correspondent aux 49 divisions administratives (cercles) du pays et aux six communes de Bamako, la capitale. En raison des écarts de population, la représentation de circonscriptions varie entre un et six sièges. Quoique l on accepte des candidats indépendants, les partis politiques doivent soumettre des listes bloquées de partis contenant le nombre de candidats équivalant au nombre de sièges disponibles. Les électeurs exercent leur choix à l aide des bulletins de vote catégoriques, ce qui leur permet de voter seulement pour un candidat indépendant ou une liste de candidats d un parti. Puisque l on emploie un SDT à majorité absolue, si un candidat indépendant ou une liste de parti n obtient pas une majorité absolue au premier tour, seuls les deux premiers demeurent en lice au deuxième tour, ce qui crée forcément un vainqueur avec une majorité absolue. Dans le cas d une circonscription plurinominale, les deux partis qui étaient en tête après le premier scrutin participent au deuxième tour, le gagnant remportant tous les sièges de la circonscription. On emploie une formule semblable aux élections présidentielles. Aux élections municipales, on adopte un système de représentation proportionnelle fondée sur la formule du plus fort reste. Comme partout ailleurs en Afrique Francophone, c est une Conférence nationale, constituée de trois représentants de chaque parti politique officiellement inscrit, qui a débattu les mérites et fait le choix des nouvelles institutions démocratiques du Mali. Le système électoral qui a résulté de ce processus est un compromis qui visait à la fois à préserver le pouvoir politique des cinq partis principaux tout en créant des occasions d élire des représentants des plus petits partis, à équilibrer les objectifs contradictoires et à assurer simultanément une vaste représentation politique et des gouvernements majoritaires stables. C est pourquoi on a rejeté la première proposition visant à mettre en place un scrutin majoritaire à deux tours (SDT) dans des circonscriptions uninominales, afin de réduire l influence des notables locaux et d augmenter le contrôle des partis sur leurs candidats. La proposition mise en avant par les plus petits partis qui recommandaient un système RP a également été rejetée à cause de l instabilité politique qu un tel système pouvait causer. Cependant, l adoption de la formule RP aux élections municipales a plu aux petits partis, dont l appui était pour la plupart, de toute façon, à caractère local ou régional plutôt que national. Par contre, on espérait que le scrutin à deux tours à majorité absolue aux élections législatives entraînerait des coalitions de petits et grands partis au deuxième tour. Le choix de la formule SDT à majorité absolue pour les élections présidentielles reflète l opinion répandue dans la plupart des pays d Afrique que le chef de l État doit jouir de l appui de la majorité de l électorat. Le nouveau système électoral malien a engendré un processus relativement juste et concurrentiel lors des élections de 1992. Au premier tour, 23 partis s étaient officiellement inscrits, dont trois ayant une base politique d envergure nationale, soit l Alliance pour la démocratie au Mali (ADEMA), le Congrès national d initiative démocratique (CNID) et l Union soudanaise Rassemblement démocratique africaine (USRDA), et deux ayant une base nationale plus limitée mais susceptibles de devenir des partis nationaux, soit le Rassemblement pour la démocratie et le progrès (RDP) et le parti progressiste soudanais. Les autres offraient une représentation strictement Conclusions et propositions 21

La réforme du système électoral au régionale ou locale et ne pouvaient espérer former le gouvernement national à moins d une coalition avec les cinq partis principaux. La concurrence du système s est manifestée par le fait que, dans seulement 11 des 55 circonscriptions, les candidats ont été élus dès le premier tour, 15 de ces sièges allant aux cinq partis. Des 10 partis en lice au deuxième tour, six avaient mené dans au moins une circonscription, mais la liste du parti qui avait mené a été défaite dans sept des 44 circonscriptions. Ainsi, chacun des cinq partis principaux a perdu un siège au deuxième tour après avoir mené dans la circonscription au premier tour. En plus de l arrivée soudaine d un grand nombre de petits partis présentant un appui électoral limité, phénomène qui se produit typiquement dans les nouvelles démocraties après une période prolongée sous un régime autoritaire, le nouveau système du Mali a eu l impact politique prévu du point de vue du multipartisme et de la disproportion des voix par rapport aux sièges. Comme prévu, la formule majoritaire à deux tours a entraîné un taux élevé de disproportion (entre les sièges et les votes), un multipartisme électoral modéré (3,3 partis) et un niveau relativement bas de multipartisme législatif (2,2 partis). Le système électoral du Mali a réussi à instaurer un certain équilibre entre la représentation et la gouvernance, mais en même temps il a créé une opposition parlementaire viable. En outre, l usage de listes de partis bloquées dans des circonscriptions plurinominales a encouragé la création d alliances ethniques et régionales parmi des groupes qui seraient autrement socialement divisés et politiquement faibles. Toutefois, plusieurs problèmes persistent. Premièrement, l usage même de listes de partis affaiblit le lien entre les circonscriptions et les représentants élus. Confrontés à de fortes pressions pour le travail dans leur circonscription, plusieurs députés ont divisé de façon informelle leurs circonscriptions en patelins. Deuxièmement, l Assemblée nationale possède seulement une capacité limitée à contrer l autorité du pouvoir exécutif, puisque du point de vue institutionnel, ses pouvoirs demeurent faibles par rapport au pouvoir exécutif de la présidence. Finalement, ce problème est amplifié par le pourcentage disproportionné (66%) de sièges remportés par l ADEMA, le parti ramené au pouvoir, résultant en partie de la formule électorale et en partie de la disparité de population entre les circonscriptions, plus particulièrement dans les circonscriptions rurales. Ces problèmes ont amené l opposition à revendiquer des réformes électorales qui, après des négociations entre les partis de l opposition et l ADEMA, ont pris la forme d ententes sur trois questions avant les élections législatives d avril 1997 : l usage de diverses formules RP pour combler certains sièges de l Assemblée nationale (proposition que la Cour a jugé inconstitutionnelle par la suite), une augmentation de 27% du nombre de sièges à l Assemblée nationale, ceux-ci passant de 116 à 147 sièges, accompagnée d une réduction du nombre de circonscriptions uninominales en faveur des circonscriptions plurinominales, afin d accorder, en théorie du moins, un certain avantage électoral aux partis de l opposition et la création d une commission électorale largement représentative. Cependant, cette commission, créée avec empressement, n était pas prête à assumer une tâche aussi complexe que la gestion d une élection. Les problèmes logistiques et administratifs qui en ont découlé ont amené l opposition à exiger l annulation des élections législatives de 1997; l ADEMA a accepté cette demande, même si les premiers résultats semblaient confirmer sa victoire. Le fait que ces changements au système électoral aient été négociés et que ce conflit politique ait été résolu sans violence atteste du succès de la nouvelle démocratie du Mali. Il indique également que le choix et les réformes de nouvelles institutions démocratiques ne sont pas prédéterminés, mais qu ils sont le résultat de négociations dont les conséquences politiques sont parfois obscures. Il reste à savoir jusqu à quel point les récentes réformes du système électoral du Mali auront l effet voulu lorsqu elles seront mises en vigueur. Source : International IDEA. Manuel de conception des systèmes électoraux. Stockholm, Suède : International IDEA, à paraître. 22

E n c a d r é 3 Le mode de scrutin en Afrique du Sud M Andrew Reynolds Les élections parlementaires à l Assemblée nationale et les élections provinciales tenues en Afrique du Sud en 1994 ont marqué le point culminant d une période de bouleversements tumultueux pour l ensemble de l Afrique australe, laquelle est passée d un régime autoritaire à une démocratie multipartite. À minuit précis, le 27 avril 1994, on a abaissé le dernier et peut-être le plus détesté des emblèmes coloniaux d Afrique, marquant ainsi la fin de 300 ans de colonialisme et de quatre décennies d apartheid. Ces premières élections multipartites démocratiques ont ouvert la voie à des mouvements politiques devenus clandestins en raison de la politique raciale»diviser pour régner«adoptée par le régime de Pretoria. Le Congrès national africain (ANC) de Nelson Mandela était sur le point d assumer le pouvoir; le Congrès panafricain (PAC) d Azania allait lui faire la lutte; et le Parti de la liberté Inkatha (IFP) de Mangosotho Buthelezi espérait étendre son hégémonie sur le nord de la province de KwaZulu-Natal. Ces nouveaux partis se joignaient au Parti national (NP) de De Klerk, au Parti démocrate (DP) libéral et au nouveau parti du Front de la liberté (FF) issu de partis»de la droite blanche«de l ancienne pratique constitutionnelle dans une lutte pour obtenir l appui des 35 millions de Sud-Africains à qui on venait d accorder le droit de vote. On s est prévalu du mode de représentation proportionnelle à scrutin de liste (RPSL) nationale pour la conduite des élections; la moitié de l Assemblée nationale (200 députés) a été élue à l aide de neuf listes provinciales et l autre moitié, à l aide d une liste nationale. En fait, on a établi une seule circonscription pour l ensemble du pays pour la conversion des suffrages en sièges (élection de 400 députés) et aucun seuil de représentation n a été imposé. La formule de Droop a servi à la répartition des sièges et les sièges excédentaires ont été partagés à l aide d une adaptation de la méthode du plus fort reste. Les premières ébauches de la loi électorale avaient établi le seuil de représentation parlementaire à 5% du vote national, mais en guise de compromis à l endroit de partis plus petits, le Congrès national africain et le Parti national ont consenti, au début de 1994, à laisser tomber tout seuil»obligatoire«. Cependant, on n accorda de portefeuille, dans ce premier cabinet d unité nationale, qu aux partis comptant 20 députés ou plus, soit 5% de l Assemblée. Le fait que le mouvement de libération de Mandela d une force irrésistible aurait sans doute remporté les élections à l Assemblée nationale sous quelque système électoral que ce soit, ne diminue en rien l importance du choix du système RPSL fait par l Afrique du Sud pour ses premières élections. Plusieurs observateurs soutiennent que le système RP, en tant que partie intégrante d autres mécanismes de partage du pouvoir au sein de la nouvelle constitution, a été un facteur déclencheur de la création du climat d inclusion et de réconciliation qui a entouré les élections. De plus, cela a conduit à un déclin de la pire violence politique, faisant de l Afrique du Sud un gage d espérance et de stabilité pour le reste de l Afrique qui connaît des périodes troublées. Néanmoins, à la veille de la libération de Nelson Mandela en 1989, il n y avait pas lieu de croire que l Afrique du Sud adopterait la RP. Le parlement»de blancs seulement«avait toujours été élu d après le SMU. L ANC, détenant un fort pouvoir de négociation, était très avantagé par le maintien du SMU. Etant donné que seulement cinq des 700 circonscriptions jouissaient d une majorité blanche, à cause des caprices du SMU, l ANC, en recueillant 50% à 60% du vote populaire, pouvait s attendre à remporter haut la main entre 70% et 80% des sièges du parlement. Cependant, l ANC choisit une toute autre voie, parce qu il se rendit compte que les inégalités relatives au système électoral»à un seul gagnant«déstabiliseraient à long terme les intérêts de la minorité et de la majorité. Le RPSL éviterait aussi les controverses politiques ayant trait au découpage de circonscriptions. Conclusions et propositions 23

La réforme du système électoral au D ailleurs, ce système cadrait bien avec l esprit de partage du pouvoir exécutif que l ANC et les nationalistes considéraient comme le principe fondamental d une constitution provisoire. Aujourd hui, tous les principaux partis politiques appuient l utilisation de la RP, même s il existe quelques divergences relativement aux variantes à utiliser. Il est probable qu en dépit de leurs zones géographiques d appui électoral, le Front de la liberté (neuf sièges à l Assemblée nationale), le Parti démocrate (sept sièges), le Congrès panafricain (cinq sièges) et le Parti africain démocrate-chrétien (ACDP) (deux sièges) n auraient pas réussi à remporter de sièges, si les élections avaient eu lieu selon le SMU. Alors que ces partis, pris dans leur ensemble, ne représentent que 6% de la nouvelle Assemblée, leur importance au sein des structures gouvernementales dépasse de beaucoup leur force numérique. Une analyse détaillée des résultats indique, de façon un peu surprenante, que la RPSL n a pas avantagé outre mesure le Parti national (NP) et le Parti de la liberté Inkatha (IFP), tous deux de taille moyenne, quant au nombre de sièges qu ils auraient sans doute remportés sous le système SMU. La raison principale réside dans la nature même de la campagne électorale qui prit l allure d un»référendum national«et qui mena à une lutte entre l ancien parti et le nouveau : l ANC qui affronta l IFP dans la province de KwaZulu-Natal et l ANC qui fit face au Parti national dans le reste du pays. De plus, le caractère fortement ethnique des circonscriptions électorales et les puissantes concentrations géographiques d appui à travers le pays signifient que le NP et l IFP n auraient remporté que quelques sièges de plus sous un système à circonscriptions. Cependant, le SMU aurait vraisemblablement permis à l ANC d obtenir quelques»sièges en prime«, accroissant ainsi sa part à l Assemblée au-delà de celle du vote populaire (qui s est chiffré à 62%) et au-delà de celle de la majorité de deux tiers requise pour la rédaction de la nouvelle Constitution sans l apport d autres partis. L utilisation d un bulletin de vote pour l Assemblée nationale et d un second pour le parlement provincial s est avéré une innovation importante dans la conception du système électoral. Jusqu à quelques mois avant les élections, l ANC avait insisté sur l utilisation d un seul bulletin de vote qui servirait aux élections nationales et provinciales. C était une manœuvre carrément à l avantage des partis importants jouissant d une base nationale. Elle fut écartée grâce à la pression exercée par une alliance de chefs d entreprises, du Parti démocrate et de conseillers internationaux. Les résultats subséquents ont indiqué que bon nombre d électeurs se sont prévalus de ce changement et ont donné leur appui, aux niveaux provincial et national, à des partis différents. Il apparaît que les principaux bénéficiaires du double bulletin furent deux petits partis, le Parti démocrate et le Front de la liberté. Ces deux partis ont rassemblé, à eux seuls, aux élections provinciales, plus de 200 000 voix au-delà de leurs résultats nationaux, ce qui explique en grande partie la chute du Parti national de 490 000 voix entre les résultats nationaux et provinciaux. Le choix du système électoral a eu également un impact sur la composition du parlement, surtout en ce qui a trait à la représentation des groupes ethniques et des femmes. L Assemblée nationale sudafricaine, assermentée en mai 1994, était formée de plus de 80 anciens députés du parlement de»blancs seulement«. C est le seul point de ressemblance que l on peut établir entre l ancien et le nouveau parlement. Par contraste direct avec les bouleversements qu a connus l Afrique du Sud, s y côtoient tous les jours, noirs et blancs, communistes et conservateurs, Zoulous et Xhosas, musulmans et chrétiens. L utilisation de la RPSL a grandement contribué à la diversité de la nouvelle Assemblée nationale. Les listes des candidats, nationales et inaltérables, ont permis aux partis de présenter des candidats issus de groupes ethniques fort divers, dans l espoir qu ils feraient appel au plus grand nombre d électeurs possible. Il en est résulté une Assemblée nationale qui est composée de 52% de noirs (y inclus les peuples Xhosa, Zoulou, Sotho, Venda, Tswana, Pedi, Swazi, Shangaan et Ndébélé), 32% de blancs (de langue anglaise ou afrikaans), 8% d indiens et 7% de métis, par comparaison à un électorat composé alors de 73% de noirs, 15% de blancs, 9% de métis et 3% d indiens. Les femmes constituent 25% de la totalité des députés du parlement. Selon une opinion très répandue en Afrique du Sud, si le SMU avait été utilisé, le parlement aurait compté moins de 24

femmes, d indiens et de blancs et plus de noirs et d hommes. Finalement, sous le SMU, on aurait sans doute assisté à une plus grande polarisation de la représentation à l Assemblée nationale; les blancs (de différents partis) auraient représenté les circonscriptions à majorité blanche, les Xhosas auraient représenté les Xhosas, les Zoulous auraient défendu les droits des Zoulous, etc. Quoiqu il existe toujours des problèmes relatifs à l imputabilité et à l éloignement des circonscriptions, sous le présent régime RPSL, les citoyens peuvent du moins avoir accès à différents députés du parlement, en cas de besoin. Toutefois, le débat se poursuit en Afrique du Sud sur les façons d accroître l imputabilité démocratique et la représentativité des députés du parlement. On croit généralement que les premières élections non raciales ont été un genre de référendum sur le choix des partis qui rédigeraient la nouvelle Constitution. Les élections à venir porteront sur la composition de l Assemblée législative et plusieurs acteurs politiques s entendent sur la nécessité d amender le système électoral en vue de répondre à ces nouveaux besoins. Sans compliquer de beaucoup la forme actuelle du bulletin de vote, les électeurs pourraient choisir parmi les candidats aussi bien que les partis. En premier lieu, on pourrait élire les députés dans des circonscriptions plurinominales plus petites afin de créer des liens plus étroits entre électeurs et élus. Actuellement, les listes régionales couvrent des régions si vastes que toute forme de défense d intérêts locaux est énormément affaiblie. En second lieu, on pourrait adopter le SMAC, où la moitié des députés sont choisis dans des circonscriptions uninominales, alors que l autre moitié provient de listes de représentation proportionnelle avec compensation. Enfin, en raison des bouleversements administratifs qui ont marqué les élections de 1994, il convient de mettre sur pied des listes d électeurs, afin de permettre aux autorités de délimiter adéquatement les frontières et d éviter que de nombreux électeurs puissent les traverser, contribuant ainsi à la manipulation des résultats des élections. Source : International IDEA. Manuel de conception des systèmes électoraux. Stockholm, Suède : International IDEA, à paraître. Conclusions et propositions 25

La réforme du système électoral au Exemples de bulletins uniques Le Bénin 26

L Afrique du Sud Conclusions et propositions 27

La réforme du système électoral au Le Kenya 28

La Papouasie Nouvelle Guinée Conclusions et propositions 29

La réforme du système électoral au L Inde 30

Le Cambodge Conclusions et propositions 31

La réforme du système électoral au Le Nicaragua 32

Séminaire «Dialogue pour le développement démocratique au» Organisé conjointement par la Commission des Affaires générales et institutionnelles de l Assemblée nationale du et International IDEA

La réforme du système électoral au Introduction: L Institut International pour la Démocratie et l Assistance Electorale M Carlos Santiso, Administrateur principal de International IDEA, Administrateur du programme au Excellences, Excellence Monsieur le Vice-président de l Assemblée nationale, Messieurs et Mesdames les s, Mesdames et Messieurs les membres du Corps diplomatique et des organisations internationales, Mesdames et Messieurs les membres du groupe de contact, Mesdames et Messieurs les Experts internationaux, Honorables invités, Au nom de l Institut International pour la Démocratie et l Assistance Electorale, International IDEA, c est avec un grand honneur et privilège que je vous souhaite la bienvenue. En particulier, je voudrais saisir cette occasion pour remercier Son Excellence Monsieur Maurice Mélégué Traoré, Président de l Assemblée nationale, pour avoir donné son appui et concours à l organisation de ce séminaire dès sa conception, ainsi qu à son Excellence Monsieur Roch Marc Christian Kaboré, Vice-président de l Assemblée nationale, pour nous faire le privilège d ouvrir officiellement ce séminaire. International IDEA est une organisation intergouvernementale créée en 1995 par 14 Etats lors d une conférence inaugurale à Stockholm, en Suède, où se trouve le siège de l Institut. Elle compte aujourd hui 22 membres, dont 17 Etats et 5 organisations internationales non gouvernementales internationales. Au sein de son Conseil, les représentants des Etats et des organisations non gouvernementales internationales ont une voix égale dans la définition des lignes directrices et des politiques de l Institut, ce qui en fait une organisation particulière, adaptée aux défis de l appui international aux processus démocratiques de par le monde. Parmi ses membres fondateurs se trouvent, par exemple, l Afrique du Sud, l Inde, le Chili, l Australie, le Danemark, la Suède, les Pays Bas, l Espagne ou encore l Institut interaméricain des droits de l homme (IIDH), la Fédération internationale des journalistes (FIJ). Depuis 1995, d autres Etats et organisations ont rejoint l Institut, parmi lesquels le Canada, le Botswana ou Transparency International (TI). Par ailleurs, l Institut a également conclu des accords avec la Commission internationale des juristes (ICJ), l Union interparlementaire (UIP), le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et la Banque interaméricaine pour le Développement. Le travail de l Institut ne reflète pas les intérêts spécifiques d un quelconque pays, mais se fonde sur les statuts d organisation décidés par les membres. Le mandat et l objectif principal de International IDEA sont de contribuer à la consolidation de la démocratie et des processus de démocratisation dans le monde et, dans ce contexte, apporter son appui technique aux processus électoraux. Pour se faire, International IDEA s efforce de faciliter l échange de connaissances entre différentes expériences pour le bénéfice mutuel, et apporter ainsi aux décideurs nationaux ainsi qu aux populations une série d options légitimes pour l approfondissement de la démocratie. Bâtir une culture démocratique représente un vaste défi aussi bien pour les démocraties émergentes que les démocraties plus consolidées. International IDEA relève ce défi en initiant des programmes pour le renforcement des capacités des institutions vitales au bon fonctionnement de la démocratie. Sa méthodologie repose sur un processus participatif et inclusif qui s appuie sur le dialogue et la consultation pour faire intervenir tous les protagonistes à l intérieur de chaque pays. Cette approche se fonde sur la conviction que seuls les acteurs nationaux peuvent consolider la démocratie «d en bas et depuis l intérieur» et que la pérennité des processus démocratiques se fonde sur l appropriation de ceux-ci par les citoyens du pays. La démocratie, en effet, est essentiellement un processus national. 34

C est dans ce cadre que International IDEA a initié un programme d appui au processus de démocratisation au en 1996, sur requête des autorités et avec la participation active de toutes les tendances politiques et de la société civile. International IDEA appuie également les processus de démocratisation dans de nombreux autres pays, comme le Nigeria, la Roumanie, le Guatemala, ou encore l Indonésie. International IDEA désire en effet contribuer au renforcement de la démocratie institutionnelle et à l approfondissement de la culture démocratique au, dans un esprit inclusif, participatif et constructif, avec pour toile de fond le dialogue permanent entre les principaux acteurs nationaux. Ce processus a produit un certain nombre de résultats comme la publication du rapport sur «La démocratie au» en 1998. Ce séminaire ainsi que l atelier qui va le suivre prolongent et approfondissent davantage le processus de dialogue politique pour la réforme démocratique facilité par International IDEA. Excellences, Mesdames, Messieurs, c est un privilège pour moi que de céder la parole à ma collègue Maître Grâce d Almeida Adamon qui vous apportera de plus amples précisions quant à l approche et au programme de International IDEA au. Je vous remercie. Séminaire 35

La réforme du système électoral au Le Programme de renforcement de la démocratie au Me Grâce d Almeida Adamon, Avocat à la Cour, Présidente de l Association des femmes juristes du Bénin, Ancien Ministre de la Justice du Bénin, Consultant principale pour International IDEA Excellences, Excellence Monsieur le Vice-président de l Assemblée nationale, Messieurs et Mesdames les s, Mesdames et Messieurs les membres du Corps diplomatique et des organisations internationales, Mesdames et Messieurs les membres du groupe de contact, Mesdames et Messieurs les Experts internationaux, Honorables invités, Le Programme de renforcement de la démocratie au a pour objectif principal la consolidation des réformes démocratiques et des institutions nationales avec toile de fond le dialogue permanent entre les principaux acteurs nationaux permettant une participation active de ces derniers au processus en cours. Ainsi donc, le Programme IDEA peut s articuler autour de trois axes principaux que sont : Un dialogue national pour le développement démocratique, Une évaluation de la dynamique politique et des progrès démocratiques en ce qui concerne les institutions d une part et, d autre part, l éducation citoyenne des populations, en renforçant la capacité des burkinabé eux-mêmes dans la gouvernance démocratique, Une institutionnalisation, si le besoin est véritablement exprimé, du réseau de personnes ressources sur lequel s appuie le programme au. Le Programme de International IDEA initié au en 1996 est aujourd hui contenu dans l ouvrage «La démocratie au» édité en français et en anglais par International IDEA, ouvrage qui a connu la participation effective des Burkinabé eux-mêmes, qu ils soient de la société civile ou des institutions étatiques, ainsi que des experts africains pour sa réalisation. Ce rapport a, en premier chef, pris la mesure de la cadence du développement démocratique au, en passant par la période révolutionnaire de 1983 à 1987, à la transition vers la démocratie en 1990 jusqu à l aboutissement de la Constitution du 11 juin 1991, adoptée la même année par référendum, et sa révision en mai 1997. Dans tout système démocratique, la bonne gouvernance ne peut être occultée, c est pourquoi le rapport a étudié cet aspect important en analysant la «politique nationale de gouvernance» avec toutes ses structures à savoir : Une séparation des pouvoirs affirmés Un ensemble d organes consultatifs Un multipartisme réel Une société civile dynamique. Ce même rapport s est appesanti sur la décentralisation, défi et opportunité pour la démocratie dans la mesure où la création de 33 communes implique que celles-ci puissent apprendre à s autogérer à tous points de vue. Le processus de décentralisation engagé avec beaucoup de prudence au appelle en effet au désengagement de l Etat et, bien évidemment, à la poursuite de la réflexion sur les compétences respectives des collectivités décentralisées et celles de l Etat. L Etat de droit étant la pierre angulaire de la démocratie, il a été mis en exergue par rapport aux concepts constitutionnels et juridiques à savoir : La constitution du Burkina Le code électoral Les partis politiques d opposition 36

Le rôle de l administration et des médias dans des élections. L organisation de la justice et sa crédibilité entant qu institution de l Etat et vis-à-vis des justiciables. La démocratie suppose également que tous les citoyens d une même nation soient à même de pouvoir participer de façon égale et effective à la vie sociale, économique et politique de leur pays. Aussi, le rôle de la société civile a été examiné dans son ensemble, sa composition, sa contribution dans la construction de la démocratie, et ses capacités à donner aux autres une culture démocratique. Dans cet arsenal de la participation citoyenne, la place des femmes est importante, tant il est indubitable que l analphabétisme est plus féminin que masculin. De nombreuses suggestions et recommandations ont été faites dans le rapport, auquel il convient d ajouter la simulation électorale. Comme vous le savez ce rapport a été présenté par l équipe de International IDEA au Gouvernement, à la Cour suprême, à la société civile et aux partis politiques, au médiateur du Faso, ainsi qu au sein de l Université. International IDEA estime que le travail initié ne peut s arrêter à la seule publication de l ouvrage précité, aussi a-t-elle pu identifier avec les Burkinabé membres du groupe de contact un programme plus incisif et concret pour renforcer encore plus la démocratie au niveau national. C est ainsi que, depuis le début de l année 1999, International IDEA a initié la seconde phase de son programme destinée à élargir davantage les espaces de dialogue et de concertation. C est dans cette optique qu il lui a paru judicieux de tenir cette session avec vous, deuxième institution de l Etat, chargée de légiférer et de contrôler l action du gouvernement conformément à l article 84 de la Constitution du Burkina. Cette session, comme il vous l a été indiqué débattra trois aspects important de la démocratie que sont : Rôle et attributions du parlement en démocratie Rôle et place des partis politiques en démocratie Système électoral et démocratie. Ces thèmes seront traités à partir des acquis de la démocratie dans le monde mais également en fonction de la Constitution du 2 juin 1991 du révisée le 27 janvier 1997. Les débats porteront, entre autres, sur la mission principale du parlement (vote des lois et contrôle de l exécutif), sur le régime des partis politiques, les modes de scrutin, les avantages et inconvénients des systèmes électoraux par rapport à la représentation de tous les électeurs par l intermédiaire des députés dans une Assemblée nationale. Cette session sera dès demain suivie d un atelier dont le thème est : «Démocratie et élections : la réforme du système électoral au» Cette dénomination ne signifie pas ipso facto qu une révision s impose, elle permet tout simplement aux participants de pouvoir s exprimer librement sur un tel sujet, ceci d autant plus que les vraies échéances électorales sont passées, et de réfléchir de façon critique sur l incidence du système électoral sur le système politique et le processus de démocratisation au. Dans la mesure où la démocratie est un processus long et sinueux, il importe d élargir des espaces de dialogue et de concertation entre les Burkinabé dans un esprit objectif et constructif fondé sur une approche inclusive et participative permettant de faire des propositions et des recommandations pour améliorer les acquis de la démocratie. Le dialogue est une dimension essentielle et permanente de la démocratie pour parvenir à un consensus national autour de l intérêt national. Il participe et contribue au renforcement du processus démocratique, fondé à la fois sur la dissension et la concertation. L atelier sera donc mené dans le cadre du désir exprimé par les autorités Burkinabé et l ensemble des acteurs du processus démocratique de reformer, dans une certaine mesure, le système électoral afin d ouvrir davantage l espace politique. Cet atelier permettra également de reconsidérer de façon Séminaire 37

La réforme du système électoral au plus objective les acquis en matière électorale au Burkina et les insuffisances du code électoral en vigueur pour aboutir à des propositions permettant l amélioration du système en place. Ainsi, dans cette perspective, l atelier devrait pouvoir se pencher sur le contexte de la démocratie et des élections au Burkina, sur les modes de scrutin, les listes électorales et les cartes d électeurs, la logistique électorale, l administration des élections, la commission électorale, la supervision et le contrôle des élections, l observation des élections tant au niveau national que sur le plan international, le rôle des médias dans un tel processus électoral et enfin le contentieux électoral. Les activités de IDEA ciblées avec le groupe de contact auront également trait à l éducation et à la culture démocratique des populations. En effet, le développement démocratique ne peut cibler que les décideurs politiques, les institutions de l Etat, les élites lettrées et urbaines, ainsi que la société civile. Il doit également et nécessairement inclure tous les citoyens d une même nation. C est pourquoi, il a été prévu de concert avec le groupe de contact de IDEA au Burkina de réaliser : La dissémination au niveau local du rapport sur la démocratie au ; Des émissions radiophoniques visant à discuter des thèmes spécifiques contenus dans le rapport sur la démocratie au dont les principaux sont : Démocratie et réforme de l Etat, Démocratie et Etat de droit, Démocratie et culture démocratique. La traduction partielle et plus illustrée en langue Moré du rapport sur la «Démocratie au Burkina Faso.» En effet l obstacle majeur dans tous nos pays africains réside dans le fait que le nombre de personnes ayant une véritable connaissance du jeu démocratique est minime en raison, d une part, de la quasi-absence d éducation en matière de démocratie, et d autre part, du fait que la langue officielle qui est le Français n est parlée que par 20% environ de la population du Burkina. La réalisation d une pièce de théâtre-débat sur la démocratie au. Cette pièce sera réalisée par le Théâtre de la Fraternité en français et en deux langues nationales puis jouée dans la majorité des communes de plein exercice du Burkina, dans la perspective des élections locales prévues en février 2000. L objet principal est de susciter des débats au sein de la population afin de les amener au fur et à mesure à acquérir une culture démocratique. L objectif de ces initiatives est de permettre aux populations alphabétisées de suivre l évolution des changements démocratiques et de connaître leurs droits et devoirs. La publication des extraits du rapport sur le dans certains journaux. La publication des pages d opinion vise à contribuer à l éducation des citoyens à la culture démocratique, en abordant de manière dialectique et surtout objective les différentes composantes de la construction démocratique. La réalisation d un sondage d opinion sur les perceptions des Burkinabé sur la démocratie dans leur pays. Il est important, à partir de la projection des populations sur un thème donné, d évaluer leur degré de connaissance et de maturité afin de mieux cibler leur besoin. Excellences, Mesdames, Messieurs, voilà en quelques mots l approche adoptée par International IDEA pour assister le processus démocratique au. Je cède maintenant la parole à Son Excellence Monsieur Roch Marc Christian Kaboré, Vice-président de l Assemblée nationale, pour l ouverture officielle de ce séminaire. Je vous remercie. 38

Ouverture officielle Son Excellence Monsieur Roch Marc Christian Kaboré, Vice-président de l Assemblée nationale Mesdames et Messieurs les députés Honorables invités Mesdames et Messieurs les membres de l Institut International pour la Démocratie et l Assistance Electorale, Mesdames et Messieurs les conférenciers Mesdames et Messieurs les séminaristes Mesdames et Messieurs, Au nom du président de l Assemblée nationale empêché, je me réjouis de l ouverture, ce matin, du présent séminaire consacré à l examen de l état de la démocratie au et dont le thème est: «Dialogue pour le développement démocratique». Organisé conjointement par l Assemblée nationale et l IDEA, ce séminaire fait suite à la publication par l Institut de son rapport sur «la démocratie au» paru en 1998. Cette publication qui présente et analyse le fonctionnement des institutions mises en place en vertu de la Constitution du 11 juin 1991, a le mérite de faire l état des lieux et de proposer des réformes à même de renforcer et d élargir le processus démocratique en cours dans notre pays. Cette rencontre a donc pour objectif de favoriser un échange direct entre les députés et des spécialistes, sur les réformes politiques et démocratiques envisageables, à un moment où la cohésion nationale et l impératif de consolidation du processus démocratique semblent inscrire ces questions à l ordre du jour. Honorables invités, Mesdames, Messieurs, La réforme de l Etat, la bonne gouvernance, les modes de scrutin, le déroulement des élections, le fonctionnement des institutions, le rôle de la femme et de la société civile, l administration de la justice, la décentralisation et la place des partis politiques et notamment ceux de l opposition sont des questions qui préoccupent les citoyens et qui relèvent des exigences républicaines en régime de démocratie multipartite. C est pourquoi, me semble-t-il, le présent séminaire vient à point nommé et intéresse précisément des acteurs incontournables du processus législatif pour l établissement des règles du jeu démocratique à même d emporter un large consensus national. Permettez-moi alors de me réjouir de l intérêt manifesté par les députés pour ce séminaire et de tous les soins mis par nos partenaires de l Institut à sa bonne préparation. Il me plaît de saisir cette occasion pour adresser mes sincères remerciements à l Institut, à ses membres, aux autorités suédoises et burkinabé qui ont rendu possible ce séminaire. Aussi, tout en souhaitant un très bon séjour à nos amis venus d Europe, notamment de Stockholm et ceux venus d Afrique, je souhaite un franc succès aux travaux du séminaire. Au nom du président de l Assemblée nationale, je déclare ouvert le séminaire sur l état de la démocratie au. Je vous remercie. Séminaire 39

La réforme du système électoral au Rôle et attributions du parlement en démocratie Pr Jacqueline Lohoues-Oble, Agrégée des Facultés de Droit, Ancien Doyen de la Faculté de Droit d Abidjan, Ancien Ministre de la Justice Garde des Sceaux, e à l Assemblée nationale de Côte d Ivoire, Expert Consultant C.C.E.J. Introduction Ce sujet est à la fois universel, d une actualité permanente et partant d une importance capitale dans la vie de toutes les nations. C est pourquoi, il ne laisse personne indifférent. J en veux pour preuve le titre très évocateur à la une du quotidien ivoirien «Soir Info» du Jeudi 17 juin 1999 : «Adoption des textes de loi : les députés n ont aucune liberté d action» Si cette affirmation un peu trop sévère ne peut être totalement rejetée, il y a lieu de la nuancer eu égard à l évolution qu ont connu les parlements en Afrique. Au lendemain des indépendances en 1960, les Etats africains inspirés des modèles politiques et institutionnels du colonisateur, ont effectivement inscrits dans leur constitution le principe de la séparation des pouvoirs avec pour conséquences la création d Assemblées nationales ou de chambres des représentants. Mais l existence de régimes militaires ou de partis uniques a fortement influencé le fonctionnement de ces assemblées qui n avaient d autres missions que la légitimation de la main mise du parti unique sur le pouvoir. Cela s est vérifié dans le mode de désignation des élus au parlement au point où les parlements étaient qualifiés de «chambres d enregistrement» au service de l exécutif. L année 1990 a marqué pour l Afrique un tournant presque aussi important que l a été 1960, année de l indépendance politique. En effet, la tendance vers une centralisation politique accrue, qui existait depuis trente ans s inversa ; les dirigeants africains ont, souvent sous la pression, initié des reformes tendant à instaurer plus de démocratie c est-à-dire à partager le pouvoir politique. C est ainsi que des conférences nationales (Bénin, Gabon, Cameroun, ) mirent au point des innovations importantes dont la légalisation du multipartisme et son corollaire, les élections pluralistes. Quelle place ces reformes politiques ainsi engagées ont-elles accordé aux parlements? Car la manière dont ils s acquittent de leurs fonctions influence la trajectoire de la transition politique et détermine la qualité du fonctionnement du système politique. Depuis 1990, les parlements connaissent un regain d intérêt et se positionnent de plus en plus comme le lieu d expression par excellence de la culture démocratique naissante. Les observateurs et les acteurs de la vie politique africaine fondent leurs espoirs sur l avènement de parlements véritablement démocratisés. Peut-on affirmer aujourd hui, c est-à-dire près de dix années après l instauration du multipartisme que les parlements africains ont un rôle et des attributions qui leur permettent de faire avancer la démocratie? Si l on part du principe que la démocratie n est jamais achevée et qu elle est toujours à parfaire, et si l on ajoute à cela qu il y a seulement une décennie que les africains se sont véritablement lancés dans cette aventure, l on doit reconnaître qu il y a eu des avancées notables. Mais celles-ci auraient pu être encore plus importantes si la plupart des constitutions africaines ne concentraient l essentiel du pouvoir réel aux mains de l exécutif, limitant du coup les prérogatives du pouvoir législatif. Aussi, la question importante qui se pose est celle de savoir : comment, dans les limites relativement étroites tracées par les constitutions au pouvoir législatif, et compte tenu de l importance de l institution parlementaire dans le cadre de la démocratie représentative, les députés peuvent-ils et doivent-ils agir pour jouer leur rôle avec le maximum d efficience et d efficacité? 40

Comment et quels moyens ont-ils pour assurer leurs responsabilités? Les réponses à ces diverses questions peuvent être retrouvées dans les trois grandes idées : 1 L institutionnalisation du processus démocratique dans les parlements africains 2 Les attributions des parlements 3 Les moyens pouvant leur permettre d y parvenir. 1 L INSTITUTIONNALISATION DU PROCESSUS DÉMOCRATIQUE DANS LES PARLEMENTS AFRICAINS L observateur des politiques africaines peut constater que le vent de la démocratie qui souffle sur l Afrique n a pas épargné les parlements puisque l on assiste non seulement au passage du monocaméralisme au bicaméralisme ; à l abandon de la désignation des parlementaires, à leur élection, mais aussi à l avènement des groupes parlementaires, conséquence d élections pluralistes ; toutes choses qui, en principe, devraient contribuer à l avancée de la démocratie dans ces pays. A Du monocaméralisme au bicaméralisme Depuis les indépendances, les parlements africains ne comportaient pour la plupart qu une chambre dénommée «Assemblée nationale ou Assemblée du peuple». Le monocaméralisme était une survivance de la logique de l Etat unitaire : une nation, un parti, un président de la République, chef d Etat, chef de gouvernement, président du parti et tout naturellement une Assemblée nationale. La nation étant une, sa représentation, à quelque niveau qu elle se situe et se réalise, doit être unique. Ce monocaméralisme a été appliqué dans la plupart des pays même après l instauration du multipartisme. Mais ces dernières années, la volonté politique des gouvernants de pousser plus loin la démocratie non seulement par la diversité des représentants du peuple mais aussi par l approfondissement de l examen des textes de lois, a conduit à l instauration d une seconde chambre : le sénat. L institution d un sénat s est fait à un rythme propre à chaque Etat. Certains sénats sont déjà en fonction ; tel est le cas du Gabon, du Sénégal,. En ce qui concerne la Côte d Ivoire, elle vient d être créée par les dernières reformes constitutionnelles (loi n 98-387 du 30 juin 1998 portant révision de la constitution). L article 27 nouveau de la constitution dispose en effet que : «le parlement est composé de deux chambres, la chambre des députés dite Assemblée nationale et la chambre des sénateurs dite sénat». Les alinéas 1 et 2 de l article 27 indiquent que les députés à l Assemblée nationale sont élus au suffrage universel direct tandis que les sénateurs sont eux élus pour les 2/3 au suffrage universel indirect et pour le tiers restant nommés par le président de la République. Ce mode hybride de désignation des sénateurs qui a été admis au Gabon et au Sénégal, n a requis ni l assentiment de la classe politique ivoirienne, ni celui de la société civile. Les partis d opposition représentés à l Assemblée nationale soutenus par ceux qui n y sont pas représentés ont estimé que le mode de désignation des membres du Sénat devrait obéir aux mêmes règles que celle de l Assemblée nationale c est-à-dire que les sénateurs soient tous élus au suffrage universel indirect. Cette question a fait l objet de discussions lors des négociations engagées entre le gouvernement et le FPI. Un accord est intervenu entre les parties en négociation et nul doute qu une reforme de la constitution s effectuera à ce sujet pour permettre aux parlementaires d être investis de l onction populaire à l occasion des prochaines consultations électorales. Le Sénat devra jouer le rôle de seconde chambre du parlement et avoir des pouvoirs propres dans le vote des lois constitutionnelles organiques et ordinaires. Les 2 chambres devraient se réunir en congrès notamment pour la révision de la constitution. Il faut souhaiter que les règles de fonctionnement du Sénat soient modernisées et adaptées aux exigences d une véritable démocratie. Séminaire 41

