ASSEMBLÉE DES COMMUNAUTÉS DE FRANCE Procédures et détermination des modalités de retrait d une commune membre Actualisée au 1 er septembre 2012 NOTE 1
I. Les procédures de retrait En complément de la procédure de droit commun de retrait et d une mesure dérogatoire pour les communautés de communes, la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 prévoit que le représentant de l Etat dans le département peut, sous réserve de leur accord, inclure des communes déjà regroupées en intercommunalité à fiscalité propre, dans un projet de fusion de communautés. De même, durant la période dérogatoire du 1 er janvier 2012 au 1 er juin 2013, ces communes peuvent également se voir dans l obligation de rejoindre une nouvelle communauté. Dans tous les cas, ce retrait ne pourra avoir pour effet de créer une enclave ou une discontinuité territoriale. La procédure de droit commun (art. L. 5211-19 du CGCT) 2
La procédure dérogatoire pour les communautés de communes (art. L. 5214-26 du CGCT) 3
Les conséquences de la nouvelle procédure de fusion (art. L. 5211-41-3 du CGCT) La procédure permettant la fusion de communautés a été sensiblement remaniée par la loi de réforme des collectivités territoriales. Dorénavant, l alinéa 6 du I de l article L. 5211-41-3 du CGCT prévoit que «le projet de périmètre, d'un seul tenant et sans enclave, peut en outre comprendre des communes dont l'inclusion est de nature à assurer la cohérence spatiale et économique ainsi que la solidarité financière nécessaires au développement du nouvel établissement public dans le respect du schéma départemental de coopération intercommunale». Dans ce cadre, le projet de périmètre peut, le cas échéant, inclure des communes déjà membres d une communauté non intégralement incluse dans le projet de fusion. Afin de distinguer la situation de ces communes de celles incluses dans des communautés totalement concernées par le projet de fusion, cet article prévoit que leur intégration ne possible qu à condition de recueillir leur accord. Il convient de noter que l accord de la communauté dont est issue la commune n est pas prévu par les textes. L arrêté prononçant la fusion vaudra automatiquement retrait de ces communes de leur communauté d origine. Les modifications de périmètres entre le 1 er janvier 2012 et le 1 er juin 2013 (art. 60 de la loi RCT) Suite à la réalisation des schémas départementaux de coopération intercommunale dans le courant de l année 2011, les préfets seront chargés de les mettre en œuvre entre leur date d adoption et le 31 décembre 2012. L article 60 de la loi de réforme des collectivités territoriales prévoit que durant cette première période transitoire, en cas de création ex nihilo d une communauté, d une modification de périmètre ou bien d une fusion d EPCI à fiscalité propre, des communes déjà membres d une autre communauté pourront être concernées par ces recompositions. A titre d exemple, le II de cet article dispose que «la modification de périmètre peut porter sur des communes appartenant ou non à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre». Dans ce cas, contrairement à la nouvelle procédure de fusion, l accord de la commune concernée n est pas obligatoire en tant que tel. Il est inclus dans le calcul de la majorité qualifiée à recueillir pour prononcer la modification de périmètre à savoir, «la moitié au moins des conseils municipaux des communes intéressées, représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale» (avis simple du ou des conseils communautaires). Si ces conditions de majorité sont remplies, l arrêté prononçant la création de la communauté, la modification de périmètre ou bien la fusion de communautés, emportera automatiquement retrait des communes de leur communauté d origine. Entre le 1 er janvier et le 1 er juin 2013 et uniquement si les conditions de majorité n ont pu être recueillies en 2012, le préfet pourra créer, étendre ou fusionner des communautés sans leur accord, que ces modifications aient été prévues ou non par le schéma. En contrepartie, ces pouvoirs seront exercés sous le contrôle de la CDCI qui pourra à tout moment amender les projets qui lui sont soumis par le représentant de l Etat. Dès lors qu elle se prononcera à la majorité des deux tiers de ses membres, les propositions de la CDCI s imposeront au préfet qui devra nécessairement les mettre en œuvre. 4