La réforme du système électoral au B De la nomination à l élection des parlementaires L une des avancées notables des parlements africains résident dans le fait qu il est désormais demandé aux populations d élire leurs représentants. Tel n a pas toujours été le cas. En effet, sous le régime des partis uniques les parlementaires étaient soit nommés à l intérieur des instances du parti (Zaïre) soit élus sur une liste nationale dressée par le président de la République, liste qui était plébiscitée en même temps que le candidat à la présidence de la république (Côte d Ivoire, Sénégal, Cameroun ) Les premiers parlementaires étaient donc largement tributaires du parti au pouvoir et donc de l exécutif, ce qui naturellement ne leur laissait aucune marge de manoeuvre. Vers les années 1980 cependant, le Sénégal et la Côte d Ivoire ont connu une évolution puisque la liberté de candidatures au sein du parti unique avait été admise. Mais dans tous les cas, et à cause du mode de désignation, les assemblées nationales des Etats africains se chargeaient de la mise en forme des décisions élaborées par l exécutif. Dans certains Etats (comme l ex Zaïre) l assemblée était même un organe du parti unique. (loi n 77/014 du 16/07/77). Depuis l instauration du multipartisme, beaucoup de pays africains ont enregistré l entrée des parlementaires membres de partis de l opposition à l Assemblée nationale même si les anciens partis uniques demeurent assez souvent encore majoritaires. Ceux-ci ont été élus soit au scrutin uninominal à un ou deux tours (Côte d Ivoire), soit au scrutin de liste (Sénégal). Il faut se féliciter de l abandon de la nomination des députés, même si souvent ces élections sont entachées d irrégularités. En 1990, l Assemblée nationale ivoirienne comptait 10 députés de l opposition (9 du FPI et 1 du PIT) contre 165 pour le PDCI, ancien parti unique au pouvoir ; Pour cette législature et avec la naissance du RDR, un nouveau parti centriste, l assemblée est composée de 149 députés du PDCI, 13 du RDR et 13 du FPI. Le PDCI conserve toujours une majorité écrasante, ce qui a forcément une influence sur le rôle de l Assemblée. De même, l Assemblée nationale Sénégalaise comprend des députés issus de différents partis politiques (11) ; le parti socialiste étant le parti majoritaire. Il en va de même au Gabon, au Bénin (14 partis), au (4), sauf dans les pays où les élections législatives ont été boycottées suite à la contestation des élections présidentielles. Autre signe de démocratisation, la présence des femmes au parlement. Déjà avec l ancien mode de désignation des parlementaires, des femmes figuraient sur la liste, elles étaient peu nombreuses. Aujourd hui, celles qui sont dans les différentes assemblées ont encore beaucoup plus de mérite car elles se sont battues, souvent contre des hommes, dans une société qui ne leur est pas toujours favorable et elles ont gagné. Certes, leur nombre est très infirme, à peine 10%. En Côte d Ivoire, l accession des femmes au parlement date de 1966 1970 ; elles étaient au nombre de 3 sur 85. En 1976 1980, elles étaient 11 sur 120, et c est depuis 1995 qu elles ont atteint le nombre de 14 sur 175. Au Sénégal, elles sont aussi 27, au Bénin 5 sur 83, au 10 sur 111. La configuration actuelle des parlements africains fait apparaître une inégalité criarde (qui se retrouve un peu partout, même dans les parlements européens, hors mis les pays scandinaves) qui reflète les conceptions traditionnelles du pouvoir en Afrique et même dans le monde. En effet, les sociétés africaines n encouragent pas la promotion des femmes aux postes politiques traditionnellement réservés aux hommes. Les femmes sont donc victimes de discriminations et éprouvent des difficultés à émerger au plan politique. L analphabétisme et la relative pauvreté des femmes africaines contribuent de surcroît à maintenir cet état de fait qu il faut corriger en proposant un quota de femmes dans les listes de candidatures proposées par les partis politiques et en s enga- 42

geant par une volonté politique à promouvoir l égalité homme/femme. Des pays comme la Tanzanie et l Angola y sont parvenus par l application de ce système dont l utilisation devra bien entendu être limitée dans le temps. L exemple français initié par le parti socialiste est assez parlant. C De l avènement des groupes parlementaires Dans le contexte du parti unique, la création de groupes parlementaires ne s imposait pas l Assemblée nationale étant monolithique, tous les députés étant censés appartenir au même parti, il ne pouvait donc exister de groupes fondés sur les affinités politiques. Mais avec l entrée dans l institution de députés de partis divers, les règlements des Assemblées en concordance avec les constitutions qui ont prévu le multipartisme, ont prévu que les députés peuvent s organiser en groupes par affinités politiques. Le nombre de députés devant constituer un groupe varie d un pays à un autre. Ainsi, au il faut au moins 4 parlementaires. Tandis qu en Côte d Ivoire, il faut au moins 8 membres (art. 9 al. 3 règlement) et si le groupe ne peut se constituer avec le nombre de membres exigés, il peut se former avec des membres apparentés. Sous la huitième législature (1990 1995) 2 groupes parlementaires homogènes ont existé. (PDCI et FPI) sous la neuvième (1995 2000) il en existe 3 : PDCI, FPI, RDR, au il y en a 2. L apport des groupes parlementaires à l approfondissement de la démocratie est certain En effet, parce qu il y a des députés issus de partis différents, l élection du président de l Assemblée se fait avec plusieurs candidats, même si le résultat du scrutin est connu d avance, c est-à-dire l élection du candidat du parti majoritaire. En outre, le bureau de l Assemblée nationale est généralement le reflet de la configuration politique de cette institution. Ainsi donc, selon les pays, des députés des partis d opposition font partie du bureau et occupent parfois des postes de vice-présidents et de secrétaires. Et lorsqu on sait que c est le bureau qui a tous pouvoirs pour présider la direction des services, l on comprend la nécessité pour les députés de l opposition d y être. Par ailleurs, des députés de l opposition membres du bureau, auxquels s ajoutent les présidents des groupes parlementaires, forment «la conférence des présidents» qui est présidée par le président de l Assemblée nationale et dont la fonction est de soumettre à l approbation de l Assemblée nationale qui peut les modifier, les propositions de l ordre du jour des travaux. C est à ce niveau qu est discutée la question importante de la recevabilité des projets et propositions de lois, ainsi que des amendements. La présence des députés de l opposition peut influer sur la décision de l inscription ou non de telle proposition de loi à l ordre du jour des débats, en commission. Des députés de l opposition peuvent aussi présider ou être membres des bureaux des commissions au sein desquelles seront discutés les projets et propositions de lois. Si dans certains pays la présidence d une ou de 2 commissions est revenue à des députés de l opposition, il en va différemment en Côte d Ivoire. Aucune des quatre commissions existantes n est présidée par un député de l opposition malgré la présence en leur sein de grands experts. Enfin, ayant une mission de cohésion interne et d enregistrement des députés, les groupes parlementaires constituent aujourd hui un rouage essentiel de la rationalisation du travail parlementaire. Leur existence et leur fonctionnement effectif favorisent la préparation des sessions par des équipes homogènes ce qui permet un travail qualitativement plus élaboré et un gain de temps énorme au niveau des interventions dans les débats. Il s agit en conséquence de structures qu il faut encourager en y mettant les moyens matériels et humains qui font cruellement défaut. Séminaire 43

La réforme du système électoral au Quid du député qui change d appartenance politique? Si l existence des groupes parlementaires est d un apport incontesté à la démocratie, un député élu sous la bannière du parti X peut-il adhérer au groupe parlementaire du parti Y ou même devenir indépendant? C est la question très controversée et d une actualité brûlante des défections des députés de leur parti d origine encore appelé «nomadisme politique». Le problème s est posé ces temps derniers en Centrafrique, au Bénin. En ce qui concerne la Côte d Ivoire, c est en 1994 avec l avènement du Rassemblement des Républicains (RDR) que 9 députés membres du parti au pouvoir (le PDCI) ont en pleine législature décidé d adhérer à ce nouveau parti créant de ce fait, un nouveau groupe parlementaire. Cette défection n a entraîné aucune sanction, le code électoral étant muet sur la question. Mais très vite, et pour arrêter l hémorragie qui se profilait à l horizon, le code électoral a été amendé par la loi n 94-642 du 13 décembre 1994 ; l article 106 al. 2 propose alors une solution qui a toujours été contestée par l opposition. En effet, selon cet article «l élu qui change d appartenance politique en cours de mandat, est déchu de son mandat par le conseil constitutionnel saisi par le parti ou le groupement politique qui l a parrainé» Cette disposition apparaît comme étant la conséquence de l obligation énoncée par l article 83 alinéa 3 ; «La déclaration de candidature doit en outre être accompagnée de la lettre d investiture du ou des partis ou groupements politiques qui parrainent la candidature». La réaction des partis d opposition ne s est pas faite attendre : ils ont demandé l abrogation pure et simple de l article 106 alinéa 2 d abord : Parce qu il porte atteinte à un principe fondamental inscrit dans le préambule et à l article 7 de la constitution ivoirienne ; à savoir le principe de la liberté d association et plus particulièrement, celui d adhérer ou non à un parti et d y demeurer ou non. Ce principe constitutionnel a été repris par la loi de 1992 portant parti et groupement politique ; c est d ailleurs au nom de ce principe que les candidatures indépendantes sont admises (article 83 avant dernier alinéa). Ensuite parce qu il est en contradiction avec les dispositions de l article 35 de la constitution selon laquelle «chaque député est le représentant de la nation entière. Tout mandat impératif est nul». Il en résulte que le député ne peut en principe recevoir aucun mot d ordre ni de ses électeurs, ni du parti ou groupement politique qui l a soutenu, et qu aucun parti quel qu il soit ne peut provoquer sa déchéance. Cette démarche n a pas encore abouti. Mais en attendant, il n y a eu aucune jurisprudence alors même qu un député du RDR, est entré au gouvernement sans l accord de son parti, et bien que radié des instances de ce mouvement continue de se réclamer du RDR ; et qu un autre a démissionné des responsabilités qu il occupait dans les instances du RDR et est resté militant de base, en conservant son mandat de député. Au total, le problème posé par la défection d un parlementaire de son parti d origine n est pas aisé à résoudre. Car se chevauchent des intérêts contradictoires ; ceux personnels du député qui sont souvent légitimes et les exigences du groupe qui peuvent aussi être légitimes. 2 LES ATTRIBUTIONS DES PARLEMENTS PARTICIPENT-ELLES À LA DÉMOCRATIE? Dans les régimes démocratiques classiques respectueux du principe de la séparation des pouvoirs, c est au parlement qu il revient de légiférer et d exercer un contrôle de l action de l exécutif. A ces fonctions traditionnelles, il faut ajouter celles qui sont particulières à l Afrique. A La fonction législative Aux termes des dispositions constitutionnelles les parlementaires votent la loi et consentent l impôt. Ce rôle primordial dévolu aux parlements devrait, s il est bien compris, permettre la consolida- 44

tion de la démocratie. Et cela d autant plus que l initiative des lois appartient concurremment au président de la République et aux députés. Une telle prérogative reconnue aux députés, qui est d une grande portée, se trouve malheureusement réduite en fait par les conditions de fond et de procédure auxquelles sont soumises les propositions de lois, si bien que dans la réalité, la quasi-totalité des lois votées par l Assemblée nationale procèdent un peu partout de l initiative de l exécutif, même sous l ère multipartisan. L insuffisance des propositions de lois On peut noter ça et là des initiatives prises par les députés. C est ainsi par exemple qu en Côte d Ivoire, durant cette législature, on peut relever le dépôt par des députés de l opposition de trois propositions de lois. Deux à caractère politique émanaient du groupe parlementaire FPI et portaient sur le code électoral et la création d une commission électorale indépendante. Tandis que la proposition de loi portant code électoral a été gardée en instance pour être discutée au moment de la reforme du code électoral, la seconde a fait l objet d examen par la commission compétente, mais a été rejetée après discussion de l exposé des motifs. Quant au RDR, une proposition de la loi portant code foncier rural avait été présentée par le député Jacqueline LOHOUES-OBLE, proposition qui a été transformée en amendement et a été discutée lors de la présentation du projet de loi portant sur le domaine foncier rural présenté par le gouvernement. Etant donnée la procédure très draconienne prévue par le règlement intérieur, la voie la plus accessible reste celle de l amendement. La diversité des amendements Mais c est surtout relativement aux amendements que les députés apportent leurs contributions. La pertinence des amendements proposés notamment par les députés de l opposition peut quelque fois conduire au rejet du projet de loi (ex : en Côte d Ivoire, du projet de loi sur la concurrence) ou à son retrait (projet de loi instituant le code de commercialisation des produits substituts de lait maternel : «le nourrisson de 0 à 4 mois doit être exclusivement nourri au lait maternel») ou à la transformation de fond en comble du texte proposé : (projet de loi portant code des débits de boissons et des mesures contre l alcoolisme). Au Sénégal, le projet de loi sur la décentralisation a fait l objet de plus d une centaine d amendements. Ainsi donc, lorsque l amendement proposé par le parlementaire de l opposition rejoint celui fait par un député du parti au pouvoir, cet amendement est généralement accepté. Certains ont même proposé que pour une question d efficacité, les parlementaires de l opposition fassent passer leurs amendements par le groupe parlementaire majoritaire. Mais cela est difficilement acceptable. Si l amendement proposé par le parlementaire de l opposition est le seul fait de ce dernier, le sort qui lui sera réservé dépendra de la matière sur laquelle il porte. C est alors qu entrent en ligne de compte la politique d une part et l économique et le social d autre part. Si l amendement n a aucune incidence politique et s il ne bouleverse pas fondamentalement l esprit du texte proposé, il peut être accepté. Mais s il porte sur des reformes constitutionnelles et peut avoir une influence sur l ordre politique établi, il sera purement et simplement rejeté quelle qu en soit sa pertinence. Exemple des dernières discussions concernant la révision constitutionnelle. (article 9 et 10) B La fonction de contrôle de l action gouvernementale Le mandat de gouverner que la population a confié au président (gouvernement) lui confère sa légitimité, mais sans toutefois garantir qu il l exercera avec compétence ou sagesse. C est pourquoi les parlements africains disposent comme ceux de la plupart des pays démocratiques, des possibilités de contrôler l action gouvernementale. Séminaire 45

La réforme du système électoral au En quoi consiste ce contrôle et quelle est sa portée? Le domaine d intervention des parlementaires Les parlements peuvent intervenir dans les domaines aussi variés que le référendum, la déclaration de guerre, l initiative de la révision constitutionnelle, le contrôle de l activité gouvernementale diplomatique Mais les moyens les plus classiques sont les questions écrites et orales. Si à Londres, la procédure des questions orales occupe 50 minutes au début de chaque séance de la Chambre des communes du lundi au jeudi, et qu une procédure semblable s est développée à Berlin, en France la procédure des questions orales a été jusqu en 1974 un échec. Vivifiée par la suite, elle n existe au Sénat que depuis le 29 avril 1982 ; en Afrique, bien que prévues dans toutes les constitutions et les règlements des parlements elles sont très peu usitées en réalité. Et pourtant, ce contrôle doit s exercer en toutes les matières. Il peut interpeller le gouvernement sur des sujets particuliers de politique générale ou sectorielle. Le parlement peut, dans le cas d affaires touchant à la sécurité de l Etat, se transformer en Haute cour de Justice pour juger le président ou les ministres de la République. Les députés membres de la Haute cour sont élus par leurs pairs au début de chaque législature. Le nombre de membres, les attributions et les règles de fonctionnement de la Haute cour sont fixées par une loi organique (article 63 alinéa 2). Les relations entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif influent sur le fonctionnement du parlement. Si le lien est trop étroit, c était le cas sous l égide du parti unique, le parlement est moins apte à freiner les abus de pouvoir et à contester les politiques adoptées. En revanche, des relations trop conflictuelles ne sont pas non plus propices à une bonne gestion publique. La portée du contrôle Le pouvoir de contrôle des activités gouvernementales par le parlement est plus ou moins étendu selon les pays. En Côte d Ivoire par exemple, le contrôle a une portée limitée car il ne peut conduire au renversement du gouvernement. De même que le président de la République ne peut dissoudre le parlement. Dans ce régime de type présidentiel, le parlement se tient régulièrement informé sur le déroulement des affaires publiques c est ainsi qu il a institué des séances très médiatisées de questions aux membres du gouvernement sur des sujets intéressant la vie nationale. Le gouvernement a été aussi interpellé à propos de l application des mesures prises par le parlement tendant à faciliter l obtention par les citoyens de leurs pièces d identité. Dans d autres pays au contraire, ceux qui ont un régime parlementaire, le pouvoir de contrôle peut aller jusqu au renversement du gouvernement. Ainsi, on a dénombré ça et là des blocages dans le fonctionnement des institutions au Niger, au Bénin, etc Dans tous les cas et bien que cela soit politiquement difficile, le parlement doit admettre que son rôle ne se ramène pas à s opposer systématiquement à toutes les politiques et suggestions du gouvernement, ni à chercher à le renverser. De même, l exécutif doit reconnaître la légitimité de l opposition parlementaire même si le parti au pouvoir dispose d une forte majorité. En d autres termes, les parlementaires doivent savoir qu il y a une co-responsabilité des acteurs et des institutions dans l ancrage définitif de la démocratie. Co-responsabilité des institutions tout d abord, c est-à-dire du gouvernement et du parlement. Si les députés votent la loi, ils doivent suivre l application et en faire l évaluation. Par exemple, une fois le budget voté, son exécution doit être suivie par le parlement car les députés seront aussi comptables des dérapages financiers qui pourraient résulter d une mauvaise gestion (même si la constitution reconnaît au président de la République le devoir d assurer l exécution des lois). 46

Ensuite tous les acteurs du jeu politique, qu ils soient au pouvoir ou dans l opposition sont responsables et doivent, par un comportement adéquat, qui exclut toute opposition systématique, contribuer à la consolidation de la démocratie. C Les fonctions spécifiques des parlementaires africains Si les parlements africains ont théoriquement à jouer les mêmes rôles que ceux des autres continents, des pays du Nord notamment, force est de constater que des particularités existent qui s expliquent à la fois par le fait qu il s agit d états jeunes, mais aussi de pays en voie de développement. Aussi, les parlements africains ont-ils un rôle particulier à jouer, non seulement dans l instauration et la consolidation de la démocratie, dans la recherche d un développement économique et social des populations, mais aussi et surtout dans la concrétisation de la volonté politique de l intégration régionale. L instauration et l approfondissement de la démocratie Les parlements en Afrique, qu ils soient transitoires ou non, ont eu pour rôle de concrétiser à un moment donné, la volonté populaire d instaurer le multipartisme. C est la traduction en textes de lois (constitution ou autres lois organiques) des décisions prises lors des conférences nationales. Ils ont encore pour rôle de consolider et d approfondir cette démocratie suite à l apparition de crises graves, nées suite à des élections contestées, (Mali) à des reformes constitutionnelles décriées. (Côte d Ivoire). Gouvernement et opposition après négociations arrêtent des décisions qui doivent être traduites par des lois. Exemple au Mali, Niger, Côte d Ivoire, récentes négociations pouvoir/fpi. La fonction d agent de développement Le parlementaire africain est perçu par le citoyen comme un promoteur de son développement, une sorte d assistance sociale auprès de qui il peut solliciter de l aide pour les problèmes de factures d eau ou électricité à payer, pour des funérailles et autres ordonnances médicales. La tâche déjà peu aisée des parlementaires, qu ils soient de la majorité ou de l opposition est donc souvent rendue plus difficile par les attentes de l électorat qui cherche des rétributions personnelles sous forme d emploi, d argent ou de bourses scolaires comme récompense à son soutien politique. Le rôle de législateur et de contrôleur de l action gouvernementale du parlement est très peu perçu par les électeurs pour la plupart analphabètes qui estiment que le tribut à payer pour le parlementaire est sa solidarité avec son électorat. C est très souvent à cette solidarité financière que le parlementaire devra sa réélection. Cette situation anormale est d un effet négatif sur la mission du parlementaire qui, abondamment sollicité sur le plan financier (effort qui est nettement au-delà de ses indemnités parlementaires), l oblige à vivre éloigné de son électorat pour survivre. La concrétisation de l intégration régionale Les parlementaires africains savent, tout comme les gouvernants, que si leurs populations ne vont pas à l intégration, elles disparaîtront. Cela était vrai hier, cela l est encore plus aujourd hui à l heure de la mondialisation. C est pourquoi, au sein des organisations sous-régionales et régionales ont été prévus des parlements. Il en va ainsi de l UMOA dont le parlement est composé de représentants des parlements nationaux. De même, la CEDEAO a son «parlement». En attendant la mise en service effective de ces institutions, chaque parlement national a, par l autorisation de ratification qu il a donné au président de la République, accepté de perdre une partie de ses attributions. C est le cas des Traités UMOA, CIMA, OHADA qui ont eu pour conséquences de substituer aux lois nationales, les règles communes en matière bancaire, le code CIMA dans le domaine des assurances et les Actes uniformes en droit des affaires. Les parlementaires nationaux voient ainsi leur rôle s amenuiser, mais ils savent que c est le prix à payer s ils ne veulent pas voir leurs micro-etats être isolés et s affaiblir davantage. Séminaire 47

La réforme du système électoral au La conciliation de la tradition et du modernisme. Au lendemain des indépendances, les parlements africains ont eu tendance à substituer le droit du colonisateur aux coutumes (Côte d Ivoire, lois 1964). Mais devant la résistance des populations, une conciliation entre ces deux s opèrent. (Sénégal,, Côte d Ivoire cvi 98. Droit foncier rural) 3 DE LA NÉCESSITÉ D AMÉLIORER LE SYSTÈME DE LA DÉMOCRATIE PARLEMENTAIRE EN AFRIQUE De ce qui précède, il ressort que de nombreuses faiblesses peuvent être relevées çà et là. Les recenser et chercher à y remédier sont les actions qui s imposent aux différents Etats africains qui veulent voir leur parlement jouer son rôle de deuxième pouvoir. A Les insuffisances des systèmes parlementaires africains Elles sont de deux ordres, certaines sont institutionnelles, d autres matérielles. Les difficultés institutionnelles Les difficultés institutionnelles liées au fonctionnement du parlement sont relatives à la production législative et aux commissions techniques. Relativement à la production législative La constitution donne au parlement, l initiative des lois concurremment avec le président de la République ( Côte d Ivoire, art. 13) Cette fonction de production de lois à l initiative des parlementaires est rendue difficilement applicable pour diverses raisons. Tout d abord le domaine de la loi est constitutionnellement limité du fait d une énumération des matières relevant de la loi. A cela s ajoute la possibilité pour le gouvernement d intervenir dans les matières relevant de la loi par voie d ordonnance. Ensuite, la recevabilité de tout amendement ou proposition de loi est soumise à la condition de ne pas créer de charges supplémentaires ou de ne pas diminuer les recettes de l Etat, sauf à condition de proposer des ressources correspondances et, de surcroît, un lien doit exister entre le texte en discussion et l amendement proposé. Par ailleurs, le pouvoir financier des parlements qui s exprime par le vote du budget est réduit par la possibilité de dessaisissement de l Assemblée nationale en cas de retard ou d hésitations dans l adoption du projet de budget. Enfin, face à la technicité des problèmes économiques et sociaux ainsi qu à la complexité technique des solutions correspondances, les députés sont biens souvent faiblement outillés pour mener les investigations idoines, en l absence d assistance parlementaire. La recherche de solutions pour y remédier s impose donc. Concernant les commissions techniques permanentes Le processus de production des lois étant de plus en plus complexe, il requiert une connaissance des dossiers et une bonne compréhension des demandes de la population. L appui technique des commissions est une condition essentielle de la réussite du travail des parlementaires. Or, en l état actuel, le nombre pas toujours suffisant des commissions techniques permanentes et l absence d experts affectés à celles-ci favorisent les lenteurs ainsi que l amateurisme observés dans le travail parlementaire. L insuffisance des moyens matériels et humains En Afrique les parlements souffrent d une insuffisance grave de moyens matériels permettant une rationalisation du travail parlementaire. Concernant les groupes parlementaires, leur fonctionnement effectif est freiné par le manque de locaux adaptés, de personnels administratifs et techniques et de moyens financiers. 48

Cette situation qui doit être corrigée a des effets néfastes sur la préparation des sessions et la qualité du travail parlementaire. Des reformes rapides sont indispensables pour le bon fonctionnement des groupes parlementaires. De même les services administratifs des Assemblées nationales manquent également de moyens humains et matériels pour un exercice efficient de la mission qui est la leur de réaliser les études techniques, politiques et constitutionnelles des textes déposés. Les services législatifs manquent de personnel et, pour ceux déjà en place, une réactualisation de leur connaissance s impose. Combien de parlements disposent-ils de bibliothèques? d outils informatiques? C est pour toutes ces raisons qu il faut envisager un certain nombre de reformes. B Les réformes à entreprendre pour renforcer les parlements africains Après l examen des structures et des services fournis par les parlements africains, il convient de voir comment renforcer leur habilité à répondre aux demandes qui leur sont adressées, et améliorer les compétences et connaissances dont ont besoin les élus pour travailler avec efficacité. Sur le plan institutionnel Il est urgent : D envisager des reformes constitutionnelles visant à renforcer le pouvoir de contrôle et de production de lois des parlementaires. De reformer les textes internes au fonctionnement des parlements en tenant compte de l existence des groupes parlementaires, et en instaurant comme principe le vote secret et non le vote à main levée pour l adoption des textes. Ce qui donnera une plus grande liberté d action aux parlementaires. D instituer auprès de chaque commission technique un groupe d experts pluridisciplinaires dont le rôle est d éplucher les textes avant les séances en commission. Sur le plan matériel Les institutions fondamentales de l Etat moderne doivent avoir les moyens d agir. Leur fiabilité et leur intégrité doivent être assurées. Le parlement doit se doter d outils modernes, lui permettant de disposer de ses propres analyses afin d être à égalité dans le dialogue avec le gouvernement, par la création : de bibliothèques fournies aussi bien en textes de lois nationaux, régionaux, internationaux qu en manuels dans toutes les disciplines ; de conditions de travail améliorées pour les parlementaires ainsi que pour leurs performances par l organisation de sessions de formations, de colloques et conférences au plan national, régional et international. Ceci pourra aboutir à la création de réseaux de parlementaires. Quelques-uns existent déjà: l union interparlementaire, réseaux des parlementaires pour les questions de population ; mais d autres gagneraient à être institués. Le relèvement des indemnités parlementaires. Ceci pour leur donner les moyens de faire face aux sollicitations de leurs électeurs. Relativement à l environnement Pour que les députés dans leur ensemble puissent jouer leur rôle, il faut que règne au parlement : un esprit de tolérance et d ouverture, hostile à toutes les formes d exclusion ou d intégrisme politique. un sens aigu de l intérêt collectif ; le sens de la justice sociale et le refus de l injustice sous quelque forme qu elle se présente. Ces règles, tout en constituant des critères juridiques de la démocratie, sont aussi des critères d efficience de l activité parlementaire elle-même. Le parlement doit retrouver sa vocation et contrôler effectivement le gouvernement. Séminaire 49

La réforme du système électoral au Les parlements doivent s ouvrir davantage sur de nouvelles missions, comme le suivi de l application des lois ou l évaluation des politiques. Et qu un statut de l opposition parlementaire soit admis en droit et dans les faits. Enfin, une politique de sensibilisation et d information des populations doit être entreprise sur le rôle et les missions effectivement assignées aux parlementaires. Conclusion Au total, le choix de la voie démocratique est de plus en plus affirmé, même si ces derniers temps, on assiste à la résurgence de «coups d Etat militaires» qui heureusement restent des phénomènes isolés ; cependant, et parce que le parti au pouvoir dispose encore souvent d une forte majorité au parlement, il est important de respecter les lignes d autorité établies, la séparation des pouvoirs et l indépendance parlementaire. L équilibre des pouvoirs entre l exécutif et le législateur revêt tellement d importance que beaucoup de pays africains ont adopté un régime présidentiel dans lequel les pouvoirs conférés au président de la République sont sensiblement plus vastes que ceux dont dispose le parlement. Dans de tels cas, sans engagement clair pour la tolérance politique et l ouverture à la contestation, les gouvernements peuvent continuer à fonctionner comme s il s agissait d un régime à parti unique. C est pour éviter de retourner en arrière qu il faut renforcer les capacités des parlementaires en leur donnant les ressources humaines et financières requises pour leur permettre de jouer efficacement leur rôle. C est sur cette voie que nos collègues burkinabé et nous devons nous acheminer, main dans la main. Ne dit-on pas que l union fait la force? Notes Claude Leclercq, Droit constitutionnel et institutions politiques Litec. Wodie Vangah Francis, Institutions politiques et droit constitutionnel en Côte d Ivoire, Presses universitaires de Côte d Ivoire. Bleou Martin «Adoption des textes de loi : les députés n ont aucune liberté d action» Soir info 17 juin 1999 p. 5 Oulaye, Hubert, pour une rationalisation du travail parlementaire en Côte d Ivoire CIREJ/Fondation Friedrich Ebert 1997 Coalition mondiale pour l Afrique, le rôle et le fonctionnement des parlements en Afrique. Harare-Zimbawé 3 4 décembre 1998 Goran Hyden et Michael Bratton, Gouverner l Afrique, vers un partage des rôles. Nouveaux horizons 1992. 50

Rôle et place des partis politiques en démocratie Dr Abdoulaye Naindou Souley, Université de Abdou Moumouni, Niamey, Niger Introduction L apparition du phénomène partisan est étroitement liée au développement politique de l Europe. Auparavant, les partis n existaient pas. Ils ne firent leur apparition que progressivement dans le courant du XIXème siècle. Dans son maître-ouvrage «Les Partis Politiques», Maurice Duverger faisait la distinction entre «Partis de création électorale» et «Partis de création extérieure.» 1 Dans un système démocratique, les partis politiques font partie des principales organisations qui animent la vie politique. Et pourtant, la notion de parti elle-même n est pas facile à circonscrire, tant les définitions sont multiples et variées, selon que l on considère l origine, la fonction ou la composition sociale. On se demande même s il y a des partis politiques en Afrique et quelle en est la consistance. La réponse à cette interrogation n est pas tout à fait tranchée. Il y a en effet des formations politiques très fortement organisées et représentées sur l ensemble du territoire national, comme il y a des «groupuscules» dont l activité ne dépasse pas les frontières de la capitale. Il est important de ne pas tomber dans le piège du nominalisme car la même expression ne recouvre pas la même réalité partout. De façon très simple, un parti politique est une organisation regroupant des hommes et des femmes autour d un projet de société. Il a la ferme volonté de prendre le pouvoir et de le gérer. Ainsi, les éléments essentiels qui définissent un parti sont donc l organisation, le projet de société, la gestion du pouvoir. En vérité, le phénomène est beaucoup plus complexe que cela et on ne saurait se satisfaire de cette définition. Celle donnée par Jacob de Lapalombara et Myron Weiner 2 paraît beaucoup plus complète. Elle se fonde sur la réunion de quatre critères : D abord, un parti politique est une organisation durable, c est-à-dire une organisation dont l espérance de vie politique est supérieure à celle de ses dirigeants en place ; Ensuite, un parti politique requiert une organisation locale bien établie et apparemment durable, entretenant des rapports réguliers et variés avec l échelon national ; A ce sujet, on cherche surtout à savoir si des dispositions peuvent être prises pour mettre au problème de la durée, notamment pour enrayer les partis éphémères. Pour l instant, faute de texte, il y a un débat qui revêt un double aspect. Le premier concerne la limitation du nombre des partis. Ceux qui combattent le multipartisme intégral porteur d éclatement, d émiettement et de morcellement du paysage politique prônent cette solution. Par contre, certains autres y sont fermement opposés. Le second aspect du débat consiste à reconnaître tous les partis politiques au départ et à éliminer ceux d entre eux qui n atteindront pas la barre de 5% aux élections. A l heure actuelle, le débat n est pas encore tranché. En troisième lieu, un parti politique se définit par la volonté délibérée des dirigeants locaux et nationaux de l organisation de prendre ou d exercer le pouvoir, seuls ou avec d autres, et non pas seulement d influencer le pouvoir ; Enfin, en quatrième lieu, le parti politique se définit par le souci de rechercher un soutien populaire à travers les élections ou de toute autre manière. De cette définition, on retiendra que le premier critère, c est-à-dire celui de la continuité et de l organisation suppose qu un parti peut être fondé par un chef charismatique, et survivre à son initiateur. Séminaire 51

La réforme du système électoral au Le deuxième critère (une organisation complète du niveau national au niveau local) permet de distinguer le parti politique d un simple groupe parlementaire. Le troisième critère (la volonté d exercer le pouvoir) permet de distinguer les partis politiques des groupes de pression. Alors que ces derniers ont pour objectif d influencer le pouvoir, les partis politiques ont pour vocation de le conquérir et de l exercer. Enfin, le quatrième et dernier critère (la recherche d un soutien populaire notamment par le biais des élections), permet de singulariser les partis politiques par rapport aux clubs, qui ne participent pas aux élections et à la vie politique. Les clubs ne sont pas des partis, ils font pression sur ces derniers, sur le gouvernement et sur l opinion. On retiendra donc qu un parti politique est une organisation durable, organisée du niveau national au niveau local, visant à conquérir et à exercer le pouvoir et recherchant à cette fin un soutien populaire. C est dire qu une vie politique moderne ne peut se passer des partis politiques. Et, de ce point de vue, on peut avancer et soutenir l idée que l instauration du multipartisme en Afrique aux débuts des années 1990, participe d une façon ou d une autre, directement ou indirectement à la modernisation de la vie politique. 3 C est aussi pour cette raison que depuis l effondrement des modèles idéologiques de l Europe de l Est, 4 le thème de la démocratisation est d une brûlante actualité en Afrique. «Tout le monde s accorde à reconnaître que l instauration de la démocratie dans ce continent est une nécessité de notre époque, ne serait-ce que pour soustraire les populations au joug d un Etat autoritaire politiquement liberticide et économiquement improductif.» 5 Cependant, il y a beaucoup de divergences, voire des polémiques au sujet de la signification et du contenu de la démocratisation à mettre en œuvre. Dans ces conditions on peut légitimement s interroger sur le rôle et la place des partis politiques en démocratie. Là, le paradoxe fondamental est que, par leurs actes et discours, ils risquent de ruiner le système démocratique, qui pourtant, assure leur existence et sans lequel nombre d Africains seraient encore sous la houlette du parti unique. D abord, on constate que dans beaucoup de pays, les formations politiques volontairement ou non, semblent perdre de vue que l alternance est une dimension fondamentale de la démocratie. Ce qui entraîne comme conséquence, un quasi-refus d accepter le rôle de partis d opposition ou de jouer dans les normes établies. D où le refus de siéger à l Assemblée nationale, le recours aux manifestations violentes de rue, la pratique des «villes mortes» ou encore l appel à la désobéissance civile. Autant de pratiques qui risquent d inciter les régimes démocratiquement établis, à aller vers une dérive autoritaire, surtout que cette tentation existe déjà. Il est à noter que de plus en plus de voix s élèvent pour affirmer et réaffirmer qu en démocratie la compétition est obligatoire puisqu il faut qu il y ait une majorité qui gouverne et une opposition qui s oppose au moyen de propositions alternatives. D où la tendance de plus en plus perceptible à condamner le boycott des élections par certains partis politiques. Ensuite, les partis ne font pratiquement aucun effort pour discipliner, former ou éduquer leurs militants. Ce qui pourrait constituer un danger pour la démocratie, car sans préparation idéologique, leur composition risquerait de refléter des logiques ethno-régionalistes ou même villageoises. Pourtant, selon l analyse classique, le rôle et la place des partis politiques en démocratie sont suffisamment clairs. Sur ce point, l accent est plutôt mis sur le respect des règles du jeu politique car aucune démocratie véritable ne saurait être viable sans un consensus minimum sur les règles du jeu. Les partis politiques doivent faire un effort pour se discipliner et faire observer par leurs militants l éthique républicaine et démocratique, afin que la démocratisation se déroule plutôt sur fond de différenciation politique et idéologique. 52

I RÔLE ET PLACE DES PARTIS POLITIQUES SELON L ANALYSE CLASSIQUE S agissant du rôle et de la place des partis politiques en démocratie, l analyse classique distingue trois fonctions, la formation de l opinion, la sélection des candidats et l encadrement des élus. A La Formation de l opinion L article 4 de la Constitution française du 4 octobre 1958 dispose «les partis et groupements politiques concourent à l expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement. Ils doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie.» 6 De façon encore plus explicite l article 13 de la Constitution du donne pareille formulation en ces termes : «les partis et formations politiques se créent librement. Ils concourent à l animation de la vie politique, à l information et à l éducation du peuple ainsi qu à l expression du suffrage. Ils mènent librement leurs activités dans le respect des lois. Tous les partis ou formations politiques sont égaux en droits et en devoirs. Toutefois, ne sont pas autorisés les partis ou formations politiques tribalistes, régionalistes, confessionnels ou racistes.» 7 Le Niger étant une société pluriethnique comme le Burkina, la formule retenue par l article 9 de l Avant-projet de Constitution de la future Vième République est beaucoup plus proche de la précédente : «les partis et groupements de partis politiques concourent à l expression des suffrages. Les mêmes prérogatives sont reconnues à tout citoyen nigérien jouissant de ses droits civils et politiques et remplissant les conditions d éligibilité prévues par la loi. Les Partis à caractère ethnique, régionaliste ou religieux sont interdits. Aucun parti ne saurait être créé dans le but de promouvoir une ethnie, une région, sous peines de poursuites judiciaires.» 8 La menace de poursuites judiciaires paraît assez sévère. Peut-être, devrait-on considérer qu il s agit d une disposition dissuasive. Il ressort de tout ce qui précède que les partis sont les instruments indispensables de formation de l opinion à l endroit de laquelle ils contribuent à entretenir une conscience politique, notamment par l information. Ils éclaircissent et alimentent le débat politique en explicitant de façon suffisamment claire les choix politiques possibles. En principe, c est grâce aux Partis que les électeurs devraient mieux connaître de quelle idéologie, de quel programme se réclame tel ou tel candidat, et donc, quelle politique il mènera une fois élu. En principe, si ce rôle d information est bien mené, le vote cesse d être un acte d allégeance envers tel individu, il devient le choix conscient et volontaire d une option politique à laquelle l on adhère. En Afrique, on constate que parfois le programme des partis politiques importe peu. C est plutôt la variable personnelle qui compte beaucoup car les électeurs se déterminent en fonction de la personne du leader de parti. Seulement, sur ce point, il faut se garder de toute généralisation abusive dans la mesure où d autres électeurs votent en fonction de référents idéologiques, politiques ou tout simplement du programme. C est d ailleurs pourquoi la sélection des candidats, un autre rôle des partis politiques en démocratie, est extrêmement importante. B La sélection des candidats A l occasion des élections, la plupart des candidats sont proposés aux électeurs par les partis politiques. Ces derniers participent ainsi à la fonction de recrutement du personnel politique. Les candidats ayant reçu l investiture de leur parti doivent en principe être soutenus par ce dernier. Cependant, il peut y avoir des candidatures dissidentes ou des candidatures indépendantes lorsque les textes en vigueur le permettent, comme c était le cas sous la quatrième République au Niger. C est un rôle que les partis arrivent à jouer difficilement car, très souvent, en fait d investiture, on aboutit à la formation d une oligarchie cooptée. Dans la plupart des cas les questions d investiture sont réglées à l exclusion des adhérents du parti. Séminaire 53

La réforme du système électoral au En outre, il se pose l épineuse et délicate question du»gender«(le genre). Actuellement, certains défenseurs des droits de la femme plaident pour l introduction d une parité Homme/Femme dans l élaboration des candidatures à soumettre aux électeurs. Les plus modérés ne vont pas jusque-là, cependant, et demandent seulement qu une place ne soit réservée aux femmes. On le soulignera avec force, le système n est pas sans inconvénient mais il a toujours un avantage majeur que Maurice Duverger met en relief : «le système permet de constituer une classe dirigeante issue du peuple qui remplace les anciennes... la signification la plus profonde des partis politiques, c est qu ils tendent à la création de nouvelles élites.» 9 En Afrique, on peut beaucoup discuter sur cette assertion tant il est vrai que la structure de l élite dirigeante est très resserrée. On y entre difficilement et on n en sort qu à son corps défendant quand on tombe sous le poids de l âge ou alors de la disgrâce politique. Préoccupés d ailleurs par ce phénomène, les partis politiques semblent ignorer qu en démocratie, une de leurs tâches fondamentales, c est l encadrement des élus. C L encadrement des élus Dans une vie politique démocratique, les partis politiques doivent assurer l encadrement des élus de deux façons complémentaires. En premier lieu, ils maintiennent un contact régulier entre les élus et les électeurs, les militants servant de relais entre ces deux éléments. Ainsi, dans le sens descendant (c est-à-dire de l élu vers les électeurs), les militants expliquent aux électeurs l activité parlementaire de l élu dont ils défendent les décisions et font sa propagande. Dans le sens inverse à savoir le sens ascendant (c est-à-dire des électeurs vers l élu), les militants du parti informent l élu des réactions, des désirs et des besoins exprimés par les militants. Par ailleurs, les partis assurent l encadrement parlementaire des élus, d où la création des groupes parlementaires qui réunissent les élus d un même parti et assurent la concertation entre eux. C est d ailleurs ce dernier aspect qui pose le problème de la discipline de vote dont procède la distinction entre partis souples et partis rigides. 10 On le voit de ce qui précède, l analyse classique met fortement l accent sur l aspect électoral et parlementaire du rôle des partis politiques. Mais, à l épreuve des faits, on constate que ces derniers ne jouent pas suffisamment le rôle que l on attend d eux en démocratie. 2 UN CONSTAT : LES PARTIS POLITIQUES JOUENT INSUFFISAMMENT LEUR RÔLE DANS LA PRATIQUE Dans la réalité, on découvre aisément qu il y a une négligence de la fonction programmatique des partis politiques, un déficit de contrôle de l action gouvernementale, de même qu un abandon progressif de la fonction de socialisation politique. A Négligence de la fonction programmatique Malgré le vent de démocratisation qui souffle sur le continent africain (en dents de scie) depuis le début de la décennie 1990, l observateur averti ou attentif est porté à croire que la fonction de programmation n est plus essentielle pour les partis politiques. Certains auteurs estiment pourtant «qu elle donne son vocabulaire au suffrage. Sans elle, on verse dans les abus de la tradition représentative ou plébiscitaire ; l élection est un acte de foi, l élu est un homme de confiance, l électeur est le signataire d un blanc-seing.» 11 Un coup d œil rapide sur les mutations politiques récentes survenues en Afrique laisse apparaître que hélas les formations politiques sont plus préoccupées par l accès au pouvoir que par l élaboration de programmes de sensibilisation et de fidélisation. La démagogie prend de l ampleur et gagne du terrain chaque jour qui passe. Les sentences publicitaires se substituent au langage de vérité pour s ériger en discours officiel et crédible. De programme véritable, il n en est rien. Les partis politiques ne disent rien ou presque rien. Ils attendent 54

seulement de l électeur qu il aille les «yeux fermés» faire allégeance à un homme ou à un parti, en mettant le bulletin de vote dans l enveloppe, puis dans l urne. Peu importe qu il y ait un programme ou pas ; que celui-ci soit clair flou. D ailleurs, force est de constater aujourd hui que les partis politiques n élaborent de programme que pour se faire valoir et chercher une crédibilité extérieure. En pratique, dès qu ils parviennent au pouvoir par le truchement des élections, la préoccupation majeure n est plus de satisfaire leurs électeurs, mais de répondre au plus pressé, aux exigences et injonctions des institutions financières internationales au premier rang desquelles la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI). Tout se passe comme si le programme à appliquer et qui n aura pas été propagé auprès des électeurs est insufflé du «dehors.» 12 Il en est ainsi des politiques publiques de santé, d économie et d éducation. En n y opposant pas de propositions alternatives crédibles, les partis politiques ne font que dévoiler sinon leur incapacité, du moins leur carence sur ce terrain-là. Très curieusement d ailleurs, le parti victorieux ou la coalition victorieuse des élections se donne pour objectif prioritaire la signature des accords avec les institutions de Bretton Woods. Dès lors que cet objectif devient consensuel, on comprend pourquoi il y a un déficit de contrôle de l action gouvernementale. B Déficit de contrôle de l action gouvernementale Il est vrai que cette question ne peut être envisagée indépendamment de la nature du régime politique en place : parlementaire, semi-présidentiel, présidentiel ou même présidentialiste. En Afrique, quelle que soit la nature du régime en place, le contrôle de l action gouvernementale n est ni totale, ni effective et encore moins efficace. Comme on le verra plus loin, les partis d opposition sont insuffisamment représentés, ce qui réduit d autant les possibilités d interpellation des membres du gouvernement. S y ajoute le fait que très souvent il y a, comme dans le cas du Burkina Faso, un parti ultra dominant, ce qui implique une très forte cohésion entre le gouvernement et l Assemblée nationale qui ne fonctionne quasiment que comme une chambre d enregistrement. Les membres du gouvernement ne seront donc que très rarement interpellés et à l occasion de ces simulacres de contrôle, les questions les plus pertinentes ne sont jamais posées aux ministres. Pour ces derniers, se présenter à l Assemblée nationale pour répondre aux questions orales ou écrites des députés n est plus qu une simple formalité. En effet, quand les partis d opposition sont sur le plan numérique faiblement représentés et quand majorité parlementaire et majorité présidentielle sont en parfaite osmose, le contrôle de l action gouvernementale ne relève que d une parodie ne pouvant jamais atteindre la finalité qui lui est institutionnellement assignée. Les amendements, propositions ou projets de loi ont très peu de chance d aboutir lorsqu ils émanent de l opposition, alors que c est l inverse quand ils proviennent de la majorité. S y ajoute le fait que l engagement de la responsabilité sur un texte, la question de confiance et la motion de censure deviennent des mécanismes inefficaces lorsque la majorité parlementaire coïncide avec la majorité présidentielle. Les majorités ou coalitions au pouvoir disposent d une large marge d action dès lors qu il n y a ni la hantise, ni le spectre du couperet. En pratique, les partis représentés à l Assemblée nationale fonctionnent comme des chambres d enregistrement lorsqu ils participent à la mouvance présidentielle, ou alors comme des partis protestataires lorsqu ils n y participent pas. C est peut-être pour cette raison que l on doit déplorer l abandon progressif de la fonction de socialisation politique par les partis politiques en démocratie. C Abandon de la fonction de socialisation politique Au sens large, socialiser implique susciter ou développer des rapports sociaux, des relations sociales, former des hommes en un groupe social, en une société. La socialisation politique quant à elle, suppose la transmission de certaines valeurs politiques aux générations futures et, au besoin, à celles déjà en activité. Dans la pratique et notamment en Afrique, la transmission du système de Séminaire 55

La réforme du système électoral au valeurs (s il en existe) n est pas très perceptible. On a même l impression que malgré la démocratisation des systèmes politiques africains le processus de transmission des valeurs les plus essentielles et les plus fonctionnelles pour une démocratie, n est pas accompli par les partis politiques. Quand on le leur reproche, ils sont prompts à invoquer le manque de moyens et à renvoyer la balle du côté des adhérents et militants qui ne seraient mobilisables qu en période électorale ou d effervescence politique. Pourtant, on ne le dira jamais assez, une démocratie véritable et durable ne pourra reposer que sur certaines valeurs et certains principes. Il appartient aux partis politiques de les enseigner et de les inculquer à leurs adhérents, militants et sympathisants. Alors, sur ce point, des débuts de la démocratisation à nos jours, les partis politiques africains sont sinon défaillants, du moins inopérants. On estime alors que la fonction de socialisation politique doit impliquer de nombreux acteurs : formations politiques, médias, leaders d opinion, universitaires spécialisés, etc. Les notions de discipline politique, de débat politique fécond, de tolérance, d alternance au pouvoir, du respect des droits de la personne humaine, etc., ne font pas l objet d une large diffusion au sein de la société. Peut-être que, compte tenu des difficultés multidimensionnelles, les partis ou coalitions de partis au pouvoir se préoccupent de la gestion du quotidien, sans se soucier d autre chose. C est peut-être aussi parce que les militants ne sont pas intéressés par cette fonction de socialisation. Enfin, c est peut-être parce qu en Afrique, au sud du Sahara, les partis politiques d opposition déjà écrasés par un parti ultra-dominant, ne s adonnent qu à des tâches de suivie, délaissant sans le vouloir ou sans le savoir les autres aspects du rôle et de la place des partis politiques en démocratie. 3 LES PARTIS D OPPOSITION DANS UNE DÉMOCRATIE Depuis que l on expérimente le modèle démocratique en Afrique, en dehors de quelques expériences bien rares, on est confronté à l émergence d un parti ultra-dominant, qui conquiert pratiquement tous les suffrages. C est le cas notamment au, au Togo, au Mali, en Guinée- Conakry et ailleurs. Bien entendu cela pose le problème du rôle et de la place des partis d opposition en démocratie. Et à cet égard, on constate qu il y a une représentation insuffisante de ceux-ci à l Assemblée nationale. Ils jouent un rôle protestataire et parfois, le plus souvent, les «petits partis» comme on les appelle, ne présentent même pas de candidats aux élections, faute de moyens mais aussi sans doute faute de base sociale répartie à travers l étendue du territoire national. A Une représentation insuffisante En l absence de stratégie appropriée pour conquérir davantage de sièges afin d être plus représentative, l opposition est réduite à jouer au sein du parlement un rôle protestataire ou une fonction tribunitienne. La faible représentation des formations politiques d opposition au sein des parlements africains fragilise la démocratie. Et en termes réels comme en termes de visibilité, l opposition est critiquable car souvent incapable de réunir le nombre de députés qu il faut pour former un groupe parlementaire. On pourrait penser que dans certains cas, c est le refus des partis d opposition de participer aux élections qui explique leur faiblesse numérique à la représentation nationale. En conséquence, les députés restreints de l opposition se comportent plutôt comme des protestataires. B Un rôle protestataire Faute de représentation numérique assez forte ou significative, les députés des partis politiques d opposition n émettent que des observations de type protestataire lors des débats à l Assemblée nationale. Ils protestent contre la prédominance du parti ultra-dominant. Ce dernier est dénoncé, décrié et critiqué à chaque session parlementaire. Les formations politiques d opposition ne semblent avoir pour rôle que la protestation contre l exclusion, contre la mise à l écart et la marginalisation que leur administre la majorité au pouvoir. Selon les états et les expériences, la majorité au pouvoir adopte tantôt une attitude d ouverture, tantôt une attitude dure en rejetant tout compromis ou tout dialogue avec l opposition. Ce qui est sûr, c est qu ici et là en Afrique, le parti ultra-domi- 56

nant est ressenti comme une injustice, ou mieux, une anomalie du modèle compétitif. C est peut-être pour cette raison que dans de nombreux cas, les formations politiques d opposition se contentent d exercer une fonction tribunitienne. C Une fonction tribunitienne Georges Lavau en avait déjà parlé à propos du parti communiste français (PCF) dans «A la recherche d un cadre théorique pour les études du parti communiste français.» 13 En Afrique, nombre de situations empiriques font apparaître que les représentants des formations politiques d opposition, utilisent le prétoire de l Assemblée nationale juste pour se faire entendre, pour contredire le discours officiel, et pour faire entendre d autres sons de cloche. L Assemblée nationale leur sert de tribune pour véhiculer d autres valeurs, idées et tendances idéologiques. Quand l accès aux médias d Etat n est pas restrictif ou sélectif, ils s en servent à merveille pour faire entendre d autres sons de cloche. Cette stratégie peut être porteuse ou pas, mais une chose est sûre: les changements politiques qualitatifs ont une gestation assez longue, même si d autre part les partis ou coalition de partis doivent reconnaître qu en démocratie même les partis politiques d opposition ont leur mot à dire, et doivent pour cela être intégrés dans le jeu politique normal tel que défini par les textes fondamentaux de la République. 4 LES PARTIS POLITIQUES BURKINABÉ À L ÉPREUVE DE LA DÉMOCRATIE Stabilité politique aidant, le est aujourd hui cité comme un exemple de réussite de l expérimentation du modèle compétitif en Afrique. Certes, le parti qui soutient l action du président Blaise Compaoré à un poids électoral écrasant au point de faire figure de parti ultra-dominant, mais cela n empêche pas la représentation aussi minime soit-elle d autres formations politiques. On peut en déduire que soit la mouvance présidentielle bénéficie d une rente de situation étant donné qu elle est au pouvoir et occupe toutes les positions institutionnelles stratégiques ; soit qu elle bénéficie de la confiance des électeurs, ou alors qu elle est parvenue à se crédibiliser sur le plan sous-régional, régional et international. Cependant, réduire le nombre de députés à quatre pour former un groupe parlementaire relève davantage d une mesure «populiste» et «démagogique», qu elle ne procède d une réelle volonté d ouvrir le débat parlementaire à tous. A l heure actuelle, le système n est pas satisfaisant puisqu il consacre un parti ultra-dominant qui écrase tous les autres. Peut-être une refonte radicale des principaux textes fondamentaux permettrait d apporter un correctif à cet état de fait (Constitution, Code électoral, Charte des partis politiques, etc...). A défaut, il ne faudra pas se lasser : la construction démocratique est une oevre de longue haleine. En la matière, il faudrait peut-être se rallier à la fameuse phrase du défunt président François Mitterrand : «il faut laisser du temps au temps.» Peutêtre que des réformes institutionnelles ou une révision constitutionnelle permettront de donner plus de vigueur au débat politique burkinabé. La volonté politique de même que la détermination des partis politiques d opposition pourrait aboutir à des réformes institutionnelles plus justes, et plus favorables à une représentation plus forte de l opposition burkinabé. Pour l instant, on semble dire que la faible représentation de l opposition au est liée au mode de scrutin (la proportionnelle à la plus forte moyenne), qui ne favorise pas les petits partis. A cet argument, on ajoute un autre : c est qu on ne peut pas prédéterminer la configuration d une Assemblée nationale. Dans ces conditions, que faire sinon rendre le mode de scrutin plus clément pour les partis politiques d opposition. Ces derniers doivent aussi pour être forts, procéder à des regroupements sur la base d un programme minimum commun. Ce qui est sûr, c est que si l on veut construire une démocratie saine, sereine, stable et durable, il faudra compter avec tous les partis politiques, qu ils soient de la majorité ou de l opposition. De même qu il faudra cultiver et exalter certaines valeurs et certains principes indispensables pour le fonctionnement d une vie démocratique normale. Séminaire 57

La réforme du système électoral au Système électoral et démocratie Me Saidou Agbantou, Avocat à la Cour, ancien Président de la Commission électoral nationale autonome (CENA) Introduction Je voudrais avant tout développement rappeler brièvement les définitions des mots démocratie et élection. D après le lexique juridique : Démocratie : «Etymologiquement, gouvernement du peuple par le peuple, ce qui suppose en théorie l identification des gouvernants et des gouvernés.» «Plus concrètement, régime dans lequel tous les citoyens possèdent à l égard du pouvoir un droit de participation (vote) et un droit de contestation (liberté d opposition). Cependant, la liberté d opposition n est reconnue que dans la démocratie libérale, mais non dans la démocratie autoritaire». Mais il faut souligner qu il y a d une part la démocratie directe, régime dans lequel le peuple exerce sa souveraineté lui-même sans l intermédiaire d un organe représentatif, et d autre part la démocratie représentative (cas où la souveraineté du peuple est exercée par représentants interposés). Election : «Choix par les citoyens de certains d entre eux pour la conduite des affaires publiques. Ce choix se fait par la voie des suffrages (élection au suffrage universel)». L élection est l une des voies par laquelle se conquiert la démocratie. C est elle qui permet au peuple de faire le choix de ses représentants ou de donner son opinion sur les règles qui vont régir toute la Nation par la voie référendaire. A cet égard, le choix d un système électoral est capital en démocratie, car c est lui qui détermine les règles du jeu entre les partis, qui garantit l alternance au pouvoir, qui favorise la participation de toutes les sensibilités politiques à la compétition élective etc... Au demeurant, le choix d un système électoral ne saurait se faire de façon innocente. C est pourquoi il convient de présenter succinctement les mécanismes de l élection, il s agit : du scrutin majoritaire de la représentation proportionnelle des systèmes mixtes Sans déborder le sujet, il m apparaît opportun de parler de la gestion des élections car il est un phénomène de brûlante actualité en Afrique, c est la contestation des élections pour fraude, pour non transparence. J en arrive ainsi au plan de mon exposé : 1 Les différents modes de scrutin 2 La gestion des élections 1 MODES DE SCRUTIN Les différents modes de scrutin présentent leurs avantages et leurs inconvénients. A Le scrutin majoritaire Il peut être uninominal ou de liste. Le scrutin uninominal à un tour Système appliqué aux USA et en Grande Bretagne. Est élu le candidat qui arrive en tête quel que soit le nombre de voix obtenues. Dans ce système, l électeur vote utile et en général connaît bien son candidat. 58

Ce système permet de disposer d une majorité stable, mais présente l inconvénient d écarter une frange importante de la population de la gestion des affaires publiques. Avec ce mode de scrutin le candidat élu, ne peut représenter la majorité. A titre d exemple, supposons que dans une circonscription électorale il y ait trois candidats A, B, et C, 10.000 suffrages exprimés sur 15.000 inscrits, 3.000 abstentions, 2.000 votes nuls et que les résultats soient repartis comme suit : A = 3.000 ; B = 3.800 ; C = 3.200. Le candidat B est déclaré élu avec 3.800 voix sur 15.000. Le scrutin uninominal majoritaire à deux tours Lorsque le scrutin comporte deux tours, pour qu un candidat soit élu, il faut au moins la moitié des suffrages exprimés plus un, c est-à-dire la majorité absolue. A défaut il est procédé à un deuxième tour, où seule la majorité relative s impose. Illustration : Dans l exemple précédent la majorité absolue est (15.000) + 1 = 7.501 2 Aucun candidat n ayant obtenu cette majorité, le deuxième tour se déroulera entre le candidat B et C Ce mode est utilisé en France et dans certains pays africains (ex : République Centre Africaine) Toutefois en France, l accès au deuxième tour pour les législatives est subordonné à l obtention d un minimum de 12,5% du nombre des inscrits. Avec ce mode de scrutin l élu devient plus représentatif. Le scrutin majoritaire de liste Il peut être à un tour ou à deux tours. Ce mode de scrutin fonctionne comme le scrutin uninominal à un ou deux tours et présente selon les cas les mêmes avantages et les mêmes inconvénients. B La représentation proportionnelle Ce mode de scrutin favorise les petits partis en leur donnant la possibilité de participer aux compétitions électorales, mais il a l inconvénient de ne pas toujours permettre de disposer d une majorité stable, donc de gouvernement. Le mécanisme technique de calcul des sièges consiste à diviser les suffrages par le nombre de sièges pour avoir le nombre de voix correspondant à un siège. Il s agit du quotient électoral. Il faudra diviser le nombre de voix de chaque parti par ce quotient électoral pour obtenir le nombre de sièges de chaque parti. En cas de restes, deux méthodes sont appliquées : La méthode du plus fort reste La méthode de la plus forte moyenne. Illustration Pour un scrutin, quatre (4) partis après dépouillement obtiennent les voix suivants : Parti A... 20.000 Parti B... 18.000 Parti C... 14.000 Parti D... 8.000 Supposons pour le nombre de sièges soit de 4. 1ère phase : quotient électoral 20.000 + 18.000 + 14.000 + 8.000 = 60.000 voix Séminaire 59

La réforme du système électoral au Q= 60.000 = 15.000 4 P.A. = 20.000 = 1 siège reste 5.000 15.000 P.B. = 18.000 = 1 siège reste 3.000 15.000 P.C. = P.D. = 15.000 = 1 siège 15.000 8.000 = 0 siège reste 8.000 15.000 Il reste donc un siège à partager sur les 4 initiaux. La méthode du plus fort reste Il faut classer les restes par ordre décroissant et attribuer le siège restant aux partis. 1ère phase on a :8.000, 5.000, 3.000 Le seul siège restant revient au parti D La méthode de la plus forte moyenne Pour l attribution des sièges, il faut ajouter un siège fictif aux sièges réels de chaque parti. Ainsi on a : Parti A = 1 + 1 = 2 Parti B = 1 + 1 = 2 Parti C = 1 + 1 = 2 Parti D = 0 + 1 = 1 On divise ensuite le nombre des suffrages de chaque parti par son nombre de siège. Parti A : 20.000 = 10.000 2 Parti B : 18.000 = 9.000 2 Parti C : 14.000 = 7.000 2 Parti D : 8.000 = 8.000 1 Le parti A bénéficie du quatrième siège Récapitulatif Parti A = 2 sièges Parti B = 1 siège Parti C = 1 siège Si le nombre de sièges était tel qu il restait encore des sièges après l attribution d un siège avec la plus forte moyenne, on utiliserait le même procédé de calcul, jusqu à l attribution du dernier siège. La représentation proportionnelle justifie aujourd hui dans certains pays africains comme le Bénin une floraison de petits partis (110 au Bénin) sans influence politique réelle. La conséquence 60

est qu on observe à l Assemblée nationale une majorité à géométrie variable. Ce mode de scrutin justifie également le phénomène appelé «la transhumance politique» qui consiste à voir un député nouer des alliances contre nature ou simplement changer de parti en cours de législature pour des intérêts personnels voire matérialistes. On parle également de la politique «du ventre». Enfin, l éminent professeur Maurice Duverger tire sur les deux modes de scrutins présentés, trois conséquences : le scrutin majoritaire à un tour convient au bipartisme (cas de la Grande Bretagne), le scrutin majoritaire à deux tours débouche sur un multipartisme polarisé (cas de la France sous la 5ème République), la représentation proportionnelle conduit à un multipartisme intégral. C Les systèmes mixtes Ils sont la combinaison du scrutin majoritaire et de la représentation proportionnelle. Ces modes de scrutin sont très complexes pour les électeurs et ne sont plus pratiqués dans la plupart des pays africains francophones. Sans faire un développement sur ces systèmes, j indiquerai qu il y a trois variantes dans les systèmes mixtes: les systèmes mixtes à dominante majoritaire les systèmes mixtes à dominante proportionnelle les systèmes mixtes équilibrés. Séminaire 2 LA GESTION DES ÉLECTIONS Il convient sous ce titre d insister sur deux points fondamentaux à savoir : les structures chargées de la gestion des opérations électorales et les étapes techniques du scrutin. A Les structures chargées de la gestion des élections On distingue en ce moment en Afrique trois (3) cas de figure : L organisation des élections par les structures administratives, notamment le Ministère de l Intérieur. L organisation des élections par le Ministère de l Intérieur assisté d une commission de supervision (Guinée Conakry en 1993) L organisation des élections par une commission électorale indépendante (Bénin, Mali, Tchad etc.) Au demeurant, le choix des structures de gestion des élections doit être laissé à chaque pays suivant ses réalités sociologiques et politiques. Mais un constat est à faire en Afrique, c est que la plupart des pays engagés dans la voie du processus démocratique sont passés d un régime monolithique à un régime pluraliste. Il est évident qu avec le régime de parti unique, il s est instauré un climat de méfiance vis-à-vis de l administration chargée traditionnellement de l organisation des élections ou de suspicion à l égard du pouvoir en place. C est ce phénomène qui explique la revendication de la création d une Commission électorale nationale indépendante (CENI) et autonome (CENA) par les partis politiques de l opposition dans la plupart des pays africains. Ces commissions indépendantes, lorsqu elles sont bien gérées, garantissent la transparence et la sincérité du scrutin. C est le cas du Bénin. Ces structures contribuent à la consolidation de la démocratie dès lors qu elles inspirent confiance tant aux électeurs qu aux acteurs politiques. 61

La réforme du système électoral au Toutefois, partout où elles existent, il s avère nécessaire de renforcer leurs capacités de fonctionnement. Dans cette perspective, des échanges d expériences sont nécessaires entre structures similaires existantes. B Les étapes techniques du scrutin Avant le vote Etablissement des listes électorales et distribution des cartes d électeurs Révision des listes électorales Dépôt et contentieux des candidatures Convocation du corps électoral Etablissement du calendrier électoral. Le jour du vote Opération de vote Dépouillement Centralisation des résultats Après le vote La proclamation des résultats Contentieux électoral. Tous les points ci-dessus ne seront pas développés mais un accent sera mis sur certaines rubriques. L établissement des listes électorales est l étape la plus importante du processus électoral car c est à ce niveau que l on note de nombreux cas de fraudes à savoir : L inscription des mineurs et des étrangers Les inscriptions multiples Refus d inscription des électeurs en raison de leur sensibilité politique etc... Ces fraudes sont souvent occasionnées par le manque de fiabilité de l état civil dans la plupart des Etats Africains, car dans certains pays, les lois électorales autorisent l inscription des électeurs sur la liste électorale en l absence d une pièce d identité. Pour corriger ces imperfections, il est recommandé que les états disposent d un état civil fiable et procèdent à un recensement général de la population. Il faut prévoir des dispositions de mise à jour annuelle des listes électorales et s assurer de sa réalisation lorsque la loi le prévoit. Enfin pour réduire les frais des agents recenseurs, il est recommandé d informatiser les listes électorales pour garantir l établissement d un fichier électoral fiable. L acquisition en temps opportun du matériel électoral à savoir : Les cartes d électeurs Les bulletins. L encre indélébile Les urnes Les isoloirs Les guides Les documents électoraux (différents procès-verbaux, décharges, etc...) Les cachets Etc... 62

Le bulletin unique S agissant des bulletins, le vote peut se faire avec des bulletins multiples ou avec des bulletins uniques. Dans les pays africains, où règne le multipartisme intégral le vote par bulletin unique peut être recommandé, c est le cas du Bénin aux dernières législatives de mars 1999 et de l Afrique du Sud, en 1994 et 1999. Ce bulletin présente de nombreux avantages évidents : Il permet de lutter contre la fraude et de garantir l égalité des candidats devant le scrutin. En effet, certains candidats exigent de leurs électeurs, de ramener les bulletins des autres candidats contre récompense après le vote. Il est fréquent de constater que les candidats organisent l insuffisance des bulletins des candidats rivaux dans certains bureaux de vote situés dans leurs fiefs électoraux. L usage du bulletin unique est très pratique sur le plan organisationnel : l emballage et la mise des bulletins dans les circonscriptions électorales sont aisés et les opérations de votes se déroulent rapidement le jour du scrutin (l électeur ne choisit qu un seul bulletin sans enveloppe). Il y a un avantage financier certain quant aux coûts de l impression des bulletins. Enfin l expérience du bulletin unique a été un succès au Bénin. Dans le cadre du déroulement du scrutin Il faut que le dépouillement se fasse sur place après la clôture du vote, cette pratique garantit la transparence et la crédibilité du scrutin. La représentation des partis dans les bureaux de vote doit être autorisée par la loi dans tous les bureaux de vote. Il faut assurer la formation de tous les intervenants du processus électoral. Par ailleurs, il faut assurer un réseau fiable pour la centralisation et la publication des résultats, afin d éviter la suspicion. S agissant du contentieux électoral Il convient de recommander que les lois électorales fassent état de la distinction nette entre les organes judiciaires chargés du contentieux relatif à la validation des candidatures et ceux chargés du contentieux de la régularité du scrutin. Conclusions Enfin, la conquête de la démocratie par les élections dépend du cadre juridique préalablement défini qui précise les rôles, compétences et limites de chacun des organes impliqués dans l organisation des élections. Une fois délimité, le cadre juridique du processus électoral doit être porté à la connaissance, aussi bien des forces politiques qui sont parties prenantes aux élections, que des populations, afin de les éclairer sur les conditions des choix qu elles sont appelées à faire. Mais aussi dois-je préciser que c est à partir des éléments endogènes dans chaque pays, que l on pourra asseoir un cadre juridique conséquent qui tienne compte des réalités socio-politiques des pays. Séminaire 63

Atelier «Démocratie et élections : La réforme du système électoral» Organisé par International IDEA

La réforme du système électoral au Ouverture officielle Son Excellence Monsieur Paul Kiemde, Ministre de la Justice, Garde des Sceaux du Mesdames et Messieurs les députés, Mesdames et Messieurs les membres du Corps diplomatique, Madame le Représentant résident adjoint du PNUD, Madame la Vice-présidente de la Cour suprême, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil de l International IDEA, Mesdames et Messieurs les participants à l atelier, C est un immense plaisir pour moi de prendre la parole à l ouverture de l atelier sur : «La démocratie et les élections : la reforme du système électoral au» organisé par l International IDEA. J ai déjà eu l occasion de collaborer aux travaux de l International IDEA et je mesure la pertinence de sa démarche pour l ancrage de la démocratie en Afrique ainsi que la profondeur de ses propositions. Le thème de cet atelier fait suite à une précédente étude de l International IDEA sur le fonctionnement de la démocratie au, en septembre 1997. Le rapport de cette étude a été largement diffusé et commenté. L intérêt du présent atelier est de permettre l examen approfondi et en détail du système électoral, à la lumière de l expérience et des enseignements qui peuvent être tiré du fonctionnement du système politique burkinabé. Le choix d une période hors élection devait permettre une réflexion sereine sur un objet qui, par définition, est sujet à la passion. Malheureusement, le climat politique dans lequel se tient cet atelier est plutôt tendu. Les raisons immédiates de cette tension sont de nature politico-judiciaire. Mais il ne paraît pas abusif de rattacher ce climat à des raisons lointaines liées aux élections. Comme vous le savez, les élections au après le retour à la démocratie à partir de 1991, ont toujours donné lieu à des contestations sur leur administration et, dans une moindre mesure, sur le système électoral. L expérience de bien des Etats africains le démontre, la contestation des résultats des urnes est un grand facteur de grippage du jeu démocratique, par les effets de délégitimation de l élection comme mode de transmission du pouvoir et de légitimation de la violence. Ayant eu à m intéresser à la question en tant qu enseignant, je ne puis que souscrire au choix de l International IDEA de se pencher sur le système électoral burkinabé et son impact sur la structuration du champ politique. Même si un système électoral doit être suffisamment stable pour éviter l impression de «tripotage» et permettre aux acteurs politiques de s y adapter, il n est pas inutile de le repenser, au vu de ses effets tendanciels. Toutefois en la même qualité, j ai aussi marqué mon inquiétude sur la sophistication de plus en plus poussée des critères de la démocratie et de l élection démocratique, comme pour les rendre impossible à atteindre aux sociétés en développement ou «sociétés libérales moins avancées» pour prendre à rebours l expression de M Giscard D Estaing. Notre axe de réflexion devrait, à mon sens, tendre vers la recherche d un système électoral simple dans son application sans occulter les principes essentiels de l élection libre. Toutefois comme l on sait, toute invention simple et moins coûteuse est le fruit d une grande réflexion et c est ce à quoi nous sommes sollicités. 66

Là réside le grand intérêt de l International IDEA, à savoir : Contribuer à la réflexion sereine sur des questions passionnelles, afin d aider les acteurs politiques burkinabé à trouver eux-mêmes leurs marques, à inventer les solutions à leurs problèmes. D ores et déjà, je remercie, au nom du Gouvernement du, l International IDEA qui n a ménagé aucun effort pour la tenue de cet atelier malgré les contraintes de calendriers auxquels il a dû faire face. Je déclare ouvert, l atelier sur le thème : «La démocratie et les élections : la réforme du système électoral au» Atelier 67

La réforme du système électoral au La démocratie et les élections au Pr Filiga Michel Sawadogo, Agrégé des facultés de droit, Professeur titulaire, Recteur de l Université de Ouagadougou, Membre de la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême Recteur de l Université d Ouagadougou Introduction D emblée les notions de démocratie et d élections, qui apparemment ne soulèvent pas de difficulté de compréhension, méritent d être explicitées. La démocratie, sommairement définie comme le système de gouvernement où la souveraineté appartient au peuple, exige : l adoption d une constitution organisant la séparation des pouvoirs (exécutif, législatif, judiciaire), de sorte que le pouvoir puisse arrêter le pouvoir ; mais il doit s agir beaucoup plus d une séparation fonctionnelle ; le respect des droits fondamentaux de l homme et du citoyen (droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels, y compris les droits électoraux et la liberté de la presse) ; la soumission des citoyens et de tous les organes de l Etat au droit, ce qui caractérise l Etat de droit qui, ainsi, apparaît comme une composante de la démocratie. Les élections périodiques et honnêtes, en tant que mode de désignation permettant au peuple de choisir librement ses représentants, constituent la clé de voûte de la démocratie 14. On ne tarit pas d adjectifs pour caractériser de telles élections : l on veut qu elles soient transparentes, impartiales, justes, honnêtes, loyales, libres, régulières... bref démocratiques. Malgré leur importance, les élections ne sont qu un moyen et non une fin en soi. Elles devraient contribuer à l enracinement ou à la consolidation de la démocratie, au développement économique, au règne de la justice dans la société et au mieux-être général. Les principes de base de la démocratie et des élections se trouvent dans la constitution. Le code électoral ne fait que mettre en œuvre ses principes. D une façon générale, il faut se demander si la constitution, le code électoral et les textes qui y sont liés ainsi que leur application garantissent le plein exercice de la démocratie. Autrement dit, le système politique burkinabé est-il démocratique? Quelles mesures peut-on proposer pour pallier aux insuffisances et aux lacunes relevées afin d enraciner la démocratie au? A L ÉTAT DES QUESTIONS ÉLECTORALES ET DE DÉMOCRATIE Sur le plan des textes, la situation est dans l ensemble satisfaisante. La constitution, adoptée par référendum le 2 juin 1991 et promulguée par décret le 11 juin 1991, a été révisée par la loi constitutionnelle n 002-97-ADP du 27 janvier 1997, promulguée par le décret n 97-063-PRES du 14 février 1997. Elle s inspire assez largement de la constitution française de 1958 ainsi que de certaines constitutions africaines dont celle du Bénin. Elle consacre la séparation des pouvoirs, la responsabilité du gouvernement vis-à-vis du parlement, l indépendance de la magistrature, le principe de l élection du président du Faso (président de la république) et des députés au suffrage universel, égal et secret, le contrôle de la constitutionnalité des lois... Les droits et devoirs fondamentaux forment le titre 1 er de la Constitution. Le préambule, qui se réfère à la Déclaration universelle des droits de l homme et à la Charte africaine des droits de l homme et des peuples, est expressément considéré comme faisant partie de la constitution. Du reste, la récente révision de la constitution l a débarrassé de ses références évoquant l état d exception 15 et a allongé la durée des deux sessions parlementaires qui passent chacune de 60 à 90 jours. Il faut cependant évoquer un aspect de cette révision qui a fait couler beaucoup d encre : il s agit de l article 37 nouveau qui prévoit que le mandat du président du Faso, d une durée de sept ans, soit renouvelable indéfiniment alors qu antérieurement, il était renouvelable une seule fois. 68

L opposition ainsi qu une grande partie de la presse et de l opinion publique soutiennent qu il s agit là d une réforme antidémocratique aboutissant à une présidence à vie pour le président en fonction. L argument est excessif puisque la réforme ne confère que la possibilité de se représenter sans limitation aux élections présidentielles, la victoire dépendant entièrement des électeurs. Ainsi, des pays comme la France ont des dispositions semblables qui ne sont pas considérées comme antidémocratiques. Par contre, on peut discuter de l opportunité, de l urgence ou de la nécessité d une telle réforme. S agissant du code électoral 16, il s inspire de textes similaires français. Il traite des questions relevant : des opérations préparatoires comme l établissement et la révision des listes électorales, la qualité d électeur et d éligible, la candidature ; de la campagne électorale et du déroulement du scrutin en conférant un rôle important à la Commission électorale nationale indépendante (CENI) qui depuis 1998 remplace la Commission nationale d organisation des élections (CNOE), au Ministère de l administration territoriale et de la sécurité (MATS), au Conseil supérieur de l information (CSI), aux membres des bureaux de vote, aux candidats et à leurs délégués, aux délégués de la Cour suprême, aux observateurs indépendants, nationaux ou internationaux... ; du contrôle des résultats et de l examen des réclamations par la Cour suprême 17. Au titre des lacunes et insuffisances des textes ou de la pratique, on peut mentionner : la question de l alternance qui est souvent mal comprise : l alternance n implique aucunement que l opposition remporte les élections. Elle suppose seulement une possibilité réelle de changement si celui-ci est voulu par la majorité des électeurs ; mais pour que cette possibilité réelle existe, l opposition doit avoir une place importante, particulièrement en nombre de députés ; l impossibilité de candidatures individuelles non parrainées par un parti politique, spécialement pour les élections législatives et surtout pour les élections locales (municipales et provinciales). La pertinence de cette question est discutable au regard d une part de l extrême facilité de création d un parti politique et du scrutin de liste à la proportionnelle qui est retenu. Comment accepter une candidature véritablement individuelle dans une circonscription comportant plusieurs sièges? le problème du financement des partis politiques. On discute de l opportunité ou non de financer les partis politiques sur le budget de l Etat. L important semble être d éviter que certains puissent utiliser les biens de l Etat ou des relations de puissance ou d influence que l exercice du pouvoir confère. Le financement ponctuel à la veille d une élection est acquis même si sa ventilation est discutée. Il reste le financement annuel ; le problème de la chefferie traditionnelle qui bénéficie de sa «position consensuelle» pour exercer un rôle politique partisan et très voyant ; dans le même sens se pose la question du comportement politique des opérateurs économiques dont le poids financier et social est en mesure de faire pencher la balance en faveur du parti ou du candidat qu ils soutiennent ; la situation des militaires, des membres des forces de l ordre, des magistrats, des préfets, des hauts commissaires... Le code électoral est muet du point de vue de leur éligibilité, ce qui aboutit à les traiter comme des citoyens ordinaires ; or il peut paraître justifié de prévoir des dispositions fixant des conditions restrictives à leurs candidatures tout en ne les interdisant pas ; la moralisation de la campagne électorale caractérisée à l heure actuelle par la remise de cadeaux (argent, autres biens...), des inaugurations et des «poses de première pierre» opportunistes et une certaine confusion entre l Etat (ou la nation) et le gouvernement (ou le parti au pouvoir). A cet effet, on pourrait envisager la limitation des dépenses électorales ainsi que l instauration d une transparence dans les sources de financement ; Atelier 69

La réforme du système électoral au le fait que beaucoup d électeurs ne semblent pas percevoir la portée du scrutin, ce qui explique la légèreté avec laquelle on traite les élections. Il est certain que les élections sous leur forme actuelle ne constituent pas le mode habituel de dévolution du pouvoir traditionnel ; les listes électorales incomplètes, erronées, avec une remise tardive des cartes électorales aux électeurs et comportant pour certaines des mentions non conformes à l identité de l électeur, ainsi que de vaines tentatives pour certains électeurs de retrouver leurs cartes, alors que d autres peuvent se faire établir plusieurs cartes d électeurs ; l ignorance de la technique électorale 18 ; la Commission électorale nationale indépendante (CENI), adoptée en 1998 pour remplacer la Commission nationale d organisation des élections, malgré les progrès qu elle réalise, n a pas satisfait l opposition qui, de ce fait, a boycotté les élections présidentielles. Les insuffisances alléguées concernent la composition de la CENI ainsi que ses attributions jugées peu importantes 19. Dans le fond, on souhaite que tout ou partie des attributions du Ministère de l administration territoriale et de la sécurité, du Conseil supérieur de l information et de la Cour suprême lui soient dévolues, ce qui soulève des difficultés juridiques et pratiques. La mise à la disposition de la CENI d un Comité d appui technique et d un service administratif 20, dont les attributions ne sont d ailleurs pas précisées, a également été critiquée. Il y a lieu seulement de mentionner que la composition paritaire (majorité, opposition) conduit inéluctablement, ou souvent, au blocage. De ce point de vue, il est conseillé de faire le «tampon» en y incluant la société civile, sauf à préciser que celle-ci est rarement neutre : la plupart de ses membres sont favorables soit à la majorité, soit à l opposition. le Conseil supérieur de l information qui est critiqué pour sa composition ne laissant qu une place limitée aux professionnels de l information et surtout pour son rattachement à la présidence du Faso, ce qui ferait douter de son impartialité. Cependant, un tel rattachement peut avoir pour finalité principale de conférer un certain prestige à l institution ; les observateurs indépendants, nationaux ou étrangers, dont le rôle est plus politique que juridique. Leur assentiment comme leur condamnation du processus électoral exerce une influence positive ou négative sur les relations internationales, notamment financières, du pouvoir issu des élections. L observance d un code de conduite de leur part est souhaitable afin d éviter la «cacophonie» souvent entendue, qui traduit un parti-pris. B SUGGESTIONS ET RECOMMANDATIONS Les élections périodiques et honnêtes constituent le moyen de réalisation de la démocratie. Elles devraient aboutir au choix de dirigeants aptes à promouvoir le mieux-être des citoyens. Les élections relèvent beaucoup plus de l «acquis» que de l «inné». Pour que les élections atteignent cet objectif, pour que la démocratie s enracine, il faut que se développent l éthique et la culture démocratique, ce qui nécessite que l on prenne en compte la durée. De façon pratique, des suggestions et appréciations peuvent être faites. Sur le plan des textes et des principes de base Concernant la constitution, on peut la considérer comme étant bonne dans l ensemble. Toutefois, on peut noter que : la possibilité pour le président du Faso de se représenter sans limitation demeure discutable ; une «révision de la révision» constitutionnelle pourrait s avérer opportune ; le fait que le premier ministre et le gouvernement ne déterminent pas mais conduisent seulement la politique de la nation (article 61), dont le président du Faso définit les grandes orientations 21 peut entraîner des difficultés quand la majorité parlementaire n est pas favorable à la politique du président du Faso. Une crise devient dès lors possible. Il parait souhaitable d amé- 70

nager les choses pour que la cohabitation soit possible, comme notre constitution et l expérience d autres pays l autorisent ; l élargissement de l ouverture de la saisine de la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême est souhaitable mais cela doit se faire de manière progressive afin de ne pas engorger inutilement la juridiction constitutionnelle avec des litiges pouvant être tranchés par les autres juridictions, comme la violation alléguée des droits de l homme. Une première étape pourrait consister dans la réduction du nombre de députés exigé pour la saisine (actuellement un cinquième des membres de l Assemblée nationale). Ce nombre pourrait être fixé à 1/20 ou à 5 députés. En revanche, la saisine sans condition par tout citoyen nous paraît parfaitement inopportune et «désorganisatrice» du système judiciaire : à quoi serviront les juridictions de première instance dont la fonction normale est de connaître de ces cas? L harmonisation des dispositions constitutionnelles concernant le rôle de la Chambre constitutionnelle en matière d élections législatives et présidentielles parait souhaitable, d autant qu en pratique la Haute juridiction se comporte de la même manière pour les deux catégories d élections, conformément au code électoral qui sur ce point n est pas fidèle au texte constitutionnel 22. Sur la base des textes, l état de droit existe. Les «ineffectivités» se situent sur le plan pratique avec des insuffisances aussi bien des pouvoirs publics, des citoyens que de l ensemble de la société civile. On relève en particulier la baisse de moralité, l impunité ou le «laisser-aller» juridique, la tendance à négliger les devoirs de l homme tout en revendiquant les droits, le non respect des textes quand ils ne sont pas personnellement profitables à telle autorité ou à tel mouvement... Concernant le code électoral et les textes subséquents, on peut suggérer : l amélioration sensible du mécanisme d établissement des listes et des cartes électorales, établissement qui devrait s étaler dans le temps (en principe, les listes devraient être complétées et les cartes établies de manière permanente) ; c est dans cette voie que semble s être engagé le Ministère de l administration territoriale et de la sécurité en recourant à l outil informatique ; une réglementation précise et restrictive des conditions dans lesquelles les militaires, les éléments de la police et de la gendarmerie, les magistrats et les cadres de l administration territoriale (hauts-commissaires, préfets) peuvent être éligibles. Ceux-ci pourraient être amenés à démissionner préalablement ou à solliciter une mise en position de disponibilité. L argument selon lequel ils sont citoyens est insuffisant ; l engagement d une réflexion approfondie sur la place et le rôle de la chefferie traditionnelle dans le système démocratique burkinabé ; il serait paradoxal d aboutir à une restauration pure et simple de la féodalité par le biais de la démocratie qui prône la stricte égalité entre les citoyens. On rappelle que selon l article 1 er de la Constitution, «tous les Burkinabé naissent libres et égaux en droits. Tous ont une égale vocation à jouir de tous les droits et de toutes les libertés garantis par la présente constitution. Les discriminations de toutes sortes, notamment celles fondées sur la race, l ethnie, la région, la couleur, le sexe, la langue, la religion, la caste, les opinions, la fortune et la naissance, sont prohibées». Du reste, on peut mentionner que tous les régimes antérieurs à la 4 e République, à l exception du CNR qui avait adopté une position très hostile, ont entretenu avec la chefferie traditionnelle, des rapports discrets et distants qui n empêchaient pas l existence de sympathie et de considération. L évolution exponentielle du nombre de députés ayant la qualité de chef traditionnel (4 en 1992, une vingtaine en 1997) peut faire penser que bientôt tous les députés du Burkina ou une grande majorité seront des chefs traditionnels. On ne sait pas quelle réaction cela va provoquer au sein de la population et quel impact négatif il en résultera pour la démocratie burkinabé 23. En particulier, il y a une contradiction entre le respect dû au chef et les critiques que généralement l on adresse au député. Atelier 71

La réforme du système électoral au La création d une structure consultative permettant à la chefferie traditionnelle de faire entendre sa voix, ainsi que l octroi de certains avantages financiers ou autres en contrepartie de son non-engagement dans l action partisane pourrait être étudiée dans le respect des principes démocratiques ; la recherche de la garantie d impartialité de la Commission électorale nationale indépendante et du Conseil supérieur de l information, étant précisé que l impartialité n est pas garantie par une composition paritaire (pouvoir-opposition). De plus, il s avère utile de ne pas recommencer chaque fois à zéro. Afin de favoriser la continuité et l accumulation d expérience, un noyau de la CENI pourrait être permanent ; son rôle principal serait de superviser l établissement des listes et des cartes électorales et d assurer des formations en matière électorale ; une large discussion des textes concernant les élections, particulièrement la CENI avec l opposition et la société civile et si possible l adoption d un texte consensuel ; en effet, un consensus minimal sur les règles du jeu électoral est indispensable ; une réflexion approfondie sur le mode de scrutin visant une meilleure représentation de l opposition. Une minorité crédible et numériquement importante est indispensable à l épanouissement de la démocratie. En effet, une telle situation, qui rend l alternance réellement possible, oblige le pouvoir en place à gouverner au mieux. L éducation et la sensibilisation des populations et des citoyens Les élections ne peuvent déboucher sur les fins poursuivies que si certaines conditions sont remplies : Compréhension de la signification et de l importance du vote ; Maîtrise des critères de choix qui devrait se faire davantage entre des programmes politiques qu entre des hommes (richesse, parenté, ethnie, religion, détention actuelle du pouvoir...) ; Maîtrise de la technique électorale par les citoyens ; Compréhension et exercice effectif du secret du scrutin qui doit libérer l électeur des contraintes sociales et économiques (famille, ethnie, clan, région, religion, poids de l argent, emploi) ; Moralisation des électeurs qui ne doivent pas monnayer leurs voix et qui devraient plutôt porter leurs choix sur les candidats de bonne moralité. Bref, il faut installer progressivement une culture, une éthique, une morale et une pratique démocratiques. La démocratie doit à terme se vivre au quotidien dans les familles, à l école... Pour cela, des actions régulières, étendues (en ville comme en campagne), prolongées (même en dehors des périodes électorales) sont nécessaires. Ce travail ne peut aboutir que si toute la nation s y implique : Etat (gouvernement, parlement, autorité judiciaire), associations et mouvements de défense des droits de l homme et de promotion de la démocratie, système éducatif (introduction d un enseignement d éducation civique et morale), société civile... sans oublier les partis politiques qu ils soient de la majorité ou de l opposition. Mais cela suppose une acceptation réelle de la démocratie par toutes les parties prenantes et non son utilisation tactique pour la réalisation d objectifs qui seraient aux antipodes de ceux de la démocratie. Pouvoir ou parti politique au pouvoir Le parti au pouvoir doit : Accepter et promouvoir la transparence et l honnêteté dans les élections même si cela peut aboutir à la perte de la majorité (ou du pouvoir) ; il doit également accepter l alternance (si elle devait se produire) : le pouvoir doit être un moyen (de réaliser son programme) et non une fin en soi. A cet effet, les textes et la pratique peuvent être revus à la lumière des suggestions récemment formulées par la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême dans son procèsverbal du 30 juin 1997 24 ; 72

Travailler pour l ensemble des citoyens quel que soit leur bord politique et pour la nation, dans l égalité et la justice ; Mettre l homme qu il faut à la place qu il faut en prenant en compte la compétence, la bonne moralité, la conscience professionnelle, l abnégation au travail... ; Promouvoir le développement économique et le mieux-être des populations ; Travailler à instaurer une culture démocratique, une culture du travail, de la responsabilité individuelle et collective, de promotion des droits et des devoirs de l homme 25, ainsi que du droit au développement. L opposition (les partis de l opposition) L opposition joue un rôle essentiel dans le succès du processus démocratique. Il lui revient de travailler à se rendre crédible par : L élaboration d un projet de société et/ou d un programme de gouvernement à même d améliorer les conditions de vie des populations ; La critique réaliste et constructive de l action de la majorité ; La prise en compte du facteur temps (moins d impatience) ; il est difficile du jour au lendemain d acquérir le poids et le crédit nécessaires au succès électoral ; il doit en résulter l acceptation de perdre une ou plusieurs fois avant la victoire ; L acceptation de la position de l opposition, qui semble partout comporter moins d avantages et de moyens matériels et financiers ; L acceptation du compromis mais le refus de la compromission ; La conduite de manière plus régulière (pas seulement lors des élections) d actions de mobilisation des populations des villes et surtout des campagnes (qui demeurent les plus nombreuses et les plus assidues lors des votes). Il revient aux partis de l opposition d accepter d aplanir leurs divergences, souvent mineures, et de s unir afin de renforcer l opposition et surtout de pouvoir faire jeu égal avec la majorité. Aux élections législatives de 1997, la somme des voix de l opposition avoisinait celle de la majorité dans certaines circonscription. Sur un plan général Il apparaît utile, voire nécessaire : De lutter contre la fraude électorale, la corruption et toutes les pratiques néfastes (recours trop prononcé aux chefferies traditionnelles et aux notabilités religieuses, aux responsables administratifs des villages...) ; De favoriser une position plus neutre de l administration, surtout pendant la campagne et lors du déroulement du scrutin ; De réduire le coût des élections par une gestion rigoureuse, la conservation du matériel électoral (urnes, ordinateurs...) ; on imagine qu avec le coût actuel des élections et leur financement par l extérieur, il devient financièrement prohibitif de procéder à une dissolution anticipée de l assemblée ; De réglementer le financement des partis politiques et surtout des campagnes électorales : fixation d une somme maximale, remboursement sous certaines conditions de tout ou partie des sommes dépensées, déclaration des sources de financement, contrôle des dépenses de campagne avec des sanctions en cas de dépassement du maximum autorisé, moralisation de la campagne électorale avec interdiction de poser certains actes pendant cette période (inaugurations, poses de premières pierres...). Mais ne s agit-il pas là de mécanismes trop sophistiqués pour le? Atelier 73

La réforme du système électoral au De tendre vers l adoption d un code de conduite des observateurs électoraux étant entendu que les élections devraient devenir si naturelles et si régulières qu à terme on ne devrait plus avoir besoin d observateurs nationaux ou étrangers. En conclusion, l événement majeur des dix dernières années en Afrique est incontestablement l engagement, volontaire ou non, de la plupart des états dans la voie de la démocratie. Les élections transparentes et libres participent à l instauration et au renforcement de la démocratie. Elles constituent un moyen, celui de la désignation des dirigeants ou des représentants, et non une fin en soi. Mais pour bien fonctionner et pour être profitable au peuple, c est-à-dire conduire au développement économique et au règne de la justice dans la société, la démocratie exige certes de bons textes mais aussi et surtout la réunion de conditions et qualités humaines tant au niveau des gouvernants qu à celui des gouvernés, qualités qui sont liées pour une large part à la loyauté des hommes, indispensable à celle de la vie politique dans son ensemble 26. Etant donné l état actuel de nos sociétés «en baisse de moralité», on peut constater que ces qualités humaines, ces vertus, sont rarement réunies. C est probablement la raison pour laquelle on reconnaît que la démocratie n est pas parfaite, mais elle demeure le moins mauvais des systèmes politiques. 74

Le mode de scrutin Pr Augustin Loada, Agrégé de droit public et de sciences politiques, Université d Ouagadougou, Consultant Coordinateur de International IDEA Introduction Les modes de scrutin ou formules électorales constituent un élément important des régimes politiques. C est la composante du système électoral utilisé pour traduire les suffrages exprimés en sièges. La stabilité de ces formules électorales est variable, plus forte dans les pays anglo-saxons qu en France par exemple où elles dépendent des lois ordinaires, donc de la volonté des majorités qui se succèdent au pouvoir. Or, ces lois ne sont jamais neutres, chaque pouvoir cherchant à fixer des règles du jeu qui lui soient plus favorables, l opposition, elle, réclamant les formules qui lui sont également favorables, à même de hâter l alternance. C est pourquoi il importe que les formules électorales, tout comme l ensemble des règles du jeu qui régissent la vie démocratique, fassent l objet d un large consensus. Tout mode de scrutin exerçant une influence sur les résultats de l élection, comme on le verra dans l exemple du Burkina, les choix opérés sont souvent tributaires des enjeux politiques poursuivis. Sur le plan théorique, les auteurs s affrontent sur les mérites respectifs des diverses formules électorales. Trois alternatives majeures se présentent dans le choix de ces formules, liées au mode de calcul retenu pour l attribution des sièges, à la taille des circonscriptions électorales, et au nombre de tours que comporte l élection. Il s agit: d abord de l alternative entre systèmes majoritaires et représentation proportionnelle. Dans les systèmes majoritaires, le ou les sièges étant attribués au candidat ou à la liste ayant obtenu la majorité des suffrages exprimés, à l issue du premier ou du second tour, selon les cas, alors qu avec la RP, les sièges sont attribués proportionnellement aux voix obtenues avec des modalités diverses; les deux systèmes (majoritaires et la RP) pouvant par ailleurs être combinés (systèmes mixtes); ensuite de l alternative entre scrutin uninominal et scrutin de listes. Les différences entre ces deux systèmes se situant au niveau du nombre de sièges à pourvoir (1 seul dans le premier cas, et plusieurs dans le second cas), mais aussi et surtout dans la taille des circonscriptions (plus petite dans le premier cas, plus grande dans le second cas).il faut par ailleurs préciser que ces deux modalités peuvent être associées aux systèmes majoritaires, ce qui débouche sur des systèmes majoritaires uninominal ou de liste; alors que la représentation proportionnelle ne peut être associée qu au seul scrutin de liste; enfin de l alternative entre scrutin à un tour et scrutin à deux tours, associée aux seuls systèmes majoritaires, la représentation proportionnelle n appelant pas l organisation d un second tour. La tradition des modes de scrutin au Au, la formule électorale utilisée pour les élections présidentielles a toujours été le scrutin majoritaire à deux tours (article 34 loi du 28 juillet 1965; article 47 de l ordonnance du 24 janvier 1978; article 128 du code électoral de mai 1998). Ce mode de scrutin n a jamais fait l objet de controverse à notre connaissance. Il faut cependant signaler un point de vue divergent exprimé par certains auteurs comme le Pr Laurent Bado, qui préfère, lui, le scrutin indirect au suffrage direct, se fondant essentiellement sur l analphabétisme de la grande majorité du corps électoral et les travers du suffrage universel direct (clientélisme notamment). Et soulignant au passage que dans le pays qu on aime à citer comme modèle de démocratie, les USA, l élection du président se fait au suffrage indirect. En France, d ailleurs, sous l actuel 5ème République, ce n est qu en 1962 que l élection du président de la République a été instituée au suffrage universel direct. Compte tenu du consensus actuel sur le scrutin majoritaire à deux tours en tant que formule électorale appliquée aux élections présidentielles, il n est pas souhaitable de la modifier. Atelier 75

La réforme du système électoral au En ce qui concerne en revanche la formule électorale appliquée aux élections législatives, le législateur burkinabé a toujours opté pour la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, que ce soit pour les législatives de décembre 1970, d avril 1978, de mai 1992, ou plus récemment de mai 1997, et municipales de février 1995. Seule exception, les élections législatives et municipales organisées sous la 1ère République où le scrutin majoritaire a été utilisé (article 1 loi du 22 juillet 1965). Par ailleurs, en ce qui concerne toujours les élections législatives et municipales, il s est toujours agi de scrutin de listes, et non de scrutin uninominal. Ces listes de candidatures, ont toujours été des listes bloquées, c est-à-dire que l électeur n a pas la possibilité de substituer des noms à d autres ou de modifier l ordre de présentation des candidats. S il existe, comme nous l avons souligné, un consensus autour du scrutin majoritaire à 2 tours comme mode de scrutin applicable aux présidentielles, il y a en revanche une controverse actuellement autour du mode de scrutin applicable aux élections législatives et locales. C est pourquoi notre analyse, compte tenu de la visée utilitaire qui l imprègne, portera exclusivement sur cette formule applicable aux élections législatives et locales, plutôt que de faire une analyse exhaustive des différents modes de scrutin. En fait, lors de l adoption des différents codes électoraux, sous la 4ème République, ce mode de scrutin ne semblait pas faire l objet de controverses. Ce n est qu à posteriori que l on s est rendu compte de ses conséquences fâcheuses sur la représentation parlementaire en raison des distorsions qu elle entraîne. Aujourd hui, ce sont les inconvénients de cette formule électorale qu on stigmatise; demain peut-être on louera ses mérites et on la regrettera (comme ce fut le cas au Bénin). Dans ces conditions, faut-il, tenant compte des ambivalences de toute formule électorale qui comporte des avantages et des inconvénients, opter pour la stabilité, s en tenir fermement au choix initial, et ne pas légiférer selon la conjoncture, ou au contraire, faut-il adapter la formule électorale au gré des circonstances, s il y a un consensus sur la nécessité de changer de formule électorale? C est la quadrature du cercle. Au Burkina, un consensus semble se dessiner autour de la nécessité de changer de formule électorale en raison des conséquences gênantes tant pour l image de la démocratie burkinabé que pour l approfondissement même du processus démocratique. Nous présenterons d abord les différentes facettes du mode de scrutin retenu par le législateur burkinabé, avant de voir sa mise en ceuvre concrète; 1 LES DIFFÉRENTES FACETTES DU MODE DE SCRUTIN APPLICABLE AUX ÉLECTIONS LÉGISLATIVES ET LOCALES AU BURKINA FASO Le législateur burkinabé a retenu comme formule électorale le scrutin de liste à un tour avec dépôt de liste complète, à la RP à la PFM sans panachage ni vote préférentiel. Nous passerons en revue ces différents aspects, ainsi que le découpage électoral qui n est pas sans impact sur le système électoral. A Le scrutin de listes complètes et bloquées sans panachage ni vote préférentiel Un scrutin de liste Le scrutin de liste est pratiqué lorsque plusieurs sièges sont à pourvoir dans une seule et même circonscription. C est donc le scrutin dans lequel on vote pour plusieurs candidats. Ainsi défini, le scrutin de liste s oppose au scrutin uninominal, dans lequel l électeur vote pour un seul candidat, généralement dans le cadre de petites circonscriptions à un siège. Le choix entre scrutin de liste et scrutin uninominal dépend techniquement du nombre de personnes qu on veut élire et de l étendue de la circonscription de base. Ainsi, pour l élection présidentielle où il s agit d élire une seule personne, le scrutin sera nécessairement uninominal. Pour les élections législatives ou locales où il s agit d élire plusieurs personnes, ce sera l étendue de la cir- 76

conscription qui peut décider de l adoption du scrutin uninominal ou de liste. En règle générale, les grandes circonscriptions incitent aux choix du scrutin de liste, alors que le scrutin uninominal correspondra à des circonscriptions plus réduites. On ajoutera à ce critère un autre lié à la volonté de privilégier davantage le lien personnel entre élus et électeurs ou au contraire à la volonté de privilégier le choix entre partis politiques ou entre idées véhiculées par des partis différents. Par ailleurs, le scrutin de liste est plus simple et moins coûteux que le scrutin uninominal qui requiert un découpage électoral fastidieux, qu il faut actualiser régulièrement. Certains auteurs considèrent que le scrutin uninominal est un scrutin qui favorise l affrontement entre personnes et la tentation pour l élu de s ériger en porte-parole de son fief électoral, en porteà-faux avec le principe de la représentation nationale. D autres considèrent que le scrutin de liste favorise l hégémonie des partis politiques dont le fonctionnement et les méthodes sont souvent antidémocratiques. Si le scrutin de liste favorise en effet l institutionnalisation des partis politiques, il risque malheureusement d entretenir l oligarchie dirigeante des partis politiques. Dans son premier rapport sur la situation des droits de l homme au Burkina (1994 1995), le MBDHP stigmatisait en page 19 le fait que l adhésion à un parti politique soit obligatoire dans les faits pour tous les citoyens désireux de se présenter aux élections législatives ou municipales. Pour le mouvement, il s agit là d une restriction à l exercice des droits civils et politiques des citoyens, qui s oppose à l entrée en politique de personnalités indépendantes ou issues de la société civile, à même de vivifier le personnel et la vie politique. C est donc tout à fait abusif que les partis politiques aient une mainmise sur la sélection du personnel appelé à occuper des postes électifs; et tout à fait souhaitable que les candidatures individuelles et indépendantes soient autorisées aux élections, surtout pour les élections locales. Pour éviter les candidatures folkloriques, un certain nombre de conditions pourraient être exigées des candidats indépendants, par exemple la réunion d un certain nombre de signatures, le dépôt d une caution remboursable si on atteint un certain pourcentage de voix, etc. Au Burkina, les listes de candidatures présentées par les partis politiques aux élections législatives et locales doivent revêtir des caractéristiques qui sont précisées par le législateur burkinabé: ce sont des listes complètes, bloquées, sans possibilité de panachage ni de vote préférentiel. Le code électoral du 7 mai 1998, actuellement en vigueur, dispose en son article 139, que les députés de l Assemblée nationale sont élus au scrutin de liste provinciale, au suffrage universel direct, égal et secret, à la représentation proportionnelle avec répartition complémentaire suivant la règle de la plus forte moyenne. Pour les élections des conseillers provinciaux et municipaux, elles ont lieu au scrutin de liste à un tour, avec dépôt de liste complète, à la RP et à la plus forte moyenne sans panachage ni vote préférentiel (articles 179 et 216 du code électoral). Théoriquement, l obligation de déposer des listes complètes et l interdiction de listes ouvertes (susceptibles de panachage ou de vote préférentiel) ne devraient s appliquer qu aux élections législatives. Mais dans la pratique, il semblerait que ces caractéristiques aient été étendues aux élections législatives, ce qui est contraire au principe constitutionnel selon lequel tout ce qui n est pas défendu par la loi ne peut être empêché et nul ne peut être contraint à faire ce qu elle n ordonne pas (article 5 alinéa 1 de la Constitution). Des listes complètes Au Burkina, que ce soit pour les élections législatives, municipales ou provinciales, les partis prenant part aux scrutins doivent déposer des listes complètes. En France, il est possible de déposer des listes incomplètes pour les élections aux conseils municipaux dans les communes de moins de 2500 habitants. Une telle possibilité est avantageuse pour les petites formations ou groupes, voire individus souhaitant présenter des listes de candidatures et qui ne disposent de capacités analogues à celles des grands appareils partisans. Au contraire, l obligation de dépôt de listes complètes est une bar- Atelier 77

La réforme du système électoral au rière souvent infranchissable pour les petites formations. Au Burkina par exemple, seuls 11 partis sur une soixantaine ont été capables de présenter des listes dans au moins 5 provinces lors des législatives de mai 1997 (c était la condition exigée pour bénéficier de la subvention de l Etat aux partis politiques). Des listes bloquées sans possibilité de panachage ou de vote préférentiel Lorsqu il s agit de listes bloquées, l électeur choisit entre plusieurs listes sans modifier leur composition ou l ordre de présentation des candidats. C est à prendre ou à laisser pourrait-on dire! Les listes bloquées s opposent donc aux listes ouvertes qui donnent au contraire à l électeur une liberté plus grande, à savoir la possibilité pour lui de»panacher», c est-à-dire de composer son bulletin de vote à partir de noms figurant sur les différentes listes de candidats (c est la technique du panachage), ou la possibilité pour l électeur de modifier l ordre de présentation des candidats sur la liste (c est le vote préférentiel). Ce sont ces possibilités qui sont refusées aux électeurs burkinabé. Et pour cause, elles compliqueraient inutilement les opérations de dépouillement, ce qui n est guère souhaitable. B Scrutin à tour unique, à la RP à la PFM: une RP approchée et non intégrale Le fait pour le législateur d avoir choisi la RP implique nécessairement l organisation d un tour unique pour les élections, ce qui est moins coûteux que les élections à deux tours qui, de surcroît mettent une pression souvent insupportable sur les administrations électorales qui doivent en quelques jours et en un temps record, organiser le 2ème tour des élections. La méthode de la RP est donc moins»stressante». La RP est un système dans lequel les sièges sont répartis en fonction du nombre de voix obtenues par les différentes listes en présence. Son but est donc d assurer»le plein emploi du maximum possible de suffrages exprimés«. Ce qui différencie en effet la RP des systèmes majoritaires c est qu elle supprime pratiquement les distorsions entre les voix et les sièges, débouchant ainsi sur une représentation aussi exacte que possible de l état des rapports de force entre candidats. Pour répartir les sièges selon la RP, on commence par calculer le quotient électoral dans la circonscription considérée, c est-à-dire qu on divise le nombre de suffrages exprimés dans la circonscription par le nombre de sièges à pourvoir dans cette circonscription. La taille des circonscriptions est variable. Avec la RP la dimension des circonscriptions est toujours plus importante que dans le cadre d un scrutin majoritaire uninominal à un ou deux tours. Dans certains pays, l ensemble du territoire nationale est considéré comme une circonscription électorale unique. Dans ce cas, le quotient électoral s obtient en divisant le nombre de suffrages exprimés dans l ensemble du pays par le nombre total de sièges à pourvoir à l assemblée en question. Une fois qu on détermine le quotient électoral de la circonscription concernée, on procède à la répartition des sièges entre les listes en compétition en divisant le nombre de suffrages obtenus par chaque liste par le quotient électoral. Il est rare que cette opération soit effectuée une seule fois, car après la première répartition, il subsiste généralement des restes, des voix non représentées et des sièges non pourvus.. Il faut alors procéder à une nouvelle répartition. Selon la méthode retenue, l utilisation des restes et la répartition des sièges restants diffère. On distingue généralement deux grandes méthodes: la RP approchée et la RP intégrale. La RP actuellement en vigueur au Burkina est une RP approchée, c est-à-dire que la répartition des restes s effectue à l intérieur de la circonscription électorale. Deux techniques sont utilisées pour cela: le système des plus forts restes, et le système de la plus forte moyenne. La méthode des plus forts restes, comme son nom l indique, consiste à attribuer le ou les sièges restant à pourvoir à la liste ou aux listes ayant obtenu le plus fort reste. La méthode de la plus forte moyenne est plus complexe. Deux procédés courants: Dans le premier procédé, il s agit d attribuer fictivement chaque siège non pourvu à chacune des listes, pour l attribuer définitivement à celle dont le rapport est le plus élevé (rapport du 78

nombre de voix obtenues au nombre de sièges, ce nombre comprenant les sièges attribués au quotient + le siège fictif supplémentaire). Avec le deuxième procédé, la méthode d Hondt, on parvient au même résultat. Ce système consiste à diviser le nombre de voix obtenues par les différentes listes par les premiers nombres cardinaux jusqu à concurrence du nombre de sièges à pourvoir, et à attribuer ensuite les sièges à pourvoir aux quotients les plus élevés, dans la limite, bien entendu du nombre de sièges à pourvoir. Au Burkina, c est la plus forte moyenne qui est en vigueur. Or, la RP approchée (que ce soit le système des plus forts restes ou à la plus forte moyenne) est considérée par les auteurs comme la méthode la moins proportionnelle parmi les différentes variantes de la RP. En réalité, le système de la plus forte moyenne est plus équitable (car moins approximatif), ce qui au Burkina est un inconvénient, dans la configuration actuelle des rapports de force entre partis politiques. A la différence, le système des plus forts restes favorise en effet les petits partis; ce qui est l un des objectifs recherchés actuellement au Burkina, compte tenu de l existence d un parti ultra dominant au Burkina. Le système le plus proportionnel est sans conteste la RP intégrale qui comprend deux techniques possibles: La première consistant à faire du territoire national burkinabé une seule et unique circonscription dans laquelle les partis politiques candidats seraient obligés de présenter des listes comprenant 111 sièges à pourvoir (si on retient la méthode des listes complètes). On voit donc immédiatement les inconvénients d une telle méthode, peu commode pour les partis politiques et moins démocratique puisque cela signifie que ce sont les partis qui désignent les élus, les électeurs se contentant de ratifier les listes. La seconde consiste à opérer la répartition des restes non pas à l intérieur des provinces, mais sur le plan national, en fonction d un quotient électoral unique fixé à l avance, par exemple en divisant le nombre d électeurs par le nombre de sièges à pourvoir (pour les législatives de 97, ce serait 2 111 978/111= 19 026). En définitive, si la RP est considérée comme le mode de scrutin le plus juste et le plus équitable dans la répartition des sièges, le fait qu elle soit assortie, dans le cas du Burkina, de la technique de la plus forte moyenne pour la répartition des sièges restants a pour conséquence que la RP ne produit pas tous les avantages escomptés par les petites formations, surtout lorsqu on sait que le pouvoir électoral des circonscriptions, à l exception de celles du Kadiogo et du Houet, est très faible. C Le découpage électoral Bien que ne rentrant pas directement dans la formule électorale, le découpage électoral n est pas en effet sans incidence sur la distribution des sièges. Pour les élections provinciales, 3 conseillers sont élus pour chaque département, le département étant la circonscription électorale de base (article 179). Pour les élections municipales, deux conseillers sont élus pour chaque secteur, le secteur étant considéré comme circonscription électorale de base (article 214). En revanche pour les élections législatives, il existe 45 circonscriptions électorales correspondant aux 45 provinces. Le nombre de sièges à pourvoir par circonscription électorale est variable d une province à l autre (de 1 à 11). Atelier 79

La réforme du système électoral au Nombre de provinces Nombre de sièges par province 12 01 19 02 08 03 01 04 03 05 01 07 01 11 On voit donc que la plupart des circonscriptions élisent un nombre extrêmement faible de députés. Comme le souligne le Rapport sur la démocratie, cette situation rapproche le système électoral burkinabé davantage du système uninominal à un tour. En effet, dans un tel système, sera déclaré élu, à l issue du tour unique, le candidat ayant obtenu le plus de voix, la majorité absolue des voix n étant même pas nécessaire. Si ce système était généralisé, le CDP aurait remporté la totalité des sièges lors des dernières élections législatives, dans la mesure où il est arrivé en tête dans toutes les circonscriptions électorales. En tout état de cause, compte tenu du déséquilibre actuel du rapport de forces entre majorité et opposition, l adoption du scrutin uninominal à un tour au Burkina n est pas souhaitable, car il risque, au mieux de perpétuer la marginalisation de l opposition parlementaire, au pire d exclure l opposition de l enceinte parlementaire; ce qui constituerait un danger pour le processus démocratique. Au total, l existence de nombreuses circonscriptions dotées d un pouvoir électoral faible a également favorisé la sous représentation significative des petites formations et la sur représentation des grandes formations. La RP ne joue efficacement que s il y a un nombre significatif de sièges à pourvoir, à moins qu il ne s agisse de la RP intégrale dans laquelle le principe de»proportionnalité» joue à plein. Au total, si la formule électorale n avait pas aggravé le déséquilibre dans la représentation parlementaire, il est certain qu il n y aurait pas eu de consensus sur la nécessité de la changer. 2 LA MISE EN CEUVRE SOUS LA 4ÈME RÉPUBLIQUE: LES CONSÉQUENCES POSSIBLES DU MODE DE SCRUTIN EN VIGUEUR Le mode de scrutin est toujours choisi en fonction d un objectif politique. L idéal aurait été la transparence des modes de scrutin de façon à ce qu ils soient sans effets, sans distorsion au niveau du fonctionnement du régime politique ou du système de partis. La réalité est tout autre. On comprend donc que le choix d un mode de scrutin soit l enjeu de lutte entre la majorité établie qui cherchera le scrutin à même de favoriser sa pérennité au pouvoir, et l opposition qui cherchera le scrutin qui la défavorise le moins possible, qui promeut ses intérêts. On présentera ainsi les effets, avantages et inconvénients, conséquences des choix effectués dans le cadre de l alternative fondamentale qui existe en matière de système électoral entre le système majoritaire et la RP. A Effets sur la représentation: l introuvable opposition parlementaire La RP donne une photographie plus fidèle du pays dans les assemblées. Les minorités, à condition d avoir recueilli un minimum de suffrages exprimés, peuvent espérer être représentées. La RP assure donc une certaine justice, une certaine équité électorale. Mais la RP a ses détracteurs, qui font remarquer que la théorie du régime représentatif n a pas pour idéal que toutes les opinions, tous les intérêts soient représentés, dans la mesure où le représentation exprime la volonté nationale. En outre, ajoutent-ils, la RP pervertit l idéal démocratique en transférant le choix des élus du peuple aux partis. En effet, tout se passe comme si le peuple attribuait un contingent d élus à chaque parti, lesquels sont désignés par les états-majors des partis politiques. Les premiers de la liste, à commencer par les dirigeants des partis politiques sont toujours assurés d être élus. En définitive, les électeurs n interviennent que pour ratifier une liste d élus dési- 80

gnés par les partis. Par ailleurs, la RP restreint la liberté de l élu à l égard de son parti. Elle renforce la cohésion, mais aussi la rigidité, le monolithisme des partis car les élus peuvent craindre, en étant critiques ou rebelles vis-à-vis des états-majors de partis, de ne pas figurer sur la liste de candidature ou d y figurer trop loin, et finalement de ne pas être réélus aux prochaines élections. De plus, la RP encourage la multiplication de groupuscules, et débouche, en théorie, sur la formation d assemblées composites où il est parfois difficile de trouver une majorité stable et cohérente. Dans les faits, au, la RP n a pas produit de tels travers, pour la simple raison que l existence d un parti ultra dominant remportant les 2/3 des suffrages exprimés, limite considérablement les risques d émergence d une assemblée composite. La RP la plus intégrale, comme la plus belle fille du monde ne peut donner que ce qu elle a. Dans le cas des législatives de 1997, elle ne pouvait donner au maximum à l opposition qu environ 1/3 des sièges. C est pourquoi il ne suffira pas de changer le mode de scrutin ni même d octroyer un statut formel favorable à l opposition pour accroître sa représentation au sein de l Assemblée. Même la transparence du jeu électoral ne suffira pas, il faudra en plus que l opposition travaille à combler ses propres déficiences structurelles (Voir page 82 du Rapport d IDEA). B Effets sur les partis politiques Théoriquement, la RP favorise un système multipartite formé de partis à structure forte et indépendante. Elle incite les courants les plus minoritaires à s institutionnaliser dans des partis politiques en leur donnant l espérance d être représentés dans les assemblées. Cette espérance constitue souvent le pont aux ânes des partis d oppositions africains, un piège mortel pour eux. Surestimant leur force électorale, les partis d opposition vont bien souvent en rangs dispersés à la bataille électorale plutôt que de conclure des alliances électorales entre eux. Dans nos pays où les»partis politiques» ont poussé comme des champignons à la faveur du processus démocratique amorcé au début des années 90, la RP contribue à entretenir le multipartisme intégral, et sans doute à décourager les alliances électorales. Il est vrai que beaucoup de partis d opposition préféreront le suicide électoral plutôt que de s allier avec un autre parti d opposition! Plus particulièrement, au, la RP a, fort heureusement, aussi bien pour le processus démocratique, que pour la majorité elle-même, évité au CDP d avoir le monopole de la représentation à l Assemblée nationale. Ce qui aurait été gênant. Une telle situation fâcheuse n aurait pas pu être évitée s il s était agi du scrutin majoritaire. La RP a ainsi permis de ramener les sièges du CDP dans des proportions plus proches de sa représentativité réelle dans le pays. C Effets sur les régimes politiques La RP, notamment la RP intégrale, plus que le scrutin majoritaire, peut rendre difficile la cohésion et la stabilité gouvernementale. Elle fait perdre par ailleurs une partie de son utilité au droit de dissolution, car les élections faisant suite à une dissolution de l assemblée ne modifieront pas sensiblement le rapport de force au sein de cette assemblée, dans la mesure où il y aura un faible déplacement des voix. En outre, en cas d alternance, celle-ci sera limitée dans son ampleur, car elle ne pourra s éloigner d un centre nécessaire à la constitution d une majorité. La RP a l avantage de distendre les liens des élus avec leurs circonscriptions dans la mesure où ils savent qu ils ont davantage intérêt à développer leur loyalisme plus envers la direction de leur parti qu envers leurs électeurs. Conclusions et perspectives Pour concevoir un système électoral, conseille le rapport publié dans le cadre du projet ACE, mieux vaut commencer par dresser la liste des critères par ordre de priorité, résumant ce que l on veut accomplir ou éviter et, d une manière générale, le genre de parlement et de gouvernement que l on souhaite. Certains critères se chevauchent et semblent parfois contradictoires. Dans le cas du Burkina, la réforme du mode de scrutin doit prendre en compte les objectifs suivants : La mise en place d une Assemblée nationale et d assemblées locales représentatives; Atelier 81

La réforme du système électoral au L accessibilité des élections aux électeurs moyens ; La promotion d une opposition parlementaire ou à l intérieur des conseils locaux ; la réduction des coûts des élections ; L autorisation de candidatures indépendantes, au moins pour les élections locales. Mais le critère le plus saillant pour le changement du mode de scrutin, demeure la mise en place d assemblées plus représentatives, de façon à permettre une plus grande représentation de l opposition. Tenant compte de ce critère, le Rapport d IDEA suggérait en p130, l adoption de la méthode Droop (voix/sièges +1) au lieu de la méthode Hare (voix/sièges) dans le calcul du quotient électoral, et de passer de la plus forte moyenne à celle du plus fort reste pour attribuer les sièges restants. On pourrait aussi envisager la RP intégrale, avec répartition des restes à l échelon national. Si l on veut accroître les chances d une plus grande représentation de l opposition à l Assemblée nationale et dans les assemblées locales et minimiser le hiatus entre le nombre de sièges obtenus par l opposition et le nombre de suffrages exprimés en sa faveur, il faut donc accroître la proportionnalité du mode de scrutin retenu. La crise politique qui a secoué le pays ces derniers temps a-t-elle érodé la représentativité électorale du parti au pouvoir? L apparente union de l opposition et l existence d une conjoncture défavorable au CDP se traduiront-elles par un rééquilibrage des rapports de force entre le CDP et l opposition? Rien n est moins sûr, si l on considère que les électeurs burkinabé, tout comme les électeurs d autres pays, cherchent avant tout à maximiser l utilité de leurs votes, et ne votent pas en fonction de critères d ordre éthique par exemple. Force est ce pendant de constater qu en l absence d enquêtes préélectorales, il est difficile d apporter une réponse univoque à notre interrogation. De ce point de vue, il est peu probable que la réforme du système électoral suffise à elle seule pour modifier fondamentalement le rapport de force entre la majorité et l opposition. Tout au plus, elle ne pourra que réduire la domination du CDP dans des proportions acceptables, plus justes, tout en permettant à l opposition d accroître sensiblement le nombre de ses députés. Ce qui devrait rendre la réforme acceptable aussi bien pour la majorité que pour l opposition. Il existe un autre scénario, celui d une réforme structurelle et profonde du système politique, celui d une recomposition de la scène politique après une fondation non seulement du parti majoritaire mais aussi de ses frères siamois, les partis de l opposition. Ce qui constitue à mon avis un scénario improbable. Mais seul l avenir nous le dira. 82

Les listes électorales et les cartes d électeurs M Jean Martin Ki, Administrateur civil, Conseiller technique, Ministère de l Administration territoriale et de la sécurité. Introduction Le succès d un processus démocratique repose en grande partie sur la seine participation des citoyens aux consultations électorales. La bonne tenue de la liste électorale et la seine gestion des cartes électorales sont de ce fait les éléments de base pour le succès de toute opération électorale. Le processus démocratique mis en œuvre au depuis 1991 n échappe pas à cette règle. Le pays a organisé, de 1991 à nos jours, six consultations électorales et procédé à plusieurs relectures du référentiel normatif. Quelles leçons a-t-on tiré de la tenue des listes électorales et de la gestion des cartes électorales. Quelles perspectives pour les consultations à venir? Je propose pour cet exposé : 1. Le rappel du cadre normatif, 2. La gestion des listes et cartes électorales de 1991 à 1998, 3. Les acteurs de la révision des listes électorales 4. Les perspectives. 1 RAPPEL DU CADRE NORMATIF L élaboration des listes électorales et l établissement des cartes électorales ont été codifiés par les différents textes législatifs portant code électoral. Il s agit de : La Zatu 27 n AN VIII 0020/FP/PRES du 20 février 1991, portant code électoral, modifiée par l Ordonnance n 91-0058/PRES du 24 septembre 1991 L Ordonnance 92-018/ PRES du 25 mars 1992 portant code électoral modifiée par la loi n 11/96/ADP du 26 avril 1996. La Loi n 03/97/ADP du 12 février 1997 portant code électoral et La Loi 021/98/AN du 07 mai 1998 portant code électoral Tous ces tests s accordent sur les points suivants : A Des listes électorales Les listes électorales sont permanentes et font l objet d une révision annuelle par le ministère chargé de l Administration du Territoire Les élections sont faites sur la base des listes révisées pendant l année Des révisions exceptionnelles peuvent être décidées par décret. Dans ce cas, les listes sont dressées par des commissions administratives. B Les cartes électorales Elles sont délivrées aux électeurs inscrits sur les listes électorales. On remarquera qu à l exception des conditions relatives aux droits civiques, à l âge et à la nationalité, aucune mesure spéciale n est édictée par la loi pour l élaboration de la liste électorale ou la confection de la carte d électeur. Aucune disposition ne concerne la présentation de la carte (mentions obligatoires, photos, numérotation, etc.) Le souci de favoriser l inscription du maximum de citoyens sur la liste électorale a conduit le législature à disposer que les actes de naissance ou les jugements supplétifs d acte de naissance, les cartes de famille et les livrets de famille pouvaient servir de documents de base pour l inscription sur les listes. Ces documents ne permettent pas d authentifier un électeur. Ils sont donc de nature à favoriser les doubles inscriptions et les fraudes de tous genres. Atelier 83

La réforme du système électoral au 2 LA GESTION DES LISTES ET CARTES ÉLECTORALES DE 1991 À 1998 Le a renoué avec la question des listes et cartes électorales lors du référendum de 1991. Pour l élaboration de la liste électorale devant servir au référendum, un recensement exceptionnel des citoyens en âge de voter avait été décrété. Les listes électorales avaient alors été établies à partir des cahiers issus du recensement exceptionnel. Les cartes établies à partir des listes devaient être distribuées aux électeurs par les soins des préfets. 3.403.351 électeurs ont été inscrits. Mais beaucoup de cartes n ont pu être distribuées. L administration n arrivait plus à retrouver les électeurs inscrits. Les élections présidentielles et législatives de 1992 ont été organisées sur la base de la liste électorale de 1991 révisée. Dans les faits, pour la plupart des localités cette liste de 1991 n a subit aucune modification. Les cartes électorales n étaient délivrées qu aux nouveaux inscrits ou à ceux qui avaient perdu leur carte de 1991 et qui pouvaient justifier de leur inscription sur la liste électorale. 30.000 nouveaux électeurs ont été inscrits pour les élections présidentielles et 130.000 nouveaux pour les législatives ; mais dans les faits, beaucoup avaient perdu leurs cartes électorales et n ont pas jugé nécessaire de la renouveler. Ceci explique en partie le faible taux de participation aux élections de 1992. L élaboration des listes en 1995 connaîtra quelques innovations : La liste de 1992 est totalement abandonnée. Les électeurs sont invités à s inscrire sur les listes des circonscriptions où ils ont droit de vote Les cartes sont établies sur place pour chaque électeur inscrit. L enjeu de ces consultations incitait fortement à la participation. Les tentatives de fraudes furent nombreuses au point que le gouvernement dut prendre un décret précisant les conditions pour être inscrit sur une liste communale. Il fallait y avoir des «intérêts matériels et moraux certains» (entendons par là y avoir sa famille ou y être domicilié pour une activité marchande). Pour les élections législatives de 1997, il fut décidé d établir la liste électorale à partir du recensement général de la population. La commission administrative devait se charger de distribuer les cartes électorales aux électeurs inscrits. Le recensement avait été compris tantôt comme un inventaire pour établir une nouvelle fiscalité, tantôt comme un dénombrement pour un lotissement dans les zones périphériques. En tout état de cause, les données de ce recensement étaient si fausses qu elles ont totalement mis en cause la validité des listes électorales établies sur cette base. Le désordre qui en a résulté à conduit à prolonger la période de révision jusqu à la veille des élections. Le délai habituellement arrêté par décret était de trente jours avant la date du scrutin. Les élections présidentielles de 1998 ont renoué avec la tradition de 1995. Les électeurs ont été conviés à s inscrire sur les listes de leurs circonscriptions électorales. Les cartes électorales étaient délivrées dès l inscription. Le problème posé par ce genre d inscription est la non maîtrise de la répartition dans les bureaux de vote. Aux présidentielles de 1998, beaucoup d électeurs ont posé le problème de la distance à parcourir pour rejoindre le bureau de vote, surtout dans les grands centres urbains. En résumé : Les dispositions légales imposent depuis 1992, des listes électorales permanentes révisées annuellement. Mais l expérience des consultations électorales organisées depuis 1992 montre que cette disposition est loin d être respectée. Pour des raisons essentiellement financières, la révision n est pas systématique. Elle est décrétée dans les six mois qui précèdent les élections. La tendance depuis 1995, est de confectionner pour 84

chaque consultation, une liste électorale. En sus du coût particulièrement élevé pour la confection des listes et l établissement des cartes d électeurs (650.000.000 francs CFA en moyenne pour toute l opération), cette procédure tend à compromettre le sérieux des listes ainsi établies et à remettre en cause le caractère démocratique du scrutin. Par ailleurs l élaboration de ces listes ne semble pas respecter une procédure rigide. Les listes sont établies tantôt sur présentation du citoyen devant la commission administrative, tantôt sur la base d un document de référence (cahiers de recensement, listes électorales antérieures). Dans tous les cas, les listes établies jusqu à présent ne pouvaient satisfaire aux qualités minimales attendues d une liste électorale qui se doit d être : complète (tous les électeurs y sont inscrits) à jour (les inscriptions et radiations doivent être régulières) exacte (l électeur est correctement identifié) Ainsi, Aucune des procédures utilisées ne garantissait l inscription de tous les citoyens en droit de voter (listes incomplètes). Aucune liste ne pouvait être à jour : les nouvelles inscriptions ou les radiations pour cause de départ de la circonscription ou de décès étaient aléatoires Les conditions d établissement de ces listes rendaient leur exactitude impossible (on pouvait s inscrire sur la liste avec un acte de naissance ou un jugement supplétif d acte de naissance. Ce document n authentifie pas l électeur). 3 LES ACTEURS DE L ÉLABORATION DES LISTES ÉLECTORALES La loi confie l élaboration et la gestion des listes électorales au Ministère chargé de l Administration du territoire, sous la supervision de la Commission électorale nationale indépendante. En cas de révision exceptionnelle, l administration est aidée par les représentants des partis politiques et de la société civile. S il est un fait que dans les démocraties occidentales dont nous nous inspirons, la gestion des listes électorales est traditionnellement confiée au ministère chargé de l Administration du Territoire, la situation est tout autre au. Le climat de suspicion qui caractérise la question électorale amène les partis politiques à se soupçonner mutuellement et à remettre systématiquement en cause les actes de l administration en période électorale, l accusant d être le plus souvent à solde du parti au pouvoir. La forte politisation de l administration pendant la période de la révolution semble être la cause principale de ce manque de confiance. L administration d Etat a encore beaucoup de difficultés à faire admettre sa bonne foi et sa neutralité dans l organisation des élections. Le climat au sein des commissions administratives est dans ce sens peu propice à produire des listes sans reproche. Les actes de sabotage y sont fréquents tant pour discréditer l administration d Etat que pour préparer des arguments devant servir en cas de besoin à étayer les thèses d élections truquées. Dans tous les cas, l administration sera toujours tenue pour responsable de toutes les imperfections relevées dans l établissement et la gestion des listes électorales. Atelier 4 PERSPECTIVES Les expériences décrites ci-dessus invitent à apporter quelques corrections au système électoral, du moins en qui concerne l élaboration des listes électorales et l établissement des cartes d électeurs. C est dans ce sens que le ministère a entrepris l informatisation du fichier électoral, dans l optique d une liste électorale permanente. Le document de référence pour cette liste électorale permanente est le cahier de recensement établi en 1998 lors du recensement administratif. 85

La réforme du système électoral au Ce recensement avait été organisé sur la base du ménage. Ceci permet de saisir l électeur dans la plus petite unité et de le situer par rapport à son village, son département ou sa province. Les données ainsi collectées sont gérées par des serveurs. Pour des raisons de sécurité des données, plusieurs serveurs sont montés en série. Le logiciel utilisé pour la gestion des données sera le logiciel PERFAS BURKINA. Ce logiciel comprend trois modules : le module «interface électorale» qui gère la banque de données des électeurs, le découpage en circonscriptions électorales et en bureaux de vote, le module «commissions administratives de révision» qui gère le processus de révision des listes, produit les listes électorales par villages et permet l intégration de la révision à la liste permanente. Il permet l identification de l électeur par rapport à son ménage, à son village ou secteur, à son département et à la province dans laquelle il a droit à être inscrit. Il permet également de repérer les cas d homonymie, les cas douteux et les doubles inscriptions. Il permet enfin l édition des cartes d électeurs. Le module «compilation des résultats» qui sert essentiellement le jour du scrutin pour la compilation des résultats provisoires ou définitifs. Le système offre plus de garanties pour une liste électorale complète. Il permet l élaboration d une liste plus exacte avec la possibilité de repérer les doubles inscriptions et les cas d homonymie. L implication du délégué administratif du village ou du secteur est ici fort utile pour faciliter les éventuelles remises à jour et l inscription des personnes habitant dans les hameaux de culture. La liste peut donc être plus inclusive que les précédentes. La remise à jour automatique pour les citoyens ayant atteint l âge électoral et les facilités de correction pour les électeurs définitivement absents en font une liste toujours à jour. L établissement des listes électorales et des cartes d électeurs ainsi que de la révision pourrait être ramené au tiers de son coût actuel si la procédure engagée depuis déjà huit mois se poursuit correctement. Le système doit cependant être testé. Les élections municipales à venir semblent offrir les conditions idéales pour ce test en situation réelle. Propositions En dépit du caractère politique des consultations électorales, l élaboration de la liste électorale et l établissement des cartes d électeur sont des activités purement techniques. Il est certes établi que la confection d une liste électorale parfaite est impossible. Mais il est indispensable de travailler à l amélioration constante de cette activité qui est la base même du processus démocratique. Dans ce sens, les mesures suivantes peuvent être envisagées: Redéfinir les conditions d inscription sur les listes électorales La décision du Burkina d organiser désormais les élections sur la base de listes électorales informatisées procède du souci de donner à la question électorale toute la transparence exigée. Cette liste informatisée se doit d être toujours exacte. Il serait à ce niveau souhaitable que le code électoral rende obligatoire l utilisation des pièces d identification fiables (passeport, carte d identité, permis de conduire). Des dispositions particulières peuvent être prises par l administration pour faciliter l acquisition des cartes d identité. 86

Mettre en place une structure chargée de la gestion du fichier électoral Les consultations électorales deviennent désormais très récurrentes. Avec la mise en application du Texte d orientation de la décentralisation, le Burkina organisera en moyenne des consultations électorales tous les deux ans. Par ailleurs l informatisation du fichier électoral implique une mise à jour permanente dudit fichier. Il est de ce fait recommandé que soit mis en place une structure administrative chargée de la gestion du fichier électoral Il est souhaitable que cette structure soit purement technique. Elle peut être vue sous la forme d une Direction générale ancrée au Ministère de l Administration territoriale et de la sécurité Elle peut également être rattachée à une structure nationale chargée de la gestion de tout le processus électoral. Cette structure devrait dans ce cas être purement technique d où seraient exclues les visions et passions partisanes. En tout état de cause, la relecture du code électoral actuel s impose. Atelier 87

La réforme du système électoral au La Logistique électorale Mme Amina Ouédraogo, Vice-présidente de la Cour suprême du. Introduction L avènement de la démocratie multipartite en Afrique vers la fin des années 90 a entraîné la mise en place de mécanismes devant permettre aux peuples de choisir leurs représentants au sein des différentes institutions appelées à conduire désormais les affaires de l Etat. L exercice de cette démocratie nouvellement acquise permet au peuple d avoir son mot à dire dans la gestion des affaires nationales. Un des moyens privilégié de cet exercice est le choix par le peuple de ses mandataires par voie d élection. L organisation et l exécution des opérations de vote représentent une entreprise de taille pour les organismes électoraux. Les administrateurs doivent assurer en un court laps de temps, la coordination des tâches à la grandeur de leur territoire et dans un climat de régularité juridique incontestable. Toute élection comporte son lot de problèmes auxquels il faut trouver des solutions afin d encourager la population à participer au processus électoral et à accepter les résultats du scrutin. Les opérations de vote doivent être établies en fonction du contexte culturel et géographique du pays, de ses compétences administratives et de son infrastructure. Pour l exécution des opérations de vote, il y a une immense variété de tâches liées à la préparation du vote, au scrutin lui-même et aux actes postérieurs à celui-ci. La logistique électorale serait l ensemble des moyens matériels et équipement qui concourent d une part à une bonne organisation des opérations de vote et conduisent d autre part à assurer une régularité et une transparence du scrutin ; il s agit donc de toutes les dispositions prises pour permettre à l électeur d accomplir sans heurt son devoir de citoyen. Nous citerons entre autres : la confection des cartes électorales à partir de l établissement des listes électorales, l acquisition de matériel de référence, la fabrication des bulletins de vote, l équipement des bureaux de vote, le matériel pour le jour du vote, les commandes, l emmagasinage avant le jour du vote, l empaquetage du matériel et l équipement pour livraison, l emmagasinage après le jour du vote, le transport et les systèmes de communication. Aussi, nous nous proposons d examiner notre thème : «la logistique électorale» de manière chronologique. Nous pouvons noter cependant que les ressources humaines et les moyens de communication (transport) interviennent durant tout le processus électoral. En ce qui concerne les ressources humaines, outre le personnel chargé de l administration électorale au niveau local, les forces de sécurité (Police, Gendarmerie) sont mises à contribution aussi bien durant les opérations de vote (pour assurer la sécurité dans les bureaux de vote) que pour le transport et l acheminement auprès de la CENI et de la Cour suprême des résultats constatés par bureau de vote. Ce personnel représente environ vingt mille (20.000) personnes (deux (2) agents par bureau de vote). En ce qui concerne les moyens de transport, l acheminement des résultats à la CENI et à la Cour suprême et le circuit de leur transmission (bureau de vote à Préfecture ou Mairie, Préfecture ou Mairie à Province, puis Province à CENI ou Cour suprême) impliquent un parc automobile fourni et en bon état. 1 LA LOGISTIQUE ÉLECTORALE AVANT LE SCRUTIN Il s agit de tout le matériel nécessaire aux actes préparatoires du scrutin que nous aborderons en deux (2) points : les cartes et listes électorales puis le matériel et équipement. 88

A Les listes et cartes électorales En ce qui concerne l établissement des listes et la confection des cartes électorales, nous dirons que cette question a fait l objet d un brillant exposé par M Jean Martin KI, Administrateur civil, Conseiller technique du Ministre de l Administration territoriale et de la sécurité. Nous allons juste rappeler que le succès ou l échec d une consultation électorale dépend en grande partie de l existence de listes électorales fiables et crédibles. Au, aux termes de l article 37 de la loi n 21/98/AN du 07 mai 1998 portant code électoral, l établissement des listes électorales incombe au ministre chargé de l Administration territoriale et de la sécurité. Il consiste à dresser la liste nominative de tous les citoyens en âge de voter c est-à-dire, ceux remplissant les conditions prévues à l article 39 dudit Code. Les révisions exceptionnelles des listes électorales sont décidées par décret pris en Conseil des ministres ; cette révision est faite par une commission administrative composée d un président qui est un préfet ou Maire ou leur représentant et les membres comprenant les représentants des partis politiques légalement constitués et prenant part au scrutin et d un représentant de la CENI A travers ces différentes consultations, le ministère a dû changer trois fois de stratégie d approche et de mécanisme pour l établissement et la révision des listes électorales. Il y a eu dans un premier temps, l établissement et la révision des listes électorales par village, secteur à partir des inscriptions directes individuelles et personnelles. Puis dans un deuxième temps, l établissement et la révision des listes électorales sur la base du recensement administratif et enfin pour la troisième fois, l établissement et la révision des listes électorales à partir du recensement administratif et par inscription individuelle et personnelle. Cette méthode combinant le recensement administratif et l inscription directe des électeurs, a été utilisée par le ministère pour les élections présidentielles du 15 novembre 1998. A la suite du séminaire national organisé par la Cour suprême en octobre 1998 sur le thème «rôle et attributions de la Cour suprême et des différents acteurs dans la régularité du processus électoral», on a relevé la volonté du gouvernement de rechercher les voies et moyens appropriés pour l établissement et la révision des listes électorales fiables et crédibles. Une recommandation a été faite sur le respect des dispositions légales en matière de révision annuelle des listes électorales. Mais, on a aussi constaté qu en l absence de toute informatisation toutes ces solutions intermédiaires se sont révélées inefficaces pour atteindre l objectif visé. B Matériel et équipement La Commission électorale nationale indépendante aux termes des dispositions de l arrêté n 98-000001/CENI portant organisation et fonctionnement de la CENI du 25 août 1998 et son arrêté rectificatif n 98-000007/CENI du 07 septembre 1998 comprend huit (8) sous-commissions dont les sous-commissions matériel et transport. Attributions de la sous-commission matériel : La sous-commission matériel avait pour attributions principales de : Evaluer, acquérir, vérifier et ventiler le matériel et les documents électoraux ; Gérer le matériel nécessaire au fonctionnement de la CENI ; Inventorier pour reconstituer le matériel électoral et les fournitures restants de la CENI à l issue des élections. Cette sous-commission matériel était articulée autour de quatre (4) sections : documents électoraux, matériel électoral, gestion du matériel de fonctionnement de la CENI, contrôle et vérification. Afin d exécuter au mieux et avec efficacité les tâches qui lui ont été confiées, la sous-commission matériel s est en outre dotée d un chronogramme d activités inspiré du chronogramme général de la CENI Atelier 89

La réforme du système électoral au Une fois installée, la CENI a été dotée par l ONATEL de douze (12) lignes téléphoniques et trois (3) lignes de fax, outils indispensables de communication. Il faut cependant noter que, si au départ, les questions relatives au fonctionnement de la CENI relevaient de la sous-commission matériel, après l arrêté modificatif n 98-000007/CENI ci-dessus cité, cette attribution a été transférée à la sous-commission finances. Avant l acquisition du matériel électoral, la sous-commission matériel procède à l évaluation quantitative et financière des documents et matériel électoraux au moment de l élaboration du budget de la CENI Ce travail préalable est essentiellement basé sur le document introductif du Ministère de l Administration territoriale et de la sécurité relatif au coût de l élection. Pour les élections présidentielles du 15 novembre 1998 au, les données de calcul pour l achat du matériel et des documents électoraux ont été le nombre de bureaux de vote estimé à 7.018 et environ 4.206.000 électeurs après la clôture de l établissement. La procédure d acquisition est celle de l appel d offre accéléré pour le matériel électoral et de l appel d offre restreint pour les documents électoraux. L attribution des divers marchés après dépouillement des offres se fait sur proposition d un comité ad hoc de dépouillement et d analyses des offres, structure mise en place par la CENI à cet effet, et coprésidée par les présidents des sous-commissions finances et matériel. Le comité ad hoc, dans ses travaux, a été assisté de techniciens du Ministère des Finances (Représentants de la Direction Centrale des Marchés). Attributions de la sous-commission transport : Elle avait pour rôle de : évaluer, acquérir et gérer les besoins exprimés par la CENI, rechercher et gérer les moyens de transport, centraliser les besoins de transport provenant des commissions électorales provinciales, départementales, communales, indépendantes, les obtenir et procéder à leurs répartitions, de proposer au président les projets de réquisition, des moyens de transport et indispensables aux activités de la CENI Les composantes du matériel et de l équipement : Cartes électorales dont la confection relèvent des attributions du Ministère de l Administration territoriale et de la sécurité. Bulletins de vote : les différents partis politiques prenant part légalement à la compétition produisent leur spécimen à la CENI, qui les fait confectionner et les présente aux différents acteurs pour s assurer qu ils répondent aux caractéristiques présentées par eux. Les bulletins de vote définitifs sont par la suite commandés par la CENI ; le nombre est fixé par rapport au nombre d inscrits mais avec une marge de sécurité. Par exemple : pour 1.000 inscrits par bureau de vote, il sera expédié 1.500 bulletins par parti politique. La remarque que nous pouvons faire est la suivante : au, les expériences électorales précédentes ont fait apparaître une insuffisance de formation civique des populations, si bien que les citoyens n exercent pas leur droit de vote en toute conscience : lorsqu il y a plusieurs partis politiques en compétition comment choisir quand bien même il y aurait les photos des candidats sur les bulletins, la distinction n est pas évidente pour la plupart des électeurs. Il serait intéressant de réfléchir à d autres formules de bulletins de vote qui seraient plus faciles à utiliser par la majorité des électeurs composés d analphabètes et qui seraient par ailleurs moins coûteuses. L encre indélébile : pour les élections présidentielles de novembre 1998, elle a été acquise auprès d une société canadienne dénommée CODE, qui semble avoir une longue expérience et une bonne réputation en la matière, conformément aux états de services présentés à la CENI. 90

L acquisition a été faite grâce à une contribution de l Ambassade du Canada. Cette encre a fait l objet d un constat d huissier à son arrivée et d un test par le même huissier avant son envoi dans les bureaux de vote. Nous pensons qu il y a lieu de recourir à d autres méthodes moins archaïques et plus efficaces ; par exemple informatiser les services de l Etat Civil pour mieux recenser la population. Les urnes : elles ont été fournies par le Royaume du Danemark. Une remise officielle de ces urnes au Gouvernement burkinabé a eu lieu au Ministère des Affaires étrangères, après un constat de leur bon état et de leur nombre (10.000) au siège de la CENI. Ces urnes étaient enfermées dans des containers. 7018 urnes correspondant au nombre de bureaux de vote, ont été effectivement envoyées en province. Le reliquat, soit 2982 urnes a été conservé au siège de la CENI, où il a fait l objet d un constat d huissier le 15 novembre 1998 au matin. L objectif de ce constat, était d arrêter certaines allégations tendant à faire planer des doutes sur le nombre réel d urnes qui auraient été ventilées sur le territoire national. Les affiches électorales : les spécimens sont confectionnés par la CENI en nombre limité pour les différents partis politiques ou candidats qui prennent légalement part aux élections; puis les intéressés les reproduisent pour leur campagne. Les autres éléments qui composent le matériel électoral sont indiqués dans l inventaire des bureaux de vote qui suit. C De la réception et de la ventilation du matériel électoral dans les provinces Le stockage du matériel Conformément aux délais contractés par les différents fournisseurs retenus à l issu du dépouillement des appels d offres, les premières livraisons de matériel électoral ont été enregistrées trois semaines avant la date des élections, c est-à-dire la dernière semaine du mois d octobre 1998 pour les élections présidentielles de 1998. Le matériel ainsi reçu, est stocké au fur et à mesure, dans un magasin général, en attendant sa répartition dans les provinces. Pour la répartition, les critères de base ont été le nombre de bureaux de vote et d électeurs par province, majoré d une marge de sécurité comprise entre 5 et 10% suivant la grandeur des provinces. Expédition du matériel et équipement dans les bureaux de vote Le matériel est mis en paquet par département regroupant les bureaux de vote du département recensé, puis, les paquets des départements sont regroupés par province en tenant compte des communes là où elles existent. Les envois de matériel en province, se font soit par l enlèvement par les présidents des commissions provinciales électorales indépendantes eux-mêmes, soit par des convois de camions réquisitionnés par la CENI pour déposer la totalité du matériel et des documents électoraux dans les chefslieux des 45 provinces du ; pour le transport, la CENI fournit une dotation en carburant. Pour les délais de livraison, par exemple pour les élections présidentielles du 15 novembre 1998, c est durant le week-end du 7 au 8 novembre 1998, que treize (13) camions sont partis de la CENI avec le matériel électoral pour 13 axes, chaque axe comprenant 2 à 5 provinces. Le convoi est composé de deux agents de la sécurité, précisément la Gendarmerie nationale, un membre de la CENI et un chauffeur. D après le rapport de la sous-commission matériel, toutes les CEPI ont reçu l ensemble de leur dotation en matériel et documents électoraux une semaine avant le jour du scrutin. Atelier 91

La réforme du système électoral au 2 LA LOGISTIQUE ÉLECTORALE PENDANT LE SCRUTIN A Matériel électoral d un bureau de vote Chaque bureau de vote doit disposer de matériel qui se compose de : l encre indélébile Une ou deux tables et quatre sièges au moins pour les membres du bureau de vote et pour le dépouillement des sièges pour les délégués des partis deux poubelles une urne portant l inscription du numéro du bureau de vote les deux scellés de l urne des marqueurs un tampon un encreur de la cire une paire de ciseaux une lampe à gaz et une bouteille de rechange un manchon de rechange une calculatrice des stylos à bille et crayons une rame de papier B Les documents électoraux deux exemplaires du guide pratique le code électoral le décret convoquant le code électoral l arrêté du préfet ou du maire déterminant la liste des bureaux de vote les listes électorales du bureau de vote les imprimés des procès-verbaux d élections (4) les imprimés de dépouillements (4) les cartes électorales non distribuées les bulletins de chaque parti en liste dans la circonscription électorale en nombre au moins égal à celui des électeurs inscrits les enveloppes électorales les enveloppes grand format la colle un acte portant nomination des membres des bureaux de vote C Les opérations à réaliser dans un bureau de vote le jour du scrutin La veille du scrutin, les membres du bureau de vote doivent identifier le lieu de vote et vérifier l existence de tout le matériel de vote cité ci-dessus; Puis, le jour du scrutin ils doivent arriver une demi-heure avant l ouverture du scrutin pour vérifier le matériel installé, constater la vacuité de l urne puis la sceller ; Le président du bureau de vote doit faire voter jusqu au dernier, les électeurs dont les cartes ont été récupérées. Pendant le dépouillement, le matériel et document utilisés sont essentiellement les listes d émargement, les procès-verbaux, les enveloppes et bulletins qui sont disposés sur la table par paquet de 100. 92

D Le matériel et équipements électoraux à la fin des opérations de vote. Transmission des résultats provisoires des élections Pour l acheminement des résultats provisoires des élections à la Cour suprême et à la CENI, la commission sécurité dispose d aéronefs et de véhicules pour ses missions. Gestion des urnes, documents et autres matériels restants En principe, les urnes, documents et autres matériels restants sont rangés conformément aux dispositions du règlement intérieur de la CENI. En effet, suite à des instructions données par le secrétaire permanent de la CENI, les commissions provinciales électorales indépendantes, devraient reverser leur matériel restant auprès des hauts commissariats des provinces. Aussi, constate-t-on que nombre de CEPI n ont pas procédé ainsi ; d autres ont cependant transmis à la CENI, copie de l état de leur matériel remis aux hauts commissaires de leur province. En fin de compte, il aurait été arrêté que l inventaire du matériel en province soit mené par le Ministère des Finances gardien du patrimoine de l Etat avec la collaboration de la sous-commission matériel de la CENI. A cet effet, le directeur du patrimoine de l Etat au Ministère des Finances et le responsable de la sous-commission matériel devraient arrêter un programme de sorties dans les provinces afin de procéder à l inventaire physique du matériel électoral restant auprès des hauts commissaires. Il semble que cette opération de recensement n ait pas pu se réaliser et que l on n ait pas pu inventorier le matériel acquis dans le cadre du fonctionnement de la CENI ni le reliquat issu de l approvisionnement des CEPI et des sous-commissions qui ont eu soit recours à la sous-commission matériel pour leurs besoins de fonctionnement, par exemple batteries, fournitures de bureau. Il y a aussi le matériel restant de la province du Kadiogo qui a été en partie reversé à la sous-commission matériel de la CENI. Estimation du coût d un bureau de vote Le coût approximatif d un bureau de vote est le suivant : Rubrique I Révision des listes électorales 11.840 F Rubrique II Impression des documents électoraux 103.801,28 F Rubrique III Matériel électoral 65.090 F Rubrique IV Formation des agents chargés du scrutin 18.000 F Rubrique V Prise en charge des personnels chargés des commissions et du scrutin 52.000 F Rubrique VI Menues dépenses dans le bureau de vote 4.000 F Ce qui fait un total de 255.231,28 F Compte tenu du coût élevé des élections, il est indispensable d examiner les voies et moyens pour le réduire. Conclusions D une manière générale durant les dernières élections présidentielles, les sous-commissions matériel et transport se sont bien acquittées de leur tâche ; la distribution du matériel électoral s est faite en temps voulu. Toutefois, nous constatons que peu a été fait en matière de suivi pour vérifier le retour de ces matériels après les élections. Le matériel perdu ou abandonné représente un gaspillage de ressources. Dans le compendium :»Atelier sur la démocratie et les élections au» de International I D E A, la recommandation suivante a été faite : «la C.N.O.E. doit prévoir des comptes rendus plus rigoureux sur l utilisation des matériels électoraux et doit rendre les commissions de niveau local Atelier 93

La réforme du système électoral au responsables du ramassage des matériels à la fin de la journée du scrutin. Il faudrait donner aux membres des bureaux de vote, une liste des matériels à présenter à la C.D.O.E. ou à la C.C.O.E. à la fin de la journée, lorsqu ils remettent les résultats du dépouillement, et qu ils signent alors un formulaire d accusé de réception. Les matériels électoraux doivent être stockés dans les locaux du Ministère de l Administration territoriale et de la sécurité et doivent être récupérés pour la prochaine élection». Quoiqu il en soit, comme le relève fort justement Monsieur Filiga Michel Sawadogo, Recteur de l Université de Ouagadougou, dans sa brillante intervention dans le rapport sur la démocratie au Burkina par International I D E A : «la réduction du coût récurrent des élections doit être recherchée par une gestion rigoureuse du matériel électoral (urnes, matériel informatique, etc) de façon à limiter l aide demandée aux bailleurs de fonds pour leur organisation» «l Etat burkinabé doit réfléchir aux moyens d assumer ces dépenses récurrentes de souveraineté». Je vous remercie de votre attention. Suggestions Aux cours de l atelier «Démocratie et élections : la réforme du système électoral au Burkina Faso», les discussions sur le thème de la logistique électorale se sont articulées autour de trois (3) idées principales : la gestion du matériel après les opérations de vote, le bulletin de vote, et le coût des élections. Les propositions suivantes ont été faites : La création d une structure dotée de moyens suffisants pour récupérer et gérer les urnes, documents et autres matériels restants après les opérations de vote ; L utilisation d un bulletin unique dont les avantages sont : la diminution de la fraude et du nombre de bulletins nuls, la suppression de l encre et des enveloppes, ce qui permet de faire quelques économies. Bibliographie Projet ACE Version avril 1999 : Des ressources électroniques du projet ACE réalisé par International IDEA pages 58 59 60 Séminaire International sous-régional sur : «Contrôle et sanctions des opérations électorales par la Haute juridiction». Cour suprême du du 17 au 21 mars 1997. Séminaire national sur «Rôle et attributions de la Cour suprême et des différents acteurs dans la régularité du processus électoral» 12 13 14 et 16 octobre 1998 à Ouagadougou Burkina Faso. Rapport de la sous-commission matériel de la CENI (Elections présidentielles du 15 novembre 1998). 94

L Administration des élections et la Commission électorale M Pooda Sié Jean de la Croix, Administrateur civil, Secrétaire permanent de la de la Commission électorale nationale indépendante (CENI) du Introduction Dans un état démocratique, la responsabilité de l organisation des élections incombe au gouvernement. Le gouvernement peut administrer directement l organisation des élections. Il peut confier également cette tâche à des groupes de travail ad hoc. Généralement cette mission est confiée à des commissions électorales. On distingue deux types principaux de commissions électorales : celles dont le rôle est principalement celui d un organisme de supervision, de décision et de régulation et celles dont les responsables prennent eux-mêmes une part active dans l administration journalière d une élection. Les commissions électorales sont généralement composées de personnes considérées comme impartiales. Pour asseoir leur crédibilité elles doivent alors appliquer la loi avec cohérence. L administration des élections est une activité extrêmement complexe dont la programmation des activités est assez compliquée et la supervision toujours délicate. Au, l administration des élections est un domaine partagé entre : le Ministère de l Administration territoriale et de la sécurité chargé de la révision des listes électorales, de l établissement des cartes d électeurs et de la réception des déclarations de certaines candidatures ; la Commission électorale nationale d organisation des élections (CNOE) chargée de l organisation matérielle des scrutins et de leur supervision, de la supervision de l établissement des listes et cartes électorales ; le Conseil supérieur de l information chargé de l organisation de l accès aux médias d Etat par les candidats et partis politiques prenant part aux scrutins lors des campagnes électorales ; la Cour suprême chargée de veiller à la régularité du scrutin, du règlement des contentieux et de la proclamation des résultats définitifs. Pièces maîtresses dans l organisation matérielle des scrutins depuis l instauration de la démocratie dans notre pays, la commission électorale a connue des mutations et son administration a évolué au gré des changements opérés dans la structure. La première partie de cet exposé s intéressera à la structure, à son évolution. La deuxième partie portera sur l administration des élections et les suggestions tendant à son amélioration. Atelier 1 LA COMMISSION ÉLECTORALE DU BURKINA FASO, SON ÉVOLUTION A La structure initiale La première commission électorale, la Commission nationale d organisation du référendum constitutionnel a été créée le 15 mars 1991 par le Kiti (Décret) N AN VIII-0245/FP/PRES/MAT. Elle avait pour mission l organisation du référendum portant sur l adoption de la Constitution. Le bureau de ladite commission est composé d un président qui est le Ministre de l Administration territoriale, d un Vice-président qui est un sous-officier de l armée, membre du Front Populaire et un administrateur civil relevant du Ministère de l Administration territoriale. Ils ont tous été nommés par Kiti (Décret) le 29 mars 1991. Les membres de la commission sont au nombre de 32 proposés par des départements ministériels et des organisations politiques membres du Front Populaire. La structuration de la commission est la suivante : Un secrétaire permanent et sept sous-commissions à savoir : 95

La réforme du système électoral au Sous-commission chargée du matériel, Sous-commission Formation, Sous-commission Dépouillement et Traitement Informatique, Sous-commission Information et Publicité Sous-commission chargée de la sécurité et des transmissions, Sous-commission Transports Sous-commission Finances Au niveau provincial et local, il a été mis en place des commissions provinciales, départementales et communales présidées respectivement par les hautes commissions, les préfets et les préfetsmaires. Ainsi on avait : Une Commission provinciale d organisation du référendum constitutionnel (CPO-R-C) par province (30) Une Commission départementale d organisation du référendum constitutionnel (CDO-R-C) par département (300) Une Commission communale d organisation du référendum constitutionnel (CCO-R-C) par commune soit (94) A cela, il faut ajouter trois mille trois cents (3.300) bureaux de vote. B Evolution de la structure. La structure a connu des évolutions en 1991, en 1997 et 1998. Les évolutions de 1991 Le 29 octobre 1991 une ordonnance (N 91-0063.PRES) a créé une Commission nationale d organisation des élections (CNOE) jouissant d une autonomie d organisation et de fonctionnement. L article deux étend les missions de la nouvelle Commission électorale à «l organisation et la supervision des opérations électorales». Le nombre des membres du bureau passe à quatre avec l institution d un poste de deux (02) vice-présidents. Si les membres du bureau sont toujours nommés par décret, l ordonnance en précise les profils. Ainsi, le président et les vice-présidents (2), sont choisis pour leur honnêteté, probité, intégrité et compétence. Ils ne sont ni électeurs, ni éligibles et ne doivent pas être membres dirigeants d un parti ou d une organisation politique. Le secrétaire permanent est choisi dans le corps des administrateurs civils. Il ne peut être ni électeur, ni éligible, ni membre dirigeant d un parti politique. Le président de la Commission, les vice-présidents et le secrétaire permanent ont respectivement rang de président d institution, secrétaires généraux de départements ministériels et conseillers techniques du ministre. Sans que l ordonnance ne le précise, du fait de l institutionnalisation de la commission, elle a été rattachée organiquement à la Présidence du Faso. Au niveau provincial et local sont apparues les commissions provinciales d organisation des élections (CPOE) présidées par les secrétaires généraux des provinces et des commissions départementales ou communales d organisation des élections (CDOE et CCOE) présidées par les préfets et préfets-maires. En ce qui concerne les membres, la commission regroupe des représentants de départements ministériels spécifiques (Défense nationale Justice Administration du Territoire, Information, Finances ) Chaque formation politique légalement reconnue et prenant part aux scrutins y est représentée par deux délégués. Elle comporte en outre trois représentants par communauté religieuse, trois représentants de la communauté coutumière, deux représentants par association de défense des droits de l homme et des libertés, deux représentants par centrale syndicale et un représentant par syndicat autonome. En 1991, les membres étaient au nombre de 140. 96

Les évolutions de 1997 Le 12 février 1997, la Loi N 10/97/ADP a créé une nouvelle Commission électorale (CNOE). Les innovations sont les suivantes. Au niveau du bureau, le poste de 2 ème vice-président est supprimé et un poste de secrétaire permanent adjoint est créé. Le nombre des membres de la commission a été sensiblement réduit. Ainsi : Les représentants de la majorité gouvernementale sont au nombre de cinq, ceux des représentants de l opposition au nombre de cinq également. Les représentants des communautés religieuses sont au nombre de trois, des communautés coutumières au nombre de trois, de chaque centrale syndicale au nombre de un, des associations de défense des droits de l homme et des libertés au nombre de un, deux représentants du Ministère de l Administration territoriale et de la sécurité, un représentant pour chacun des autres ministères et un représentant pour la Cour suprême. Le président et le vice-président sont élus par les membres avant d être nommés par décret. L organisation au niveau provincial et local n a pas changé. Seulement, les secrétaires généraux des provinces et les préfets sont écartés de la présidence des commissions provinciales, départementales et communales. Le président de la CNOE nomme les présidents CPOE et ceux-ci nomment les présidents des CDOE et CCOE. Les membres de la CNOE, des CPOE, CDOE et CCOE prêtent serment avant leur entrée en fonction. Le nombre des bureaux de vote est passé à plus de 6000. Les évolutions de 1998 C est la loi N 021/98/AN du 07 mai 1998 portant code électoral qui crée la Commission électorale nationale indépendante. C est le chapitre I du Titre premier de cette Loi qui consacre la création de la CENI, de ses démembrements dans toutes les provinces. (CEPI) départements (CEDI) et communes (CECI). La composition de la CENI est différente de celle de la CNOE. Elle est la suivante : six (06) représentants des partis politiques de la majorité six (06) représentants des partis politiques de l opposition trois (03) représentants des communautés religieuses trois (03) représentants des communautés coutumières six (06) représentants des centrales syndicales trois (03) représentants des associations de défense des droits de l homme et des libertés. La composition des commissions électorales provinciales indépendantes suit le même schéma avec effectif réduit : deux (02) pour les partis politiques de la majorité deux (02) pour les partis politiques de l opposition trois (03) pour les communautés religieuses deux (02) pour les autorités coutumières un (01) pour les syndicats un (01) pour les mouvements de défense des droits de l homme et des libertés. Outre la prestation de serment auquel sont soumis les membres de la CENI, ceux-ci dans la nouvelle loi, jouissent de l immunité de juridiction (art. 27). Leur mandat prend fin 90 jours après la proclamation des résultats définitifs du scrutin dont ils ont la charge. Atelier 97

La réforme du système électoral au Le bureau est désormais composé comme suit (art. 9). un président un vice-président un trésorier un trésorier adjoint deux rapporteurs On notera au passage que le secrétaire permanent et son adjoint n en font plus partie. Les membres du bureau sont élus par les membres. Le président élu est nommé par décret. Il est mis à la disposition de la commission un Comité d Appui technique composé d un représentant des ministères suivants : (art. 8) Administration du Territoire Finances Défense Justice Information Affaires étrangères Ils ne sont pas membres de la CENI, ils siègent à l assemblée générale avec voix consultative. L article 13 de la loi précise que le service administratif de la Commission électorale indépendante (CENI) est dirigé par un secrétaire permanent assisté d un secrétaire permanent Adjoint. Ils sont choisis dans le corps des administrateurs civils et nommés par décret pris en Conseil des ministres, sur proposition du Ministère chargé de l Administration du territoire. 2 L ADMINISTRATION DES ÉLECTIONS ET LES SUGGESTIONS DE SON AMÉLIORATION A L administration de la Commission électorale L administration de la Commission électorale a suivi l évolution de la structure elle-même. L Administration de la Commission nationale d organisation du référendum constitutionnel Depuis l indépendance de notre pays le 5 août 1960, les élections avaient toujours été organisées par une commission administrative placée sous l autorité du Ministère de l Intérieur. C est donc tout naturellement que lorsqu il s est agit d organiser le scrutin référendum en 1991, on a mis en place une structure placée sous l autorité directe du Ministère de l Administration territoriale pour conduire cette opération. En confiant la présidence de cette commission au Ministère de l Administration du Territoire, c est tout son département qui est ainsi responsabilisé. C est tout naturellement qu il a mobilisé tous les cadres et personnel sous son autorité, tant au niveau central qu au niveau déconcentré pour réussir la mission qui lui a été confiée. L administration de l organisation du référendum constitutionnel a été assumée par le bureau de ladite commission avec l appui des services techniques du Ministère de l Administration territoriale ainsi que celui de ceux de ses démembrements, puisque à l instar du Ministère ce sont les hauts commissaires, les préfets et les préfets-maires qui sont les présidents des commissions au niveau provincial, départemental et communal. Le secrétaire permanent a joué un rôle prépondérant dans cette administration en assumant des tâches de gestion directe et de coordination des activités des sous-commissions. Il a apporté également une assistance spécifique à chaque sous-commission lorsque le besoin se faisait sentir. C est lui qui organisait également les relations publiques de la commission. Le secrétaire permanent est la cheville ouvrière de la commission. La commission bénéficie aussi des compétences des agents représentant les départements ministériels ainsi que des personnes ressources réquisitionnées. 98

Cette administration a été facilitée par le consensus qui fut dégagé autour du texte de la constitution et le désir de tous de sortir de l Etat d exception. Au total on peut retenir que la commission s est appuyée sur les structures administratives existantes. Certes, elles n étaient pas préparées à la conduite des opérations électorales car la dernière élection remontait à l année 1978. Cependant avec l apport de tous, l opération a réussi, car bien que jeune, l encadrement administratif était d un bon niveau et très motivé par la confiance placée en lui. La cheville ouvrière reste le secrétaire permanent qui en relation avec ses collègues du ministère, conseillers techniques, directeurs centraux, hauts-commissaires, a travaillé à la conception, à la planification et à la mise en œuvre des tâches indispensables au déroulement du scrutin. La commission a conduit les opérations d inscription des élections, de l établissement des listes électorales, de la formation des personnels, de l information du public, de la logistique, de la gestion des ressources humaines et financières. Comme on le voit, l administration de la commission a porté pratiquement sur toutes les phases d un processus électoral à l exception du contentieux électoral qui n était pas de sa compétence. L Administration de la Commission électorale en 1991 Une fois la constitution adoptée le consensus qui prévalait entre les gouvernants et les partis politiques a disparu. Il fallait donc que l organisation des élections à venir (présidentielle, législative, municipale) obéisse à un souci de transparence tel que les résultats ne puissent être entachés d aucune contestation significative. En effet, la transparence et l équité dans lesquelles les partis et les citoyens participeront aux scrutins sont les gages de la confiance dont pourraient jouir les nouvelles institutions du. C est certainement ce qui explique la création d une Commission nationale d organisation des élections Autonome et relevant organiquement de la présidence du Faso. L administration des élections dès lors a été partagée entre : le Ministère de l Administration du Territoire chargée de la révision des listes électorales, de l établissement des cartes d électeurs et la réception des candidatures aux élections législatives et municipales ; la Commission nationale d organisation chargée de l organisation matérielle des scrutins et de la gestion de l accès aux médias d Etat par les candidats ; et enfin la Cour suprême chargée de veiller à la régularité du scrutin, à la réception des candidatures à l élection du président du Faso, de la gestion du contentieux électoral et de la proclamation des résultats définitifs. Deux présidents, tous deux administrateurs civils en retraite se sont succédés à la tête de cette commission qui a organisé l élection du président du Faso (en 1991), l élection des députés (en 1992) et l élection des conseillers municipaux (en 1995). L administration est assurée par le bureau qui s est appuyé sur l expérience du secrétaire permanent qui a assumé les mêmes fonctions que celles dévolues au secrétaire permanent de la Commission nationale d organisation du référendum constitutionnel. Il a fallu faire appel à des personnes ressources de différents départements ministériels membres de la CNOE pour la conception et l accomplissement de certaines tâches. Les décisions étaient prises au niveau du bureau ou au niveau des membres du bureau élargi aux présidents des sous-commissions et aux rapporteurs et expliquées en assemblée générale où siégeaient plus de cent quarante personnes. Au niveau provincial et local, les secrétaires généraux de provinces considérés, à tort ou à raison comme moins inféodés au pouvoir que les hauts commissaires, les préfets et les préfets-maires, ont administré l organisation des élections. Dans les faits, l administration de la CNOE était assurée au sommet par une structure autonome animée par des personnalités venues de tous les horizons alors qu au niveau provincial et local, même si la structure est autonome les principaux animateurs sont des agents des structures déconcentrées du Ministère de l Administration territoriale. Cela a été beaucoup critiqué et les partis de Atelier 99

La réforme du système électoral au l opposition ont posé la question de l impartialité de l administration dans l organisation des élections. Ils ont commencé à réclamer une Commission électorale nationale indépendante. L administration de l organisation des élections en 1997 Pour faire suite aux revendications des partis politiques et de la société civile qui réclamaient la création d une Commission électorale nationale indépendante, il a été procédé en 1997 au vote d une loi qui mettait en place une Commission nationale des élections jouissant d une autonomie d organisation et de fonctionnement. Le nombre des membres est passé de 140 à 32. Le bureau qui est chargé de l administration voit son président et son vice-président élus avant d être nommés par décret. Un poste de secrétaire permanent adjoint est créé. Au niveau local plus aucun représentant du Ministère de l Administration territoriale ne préside plus automatiquement une commission d organisation. Leur rôle se limite à leur participation dans les commissions administratives qui relèvent de la gestion du Ministère de l Administration territoriale et de la sécurité. Le président nomme les présidents des commissions provinciales qui à leur tour nomment les présidents des commissions départementales et communales. Afin de mieux responsabiliser les membres de la CNOE, la loi prévoit «qu avant leur entrée en fonction les membres de la CNOE, des CPOE, CDOE et CCOE prêtent serment devant les juridictions compétentes». Comme la précédente CNOE, l administration de celle-ci est confiée au bureau qui peut à présent compter sur deux secrétaires permanents. Des inquiétudes étaient apparues en raison de la mise à l écart des personnels du Ministère de l Administration territoriale au niveau provincial et local. Mais avec une formation adéquate et le soutien de personnes ressources, les différentes structures ont géré convenablement l organisation des élections. Cette commission que d aucuns ont qualifié de CNOE bis a pu gérer assez correctement l organisation de l élection des députés en 1997 en s appuyant sur l expérience des précédentes commissions. L Administration de la Commission électorale en 1998 La Commission électorale nationale indépendante est la structure qui a organisé l élection du président du Faso en 1998. Des débats houleux ont précédé sa création. Un regroupement d une dizaine de partis de l opposition en avait fait une condition sine qua non de sa participation au scrutin présidentiel. Bien que cette commission indépendante ait été créée formellement, le regroupement des partis d opposition n est pas convaincu que les dispositions qui fondent la composition, les attributions, le fonctionnement de la CENI et de ses démembrements lui garantissent une indépendance véritable. Afin de garantir certainement la bonne organisation du scrutin dans la transparence et l équité, les membres de la nouvelle CENI par souci bien légitime de préserver son indépendance ont voulu faire table rase du passé. Les commissaires venus de tous les horizons ont estimé pouvoir se passer de l expérience acquise, notamment, du secrétaire permanent qui depuis 1991 a suivi tous les scrutins et en a conservé la mémoire. De même, bien que la loi précise que les membres du Comité d Appui Technique siègent à l assemblée générale avec voix consultative, certains commissaires ont estimé que ceux-ci ne doivent siéger que lorsqu ils sont consultés. Le démarrage des travaux d organisation a été difficile pour des raisons qui échappent à ceux qui n ont pas participé aux débats sur l adoption du règlement intérieur qui du reste n a été laborieusement acquise qu au bout de 51 jours. Il est évident que les commissaires n étaient pas tous sur la même longueur d onde. L administration de ces élections a été conduite essentiellement par le bureau et la conférence des présidents. Le secrétariat permanent bien que n ayant reçu aucune attribution a joué un rôle de conseil et d assistance chaque fois que cela lui était demandé. Il a fallu souvent jouer au sapeur-pompier pour rattraper des erreurs qui auraient pu porter un préjudice réel à la crédibilité de la commission. 100

Aucun procès-verbal des différentes réunions n a été établi et il était difficile de comprendre certaines décisions. D un côté il y avait les commissaires et de l autre les non commissaires. Des dysfonctionnements graves ont été relevés dans le fonctionnement de la commission. La tension était perceptible entre les présidents de certaines sous-commissions. Toutes les sous-commissions n ont pas établi de rapport formel pour concourir à la confection du rapport général qui contrairement au règlement intérieur n a finalement été établie que par une commission ad hoc plutôt que par les rapporteurs. De même l inventaire général du matériel et des fournitures n a pas encore été fait alors que le mandat des membres a pris fin le 23 février 1999. Bien qu aucune disposition ne définisse les attributions du secrétaire permanent après la période électorale, c est lui qui en définitive est obligé de gérer de facto les problèmes qui restent encore à résoudre. Certes, le souci d indépendance des commissaires est légitime, mais à y regarder de près d autres motivations ont certainement sous tendu l attitude de certains commissaires et ces motivations sont loin de servir l intérêt général, encore moins l impartialité. B Les suggestions pour l amélioration de l administration des élections Le problème majeur de l administration électorale du Au regard de l évolution de l administration électorale du qui vient d être retracée, il ressort très clairement que c est la neutralité réelle de l administration à l occasion de l organisation des élections qui est en cause. C est un grave problème qui est posé quand on s accorde pour reconnaître que l administration publique doit être neutre. Protagoniste principal dans l organisation des élections, la Commission électorale est fortement contestée et cela n est pas de nature à crédibiliser les élections qu elle est amenée à organiser. Ce qui est en jeu c est son impartialité. Elle est suspectée à tort ou à raison d être inféodée au pouvoir. Cette contestation trouve son fondement dans la perte de confiance d une partie de la classe politique et de la société civile en la volonté des gouvernants d organiser des élections honnêtes, équitables et impartiales. Cette défiance vis-à-vis de l administration publique qui se répercute sur la Commission électorale est confortée par le comportement partisan de quelques fonctionnaires membres de la Commission électorale qui ne peuvent pas ou ne veulent pas faire la différence entre l Etat et leurs partis politiques. Que peut-on donc faire pour restaurer cette confiance perdue? Beaucoup de solutions peuvent être envisagées. Mais faire en sorte que l administration des élections soit indépendante et bien organisée et que la fonction d administrateur électoral soit reconnue comme profession à part entière peut ramener la confiance entre protagonistes de la scène politique nationale et garantir l impartialité recherchée dans l organisation des élections. La création d une commission électorale indépendante Il s agit de créer une commission électorale indépendante différente de celle qui existe. Celle qui existe n a de permanence que le secrétaire permanent et son adjoint sans attributions propres ni mandat précis. Il faut une structure technique permanente chargée de la chose électorale et non une structure ad hoc où les commissions viennent de partout sans souvent une formation de base et qui repartent comme ils sont venus apporter des améliorations à la structure. Cette permanence s explique par le fait que dans une démocratie les élections sont fréquentes, périodiques, et quelques fois anticipées. Il faut donc à tout moment que l administration électorale soit opérationnelle. On devra veiller à la bonne organisation de cette administration électorale dont l indépendance doit être assurée par les textes, mais également par ses membres car l indépendance résulte aussi de la volonté des membres et de leur attachement à la démocratie. La direction centrale ou nationale de cette administration devrait être structurée en départements ou directions pour cerner et prendre en Atelier 101

La réforme du système électoral au compte tous les éléments d un processus électoral. Cela suppose un organigramme précis. Cette organisation doit s étendre au niveau des provinces, départements et communes. Elle devra être dotée de moyens adéquats de manière à être libre dans son action. La création d un corps des administrateurs électoraux Tout le monde s accorde pour reconnaître que l administration des élections est une activité complexe. L exécution des tâches qui s y rattachent exige un certain professionnalisme. Il faut instaurer le professionnalisme dans l organisation des élections si l on veut organiser des élections propres et fiables. Il faut donc créer un corps des administrateurs électoraux qui ait un statut propre, une formation solide, un déroulement de caractère clair, une déontologie, une éthique et les règles de sanctions en cas de manquement avérés. Il reste entendu que les critères de recrutement doivent être très rigoureux. Les agents de l administration électorale doivent avoir une intégrité incontestable et une impartialité reconnue. En outre leur formation doit être solide et intégrer les valeurs d une culture démocratique. Ce corps des administrateurs électoraux doit avoir en son sein des cadres de toutes filières de formation : des enseignants, des juristes, des administrateurs, des économistes, des informaticiens, des communicateurs etc de manière à constituer une équipe pluridisciplinaire efficace. Ils doivent bénéficier d une rémunération correcte pour éviter la corruption dont ils peuvent être l objet. Les administrateurs électoraux ne devraient être démis de leur fonction qu en cas de fautes professionnelles. La création d un organe de supervision L administration électorale indépendante doit être bien suivie par un organe de supervision. Cette structure de supervision doit être en dehors de l administration électorale pour être efficace. Elle peut être constituée de représentants des partis politiques, de la société civile, des communautés religieuses, des mouvements de défense des droits de l homme et des libertés, des syndicats Leur nombre doit cependant être réduit et peut être égal au nombre de départements ou directions que comprendra l administration électorale. Cette structure de supervision ne sera pas chargée de l administration quotidienne des élections, mais elle constitue un organe de contrôle et d assistance dont il faudra préciser les attributions. Elle pourra donner des injonctions aux structures techniques qui devraient les exécuter. Documentation Colloque des administrateurs électoraux africains, Victoriafall, Zimbabwe, novembre 1994 La démocratie au, International IDEA Administration électorale éthique et professionnelle, International IDEA Mémento des électeurs 1992 Rapports d activités élections municipales 1995, législatives 1997, présidentielles 1998 Kiti N AN-VIII-0245/FP/PRES/MAT du 15 mars 1991, portant création, composition et attributions d une Commission nationale d organisation du référendum constitutionnel. Ordonnance N 91-0060/PRES/ du 29 octobre 1991, portant création, composition et attributions d une Commission nationale d organisation des élections (CNOE) Loi N 10/97/ADP du 12 février 1997, portant création, composition et attributions d une Commission nationale d organisation des élections (CNOE) Loi N 021/98/AN du 07 mai 1998, portant code électoral 102

La supervision et le contrôle des élections Me Kassoum Kambou, Magistrat, Membre du Bureau exécutif du Mouvement burkinabé des droits de l homme et des peuples (MBDHP) Introduction Les élections sont des moments importants dans un Etat de droit. Elles constituent des moyens démocratiques de choix des représentants du peuple à divers échelons de l Etat pour gérer la chose publique. Il est donc important qu elles soient régulières et loyales. Dans la plupart des pays africains engagés sur la voie du processus démocratique, le constat aujourd hui est la fraude massive à chaque élection. Pourtant, pour le renforcement de la démocratie et la crédibilité des régimes politiques, les élections se doivent d être transparentes, impartiales, justes, honnêtes et régulières. Afin d assurer des élections vraiment démocratiques, il faut prévoir des règles de contrôle et de supervision pour une plus grande objectivité des élections. La supervision et le contrôle peuvent être administratifs et/ou juridictionnels. Plusieurs acteurs interviennent dans le processus électoral pour garantir au maximum des résultats honnêtes. Ce sont notamment, les électeurs eux-mêmes, les juridictions, les partis politiques, Commission électorale nationale indépendante (CENI), le Conseil supérieur de l information (CSI), les observateurs indépendants Mais le code électoral burkinabé confie essentiellement le contrôle du scrutin à la Cour suprême et aux partis politiques. La supervision et le bon déroulement des opérations électorales étant du ressort de la CENI. 1 LA SUPERVISION DES ÉLECTIONS La supervision consiste à vérifier le bon enchaînement et la gestion du processus électoral. Elle peut supposer également un contrôle dans la mesure où l organe chargé de la supervision peut réviser un travail fait. Cette mission incombe principalement à la Commission électorale nationale indépendante (CENI), «La Commission électorale nationale indépendante (CENI) a pour missions : l organisation, la supervision des opérations électorales et référendaires» (article 3 du code électoral). Parmi les attributions de la CENI énumérées à l article 14, il est prévu «la supervision de l établissement des listes et des cartes électorales». La supervision a un caractère plus administratif que juridictionnel et s étend sur tout le processus, c est-à-dire avant, pendant et après le scrutin. A Avant le scrutin Avant le scrutin, la CENI est chargée de superviser l établissement des listes et des cartes électorales afin de veiller à leur régularité et à leur conformité avec les dispositions légales. Elle veille également à la couverture médiatique du processus électoral, couverture médiatique gérée par le Conseil supérieur de l information. B Le jour du scrutin La CENI est également présente pour «fournir les renseignements et faire les propositions en vue du déroulement satisfaisant des élections» (article 17 de l arrêt n 98-001/CENI du 25/8/1998 portant organisation et fonctionnement de la CENI). C Après le scrutin Après le scrutin, la CENI supervise la centralisation des résultats du scrutin afin d en assurer la publication provisoire. Atelier 103

La réforme du système électoral au 2 LE CONTRÔLE DES ÉLECTIONS Pour assurer la crédibilité des élections, un contrôle rigoureux des opérations de vote s impose. Ce contrôle incombe aux partis politiques ou leurs délégués et à la Cour suprême. C est ainsi qu il est dit à l article 14 du code électoral que la CENI doit veiller à «la facilitation du contrôle des scrutins par la Cour suprême et les partis politiques». A Le contrôle par les partis politiques Ce contrôle est prévu à l article 61 du code électoral qui stipule que : «chaque organisation ou parti politique présentant des candidats a le droit de contrôler l ensemble des opérations depuis l ouverture des bureaux de vote jusqu à la proclamation et l affichage des résultats dans ces bureaux. Le contrôle s exerce par les organisations ou partis politiques en compétition qui désignent à cet effet, des délégués choisis parmi les électeurs inscrits sur une liste électorale de la province. Les délégués peuvent entrer librement dans les bureaux de vote dans lesquels ils ont compétence et exiger l inscription au procès-verbal de toutes leurs observations et constatations. Ils signent les procès-verbaux contenant ces observations et constatations Chaque candidat a libre accès à tous les bureaux de vote de la circonscription électorale dans laquelle il a fait acte de candidature. Il peut exiger l inscription au procès-verbal de toutes ses observations». B Le contrôle par la Cour suprême D autres juridictions interviennent dans le contrôle du processus électoral (par exemple le Tribunal de Grande Instance) mais c est le contrôle de la Cour suprême qui est de loin le plus important. La Cour suprême va non seulement contrôler le processus électoral, mais aussi contrôler les résultats. Le contrôle du processus électoral «L élection est un processus en ce sens qu il se compose d une série d actes et de décisions pris dans un temps plus ou moins éloigné du jour du vote soit avant, soit même après le jour où les électeurs accomplissent leur devoir» (Professeur Filiga Michel SAWADOGO). La loi donne compétence à la Cour suprême pour sanctionner la régularité de ce processus. Le degré d intervention de la Cour suprême va dépendre du type d élection (nationale ou locale). Ainsi, la Cour suprême sera compétente pour statuer sur la qualité d électeur et d éligible (même si c est en dernier puisque le Tribunal de Grande Instance aura à se prononcer avant), la régularité des candidatures, pour surveiller et régler les litiges de la campagne électorale et le déroulement du scrutin. Le contrôle des résultats des élections La Cour suprême intervient dans la proclamation des résultats des élections. C est la Cour suprême qui, en dernier ressort proclame les résultats définitifs. La Cour suprême contrôle les résultats et examine les contestations éventuelles après la centralisation et la publication à titre provisoire des résultats par la CENI. Conclusion Les différents intervenants dans le processus électoral ont pour objectif de crédibiliser les électeurs en général. En Afrique où la plupart des élections sont contestées, on gagnerait à renforcer la capacité de contrôler de ces intervenants, plus particulièrement la Cour suprême et les observateurs indépendants, qu ils soient nationaux ou internationaux. 104

L observation nationale et internationale des élections M Edouard Ouédraogo, Directeur de publication, L Observateur, Président du GERDDES Burkina Introduction : A quoi servent les élections? A quoi servent les élections en démocratie, c est-à-dire dans des régimes où la dévolution du pouvoir ne relève pas du droit divin ou de la raison du plus fort? Poser une telle question dans une assemblée aussi avertie que la nôtre peut nous paraître futile, quand il ne faut pas parler de pure provocation. Et pourtant, une décennie d expériences électorales toutes aussi coûteuses les unes que les autres mais aux résultats rarement consensuels, nous conduit certaines fois à nous interroger sur l efficacité du bulletin de vote comme mode de légitimation du pouvoir en Afrique. Nous avons longuement cherché, sans être sûrs d avoir trouvé un seul pays béni des dieux de la démocratie où les élections n ont pas été contestées avant, pendant et après. Il est même arrivé qu au-delà des recours contentieux ou des protestations élevées dans les formes autorisées par la loi, qu on refuse d entériner la vérité, hypothéquant gravement dans certains cas, la paix post-électorale. Est illustratif de ce constat, un pays comme le Togo ou depuis 90, chaque élection vient ajouter sa note à cette fracture de la société qui n a fait que s élargir au fil des scrutins et dont il faut espérer qu elle est en voie de guérison grâce au dialogue togolo-togolais qui vient de s amorcer. Les changements violents intervenus depuis janvier 96 au Niger et dont le couronnement le plus sanglant fut l assassinat d Ibrahim Maînassara le 09 avril dernier sur le tarmac de Niamey, ne s analyse pas autrement que par tous les ratages électoraux répétés et enregistrés par ce pays. Et pour ne pas occulter le cas burkinabé, nous ne saurions oublier que la grave crise que traverse notre propre pays consécutivement au drame de Sapouy, si elle s explique par l indignation populaire face aux circonstances inqualifiables de ce quadruple assassinat, est aussi alimentée par les frustrations d une opposition que les consultations électorales successives n ont fait que marginaliser. En lançant son fameux diktat de la Baule, François Mitterrand se doutait-il que les urnes en Afrique seraient des boites de pandore d où pourrait sortir pour certains pays, le pire plus que le meilleur? On ne sait trop. Ceux qui dans l intelligentsia africaine et internationale, ont applaudi à la démocratisation des régimes africains et ont décidé de l accompagner, avaient eux conscience de tous les démons que pouvaient réveiller dans chacun de nos pays, des élections vraiment pluralistes. Comment dans un continent où l ethnie, la région si ce n est la religion, peuvent tenir lieu de programme et où la pauvreté endémique favorise l achat des voix et toutes les autres formes de vénalité, comment dans un contexte aussi défavorable, réussir des élections libres, transparentes, qui fondent la légitimité des vainqueurs et structurent l opposition en force d alternance crédible? Cette question qui se résout quasi mécaniquement dans les pays à démocratie avancée jouissant d une technologie électorale à toute épreuve, s avère une équation à plusieurs inconnues chez nous. Comme amorce de solution, les Africains ont imaginé, exigé et mis en pratique selon les cas, des Commissions nationales électorales indépendantes (CENI) à charge d organiser et de superviser les scrutins, cela en lieu et place d une administration suspectée de partialité en faveur du parti ou du président au pouvoir. Atelier 105

La réforme du système électoral au La conception patrimoniale de l Etat est tellement ancrée dans les mentalités africaines, que les tenants du pouvoir auront toujours la forte propension à user et abuser des biens publics pour leur succès électoral. Mais avant même l avènement des CENI, des ONG de défense de la démocratie et des droits de l homme ont conceptualisé et puis expérimenté l idée d observateurs indépendants et non partisans, constitués exclusivement d éléments de la société civile africaine. 1 UN PHÉNOMÈNE RÉCENT Avant d aller plus loin, une clarification terminologique s impose entre observation des élections d une part et supervision et/ou contrôle des élections d autre part. Les structures chargées de contrôle et de la supervision ont un pouvoir administratif et même juridictionnel sur le cours des élections et peuvent à ce titre intervenir en amont et en aval pour corriger, améliorer, le processus électoral et au besoin en sanctionner les résultats. Au, les prérogatives de supervision et de contrôle sont dévolues à la Commission électorale nationale indépendante CENI (cf. article 3 du code électoral) et à la Cour suprême (cf. article 129 à 131 du Code). A la différence des superviseurs, les observateurs se contentent de suivre scrupuleusement le déroulement du processus et de noter tout aussi scrupuleusement tout ce qu ils constatent. Ils ne peuvent et ne doivent nullement en influencer le cours comme nous le verrons plus loin. L idée d une observation des votes par les Africains eux-mêmes est un phénomène récent. Elle est née d une campagne initiée au tout début des années 90 par le GERDDES-Afrique sur la bonne gouvernance et le monitoring des élections. L idée retint l attention de partenaires allemands, américains, canadiens et français dans une moindre mesure. C est avec l appui de tels bailleurs de fonds que le GERDDES procéda à la formation dans nombre de pays africains, d observateurs de premier degré pour l observation proprement dite, et d observateurs de second degré, c est-à-dire pour la formation des observateurs. Tout cela a coïncidé avec le début des processus de démocratisation, c est-à-dire à partir du moment où ont commencé à se tenir des élections pluralistes. Au temps où les élections se déroulaient sous le fouet abrutissant du parti unique, déployer des observateurs eût été en effet perte d argent et de temps : il s agissait ni plus ni moins de plébiscites où la seule inconnue restait de savoir de quelle pudeur les organisateurs sauraient faire preuve pour ne pas déclarer le ou les candidats élus au score introuvable de 100% des suffrages exprimés. Mais même quand, s affranchissant du monopole du parti unique, quelques rares pays ont tenté l aventure d une élection pluraliste, cela n a pas engendré l engouement des sociétés civiles locales à observer le scrutin, ni la curiosité des institutions internationales à dépêcher des représentants pour en témoigner. Nous en avons eu l expérience en Haute-Volta (aujourd hui ) où en 1970 et surtout 1978, se sont tenues des élections pluralistes intégrales, sanctionnées pour le cas de 78 par le ballottage du président sortant, le général Sangoulé Lamizana. Pourquoi ce désintérêt de la communauté internationale face à l exemple et l audace dont ce pays faisait preuve et qui aurait dû lui valoir la sympathie et l appui financier conséquent de toutes les grandes démocraties? C est qu à l époque, la démocratie n était pas à l ordre du jour. Dans le champ-clos des rivalités Est-Ouest et logique des blocs, seul comptait pour chacune des grandes puissances, la stabilité des pays africains de sa zone d influence. Dans cette seule perspective, la démocratie telle que l expérimentait la Haute-Volta avec deux 106

décennies d avance, pouvait passer pour une chimère dangereuse dont il convenait d endiguer la contagion. Qu importait par exemple l autoritarisme mobutiste maquillé d authenticité ou la main de fer dans un gant de velours dont Houphouët-Boigny régentait sa Côte d Ivoire? Ce qui importait, c était que le grand Zaïre constituât un glacis de sécurité pour les intérêts américains ou que la Côte d Ivoire immuable restât ce miracle économique à la gloire de la politique africaine de la France. Dans les pays idéologiquement proches du bloc soviétique, soit qu ils aient adopté le militaromarxisme à la sauce béninoise ou brazzavilloise ou qu ils se soient lancés dans le socialisme ujaamiste ; c est-à-dire communautaire comme le voulait un Julius Nyeréré, les choses étaient plus simples : le centralisme démocratique savait si bien organiser des élections transparentes qu il n y avait nul besoin d observateurs. En résumé, la communauté internationale n a accepté de financer des observateurs nationaux et de dépêcher ses propres observateurs sur les théâtres électoraux qu à partir du moment où la démocratisation au sens où on l entend aujourd hui est devenue comme consubstantielle de la mondialisation économique en cours. Mais à quoi servent les observateurs? Leur rôle consiste à dissuader, par leur présence effective ou virtuelle, les manœuvres frauduleuses ou toutes irrégularités qui peuvent entacher chacune des principales étapes d un scrutin donné : établissement des listes électorales ; distribution des cartes ; affichage des listes ; déroulement du scrutin ; etc. A cette tâche, sont commis deux catégories d observateurs : les observateurs partisans, constitués des représentants des partis politiques ou des candidats prenant part au scrutin ; les observateurs indépendants, constitués des représentants de la société civile, censés travailler dans la plus grande des impartialités et selon des consignes que nous verrons plus loin. NB les observateurs institutionnels : (Cour suprême). L observation partisane Au, le rôle et les compétences des observateurs partisans sont reconnus et définis par le code électoral (cf. loi n 021/98/AN du 07 mai 1998). L article 61 de ladite loi dispose en effet que «chaque organisation ou parti politique présentant des candidats a le droit de contrôler l ensemble des opérations électorales depuis l ouverture des bureaux de vote jusqu à la proclamation et à l affichage des résultats.» Il explicite leurs compétences en leur reconnaissant le droit d entrer librement dans les bureaux de vote de leur ressort et d exiger l inscription au procès-verbal de toutes leurs observations et constatations. Sans avoir à proprement parler d un pouvoir absolu de police sur le cours des opérations, les représentants des partis peuvent contribuer, s ils sont bien formés et conscients de leurs responsabilités, à la régularité des opérations de vote. Et c est là que le bât blesse : l expérience a montré que les partis, surtout ceux de l opposition confient souvent cette tâche, quand ils le font, à des éléments dont la bonne formation n est pas la qualité la mieux partagée. Atelier 107

La réforme du système électoral au Les observateurs indépendants On en distingue deux catégories : les observateurs nationaux qui dans un pays donné, tiennent leur mandat d une organisation ou groupe d associations de la société civile ; les observateurs internationaux mandatés soit par des structures étatiques étrangères, (ex : Assemblée nationale française) des institutions internationales ou interafricaines (Union européenne, PNUD, OUA, ACCT) soit par des ONG internationales ou interafricaines (ex GERDDES-Afrique, NDI). Mais qu ils soient nationaux ou qu ils viennent d ailleurs, ils doivent se conformer à des consignes bien définies dont nous rappelons ici l essentiel : contrairement aux représentants des partis politiques, à plus forte raison des délégués de la Cour suprême régis par l article 129 du Code précité, les observateurs indépendants ne peuvent et ne doivent en aucune manière intervenir matériellement sur le cours du scrutin. A ce titre, ils se contentent de consigner leurs observations sur les grilles conçues à cet effet et en font rapport à l organisation qui les a mandaté ; à cet effet une grille modèle a été élaborée par l Organisation de la Francophonie, l Union Européenne, l IFES, le PNUD et l OUA, grille qui a fait la preuve de son efficacité et de son universalité lors de l élection présidentielle guinéenne du 14 décembre 1998 (premier tour) ; ils doivent se garder de toute déclaration ou de porter tout jugement de valeur soit à la presse, soit à des tiers, sur le déroulement des opérations de vote ; leurs observations sont par la suite synthétisées par l organe de coordination et servent de matériau pour la rédaction d un communiqué sanctionnant l élection. Les techniques de l observation Au, un collectif s est créé depuis les municipales de 1995, pour l observation indépendante des élections. Composé de 14 organisations de la société civile à la date de l élection présidentielle du 15 novembre 1998, ce collectif a procédé à ce jour, à la formation de milliers d observateurs et en a déployé 800 environ à travers tout le territoire national. Ce collectif a élaboré un guide pratique de l observation indépendante qui définit d abord le profil de l observateur. Que dit le guide? que l observateur indépendant doit être proposé par une organisation membre du collectif (pas d inscription à titre individuel) ; qu il doit avoir une formation conséquente ou une expérience en matière d observation des élections (pas d admission de complaisance) ; qu il ne doit être pas être membre dirigeant d un parti politique participant ou non au scrutin ; qu il doit avoir la majorité électorale, c est-à-dire être âgé d au moins 18 ans au moment des votes. En insistant sur le devoir d objectivité et d impartialité de l observateur indépendant, le guide lui assigne des missions articulées en 8 points dont l observance ou la non observance permettent d attester ou non de la régularité du scrutin, de sa transparence et de son équité. (Cf. guide pratique, page 2). L expérience des municipales de 95, des législatives de 97 et la présidentielle de novembre 98, joint à d autres expériences acquises sur d autres théâtres électoraux en Afrique, nous ont convaincu qu une bonne observation commence plusieurs semaines en amont du scrutin. C est-à-dire dès la révision des listes électorales. 108

C est une évidence que d affirmer que les fraudes de masse et autres irrégularités qui ruinent la crédibilité de nos élections, se commettent à l occasion de cette première phase du processus électoral. C est conscient de cela que le collectif a tenu à s assurer de la manière dont s est effectuée cette révision dès qu elle fut entamée le 1er septembre 1998 pour l élection présidentielle du 15 novembre. Sans prétendre avoir couvert tout le territoire, le collectif a dépêché des observateurs dans les circonscriptions administratives d importance stratégique. Ce qui a permis de détecter bien des dysfonctionnements dont il nous plaît de rappeler les plus graves. Nous avons pu ainsi noter que la composition de nombreuses commissions administratives ne se conformait pas aux prescriptions réglementaires ci-après : un représentant de la CENI faisant office de superviseur, le préfet ou maire comme président et quatre assesseurs. Dans les zones rurales par exemple, ce nombre dépassait difficilement les deux ou trois éléments. nous avons pu également constater comment la formule de l inscription directe personnelle et individuelle arrêtée par le Ministère de l Administration territoriale et de la sécurité, a fini par céder la place à des inscriptions collectives opérées par les militants des partis politiques qui ont fait du porte-à-porte pour récupérer les documents d identification des électeurs (carte d identité, livrets de famille, jugements supplétifs). Cette pêche aux électeurs qui n était pas forcément motivée par des velléités frauduleuses mais qui pouvait aussi en favoriser, a été une des conséquences du climat préélectoral qui prévalait. Face au boycott dit mobilisateur décidé par une bonne partie de l opposition, le taux de participation s est dès lors avéré comme un des enjeux du scrutin présidentiel. Il s en est suivi au sein même du parti majoritaire, une compétition féroce entre les différents responsables des zones et circonscriptions électorales, pour la réalisation des meilleurs scores, à commencer par le pourcentage d inscrits par rapport aux électeurs potentiels. De l observation, de la révision des listes et de l établissement des cartes électorales, le collectif a tiré un certain nombre de recommandations : que seule la carte d identité burkinabé soit désormais retenue comme pièce d identification ; que soient prohibées les inscriptions collectives ; qu une meilleure formation soit assurée au personnel des bureaux de vote, plus particulièrement aux représentants des partis politiques qui donnent souvent l impression de ne pas savoir le pourquoi de leur présence. Le collectif a poursuivi ses activités préélectorales en dépêchant des missions d observation auprès des structures chargées, chacune en ce qui la concerne, de l organisation des élections. Il s agit notamment du Conseil supérieur de l information (CSI) et de la Commission électorale nationale indépendante (CENI). L objectif était de vivre de l intérieur les conditions dans lesquelles chacune de ces institutions s acquittaient de sa mission. Ainsi, au niveau du CSI, nous avons pu observer comment cette structure faisait face à son devoir de répartition équitable des tranches d antenne entre les trois candidats à la radio et à la télévision, et aux insertions dans les mêmes conditions d équité, de leurs messages dans les pages du quotidien d Etat Sidwaya. Nous avons pu aussi noter avec quel esprit de responsabilité le CSI a pu gérer certaines situations comme quand il a fallu parfois accorder une minute et quelques dizaines de secondes supplémentaires à tel candidat, ou faire preuve d indulgence envers tel autre qui s est amené avec un grand Atelier 109

La réforme du système électoral au retard sur l heure fixée pour l enregistrement. Enfin, cette expérience de l intérieur du CSI nous a permis de percevoir le bien-fondé des protestations très souvent élevées par les candidats de l opposition face à certaines émissions en temps de campagne qui s apparentent à des coups de pouce déguisés en faveur du parti ou du candidat au pouvoir. C est dans ce sens qu il faut comprendre la protestation formulée par lettre écrite du candidat des Verts, Ram Ouédraogo, contre des reportages diffusés les 25 et 26 octobre, c est-à-dire en pleine campagne électorale. C est pour éviter ce genre de favoritisme que lors des dernières législatives au Bénin, la Haute autorité de l audiovisuel et de la communication a décidé que soient interdits d antenne pendant la campagne électorale, les ministres candidats, sauf dans le cadre des tranches octroyées par ladite Autorité. Qu avons-nous constaté au sein de la CENI? Il ne s est pas agi ici d une observation préélectorale proprement dite puisque nos représentants au nombre de 08 y ont séjourné du 15 novembre (jour du scrutin présidentiel) au 18 novembre, jour de proclamation des résultats provisoires. Ils se sont surtout intéressés à l organisation et au fonctionnement de la sous-commission Formation, Vérification et Contrôle qui est la structure la plus active puisqu elle est chargée des opérations de dépouillement. Nos observateurs ont pu y noter en plus concentré, ce qui a été constaté à travers les bureaux de vote et qui fait ressortir : la nécessité de poursuivre l initiation des électeurs aux opérations de vote de manière à minimiser le nombre de bulletins nuls ; celle de poursuivre et renforcer la formation du personnel électoral (membres des bureaux de vote) pour une meilleure confection des procès-verbaux ; l urgence de l informatisation du fichier électoral ; la nécessité de prendre en charge financièrement les délégués des partis politiques siégeant dans les bureaux de vote, en particulier ceux des partis minoritaires aux moyens tout aussi limités, cela dans le souci de garantir par leur présence permanente, la transparence et la fiabilité des résultats. Le refus de la Cour suprême Le collectif a souhaité compléter la liste des structures dont il a entrepris d observer le fonctionnement de l intérieur, en dépêchant une mission à la Cour suprême dont on connaît le rôle en matière de légalisation des résultats du scrutin et d arbitre en cas de contentieux. Malheureusement, le collectif a essuyé un refus de cette juridiction suprême qui s est retranchée derrière le secret qui doit entourer ses délibérations. 2 DONNER PRIORITÉ À L OBSERVATION NATIONALE Au total et comme nous venons de le voir, observer toutes les phases du processus électoral, commence dès la révision des listes électorales et se poursuit durant la campagne électorale pour se terminer avec l observation des opérations de vote et le dépouillement, l affichage, la transmission des scellés à la CENI et à la Cour suprême. Quand on pense que la confection des listes commence en général deux mois et demi à trois mois avant le scrutin proprement dit, on en déduit que seuls des observateurs nationaux peuvent avoir et le temps et être en nombre suffisant pour s investir efficacement à chacune de ces étapes. 110

Loin de nous l idée de récuser l utilité des observateurs internationaux, bien au contraire. Dans certains cas, ils ont apporté une caution morale supplémentaire au travail des nationaux avec lesquels ils ont parfois formé des équipes conjointes d observation. C est à ce titre par exemple que lors de l élection présidentielle du 15 novembre 1998, des délégués de l Organisation internationale de la Francophonie et du collectif ont observé ensemble à Bobo-Dioulasso, Ouahigouya, Dori et Fada-N Gourma. Par ailleurs, il peut se faire que par manque de ressources ou par insuffisance organisationnelle, les associations de la société civile d un pays donné n arrivent pas à déployer des observateurs. Dans ces conditions, l observation internationale reste le seul palliatif, avec toutes les insuffisances qu une telle situation comporte. Dans quelles conditions interviennent les observateurs internationaux? Ils viennent très souvent des pays ou institutions ayant pris part au financement de l élection concernée (France, Canada, Union Européenne, PNUD, etc.) Ils sont invités par le pays (ministère des Affaires étrangères pour la présidentielle burkinabé du 15 novembre 1998, Premier ministre pour la présidentielle gabonaise du 6 décembre 1998). Leur nombre excède rarement la dizaine (ex : 09 pour la Francophonie lors du scrutin présidentiel burkinabé). Ils arrivent parfois la veille du scrutin, généralement deux ou trois jours avant, même si pour des cas spécifiques comme les élections en Afrique du Sud (1994 et 1991) les observateurs internationaux ont pu déployer un travail préélectoral qui s est étalé sur près de deux mois. Mais le cas sud-africain est rarissime car les observateurs internationaux ne seront jamais suffisamment nombreux et n auront jamais suffisamment le temps d abattre un travail préélectoral conséquent. A tous ces inconvénients on pourrait ajouter qu il est arrivé des cas où des observateurs internationaux aient brillé par leur complaisance vis-à-vis du pouvoir en place dont ils se sentaient les obligés (cf. ex : des magistrats français, invités personnels du chef d Etat gabonais lors de la présidentielle du 6 décembre 1998). Pour toutes ces raisons, et tout en reconnaissant l apport parfois inestimable de l observation internationale, nous reprenons à notre compte les conclusions de l atelier organisé en juin 1997 par IDEA sur le dialogue pour le développement démocratique au Burkina qui écrivait : «L observation nationale des élections est parfois plus pertinente quand les conditions de son impartialité et de son professionnalisme sont réunies et a l avantage de renforcer les capacités nationales pour l observation non seulement des élections mais également de la démocratie entre les élections.» Priorité donc à l observation nationale. Mais les observateurs nationaux opèrent-ils toujours dans les conditions d impartialité et de professionnalisme souhaitées par IDEA et que nous partageons tous? En matière d impartialité, des exemples tirés de certaines expériences comme les élections locales du 7 février 1999 au Niger, montrent à suffisance que des observateurs locaux peuvent être tentés par le parti pris. L expérience du collectif pour l observation indépendante des élections est cependant là qui montre que l impartialité souhaitée n est pas une utopie. Sans tomber dans une idéalisation de mauvais aloi, on peut retenir que des municipales de février 1995 à l élection présidentielle de novembre 98 en passant par les législatives du 11 mai 1997, il a abattu un travail dont tous les acteurs de la scène politique ont reconnu la qualité et surtout l effort d objectivité. Atelier 111

La réforme du système électoral au A titre d exemple, personne n a osé contester ses communiqués finaux, même celui du 12 mai 1997 refusant d attester la régularité du scrutin législatif en raison de la sacrée pagaille qui a entouré la confection des listes électorales. Comment comprendre la confiance dont a joui ce collectif? Une des raisons en est sa structuration même qui reste un exemple de pluralisme. Le collectif en effet se caractérise non seulement par la pluralité des associations qui le composent, mais également par la diversité des sensibilités qui s y côtoient. A cet égard, c est un échantillon assez représentatif des grands courants de pensées qui structurent la société civile, voire la société burkinabé tout court. Il est cependant à craindre que la grave crise née du drame de Sapouy et ses effets collatéraux, ne portent un coup mortel à l expérience du collectif pour l observation indépendante des élections, telle que décrite plus haut. En effet, à la faveur de l affaire Norbert Zongo, un collectif d un genre nouveau s est constitué, qui regroupe aussi bien des composants de la société civile que des partis politiques d opposition et des syndicats. C est le collectif d organisations démocratiques de masse et de partis politiques. Si nombre d associations du collectif pour l observation en sont membres et pas des moindres, à l exemple du Mouvement burkinabé des droits de l homme et des peuples (MBDHP) qui en est le président, d autres pas non plus négligeables n en font pas partie, à l exemple du GERDDES. L appartenance ou la non appartenance à ce collectif a eu pour effet désastreux de bipolariser la société civile burkinabé et a aiguisé entre ses différentes composantes des suspicions qui ne sont pas de nature à favoriser l unité d action. De la manière dont les organisations concernées parviendront à transcender cet état de choses dépendra l avenir du collectif pour l observation indépendante des élections. Avant le drame de Sapouy, ce collectif envisageait l avenir avec beaucoup d optimisme. Raison pour laquelle dans ses recommandations, suite à l élection présidentielle du 15 novembre, il envisageait son institutionnalisation sous la forme d un Observatoire national pour la démocratie. Cette institutionnalisation va dans le sens de tous ceux qui souhaitent qu à l instar de la supervision et du contrôle, l observation des élections soit reconnue, codifiée par les textes, notamment le Code. Une telle structure serait conforme à la recommandation de l atelier IDEA juin 1997, qui souhaitait qu au-delà de l observation ponctuelle des élections, le collectif repense son action, sous forme de suivi permanent de l état de la démocratie au. Mais à supposer comme nous le souhaitons tous que l Observatoire national pour la démocratie se concrétise, il restera à résoudre un problème de taille : celui du financement de ses activités, qu il s agisse de l observation des élections ou du suivi du processus démocratique. Dépendrons-nous, pour son fonctionnement, de la générosité des bailleurs de fonds extérieurs, ou saurons-nous trouver les voies et moyens d un financement autonome? On ne peut répondre à cette question sans avoir résolu cette autre question : jusqu à quand les pays africains continueront-ils de financer leurs élections par l argent des autres? 112

La supervision et le contrôle des élections: Commentaires sur le cas du Sénégal. M Cheikh Gueye, Directeur général des élections au Ministère de l Intérieur du Sénégal Introduction Au Sénégal, le processus électoral est confié à plusieurs structures exerçant chacune un domaine de compétences bien précis et défini par la loi. Ces structures sont : 1. Le Ministère de l Intérieur qui à travers la Direction générale des élections a en charge l organisation matérielle des scrutins. 2. La Cour d Appel qui a en charge le recensement des votes et la proclamation des résultats provisoires. 3. Le Conseil constitutionnel qui vide le contentieux électoral et proclame les résultats définitifs. 4. L Observatoire national des élections (ONEL), organe indépendant chargé de la supervision et du contrôle de l organisation matérielle des élections. C est ce dernier organe appelé ONEL au Sénégal qui fera l objet de nos commentaires. Je vais aborder dans ces commentaires les points suivants : Les conditions de la création de l ONEL et ses missions générales ; Le choix de ses membres et leur protection juridique ; Les attributions de l ONEL ; Les pouvoirs de l ONEL. 1 Les conditions de la création de l ONEL et ses missions générales Au sortie des élections locales de 1996, avec leur cortège de problèmes au niveau de l organisation matérielle, toute la classe politique sénégalaise, notamment les partis d opposition, a réclamé la création d un organe indépendant chargé de l organisation des élections. Le parti au pouvoir était naturellement opposé à cette idée. Après plusieurs semaines de débats, le président de la République, en arbitre, a tranché la question en coupant la poire en deux et en décidant ceci : L administration, à travers un organe spécialisé à créer dénommé Direction générale des élections aura en charge l organisation matérielle du fait de son expertise et de son professionnalisme en la matière. La création d un organe indépendant dénommé Observatoire national des élections (ONEL) chargé de superviser et de contrôler l administration dans ses missions d organisation matérielle des scrutins. C est ainsi qu est né l ONEL. Sa mission générale est de contribuer à faire respecter la loi électorale de manière à assurer la régularité, la transparence et la sincérité des scrutins, en garantissant aux électeurs, ainsi qu aux candidats en présence, le libre exercice de leurs droits. 2 Le choix de ses membres et leur protection juridique L ONEL est mis en place en année électorale dès le début du processus électoral. Il comprend neuf membres, nommés par décret, après consultations d institutions, d associations et d organismes tel que ceux qui regroupent les avocats, les défenseurs des droits de l homme, les professionnels de la communication ou toute autre structure. Son mandat prend fin dès que le processus électoral est arrivé à son terme. Les membres de l ONEL sont choisis parmi les personnalités indépendantes, exclusivement de nationalité sénégalaise, connues pour leur intégrité morale, leur honnêteté intellectuelle, leur neutralité et leur impartialité. Atelier 113

La réforme du système électoral au Les personnes suivantes, même si elles remplissent les critères définis ci-dessus, ne peuvent en aucun cas être membre de l ONEL. Il s agit de : Les membres du Gouvernement ; Les magistrats en activité ; Les membres d un cabinet ministériel ; Les personnes exerçant un mandat électif ; Les gouverneurs et leurs adjoints, les préfets et leurs adjoints et les sous-préfets et leurs adjoints en activité ou à la retraite depuis moins de cinq (05) ans ; Les personnes privées de leur droit civique ; Les personnes placées sous protection judiciaire ; Les candidats aux élections contrôlées par l ONEL ; Les parents jusqu au deuxième degré des candidats à la présidence de la République ; Les membres d un groupe de soutien à un parti, à une liste de candidats ou à un candidat. Dans l exercice de leurs fonctions, les membres de l ONEL ne doivent solliciter ni recevoir d instruction ou d ordre d aucune autorité publique ou privée. Ils ne peuvent être poursuivis, recherchés, arrêtés, détenus ou jugés pour des opinions exprimées ou des actes commis dans l exercice de leurs fonctions. Avant d entrer en fonction, ils prêtent serment devant le Conseil constitutionnel. 3 Les attributions de l ONEL L ONEL, dans ses missions, doit mener les activités suivantes : superviser et contrôler la gestion du fichier électoral ; superviser et contrôler l établissement et la révision des listes électorales ; superviser et contrôler l impression et la distribution des cartes d électeur ; veiller à ce que la publication de la liste des bureaux de vote soit faite à temps, ainsi que sa notification aux candidats et listes de candidats. veiller à ce que la liste des membres des bureaux de vote soit publiée et notifiée à temps à tous ceux qui, selon le code électoral, doivent la recevoir, notamment les représentants des candidats et les listes de candidats ; veiller au bon déroulement de la campagne électorale ; veiller à la régularité de la composition des bureaux de vote, ainsi qu à celle des opérations de vote, de dépouillement des bulletins de vote, de recensement des suffrages ; superviser le ramassage et la transmission des procès-verbaux des bureaux de vote aux lieux de recensement et la centralisation des résultats. L ONEL exerce ses activités de manière indépendante en s appuyant sur ses propres démembrements que sont les observatoires régionaux des élections (OREL), institués uniquement en cas de scrutin local les observatoires départementaux des élections (ODEL) et ses représentants au niveau des missions diplomatiques du Sénégal auprès des pays où les Sénégalais expatriés votent dans le cadre des élections nationales. Ces structures sont dotées de moyens propres par l Etat. 4 Les pouvoirs de l ONEL L ONEL établit son règlement intérieur. Il exerce ses fonctions soit de sa propre initiative, soit sur saisine des partis politiques en compétition, des candidats ou des électeurs. L ONEL veille à ce que la loi électorale soit appliquée aussi bien par les autorités administratives que par les partis politiques en compétition, les candidats ou les électeurs. En cas de non respect des dispositions législatives et réglementaires relatives aux élections par une autorité administrative, l ONEL l invite à prendre les mesures de correction appropriées. Si l autorité administrative ne s exécute pas, l ONEL propose à l autorité compétente des sanctions administratives contre le fonc- 114

tionnaire ou l agent public responsable et saisit, le cas échéant, les juridictions compétentes qui statuent, elles aussi, sans délai. Les manquements commis par les partis politiques, les candidats ou les électeurs peuvent également être portés par l ONEL devant les autorités judiciaires. Lorsqu il s agit d infractions à la loi pénale relative aux élections, l ONEL est habileté à saisir le procureur de la République et à soutenir les poursuites. Dans le cadre de leur mission, les membres de l ONEL et de ses démembrements ont accès à toutes les sources d informations et aux médias publics. Les gouverneurs, les préfets et sous-préfets, les agents de l Administration territoriale, les maires, les présidents de Conseil régional, les présidents de Conseil rural, les chefs de villages ainsi les présidents de bureau de vote sont tenus de leur fournir tous les renseignements et de leur communiquer tous les documents dont ils peuvent avoir besoin dans l exercice de leurs fonctions. L ONEL peut s adjoindre, le jour du scrutin des délégués désignés par son président qui leur délivre des ordres de mission garantissant les droits attachés à leur qualité et définissant les fonctions qui leur ont été confiées. Ces délégués procèdent à des contrôles inopinés, sur pièce et sur place. Un même délégué peut être habilité à exercer sa mission dans plusieurs bureaux de vote. Dans la supervision et le contrôle des élections, l ONEL peut collaborer avec les observateurs internationaux invités par le gouvernement. Après le scrutin, l ONEL fait un rapport général sur le déroulement des opérations électorales et l adresse au président de la République qui le fait publier. Cette dernière activité termine sa mission et le président de la République prend un décret mettant fin à leur fonction. Cependant le cadre juridique reste et à l approche d autres élections, le président nomme d autres personnes ou reconduit totalement ou partiellement les membres de l ONEL précédent. Atelier 115

La réforme du système électoral au Le rôle des médias en période électorale L expérience du Conseil supérieur de l information Mme Monique Ilboudo, Université de Ouagadougou, Membre du Conseil supérieur de l information (CSI) Introduction La presse, on le dit, constitue un quatrième pouvoir. A ce titre, on attend d elle qu elle contrôle les autres pouvoirs. Mais comme tous les pouvoirs, elle a besoin elle aussi d être, sinon contrôlée, au moins régulée. La liberté a pour corollaire la responsabilité. Depuis que les pays africains ont engagé les récents processus démocratiques, on a assisté à un véritable boum des médias privés, et cette expansion a été saluée comme un indicateur de l avancée de ces processus. Il est certain que ces médias peuvent jouer un grand rôle dans l ancrage de la culture démocratique. Ils peuvent notamment servir à l instruction civique de la population, à son information saine sur le fonctionnement des institutions et les différents enjeux de la démocratie. De façon spécifique, quel rôle peuvent et doivent jouer les médias en période électorale? 1 FORCES ET LIMITES DES MÉDIAS EN PÉRIODE ÉLECTORALE Le paysage médiatique burkinabé est assez varié, qu il s agisse de la presse écrite ou de l audiovisuel. Il existe actuellement de nombreux titres (quotidiens, hebdomadaires, mensuels). La principale limite de l impact de cette presse écrite reste l analphabétisme. Il existe également quelques titres en langues nationales, mais ils sont peu diffusés, et rencontrent les mêmes problèmes de lectorat. Le paysage audiovisuel burkinabé comprend, en matière de radios (outre la RNB), 48 stations émettant dans la bande FM Ces radios sont assez bien réparties géographiquement. Banfora, Bobo- Dioulasso, Dédougou, Diapaga, Diébougou, Djibasso, Dori, Fada N gourma, Gaoua, Gassan, Kaya, Kongoussi, Koudougou, Koupèla, Kulkinka, Ouagadougou, Orodara, Léo, Pô, Saponé, Tenkodogo, Tougan, Yako ont des radios. Pour la télévision, il y a essentiellement la TNB et les télévisions étrangères. Il n y a pas de disposition sur le rôle des médias en matière électorale dans le code de l information (Loi n 56/93/ADP du 30 décembre 1993). On peut juste citer l article 31 de ce code qui dispose que «les partis et organisations politiques ont une stricte égalité d accès aux organes nationaux publics et presse écrite, de radiodiffusion sonore et télévisuelle». Cet article est général et ne concerne pas uniquement la période électorale. En matière de diffamation, l article 129 du même code réduit à 24 heures le délai (normalement de 20 jours francs) entre la citation et la comparution de l inculpé. La question est traitée dans le décret créant le Conseil supérieur de l information (CSI), ainsi que par les codes électoraux successifs. 2 LE CSI ET LA RÉGULATION DE L INFORMATION ÉLECTORALE Le CSI a été créé par Décret n 95-304/PRES/PM/MCC du 1 er août 1995. Il comprend 11 conseillers dont le président. Depuis sa création, le CSI a eu deux occasions de réguler l information électorale : législatives du 11 mai 1997, présidentielles du 15 novembre 1998. Le code électoral (déjà la loi n 003/97/ADP du 12 février 1997, aujourd hui la loi n 021/98/AN du 07/05/98) enjoint au Conseil supérieur de l information d organiser l égal accès aux médias publics des candidats à l élection présidentielle. Cet égal accès s entend d une part par l utilisation des organes de presse d Etat à des fins de propagande (article 125 du code électoral). A cet effet, l article 126 de ce code prévoit plus précisément que «le Conseil supérieur de l information fixe le nombre, la durée et les horaires des émissions». Mais l égal accès signifie d autre part que dans les programmes d information des organes de 116

presse d Etat, chaque candidat doit bénéficier du même traitement en ce qui concerne la reproduction et les commentaires des déclarations, écrits, activités et présentation de sa personne (article 127 du code électoral). A l occasion des deux consultations électorales passées, le Conseil supérieur de l information a pris les dispositions utiles pour répondre à ces injonctions de la loi. Des décisions ont été adoptées, et trois équipes de travail mises sur pied : une équipe chargée de la radio, une équipe chargée de la télévision, et une équipe chargée de la presse écrite d Etat Sidwaya. A Au titre des tranches et émissions spéciales Il s agit de l utilisation des médias publics comme moyens de propagande électorale. Suivant les dispositions de l article 126 du code électoral, le Conseil supérieur de l information a prévu deux types d interventions spéciales des candidats durant la campagne électorale pour l élection présidentielle du 15 novembre 1998. Décision n 98-022/CSI Décision n 98-022/CSI fixant les modalités d organisation des tranches spéciales réservées aux candidats au niveau des médias audiovisuels publics et de la presse écrite d Etat pendant la campagne pour l élection présidentielle du 15 novembre 1998. Cette décision accorde des tranches spéciales dans les médias publics (Radio nationale du Burkina (RNB), Télévision nationale du Burkina (TNB), SIDWAYA) pour les trois candidats en lice. Chaque candidat disposait de 12 messages de 15 minutes chacun, aussi bien à la TNB qu à la RNB. Ces messages ont été diffusés après les journaux télévisés et parlés du soir. Un bonus de 02 minutes était accordé pour les indicatifs et jingles. La durée totale autorisée était donc en définitive de 17 minutes dans les deux médias audiovisuels. S agissant de Sidwaya, chaque candidat disposait de 5 publications d une page chacune, illustrations comprises. A mi-chemin de la campagne électorale (du 25 octobre au 02 novembre), le CSI a fait un bilan partiel destiné à évaluer l application des décisions adoptées, et à permettre aux médias publics de corriger d éventuelles inégalités observées. Les données quant à l application de ce texte étaient les suivantes : Nombre de passages à la RNB et à la TNB : 6 / candidat Durée totale du temps autorisé par candidat pour les 6 passages : 17 mn X 6 = 1 h 42 mn Durée totale des messages / candidat : RNB TNB 1. Blaise COMPAORE 1 h 40 mn 34 s 1 h 42 mn 11 s 2. Frédéric GUIRMA 1 h 29 mn 40 s 1 h 33 mn 49 s 3. Ram OUEDRAOGO 1 h 29 mn 04 s 1 h 25 mn 42 s On peut le constater, cette égalité mathématique était facile à calculer, et le déséquilibre n apparaissait que si un candidat n usait pas totalement du temps d antenne qui lui était alloué. Durant la période considérée, aucun des candidats n a utilisé le temps autorisé pour les 6 messages soit 1 h 42 mn à la RNB. Les déficits étaient de plus de 10 mn pour deux des candidats, et de moins de 2 mn pour le troisième. A la TNB, le candidat Frédéric Guirma avait un déficit de 8 mn 11 s; le candidat Ram Ouédraogo a laissé 16 mn 18 s non utilisées. Le candidat Blaise Compaoré avait épuisé son temps d antenne à la TNB, avec 11 secondes de dépassement. Au niveau de Sidwaya, deux messages par candidat étaient prévus et avaient été effectivement Atelier 117

La réforme du système électoral au publiés. Chacun de ces messages avait été publié à la page 3 du journal, avec une annonce en première page. Aucun des candidats n avait utilisé d illustration comme cela était autorisé. Décision n 98-025/CSI Décision n 98-025/CSI portant émission radiotélévisée intitulée «Questions à un candidat» diffusée par la radiodiffusion nationale du Burkina et la télévision nationale du Burkina dans le cadre de l élection présidentielle de 1998. Cette émission spéciale, proposée par le Conseil supérieur de l information en vertu des dispositions de l article 126 du code électoral, avait été acceptée par les trois candidats. Comme ils en avaient la possibilité, ils ont désigné chacun deux journalistes qui se sont joints aux journalistes des médias audiovisuels publics pour animer ce débat d une durée d une heure. Ces émissions ont été diffusées les 10, 11, et 12 novembre à 20 heures 45 minutes par la TNB, et en synchronisation par la RNB. B Au titre des programmes d information des médias publics Décision n 98-024/CSI fixant les principes de pluralisme et d équilibre de l information pendant la campagne pour l élection présidentielle du 15 novembre 1998. Bien avant la campagne officielle, le CSI a estimé qu il était opportun de procéder à l observation des médias publics, afin de se faire une idée de l occupation des ondes entre le 15 août et le 24 octobre 1998. C est ainsi qu il a adressé courant juillet 1998 une lettre aux responsables des médias publics en vue de les informer de ce travail et d attirer leur attention sur la nécessité du respect du pluralisme et de l équilibre de l information. Si pour les tranches et émissions spéciales, l égalité mathématique peut être respectée assez aisément, le traitement équitable de l actualité liée à la campagne électorale est plus difficile à réaliser. C est là que les risques de non respect des principes de pluralisme et d équilibre sont les plus grands, car l égalité ne peut ici être appréciée à chaque journal télévisé, à chaque journal parlé, à chaque publication de Sidwaya. Le contrôle du Conseil supérieur de l information s exerce a posteriori. L objectif est d arriver, à l issue de la campagne, à un équilibre entre les différents temps d antenne et de parole accordés aux candidats. L intérêt du bilan à mi-parcours est qu il permet d attirer l attention des médias publics sur les déséquilibres les plus criards, afin que des efforts soient faits pour les réduire. Le décompte des temps d antenne et de parole consacrés aux trois candidats ou à leurs représentants pendant la période considérée pour le bilan à mi parcours (25 octobre 02 novembre) donnait les résultats assez contrastés. Les écarts constatés entre les trois candidats pouvaient s analyser différemment : Il y a d abord la persistance de certaines habitudes des médias publics ; Il y a le fait qu un président-candidat était en compétition, et qu il continuait par ailleurs d exercer ses fonctions de chef de l Etat ; Il y a le fait que certains candidats n organisaient pas d activités susceptibles d être retenues dans les émissions d information. Remarque : Les médias se plaignaient du fait que certains candidats n organisaient pas des activités à couvrir. Nous avons tout de même noté que même dans ce cas, les médias trouvaient parfois le moyen de parler d eux. Ainsi, pendant la période considérée, le candidat Frédéric Guirma n avait effectué aucune sortie, mais la RNB lui avait consacré 26 mn 55 s de temps d antenne, contre 4 mn 15 s à la TNB. Ce bilan à mi parcours a eu une influence positive sur la suite de la couverture médiatique de la campagne électorale. A l issue des élections, nous avons pu faire un bilan qui a constaté cette amélioration. 118

Au bout du compte, sur l ensemble des programmes de la TNB et de la RNB pendant les trois semaines de campagne, les temps d antenne pour les candidats indiquent dans l ordre de la durée : Radio : 6 h 42 mn 17 s pour le candidat Blaise Compaoré 5 h 28 mn 55 s pour le candidat Ram Ouédraogo 5 h 13 mn 50 s pour le candidat Frédéric Guirma Télévision : 6 h 52 mn 55 s pour le candidat Blaise Compaoré 5 h 03 mn 38 s pour le candidat Ram Ouédraogo 4 h 56 mn 13 s pour le candidat Frédéric Guirma Dans l évaluation des temps réels de parole des candidats, les résultats sont : Radio : 3 h 44 mn 58 s pour le candidat Frédéric Guirma 2 h 24 mn 50 s pour le candidat Ram Ouédraogo 2 h 11 mn 04 s pour le candidat Blaise Compaoré Télévision : 3 h 16 mn 42 s pour le candidat Frédéric Guirma 2 h 30 mn 44 s pour le candidat Blaise Compaoré 1 h 57 mn 32 s pour le candidat Ram Ouédraogo Le déséquilibre à Sidwaya est resté notable. Le relevé du nombre de pages consacrées aux candidats (pages spéciales et interviews des candidats) a donné : 37 pages pour le candidat Blaise Compaoré, 10 pages pour le candidat Frédéric Guirma (ce candidat n a pas donné suite au questionnaire du journal), et 11 pages pour Ram Ouédraogo. Le bilan global n était pas totalement négatif, et les observateurs tant nationaux qu étrangers ont reconnu la qualité du travail effectué. Il faut noter : La forme des messages des tranches spéciales ainsi que les langues utilisées étaient librement déterminées par chaque candidat : Pour la forme des messages, l intervention magistrale a beaucoup été utilisée, mais aussi des dialogues. Pour les langues, huit langues nationales ont été utilisées (moré, jula, fulfuldé, liélé, sénoufo, siémore dagara, bissa), en plus du français. Aucun incident majeur n a été enregistré, mais les difficultés n ont pas manqué : Les retards : un des candidats a enregistré 4 retards sur 6 interventions à la RNB. La protestation des Verts dès les premières diffusions des reportages de meetings. Le Conseil supérieur de l information a rendu un avis concernant cette Affaire (Cf l avis n 98-001/CAB/CSI du 3 novembre 1998). Nous avons constaté de nets efforts des médias audiovisuels publics pour respecter les principes de pluralisme et d équilibre de l information durant cette campagne médiatique par rapport aux élections législatives de 1997. L autorégulation à cet égard est en net progrès. Pistes de réflexion Il faut relativiser le rôle des médias sur les résultats des élections au, pour deux raisons : le peu d impact des médias sur les résultats des élections est d abord dû au fait que l argumentation politique, le programme politique ne sont pas les facteurs primordiaux pour séduire l électorat, ensuite parce que les médias atteignent une partie réduite de cet électorat, même si la situation est en train d évoluer, notamment avec le développement des radios locales. Mais là justement se pose un problème : Comment faire participer les radios privées aux campagnes électorales? Nous nous sommes confrontés à cette question dès les élections législatives. Le risque était grand de voir des par- Atelier 119

La réforme du système électoral au tis monopoliser certaines ondes et contourner ainsi les dispositions qui interdisent aux partis politiques d avoir des radios (article 28 du code de l information). La régulation de la période préélectorale n a pas été spécialement visée par les dispositions du code électoral, alors qu on sait que durant cette période sensible, de nombreuses activités des membres du gouvernement ou d autres personnalités politiques sont couvertes par les médias publics comme ressortissants de leurs fonctions normales. Il s agit en réalité d une campagne électorale officieuse (pause de première pierre, inaugurations,...) La question des langues reste préoccupante. L interférence des médias étrangers pendant les élections. Le manque de maîtrise de l art de la communication par les responsables politiques. Certains attendent du CSI qu il joue le rôle de conseiller en communication. Faut-il le faire? Cela ne pourrait-il pas constituer une source de déséquilibre entre les candidats? Le contrôle doit-il concerner le contenu des messages? Faut-il décentraliser le CSI? 120

Le contentieux électoral Mme Haridiata Dakouré, Magistrat, Directrice de l Ecole nationale de l administration et de la magistrature (ENAM) Introduction Après une longue période de régimes d exception, le s est engagé dans le processus de démocratisation par le référendum constitutionnel du 2 juin 1991. La constitution adoptée par ce référendum et promulguée le 11 juin 1991, institue une République démocratique unitaire et laïque. L installation de cet état de droit fondé sur les valeurs d une démocratie pluraliste nécessitait la mise en place de mécanismes qui permettent au peuple de choisir librement ses représentants au sein des différentes institutions appelées à conduire les affaires de l Etat. Le moyen privilégié pour l expression de ce choix par le peuple est la voie de l élection, processus se composant d une série d opérations accomplies avant, pendant et après le vote : établissement et révision des listes électorales et des cartes d électeurs, mise en place des organes électoraux, convocation du corps électoral, dépôt des candidatures, déroulement de la campagne électorale et du scrutin, proclamation des résultats. Mais le choix des électeurs, manifesté par la voie des urnes n a son véritable sens que s il s effectue dans les meilleures conditions de régularité juridique et de sincérité. Il est donc nécessaire, d une part, que les règles régissant les différentes étapes du processus soient clairement définies, connues et respectées de tous les intervenants, d autre part, qu en cas d irrégularité, les contestations puissent être tranchées par des organes suffisamment indépendants et impartiaux. L ensemble de ces contestations soulevées à l occasion des élections constitue le contentieux électoral. Notre constitution du 2 juin 1991 en son article 154 donne compétence à la chambre constitutionnelle pour : Examiner les réclamations et proclamer les résultats du scrutin présidentiel ; Statuer en cas de contestation sur la régularité de l élection des députés ; Etre saisie par tout candidat intéressé en matière électorale ; Veiller à la régularité des opérations de référendum et en proclamer les résultats ; Veiller au respect de la procédure de révision de la constitution. Pour la mise en œuvre du processus électoral, le Burkina s est en outre doté d un cadre juridique précisant les dispositions constitutionnelles. C est d abord, la zatu n An VI-020/FP/PRES du 20 février 1991 et l ordonnance modificative n 010058/PRES du 26 septembre 1991 en vigueur lors des élections présidentielles du 1 er décembre 1991. Ces textes ont été abrogés par l ordonnance n 92-018/PRES du 25 mars 1992 portant code électoral et ayant régi les élections législatives du 24 mai 1992 et les municipales de février 1995. L ordonnance n 003/97/ADP du 12 février 1997 portant code électoral abrogeait à son tour l ordonnance du 25 mars 1992 et régissait les élections législatives de mai 1997. D autres textes ont été élaborés, relatifs à l organisation des opérations électorales. Il s agit du texte portant création, composition et attributions d une Commission nationale d organisation des élections (CNOE). Le code électoral actuellement en vigueur est celui résultant de la loi n 21/98/AN du 07/05/98 promulguée par décret n 98-203/PRES du 29 mai 1998. Conscient de la nécessité d un environnement juridique précis et d un cadre institutionnel de gestion plus fiable, ce code électoral a tenté dans ses 245 articles de préciser les différents actes du processus électoral, les procédures relatives à celui-ci, ainsi que le rôle des différents intervenants. Atelier 121

La réforme du système électoral au Cependant il comporte encore des insuffisances et aucun scrutin dans nos pays en développement n est à l abri d irrégularité, en tout cas de contestations. Ces irrégularités et/ou contestations peuvent intervenir avant le scrutin. Elles se rattachent alors aux actes préparatoires du scrutin. Elles peuvent aussi se commettre pendant le déroulement du scrutin ou à l occasion du recensement des votes et de l établissement des P.V. Les organes compétents et les procédures de règlement de ces contestations ont été prévus par les articles 42, 43 et 44 ainsi que les articles 81, 132 à 136, 175 à 177, 208 à 212 du code électoral. Aussi exposerons-nous dans un 1 er point les hypothèses de contestations électorales. Nous analyserons ensuite le règlement de ces contestations. Puis en guise de conclusion nous ferons quelques propositions. 1 LES HYPOTHÈSES DE CONTESTATION A Le contentieux à l occasion des actes préparatoires Nous retiendrons la définition restrictive des actes préparatoires en matière d élection politique c est à dire «tous les actes administratifs qui constituent le préalable à l élection elle-même et qui ont un lien nécessaire et direct avec elle» 28. Il s agit essentiellement de l établissement et de la révision des listes électorales d une part, d autre part du dépôt, de la réception et de la publication des candidatures. L établissement et la révision des listes électorales et leur publication L établissement des listes électorales est une opération qui permet au citoyen de manifester sa volonté de participer au scrutin mais aussi à l administration d identifier les électeurs. Les listes électorales constituent donc un document capital pour tout scrutin. Selon les articles 29, 30, 31 et 33 du code électoral, nul ne peut prendre part aux votes s il n a la qualité d électeur et s il n est inscrit sur les listes électorales : nul ne peut non plus être inscrit sur plusieurs listes électorales ni être inscrit plusieurs fois sur une même liste. A l inscription, l électeur doit présenter toute pièce ou document permettant d une part de l identifier et d autre part de vérifier qu il remplit bien les conditions (âge, nationalité, jouissance des droits civiques et politiques) requises pour être électeur et qu il n est frappé d aucune incapacité légale susceptible de la priver de ce droit. L inscription sur la liste est sanctionnée par la délivrance d une carte d électeur. Malgré la clarté des principes, l établissement des listes électorales et la délivrance des cartes d électeurs sont l occasion de nombreuses contestations car des personnes peuvent être frauduleusement inscrites tandis que d autres peuvent être irrégulièrement écartées des listes électorales. En effet avec la complicité ou la négligence de l administration électorale, un même électeur peut être inscrit sur des listes différentes et bénéficier de plusieurs cartes d électeur lui permettant de violer le principe un électeur une voix. Les irrégularités peuvent se manifester sous diverses formes : Inscription de mineurs ou d étrangers, Inscription de non-résidents, Vote de non inscrits, Listes électorales non publiées dans les délais. Outre les irrégularités relatives à la qualité d électeur celles relatives à la qualité d éligible peuvent également donner lieu à contestation. Les irrégularités relatives aux candidatures Les listes de candidature 122

Qu il s agisse des candidatures aux élections présidentielles, législatives ou locales, la constitution et le code électoral prévoient des conditions d éligibilité, de présentation et de recevabilité. Ces candidatures doivent être publiées. A l exception des élections présidentielles où les candidatures à titre individuel sont autorisées, dans les autres consultations électorales, les candidats doivent être inscrits sur une liste présentée par un parti politique légalement reconnu. L administration doit publier ces listes lorsqu elles sont régulièrement établies et déposées. La liste des candidats aux élections présidentielles est publiée par la Cour suprême, celle des candidats aux élections législatives, aux élections provinciales et municipales par le Ministre chargé de l Administration territoriale. Rejet de candidature La publication des listes de candidatures permet aux candidats de former éventuellement des recours. En cas de rejet de candidature, les motifs de rejet doivent être mentionnés dans l acte de publication. Il existe une jurisprudence de la chambre administrative en la matière : rejet pour cause de non respect de la composition des dossiers ou des délais de dépôt arrêt du 18 janvier 1995 et de non paiement de caution arrêt du 16 janvier 1995. L ordre des candidats En dehors des rejets de candidatures, des contestations peuvent résulter de l ordre des candidats. Dans un arrêt du 18 janvier 1995 la Cour suprême a fait droit à une requête en rétablissement de l ordre des candidats en ces termes : «l inversion de l ordre dans la liste est intervenue à la suite d une erreur matérielle reconnue par le Ministère de l Administration territoriale.» La présentation des listes municipales dans une localité autre que celle où résident effectivement les candidats Il résulte de l article 219 du code électoral que ne sont éligibles au Conseil Municipal que les électeurs résidant effectivement dans la commune ou ayant des intérêts économiques et sociaux certains. Cette dernière notion peut entraîner des contestations. Les bulletins, les couleurs, l emblème ou le sigle Les bulletins peuvent faire l objet de malfaçon les rendant méconnaissables, ce qui porte préjudice aux candidats ; voir arrêt Coulibaly Suzanne, 1995, PPD Kadiogo C/MAT. La campagne électorale La date d ouverture de la campagne électorale est fixée par décret. Ce décret peut faire l objet de contestation mais la Cour suprême a déjà rejeté une requête pour défaut de qualité. Le recourant n ayant pas fait acte de candidature et ayant appelé à boycotter, arrêt du 29 novembre 1991 : CNPP/PSD et autres contre Etat burkinabé. B Le contentieux lié au déroulement du scrutin et aux dépouillements des votes Tout candidat peut selon le code électoral contester la régularité des opérations électorales. Ces irrégularités peuvent être relatives au fonctionnement des bureaux de vote et aux dépouillements du scrutin. Les irrégularités relatives aux fonctionnements des bureaux de vote Les irrégularités les plus courantes concernent l emplacement des bureaux de vote, les mesures de pression ou d intimidation, le dépassement du nombre d inscrits autorisés par bureau de vote, l insuffisance ou la non-conformité des bulletins de vote et le non respect de la procédure de dépouillement. Atelier 123

La réforme du système électoral au L emplacement des bureaux de vote L article 59 du code électoral prévoit la publication de la liste des bureaux de vote 30 jours avant la date du scrutin. Il va sans dire que le transfert clandestin ou dans un lieu dont la neutralité n est pas garantie s apparente à une manœuvre tendant à priver l électeur de son droit de vote ou à peser sur sa liberté de choix. (chambre administrative, 29 mai 1997 transfert d un bureau de vote chez un chef de village arrêt Zabsonré) Les mesures de pression ou d intimidation ou menaces Ces mesures peuvent se présenter sous diverses formes. Il peut s agir de la présence illégale de personnes influentes dans le bureau de vote ou du refoulement de personnes qui légalement sont autorisées à y accéder (représentant d un parti politique ou un candidat) ou tout simplement de violences sur les lieux du vote. Le dépassement du nombre d inscrits autorisés par bureau En dehors des cas prévus par le code électoral notamment dans les articles 46 à 51 le dépassement du nombre inscrit est une irrégularité pouvant entraîner des contestations 29. Les irrégularités relatives aux résultats du scrutin Les articles 77 à 79 indiquent la procédure selon laquelle se fait le dépouillement. Le non respect de cette procédure peut faire l objet de contentieux devant le juge électoral. 2 LE RÈGLEMENT DU CONTENTIEUX ÉLECTORAL Au les juridictions compétentes pour connaître des contestations électorales varient selon qu il s agit d élections nationales ou locales et parfois selon que la contestation intervient avant le vote ou après le dépouillement et la publication des résultats. Outre la chambre constitutionnelle de la Cour suprême, les juridictions de l ordre administratif aussi bien que de l ordre judiciaire sont concernées. A Le règlement des contentieux relatif aux élections nationales L article 154 de la constitution donne compétence à la chambre constitutionnelle pour veiller à la régularité des élections, examiner les réclamations et proclamer les résultats. Le code électoral vient préciser et compléter cette disposition. Ainsi intervient dans le contentieux des élections présidentielles la Cour suprême, particulièrement en sa chambre constitutionnelle. Quant aux élections législatives aussi bien le président du Tribunal de Grande Instance à charge de pourvoi en cassation, que la chambre administrative et la chambre constitutionnelle sont impliquées. Le contentieux des élections présidentielles La juridiction compétente : la Cour suprême Le contentieux préélectoral En ce qui concerne le contentieux préélectoral l article 114 du code électoral n ouvre le droit de réclamation contre la liste des candidats qu aux partis politiques et organisations légalement reconnus, alors que les candidatures indépendantes sont autorisées article 106, alinéa 2 du code électoral. Quant aux listes électorales, le contentieux relève du président du TGI et de la chambre judiciaire de la Cour suprême (cf. contentieux législatif). Contentieux post-électoral La chambre constitutionnelle a reçu de notre loi fondamentale compétence pour contrôler l ensemble du processus électoral relatif aux élections présidentielles et référendaires. Elle est à la fois organe de contrôle de la régularité des opérations électorales et juge des résultats du scrutin. Si son contrôle ne s étend pas a priori aux listes électorales puisque le TGI y intervient à charge de pour- 124

voi en cassation, il n en demeure pas moins qu à l occasion du contrôle des résultats des votes elle peut vérifier a posteriori la régularité des opérations préélectorales. Du reste, ce contrôle a priori s exerce toujours sur l éligibilité puisque les candidatures doivent être déposées à la Cour suprême. Procédure : article 114, 132 à 136 La chambre constitutionnelle en tant que juge du contentieux électoral ne peut être saisie que par un citoyen ayant fait acte de candidature. Article 114 : Le délai de recours contre la liste des candidats est de 8 jours. La cour statue sans délai. Le recours se fait par voie de requête adressée au président de la Cour suprême dans les 48 heures après les résultats provisoires ; cette requête déposée au greffe de la Cour suprême doit préciser sous peine d irrecevabilité les faits et moyens allégués. La requête est communiquée aux autres candidats intéressés qui disposent de 24 heures pour déposer un mémoire. La Cour suprême statue dans les 8 jours qui suivent sa saisine. Les pouvoirs de la Cour : Pouvoir de rectification : Elle a un pouvoir de rectification des résultats par le décompte des voix à son niveau. Pouvoir d appréciation et d annulation : La Cour peut sans instruction préalable, rejeter la requête par décision motivée. Elle a le pouvoir d apprécier la sincérité du scrutin et l ampleur de l irrégularité. La cour a un pouvoir d appréciation qui lui permet de ne pas sanctionner toutes inobservations des formalités légales. Le pouvoir lui permet d apprécier la sincérité du scrutin et de n annuler que les irrégularités de nature à affecter les résultats d ensemble. Elle peut en cas d irrégularité graves de nature à entacher la sincérité du scrutin et affecter le résultat d ensemble, prononcer l annulation de l élection. Tout cela mérite d être expliqué aux électeurs qui ne comprennent pas que la Cour constate des irrégularités et valide néanmoins les résultats. Il faut noter qu il y a peu de contestations portées devant le juge électoral à l occasion d élections présidentielles au. Cependant on peut signaler un arrêt de la Cour suprême rendu en matière de contentieux électoral. Cet arrêt a été rendu le 29 novembre 1991 par la chambre administrative saisie pour prononcer le sursis à exécution du décret portant convocation du corps électoral. La chambre a rejeté la requête notamment pour défaut de qualité et d intérêt des recourants. Le contentieux des élections législatives Trois juridictions interviennent selon que l on se trouve en présence de contestations relatives aux listes électorales ou aux candidatures, aux opérations électorales et aux résultats du scrutin. Le contentieux préélectoral Compétence du président du Tribunal de Grande Instance: il résulte du code électoral que d une manière générale le contentieux des listes électorales dans les élections nationales relève de la compétence du président du Tribunal de Grande Instance. En effet selon les articles 43 et 44 du code électoral, les présidents de TGI sont compétents en cas de recours contre les décisions des hauts commissaires relatives à l établissement et à la révision des listes électorales. Procédure et délais : Tout électeur et éligible peut déférer la décision du haut commissaire au président du TGI dans les sept jours, par simple déclaration. Le président statue dans les 10 jours sans Atelier 125

La réforme du système électoral au frais ni forme de procédure et sur simple avertissement donné 3 jours à l avance à toutes les parties intéressées. La décision est rendue en dernier ressort et peut être déférée en cassation conformément aux textes en vigueur. Cependant si la requête implique la solution d une question préjudicielle d état, il fixe un délai de 72 heures dans lequel la partie qui a soulevé la question préjudicielle devra justifier de ses diligences. La chambre judiciaire de la Cour suprême Selon l article 44 du code électoral, la décision du président du TGI est rendue en dernier ressort et peut être déférée en cassation. La chambre judiciaire étant celle compétente pour recevoir les pourvois en cassation, est de ce fait compétente pour connaître du contentieux de l électorat. Mais les délais de pourvoi mériteraient d être spécifiés. En effet l article 44 parle de cassation conformément aux textes en vigueur. Or les délais de pourvoi varient selon les matières. En matière civile, le délai est de 2 mois ce qui semble excessif dans un contentieux électoral. La chambre administrative de la Cour suprême Compétence en matière de contentieux préélectoral : selon l article 165 du code électoral, les actes du Ministère de l Administration territoriale qui font application des articles 157 à 164 (c est à dire les actes relatifs au dépôt de candidature) sont susceptibles de pourvoi devant la Cour suprême. La chambre administrative est compétente pour statuer sur ces recours. Procédure et délais: les mandataires des listes de candidats peuvent dans les 72 heures de la publication par le M.A.T.S., se pourvoir devant la Cour suprême (article 165 du code électoral). La Cour doit statuer dans les 3 jours de sa saisine. Ainsi dans l arrêt n 001/96-97 du 26 mars 1997, la chambre administrative rejette la requête tendant à faire recevoir le dépôt de la liste de candidature d un parti au motif que le dépôt est intervenu hors délai (le 22 mars à 07 H au lieu du 22 mars à 00 H). Il faut noter que l article 172 permet d ouvrir un recours contre les actes du Conseil supérieur de l information devant la Cour suprême, essentiellement devant la chambre constitutionnelle, en application de l article 171. Celle-ci dispose que cette institution veille à ce que le principe d égalité entre candidats soit respecté ; bien que les délais ne sont pas précisés. En matière de contentieux post électoral La juridiction compétente : En application de l article 154, alinéa 2 et des articles 175 à 178, la Cour suprême et précisément la chambre constitutionnelle tranche les contestations relatives à la régularité du scrutin : Procédure et délais : la chambre est saisie par tout candidat au scrutin ; le délai de saisine est de 5 jours à compter de la proclamation provisoire des résultats. La Cour statue dans les 10 jours qui suivent le dépôt de la requête ; la requête est communiquée par le greffier en chef aux candidats provisoirement élus. Ceux-ci disposent d un délai de 3 jours francs pour déposer leur mémoire en défense. Si l inéligibilité d un député se révèle après la proclamation des résultats définitifs ou si pendant son mandat, il se trouve dans un cas d inéligibilité, la déchéance est constatée par la Cour suprême à la requête du bureau de l Assemblée nationale ou du président du Faso. En cas de condamnation pénale, cette déchéance peut être constatée d office par le Ministère public. Les pouvoirs : Ce sont les mêmes que ceux reconnus à la chambre constitutionnelle en matière d élections présidentielles. Pouvoir de rectification. Lors des élections législatives de 1999 la chambre constitutionnelle a fait usage de son pouvoir de rectification. Dans certains cas, les voix d un parti n avaient pas été portées 126

sur le PV ; dans d autres il y avait un écart de voix entre les suffrages exprimés et les feuilles de dépouillement. Pouvoir d appréciation et d annulation. Usant de son pouvoir d appréciation de la sincérité du scrutin la chambre constitutionnelle a rendu des décisions d annulation du scrutin dans un certain nombre de circonscriptions électorales : on peut citer notamment les arrêts n 14/97 et 20 /97 du 29 mai 1997 rendus en ces termes : Arrêt n 14/97 : «au fond : annule les résultats d ensemble du scrutin de la circonscription électorale du Kouritenga : bulletin du PDP non conforme ; obstruction à la délivrance de pièces nécessaires (carte de famille) pour voter, non admission de délégués PDP à certains bureaux de vote. Toutes choses ayant pu entacher la sincérité du scrutin et affecter les résultats d ensemble de celui-ci». Arrêt n 20/97 du 28 mai 1997 : «au fond : annule l ensemble du scrutin de la circonscription électorale de l Oudalan pour les motifs suivants : nombreuses irrégularités ayant entaché la sincérité du scrutin et affecté les résultats des élections (le président d un bureau de vote influençait le choix des électeurs), ouverture et fermeture en violation des heures légales, dépassement exagéré et répété des chiffres légalement retenus pour les inscrits». B Le règlement du contentieux relatif aux élections locales Juridiction compétente : le contentieux des élections locales relève de la compétence des juridictions administratives. Mais les procédures et délais varient selon qu il s agit d élections provinciales ou municipales ou que les contestations portent sur l électorat, l éligibilité ou sur les résultats du scrutin. Le contentieux des listes électorales relève du président du TGI à charge de pourvoi devant la Cour suprême. Avec la mise en place des tribunaux administratifs, la chambre administrative de la Cour suprême ne sera plus compétente en 1 er et dernier ressort. Il faudra donc préciser les attributions des tribunaux administratifs en matière électorale de même que les délais et procédure. La procédure. ont qualité pour former des recours contre les actes pris en application des articles 189, 190 et 191 c est à dire ceux relatifs aux déclarations de candidature, les mandataires des partis ou des regroupements de partis ayant donné leur investiture. Le pourvoi doit intervenir dans les 72 heures de la publication et la juridiction administrative statue dans les 3 jours. Cependant selon l article 208 du code électoral le recours contre l éligibilité d un candidat peut être formé devant la juridiction administrative par tout citoyen. Le délai de recours est de 72 heures suivant la publication de la liste des candidats. La juridiction administrative est également compétente pour statuer sur la régularité du scrutin et sur la régularité du dépouillement. Le recours peut être introduit par tout citoyen dans les 72 heures et la Cour doit statuer dans les 8 jours de sa saisine. Les pouvoirs de la juridiction administrative.: la chambre administrative peut, selon son appréciation de la gravité des irrégularités et leurs conséquences sur les résultats du scrutin, prononcer l annulation de l élection. Elle a également un pourvoir de rectification en ce qui concerne le décompte des voix. Il faut noter qu il existe une jurisprudence plus abondante et variée en matière de contentieux des élections municipales. De nombreux recours relatifs aux conditions d éligibilité, d incapacités et d incompatibilités ont été formulés lors des élections municipales de février 1995. Ces recours portaient soit sur les conditions de résidence effective, soit sur les antécédents judiciaires des candidats, soit même sur l exercice de certaines fonctions. Atelier 127

La réforme du système électoral au Conclusion En guise de conclusion, on peut faire quelques suggestions. En effet, il n y a pas toujours une bonne harmonie entre le code électoral et la constitution. Le code électoral gagnerait à préciser la chambre compétente au lieu de viser globalement la Cour suprême. La mise en place des tribunaux administratifs nécessite également plus de précision quant à leur compétence en matière électorale et quant aux délais de procédure et mode de saisine. De même le délai de saisine de la chambre judiciaire en matière de contentieux des listes d électeurs devrait être clairement défini. Les radiations d office des électeurs en application des articles 53 et 54 posent un problème juridique qui nécessite beaucoup plus de précisions quant aux voies de recours contre ces radiations ainsi que les délais et procédure. Il en est de même en ce qui concerne l article 171 du code électoral. En effet si l égalité des candidats doit être assurée par le Conseil supérieur de l information, la possibilité de recours devant la Cour suprême en cas de non respect de cette disposition mérite plus de précision quant à la procédure et aux délais. Enfin, si elle était autorisée à généraliser son contrôle sur la régularité des opérations préélectorales, la Cour suprême gagnerait en crédibilité d autant plus que ce contrôle limiterait les cas d irrégularités. Le citoyen ne comprend pas toujours qu après une kyrielle d irrégularités, les résultats soient validés. Les poursuites pénales contre ceux qui enfreignent les dispositions du code électoral devraient être systématiques afin de jouer leur fonction dissuasive. Mais toutes ces mesures devraient aller de pair avec la formation et l information des partis politiques et de leurs militants de même que l administration qui doit rester impartiale. La formation civique devrait également être institutionnalisée et approfondie. 128

Clôture officielle Son Excellence Monsieur Paul Kiemde, Ministre de la Justice, Garde des Sceaux du Mesdames et Messieurs les s, Mesdames et Messieurs les membres du Corps diplomatique, Madame le Représentant Résident Adjoint du PNUD, Madame la Vice-présidente de la Cour suprême, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil de l International IDEA, Mesdames et Messieurs les participants à l atelier, Lors de cet atelier de deux jours, vous avez examiné les différents aspects des processus électoraux et de la consolidation démocratique au afin d en tirer les acquis et les insuffisances. Ce fut un échange critique et constructif d expériences et d opinions pour le bénéfice mutuel et pour dégager des propositions concrètes sur les différents aspects techniques et politiques des élections. Vous avez pu bénéficier des expériences de pays comme le Bénin, le Sénégal, le Mali, le Niger, la Côte d Ivoire ou encore de pays plus lointains comme les pays de l Europe de l Est. De nouvelles pistes se sont dégagées et il convient maintenant d approfondir la réflexion que vous avez menée. Comme il l a été souligné, l alternance politique, bien que non nécessaire, doit être possible, si la volonté du peuple s est librement exprimée. Compte tenu de la situation actuelle et du déséquilibre des forces politiques, vous avez également souligné la nécessité préalable de partis politiques crédibles ayant un projet de gouvernement s inscrivant dans la durée et donc une opposition significative et responsable. En particulier, des réformes du mode de scrutin actuel permettraient une meilleure représentation des différentes tendances politiques de la nation. Il ne faudrait pas cependant sacrifier la stabilité gouvernementale à l éclatement du paysage politique par une prolifération de partis sans véritable consistance. Les projets de loi relatifs à la Charte des partis politiques et au statut de l opposition vont également dans ce sens et pourraient permettre d apporter certains éléments de réponse ou s enrichir de vos suggestions. La question des candidatures indépendantes a également été avancée avec pour toile de fond la liberté d association et la liberté de choix des représentants de la nation. D autres éléments soulevés comme par exemple, l introduction du bulletin unique compte tenu de l expérience d autres pays africains proches du nôtre qui a donné des résultats positifs, pourront inspirer les réformes souhaitées du système électoral. Les expériences des Commissions électorales indépendantes dans le monde, notamment les expériences de nos voisins béninois, maliens ou encore sénégalais ont été particulièrement enrichissantes et ont permis d éclairer les débats au. Les difficultés liées à l établissement des listes et des cartes électorales ont également retenu votre attention et fait l objet d un examen rigoureux permettant d accroître la fiabilité et la légitimité des élections. Une des préoccupations particulières sur laquelle vous vous êtes penchés a concerné le coût des élections. Nous devons donc assumer nos responsabilités pour les réduire et les prendre en charge davantage, dans une certaine mesure, comme l a fait le Sénégal. Les élections sont des actes de souveraineté. Leur observation doit être davantage nationale qu internationale. Elle doit être rigoureuse suivant des règles d éthique et une approche scientifique. Les bases ont donc été jetées pour approfondir davantage cette réflexion critique pour l avenir et la pérennité de notre démocratie. Nous attendrons avec impatience le rapport de cet atelier dont la Atelier 129

La réforme du système électoral au publication permettra d élargir le cercle de réflexion et, comme on le dit souvent chez nous, de «sensibilisation» sur ces questions. En félicitant tous les participants pour leur franche contribution et en remerciant International IDEA pour l heureuse initiative de cet atelier, je déclare clos l atelier sur la démocratie et les élections de l Institut International pour la Démocratie et l Assistance Electorale, International IDEA. 130

Proposition concernant la création d une commission pour la reforme electorale M Bernard Owen Les remarques qui suivent ne sont pas des généralités mais sont destinées au cas du tel qu il se présente à partir des écrits et des exposés dans ce rapport. Le résultat des élections au plan national indique un parti dominant largement les autres alors que l opposition qui représente un faible part des suffrages est morcelée. Le résultat laisse supposer (ainsi l indique le rapport d IDEA «La démocratie au» page 28) une indépendance toute relative de l administration. Ainsi que l a indiqué l un des exposants, la taille des circonscriptions est à prendre en considération quant au déterminisme du système électoral. Un autre intervenant a parlé de la faiblesse de l implantation de l opposition à travers le territoire. Là encore cela demande une recherche sans laquelle aucune décision sérieuse ne peut être prise. Il est utile de préciser en quoi consiste une telle recherche car il ne s agit de rien d autre qu un simple travail d équipe préparé à l avance et qui mène à une réunion de quatre jours. La première mesure n est certainement pas de rechercher une plus grande exactitude dans la relation pourcentage des suffrages et le pourcentage de sièges (par exemple la substitution des plus forts restes à la plus forte moyenne) car favoriser les petites formations encouragerait le morcellement de l opposition. D ailleurs, il faut noter que les pays scandinaves qui pratiquent le système Lague, dont l effet peut être comparé aux plus forts restes portent le premier diviseur à 1.4 afin d éviter les «splinter parties». 1 PREMIÈRE PHASE DE LA RECHERCHE PROPOSÉE. A Déterminer les participants à la recherche. Un délégué désigné par le Président de la C.N.O.E. Le responsable technique des élections au Ministère de l Intérieur (M.A.T.S.). Un démographe ayant participé au dernier recensement. Un sociologue au courant de la localisation des zones ethniques. Un informaticien disposant de l équipement nécessaire. Un responsable politique de la tendance gouvernementale. Un responsable désigné par l opposition parlementaire. B Les données nécessaires Les résultats des élections. Par circonscriptions électorales. Par bureau de vote. (les résultats indiquent en chiffres les inscrits ainsi que les suffrages exprimés) Les données démographiques sur l ensemble du territoire. C Les travaux préparatoires Etablissement de trois cartes pouvant être superposées. Vote pour les partis par bureau de vote. Données démographiques par bureaux de vote. Zones ethniques. Les travaux préparatoires seraient transmis par Fax, par E-mail, par téléphone (le téléphone permettrait une liaison pour régler diverses questions). Atelier 131

La réforme du système électoral au La première phase serait programmée sur un mois. Le délai d un mois serait impératif, tout paiement des participants dépendant de la réalisation de leur travail dans ce délai. 2 DEUXIÈME PHASE. Envoi des données définitives recueillies à IDEA. Réception dans les quinze jours qui suivent le mois de la première phase. 3 TROISIÈME PHASE Réflexion sur l ensemble des données en trois semaines. 4 QUATRIÈME PHASE Réunion de travail des participants avec proposition finale en quatre jours. 132

Annexe 1 Agenda du Séminaire «Dialogue pour le développement démocratique au» ASSEMBLEE NATIONALE DU BURKINA FASO Commission des Affaires générales et institutionnelles et International IDEA 29 juin 1999 Ouagadougou, Bukina Faso Salle de Conférence du PNUD Immeuble des Nations Unies 9.00 9.10 Mot de bienvenue introductif Monsieur Tiéba Kouenou, Président de la Commission des Affaires générales et institutionnelles, Assemblée nationale du 9.10 9.20 Introduction Maître Grâce d Almeida Adamon, Avocat à la Cour, Ancien Ministre de la Justice du Bénin, International IDEA 9.20 9.30 Ouverture officielle PREMIERE SESSION Son Excellence Monsieur Roch Marc Christian Kaboré, Vice-président de l Assemblée nationale Fin de la cérémonie d ouverture Annexe 1 10.00 11.00 Rôle et attributions du parlement en démocratie Présentation: Madame Jacqueline Lohoues Oble, e à l Assemblée nationale, ancien Ministre de la Justice, Garde des Sceaux de Côte d Ivoire Débats Modérateur: M Carlos Santiso, Administrateur principal, International IDEA 11.00 11.20 Pause DEUXIEME SESSION 11.20 12.20 Rôle et place des partis politiques en démocratie Présentation: Dr Abdoulaye Niandou Souley, Université de Niamey, Niger Débats Modérateur: Maître Grâce d Almeida Adamon, Avocat à la Cour, ancien Ministre de la Justice du Bénin, International IDEA 133

La réforme du système électoral au 12.20 13.20 Système électoral et démocratie Présentation: Maître Saidou Agbantou, Avocat à la Cour, ancien Président de la Commission électoral nationale autonome (CENA) Débats Modérateur: Maître Grâce d Almeida Adamon, Avocat à la Cour, ancien Ministre de la Justice du Bénin, International IDEA 13.20 13.30 Conclusions et clôture 134

Annexe 2 Agenda de l atelier «Démocratie et élections : La réforme du système électoral au» 30 juin 1 juillet 1999 Ouagadougou, Bukina Faso Salle de Conférence du PNUD Immeuble des Nations Unies Mercredi 30 juin 1999 9.00 9.30 Ouverture officielle Son Excellence Monsieur Paul Kiemde, Ministre de la Justice, Garde des Sceaux du 9.30 10.00 Introduction Monsieur Carlos Santiso, Administrateur principal, International IDEA Maître Grâce d Almeida Adamon, Consultant principal pour International IDEA, Avocat à la Cour et ancien Ministre de la Justice du Bénin. 10.00 11.00 Contexte : La démocratie et les élections au Présentation: Professeur Filiga Michel Sawadogo, Recteur de l Université d Ouagadougou Commentaires: Dr Abdoulaye Niandou Souley, Faculté de Droit, Université de Niamey, Niger Discussion 11.00 11.30 Pause 11.30 12.30 Le(s) mode(s) de scrutin Présentation: Professeur Augustin Loada,, Agrégé de droit public et de sciences politiques, Université d Ouagadougou Commentaires: Bâtonnier Kassoum Tapo, ancien Président de la Commission électorale nationale indépendante (CENI) du Mali Discussion 12.30 14.00 Déjeuner 14.00 15.30 Les listes électorales et les cartes d électeurs Présentation: M Jean Martin Ki, Administrateur Civil, Conseiller technique, Ministère de l Administration territoriale et de la sécurité. Commentaires: Maître Saidou Agbantou, Avocat à la Cour, ancien Président de la Commission électoral nationale autonome (CENA) du Bénin Discussion 15.30 16.00 Pause 16.00 17.30 La Logistique électorale Présentation: Mme Amina Ouédraogo, Vice-présidente de la Cour suprême du. Commentaires: M Cheikh Gueye, Directeur général des élections, Ministère de l Intérieur, Sénégal Discussion 19.00 20.00 Réception offerte par International IDEA Annexe 2 135

La réforme du système électoral au Jeudi 1 juillet 1999 9.00 10.30 L administration des élections et la Commission électorale Présentation: M Pooda Sié Jean de la Croix, Administrateur civil, Secrétaire permanent de la CENI Commentaires: Maître Saidou Agbantou, Avocat à la Cour, ancien Président de la Commission électoral nationale autonome (CENA) du Bénin, et Bâtonnier Kassoum Tapo, ancien Président de la Commission électorale nationale indépendante (CENI) du Mali Discussion 10.30 11.00 Pause 11.00 12.30 La supervision et le contrôle des élections Présentation: Maître Kassoum Kambou, Magistrat, Membre du Bureau exécutif du Mouvement burkinabé des droits de l homme et des peuples (MBDHP) Commentaires: Mr. Cheikh Gueye, Directeur général des élections, Ministère de l Intérieur, Sénégal Discussion 12.30 14.00 Déjeuner 14.00 15.30 L Observation des élections nationale et internationale et le rôle des médias Présentation: M Edouard Ouédraogo, Directeur de publication, L Observateur, GERDDES Mme Monique Ilboudo, Université de Ouagadougou. Commentaires: Dr Bernard Owen, Secrétaire général du Centre d études et d assistance électorales, France Discussion 15.30 16.00 Pause 16.00 17.30 Le Contentieux électoral Présentation: Mme Haridiata Dakouré, Directrice de l Ecole nationale de l administration et de la magistrature (ENAM), Commentaires: Maître Saidou Agbantou, Avocat à la Cour, ancien Président de la Commission électoral nationale autonome (CENA) du Bénin Discussion 17.30 18.00 Synthèse et conclusions Grâce d Almeida Adamon, Consultant principale de International IDEA, Avocat à la Cour et ancien Ministre de la Justice du Benin et Mr. Carlos Santiso, Administrateur principal, International IDEA 18.00 18.30 Clôture officielle Son Excellence Monsieur Paul Kiemde, Ministre de la Justice, Garde des Sceaux du 136

Annexe 3 Liste des participants au séminaire ou à l atelier «Dialogue pour le développement démocratique au» et «Démocratie et élections : La réforme du système électoral au» Maître Grâce d'almeida Adamon Avocat à la Cour, Ancien Ministre de la Justice du Bénin, Consultante Principale, International IDEA Bénin Maître Saidou Agbantou Avocat, Président Commission Electorale Nationale Autonome, CENA Benin Monsieur Adama Badini Monsieur Romain Auguste Bambara Directeur Monsieur Jean Louis Bamogo Monsieur Christian Bando Madame Idrissa Dominique Barry e Monsieur Mamadou Benon Monsieur Pascal Benon Monsieur Yacouba Bogré Monsieur Moussa Boly Monsieur Yarga-Emile Bonkoungou Monsieur Denis Bonzi Monsieur Zinso Boué Ambassade Royale des Pays Bas Monsieur Jean Marie Bougma Coordonnateur Association d'appuis aux initiatives locales de développement Madame Faty Bougouma/Ouedraogo e Monsieur Saidou Kaldou Cambouro Monsieur Karim Congo Madame Francoise-Odette Coulibaly e Monsieur Mathieu Coulibaly Madame Haridiata Dakoure Directrice ENAM, Présidente de l'afjb Ecole Nationale de l Administration et de la Magistrature (ENAM), l Association des Femmes Juristes du Burkina Monsieur Kassoum Dao Annexe 3 137

La réforme du système électoral au Monsieur Alassane Dérme Monsieur Souleymane Diallo Monsieur Hamadou Boukary Dicko Monsieur Oumar-Abdoulaye Dicko Maître Adama Dieng Secrétaire Général Commission Internationale des Juristes Swizerland Monsieur Patrice Diessongo Monsieur Frédérique Fournier Ambassade Royale de Danemark Monsieur Dihinté Bakari Galenfo Monsieur Rasmané Ganemtore Monsieur Belé Etienne Gué Monsieur Cheikh Gueye Directeur Général des Elections au Sénégal Ministère de l'intérieur du Sénégal Sénégal Monsieur Jean Pierre Guingane Directeur Théâtre de la Fraternité Monsieur Fréderic F Guirma Président Front de Réfus RDA Monsieur Amadou Hama Monsieur Bassihé Hema Monsieur Mutan Hien Monsieur Nazaire Hien Monsieur René Holenstein Coordinateur Adjoint Cooperation Suisse Monsieur Yamba Patrice Idani Madame Joanna Ilboudo Directrice Générale Radio Evangile Développement Madame Monique Ilboudo Professeur, Membre du CSI Université de Ouagadougou Madame Rassolgessida Clémence Ilboudo Ministère de la Promotion de la Femme Madame Rose Ilboudo née Zida e Monsieur Barthélemy Kaboré Monsieur Luc Marie Cyrille Kaboré Son Excellenece Monsieur Roch Marc Christian Kaboré Vice Président de l' Monsieur Tampouraogo Sékou Kagone 138

Monsieur Prosper Kambiere Ministère de la Fonction Publique et du Développement Institutionnel Monsieur Sie Pascal Kambou Madame Idiéma Véronique Kando e Monsieur Mamadou Kané Monsieur Dipina Gérard Karambiri Maître Kambou Kassoum Magistrat, membre du Bureau Exécutif du MBDHP Madame Diene Keita Représentant adjoint PNUD Monsieur Nébama Kéré Monsieur Jean Martin Ki Administrateur Civil, Conseiller Technique Ministére de l'administration Territoriale et Sécurité Son Excellenece Monsieur Paul Kiemde Ministre de la Justice, Garde des Sceaux Minisère de la Justice Monsieur Mikaël Kienou Monsieur Mathieu Kohio Monsieur Mahamadi Kouanda Son Excellenece Monsieur Tiéba Kouenou Président de la Commission des Affaires Générales et Institutionnelles Monsieur Tyeba Théodore Kouénou Monsieur Zabado Yacouba Koussoube Monsieur Michel Koutba Madame Kati Leinonen Assistante Technique Union Européenne Monsieur Gouihan Liehoun Monsieur Augustin Loada Agrégé de droit public et de sciences politiques, Coordinateur International IDEA Madame Jacqueline Lohoues-Oble Ancien ministre de la Justice de Côte d'ivoire, e Assemblée nationale de la Côte d'ivoire Côte d'ivoire Monsieur Abel Lompo Monsieur René Lompo Monsieur Robert Loue Monsieur Hamadou Amadou Maïga Monsieur Hamidou Guelo Maïga Annexe 3 139

La réforme du système électoral au Monsieur Dossaun Paul Millogo Monsieur Kanidoua Naboho Monsieur Germain Nama Collectif des Observateurs Indépendants Monsieur Germain B Nama Collectif des Observateurs Monsieur Xavier Niodogo Madame Anna Nordenmark Administrateur Associé International IDEA Suède Monsieur Memouna Ouara Monsieur Amadou Christoffe Ouattara Madame Mariamé Ouattara Directrice Ministère de la Promotion de la Femme Son Excellenece Monsieur Ambroise Ouedraogo Secrétaire Général Madame Amina Ouedraogo Vice Présidente de la Cour Suprême Cour Suprême Monsieur Bamaré Levi Ouedraogo Monsieur Mamadou Ouedraogo Monsieur Michel Ouedraogo Monsieur Salfo Theodore Ouedraogo Monsieur Sambo Ouedraogo Monsieur Tibo Michel Ouedraogo Monsieur Adama Ouédraogo Centre Canadien d'etude et de Coopération Internationale Monsieur Albert Ouédraogo Doyen de la FLASH Université de Ouagadougou Monsieur Amidou Ouédraogo Chargé de Programme PNUD Monsieur Edouard Ouédraogo Directeur de Publication l'observateur, GERDDES Monsieur Ram Ouédraogo Les Verts du Burkina Madame Marie Madeleine Ouedraogo/Campaore e Monsieur Fidèle Oui Monsieur Barthélemy Ouoba Monsieur Bernard Owen Centre d Etudes et d Assistance Electorales Université Panthéon Assas Paris II France Monsieur Blaise Pale 140

Monsieur Emile Pargui Pare Monsieur Nata Poda Ministère de l'intégration Régionale Monsieur Sié Jean de la Croix Pooda Administrateur Civil, Secrétaire Permanent CENI Monsieur Somlassida Ramde Madame Marie Therese Sandwidi/Yamma e Monsieur Youssouf Sangare Monsieur Jean Paul Sangli Monsieur Moussa Sanogo Ancien Président de la CNOE Cour Suprême Son Excellenece Monsieur Kologobo Evariste Sanon Ministère chargé des relations avec le Parlement Direction de la législation et de la Programmation Monsieur Albert Sanou Madame Salia Sanou e Monsieur Carlos Santiso Administateur Principal International IDEA Suède Son Excellenece Monsieur Jules Savaria Ambassadeur de Canada Ambassade du Canada Monsieur Clément Sawadogo Monsieur Dim Salifou Sawadogo Monsieur Filiga Michel Sawadogo Recteur de l'universite de Ouagadougou Universite de Ouagadougou Monsieur Mahama Sawadogo Monsieur Oumarou Sawadogo Monsieur Simeon Sawadogo Monsieur Tenga Sawadogo Monsieur Théodore Sawadogo Monsieur Windyellé Sawadogo Monsieur Zambèndé Théodore Sawadogo Monsieur Irissa Alfred Sekone Monsieur Sina Seré Monsieur Paton Séré Annexe 3 141

La réforme du système électoral au Monsieur Amadou Seri Monsieur Joseph Sombié Monsieur Lebende Anthyme Sorgho Maître Marie-Antoinette Sorgho Avocat à la Cour Cour Suprême Monsieur Yamba Felix Soudre Monsieur Abdoulaye Niandou Souley Université Abdou Moumouni de Niamey Niger Madame Marie-Louise Tani PNUD Monsieur Kassoum Tapo Ancien Président CENI Mali Monsieur Jeanny Bhaisé Tapsoba Monsieur John Tassembedo Monsieur Adama Tiendrébeógo Monsieur Larlé Naaba Tigré Tiendrébéogo Monsieur Hamade Tinta Parti PSB Monsieur Sibiri Oumar Traoré Monsieur Alassane Yago Pasteur Samuel Yaméogo Ancien Président de la CENI Président de l'office de Développement des Eglises Evangéliques (ODE) Monsieur Larba Yarga Assembée Nationale/Faculté de Droit Monsieur Amadou Yaya Monsieur Salif Yonaba Université de Ouagadougou Monsieur Seydou Zagré Directeur de Cabinet Monsieur Charles-Etienne Zan Monsieur Souleymane Zibaré Monsieur Samuel Zoma 142

Annexe 4 Références bibliographiques Le code électoral du. Publication du Journal Officiel du Faso, juillet 1998 Plan national de gouvernance au. Journal Officiel du, 12 novembre 1998 International IDEA. La Démocratie au. Stockholm, Suède : International IDEA, 1998 International IDEA. Code de conduite pour l administration électorale éthique et professionnelle. Stockholm, Suède : International IDEA, Série des Codes de conduite, 1998. International IDEA. Code de conduite pour l observation électorale éthique et professionnelle. Stockholm, Suède : International IDEA, Série des Codes de conduite, 1998. International IDEA. International IDEA Handbook on Electoral System Design. Stockholm, Suède : International IDEA, Série des Codes de conduite, 1997. International IDEA. Handbook on Democracy and Deep Rooted Conflict. Options for Negotiators. Stockholm, Suède : International IDEA, Série des Codes de conduite, 1998. International IDEA, United Nations and IFES. Administration et coût des élections, Projet ACE. Stockholm, Suède : International IDEA, 1999 (CD Rom et Manuel). International Foundation for Election Systems, IFES. Assistance technique au processus électoral au. Rapport de International Foundation for Election Systems, IFES, septembre 1997 René Otayek. «Voter, ça veut dire quoi? Sur les élections législatives du 24 mai 1992», dans René Otayek, Filiga Michel Sawadogo et Jean Pierre Guingané, coord. Le Burkina entre révolution et démocratie (1983 1993). Paris : Karthala, France, 1996. Filiga Michel Sawadogo. «L élaboration de la Constitution de la Quatrième République», dans René Otayek, Filiga Michel Sawadogo et Jean Pierre Guingané, coord. Le Burkina entre révolution et démocratie (1983 1993). Paris : Karthala, France, 1996. Paul Kiemde. «Réflexions sur le référendum constitutionnel et les élections présidentielles et législatives de 1991 et 1992», dans René Otayek, Filiga Michel Sawadogo et Jean Pierre Guingané, coord. Le Burkina entre révolution et démocratie (1983 1993). Paris : Karthala, France, 1996. Augustin Marie-Gervais Loada. «Les élections législatives burkinabé du 11 mai 1997 : des «élections pas comme les autres»?», Politique Africaine, 69 Des élections «comme les autres», Karthala, Paris, France, 1998. La Chambre des Comptes de la Cour suprême du Bénin, IFES et USAID. Cour suprême Chambre des Comptes, Manuel à l usage des responsables aux finances des partis politiques. Washington DC, USA : IFES publications, 1999. Union interparlementaire. Séminaire parlementaire pour l Afrique de l Ouest et du Centre, Ouagadougou,, 12 15 mars 1996. Série «Rapports et documents» No 26, Genève, Suisse : Union interparlementaire publications, 1996. International Foundation for Election Systems, IFES. Petit guide pratique de la formation des membres de bureaux de vote. IFES, Washington, USA, 1997. International Foundation for Election Systems, IFES. Série Internationale : Les lois électorales Tome 1 : L Afrique Francophone. IFES, Washington, USA, 1998. Salif Yonaba. Indépendance de la justice et droits de l homme. Le cas du Burkina Faso. Leiden, The Netherlands : Pioom, 1997. Annexe 4 143

La réforme du système électoral au Annexe 5 Notes 1 Maurice Duverger, «Les Partis Politiques», Armand Colin, Paris, 1951, 9ème éd., 1976 2 Joseph de Lapalombara et Myron Weiner, «Political parties and political Development», Princeton, 1966, pp. 5 7. 3 Abdoulaye Niandou Souley, «Crise des autoritarismes militaires et Renouveau Politique en Afrique de l Ouest Francophone. Bénin, Mali, Niger, Togo», Thèse de Doctorat en Science Politique (Nouveau Régime), Université de Bordeaux I, juillet 1992. 4 Abdoulaye Niandou Souley, «Ajustement Structurel et effondrement des modèles idéologiques : Crise et Renouveau de l Etat africain», Etudes Internationales, vol. XXII, N 2, juin 1991, pp, 251 265. 5 Abdoulaye Niandou Souley, «Paradoxes et Ambiguïtés de la démocratisation en Afrique, Régionalisation, mondialisation et Fragmentation en Afrique Subsaharienne, Daniel C. Bach (dir), pp. 101 102. 6 République française, Constitution française du 4 octobre 1958, article 4. 7 Article 13 de la Constitution burkinabé du 02 juin 1991. 8 Article 4 de la Constitution française du 4 octobre 1958. 9 Maurice Duverger, ouvrage cité. 10 On dit qu un parti est souple lorsque ses élus ne sont pas obligés de voter tous de la même manière, chaque parlementaire étant libre de voter comme bon lui semble. Par contre, on dit qu un parti est rigide quand il impose une discipline de vote à ses membres au moins à l occasion des scrutins essentiels (par exemple à l occasion du vote de la loi fondamentale). 11 Roger-Gérard Schwartzenberg, Sociologie Politique, Précis Domat, Moncherestien, Paris, 1977, p. 482. 12 Claudette Savonnet-Guyot, «Le dedans et le le dehors, le haut et le bas. Réflexions sur les sites d observation du Politique africain», Revue Française de Science Politique, vol. 31, n 4, août 1981, pp. 799 804. 13 Georges Lavau, «A la Recherche d un cadre théorique pour l étude du parti communiste français», Revue Française de Science Politique, 1968, p. 445. 14 Voy. dans ce sens Cornillon P., Avant-propos à l ouvrage de M Guy S. Goodwin Gill, Elections libres et régulières. Droit international et pratique, Union interparlementaire, Genève, 1994, p. VII. 15 Ainsi sont abandonnées les expressions «souveraineté populaire», «assemblée des députés du peuple», la devise «La patrie ou la mort, nous vaincrons!»... 16 La loi n 003/97/ADP du 12 février 1997, promulguée par le décret n 97-064/PRES du 14 février 1997, a été remplacée par la loi n 021-98-AN du 7 mai 1998 portant Code électoral, promulguée par le décret n 98-203-PRES du 29 mai 1998. 17 Cette question relève d un autre travail. Voy. également SAWADOGO F.M, Les mécanismes du contrôle des élections par la Cour Suprême, communication au séminaire international sur le thème : Contrôle et sanction des opérations électorales par les Hautes juridictions, Ouagadougou, 17 21 mars 1997, 31 pages dactylographiées. 18 Le pourcentage des bulletins nuls lors des élections présidentielles de 1998, soit 4,28% (97 001 bulletins nuls sur 2 264 293 suffrages exprimés) est édifiant à cet égard, surtout que ces élections viennent après de nombreuses autres élections ou votations organisées sous la 4 e République (référendum constitutionnel en 1991, 144

présidentielles de 1991, législatives de 1992, municipales de 1995, législatives de 1997). 19 Les attributions de la CENI, qui ont été élargies par rapport à celles de la CENO, sont les suivantes : la supervision de l établissement des listes et des cartes électorales ; le recensement et l estimation des coûts du matériel et de tous frais inhérents à la réalisation des opérations électorales ; l acquisition et la ventilation du matériel et des fournitures diverses nécessaires aux opérations de vote ; la remise dans les délais de spécimens de bulletins de vote et d affiches publicitaires aux candidats et partis politiques prenant part aux scrutins en vue des campagnes électorales ; la gestion des moyens financiers et matériels mis à la disposition de la Commission électorale nationale indépendante ; la formation du personnel chargé des scrutins ; l accueil et l accréditation d observateurs et la prise de toutes mesures pour faciliter leur mission sur le terrain lors des scrutins ; la facilitation du contrôle des scrutins par la Cour suprême et les partis politiques ; la sécurité des scrutins ; le transport et le transfert des résultats des scrutins en vue de leur centralisation ; la proclamation des résultats à titre provisoire ; le transport et le transfert directs des résultats à la Cour suprême ; la prise de toute initiative et disposition concourant au bon déroulement des opérations électorales» (Loi n 21-98-AN du 7 mai 1998 portant Code électoral). 20 Code électoral (articles 8 et 13, article 14). 21 Il y a une lacune de la constitution sur ce plan : en effet, le Gouvernement conduit la politique de la nation (article 61) alors que le Président du Faso définit les grandes orientations (article 36). Et qui définit les «orientations moyennes»? On peut aisément trouver une solution en s inspirant de la constitution française qui prévoit que le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. 22 L article 154 de la Constitution prévoit que «la Chambre constitutionnelle veille à la régularité des élections présidentielles. Elle examine les réclamations et proclame les résultats du scrutin. La Chambre constitutionnelle statue, en cas de contestation, sur la régularité de l élection des députés». Selon les articles 82, 83 et 84 du Code électoral de 1998 qui concernent toutes les élections sans distinction, «au vue des résultats de tous les procès-verbaux, la Cour Suprême effectue le recensement général des votes à son siège. Il en est dressé procès-verbal... elle proclame les résultats définitifs... en dernier ressort». 23 L impact de la qualité de chef sur l accession à la députation et à des avantages de divers ordres pourrait multiplier les hypothèses dans lesquelles des villages, des cantons et autres se retrouvent avec deux chefs, conduisant au désordre et à la déconsidération. 24 «Suite à l important travail de contrôle de la régularité des opérations électorales par ses délégués et au recensement général des votes, la Chambre constitutionnelle formule les suggestions suivantes dans le but de rendre les élections plus sincères et transparentes et de consolider le processus démocratique : 1 ) éviter la présence sur les lieux de vote des personnalités pouvant exercer une inluence sur les électeurs spécialement des responsables coutumiers et des responsables administratifs ; 2 ) bannir le transport ou le mouvement massif de véhicules ; 3 ) respecter la règle selon laquelle chaque électeur doit voter dans des bureaux de son domicile, sauf s il est candidat dans une autre localité ; 4 ) répartir de manière plus équilibrée et plus cohérente les bureaux de vote sur le territoire national, et éviter de créer ou de déplacer des bureaux de vote à la dernière minute ; 5 ) engager les opérations électorales (établissement des listes et des cartes électorales) suffisamment tôt afin de garantir leur régularité ; Annexe 5 145

La réforme du système électoral au 6 ) exiger systématiquement une pièce d identification pour voter ; 7 assurer une meilleure connaissance du droit électoral (conditions pour être électeur ou éligible, voies de recours et conditions de recevabilité...) de la part de toutes les parties intéressées, et spécialement des partis politiques ; 8 ) garantir la neutralité de l administration dans le processus électoral». Il ne manque qu une suggestion sur l encre dont le caractère indélébile est souvent contesté. Faut-il supprimer tout recours à l encre ou poursuivre la recherche d une encre qui soit réellement indélébile? Celle des élections présidentielles semblait plus fiable. 25 Les devoirs sont intimement liés aux droits. Ils constituent avec ceux-ci les deux faces d une même médaille. 26 Voir dans ce sens SAWADOGO F. M., La loyauté dans la vie politique, condition du succès de la démocratie en Afrique, La Loyauté, Mélanges offerts à Etienne CEREXHE, Larcier, 1996, p. 321 à 333. 27 La Zatu était le terme utilisé pendant la révolution (1983 1987) pour désigner l ordonnance 28 Sawadogo Filiga Michel : contrôle et sanction des opérations électorales par la Haute Juridiction séminaire international Cour Suprême Ouagadougou 1997 29 Arrêt de la Chambre Constitutionnelle n 20/97 du 28 mai 1997 146

Annexe 6 A propos de International IDEA Objectifs Créé en 1995 par 14 pays, International IDEA oeuvre pour la promotion et le développement d'une démocratie viable et améliore et consolide les processus électoraux dans le monde entier. L'Institut apporte aux particuliers et organisations impliqués dans la promotion de la démocratie un forum pour la discussion et l'action. De propriété et de portée mondiales, indépendant de tous intérêts spécifiques nationaux, flexible et rapide dans ses réactions, International IDEA est la seule organisation internationale avec cet unique mandat. Membres Selon les Statuts, l'adhésion à International IDEA est ouverte aux gouvernements et aux organisations intergouvernementales. IDEA compte actuellement 17 États-membres: l Australie, la Barbade, la Belgique, le Botswana, le Canada, le Chili, le Costa Rica, le Danemark, la Finlande, l Inde, la Namibie, les Pays-Bas, la Norvège, le Portugal, l Afrique du Sud, l Espagne, la Suède. En plus on compte actuellement cinq membre associés: la Fédération internationale des journalistes, l Institut international de presse, les Parlementaires pour une action mondiale, l Institut interaméricain pour les droits de l homme et Transparency International. International IDEA a également des accords officiels et collabore étroitement avec la Suisse, la Commission internationale de juristes, l'union interparlementaire, le Programme des Nations Unie pour le développement et la Banque interaméricaine pour le développement. Action International IDEA: Agit pour la promotion et le développement d'une démocratie viable dans le monde entier. Aide des pays à construire une base pour le développement d'institutions démocratiques. Crée un point de rencontre et facilite le dialogue entre les praticiens de la démocratie dans le monde. Développe les connaissances sur les élections et l'observation des élections. Promeut la transparence, la responsabilité, le professionnalisme et le bon fonctionnement des élections dans le contexte du développement démocratique. Développe et promeut des normes, règles et lignes directrices qui font appel au pluralisme pluripartite et aux processus démocratiques. Secrétariat Situé à Strömsborg, Stockholm, l'institut compte 50 employés de plus de 20 pays. Bengt-Säve Söderbergh en est le Secrétaire Genéral. Conseil d'administration M Shridath Ramphal (Président), ancien Secrétaire Général du Commonwealth et Coprésident de la Commission pour la gouvernance globale. M l'ambassadeur Thorvald Stoltenberg (Vice-Président), Ambassadeur de Norvège au Danemark, ancien Ministre des Affaires étrangères, Ministre de la Défense nationale de Norvège et Représentant spécial des Nations Unies dans l'ancienne Yougoslavie. M Ignacio Astarloa Huarte-Mendicoa, Professeur de droit constitutionnel, ancien Secrétaire Général de la Chambre des députés et Secrétaire de la Commission centrale des élections. Dr Adama Dieng, Secrétaire Général de la Commission internationale de juristes. 147 Annexe 6

La réforme du système électoral au Mme Kuniko Inoguchi, Professeur à la Faculté de droit, Université Sophia, Tokyo. Mme Mónica Jiménez de Barros, Directrice de PARTICIPA et membre de la Commission de vérité et de réconciliation, Chili. M Manmohan Malhoutra, ancien Secrétaire Général adjoint du Commonwealth et Conseiller auprès de l'ancien Premier Ministre de l'inde, Mme Indira Gandhi. Mme Maureen O'Neil, Présidente du Centre de recherches pour le développement international, Canada. Dr Erling Olsen, ancien Président du Parlement danois et Professeur en économie à l'université de Roskilde, Danemark. Lord Steel of Aikwood, Membre de la Chambre des Lords, ancien Président de Liberal International. Mme Aung San Suu Kyi, Secrétaire Générale de la Ligue nationale pour la démocratie au Burma et lauréate du Prix Nobel de la Paix. Contactez International IDEA, Service de l'information, Strömsborg S-103 34 Stockholm, Suède Tél: +46 8 698 3750, fax: +46 8 20 24 22 E-mail: info@idea.int Site Internet:: http://www.idea.int 148