II. Précisions sur les modalités financières de retrait d une commune Si le retrait d une commune d une communauté demeure possible dans certaines conditions, notamment dans la perspective d améliorer la cohérence des périmètres intercommunaux, les conséquences financières et patrimoniales d un retrait peuvent s avérer très lourdes et doivent être largement anticipées afin de ne pas bloquer ultérieurement le processus de recomposition des périmètres. Les principes fixés par les textes En dehors de la période transitoire (entre la date d adoption du SDCI et le 1 er juin 2013), les conditions de ce retrait doivent être conformément à l article L. 5211-25-1 du CGCT : 1 Les biens meubles et immeubles mis à la disposition de la communauté sont le cas échéant restitués à la commune antérieurement compétente et réintégrés dans son patrimoine pour leur valeur nette comptable, avec les adjonctions effectuées sur ces biens liquidées sur les mêmes bases. Le solde de l'encours de la dette transférée afférente à ces biens est également restitué à la commune propriétaire ; 2 Les biens meubles et immeubles acquis ou réalisés postérieurement au transfert de compétences sont répartis entre la commune qui se retire de l'établissement public de coopération intercommunale et ce dernier. Il en va de même pour le produit de la réalisation de tels biens, intervenant à cette occasion. Le solde de l'encours de la dette contractée postérieurement au transfert de compétences est réparti dans les mêmes conditions entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire et l'établissement public de coopération intercommunale ou, le cas échéant, entre la commune et le syndicat de communes. A défaut d'accord entre le conseil communautaire et les conseils municipaux des communes concernés, cette répartition est fixée par arrêté du ou des représentants de l'etat dans le ou les départements concernés. Cet arrêté est pris dans un délai de six mois suivant la saisine du ou des représentants de l'etat dans le ou les départements concernés par le conseil communautaire ou le conseil municipal de l'une des communes concernées. Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties. La substitution de personne morale aux contrats conclus par les établissements publics de coopération intercommunale n'entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. L'établissement public de coopération intercommunale qui restitue la compétence informe les cocontractants de cette substitution. Sur ce point, une réponse ministérielle du 21 avril 2009 est venue préciser que «suivant l'arrêt rendu par la Cour administrative d'appel de Douai «Société Véolia eau CGE» du 28 février 2008, les dispositions de l'article L. 5211-25-1 du CGCT doivent s'entendre comme prévoyant, sauf accord des parties, après retrait des communes d'un syndicat, l'exécution par ce dernières des contrats conclus initialement par celui-ci. Lorsque les communes sont retirées dudit syndicat pour être incluses dans une communauté d'agglomération par application de l'article L. 5216-7 III, la communauté d'agglomération est, à son tour, substituée aux communes dans les obligations contractuelles qui sont restituées aux communes. Le transfert de compétences est donc assorti de la substitution dans les contrats afférents d nouveau bénéficiaire de la compétence à l'ancien. L'exécution des contrats est poursuivie, d'un part, par les parties qui les ont souscrits, c'est-à-dire, dans l'hypothèse visée dans la question, par le syndicat mixte et son prestataire et, d'autre part, par ce même prestataire et la communauté d'agglomération au titre de la compétence qu'elle a acquise sur la partie de territoire constitué des communes retirées du syndicat mixte» (JO AN, question n 37651). S agissant des retraits de communes qui auront lieu du fait de la recomposition de la carte entre la date d adoption du SDCI et le 1 er juin 2013, l article 60 de la loi de réforme des collectivités territoriales ne fait aucunement référence à l article L. 5211-25-1 du CGCT. Néanmoins, dans un souci de pragmatisme, il serait préférable d utiliser ces dispositions. 5
Enfin, une réponse ministérielle est venue préciser que lorsqu «une commune se retire d'un EPCI à fiscalité propre [en cous d année], ce retrait ne prend effet au plan fiscal qu'au 1 er janvier de l'année suivante. Dans ces conditions, nonobstant le retrait de la commune au 1 er avril, il revient au seul EPCI de voter les taux des impositions directes de l'exercice, le cas échéant après le 31 mars, et de percevoir, jusqu'à la fin de l'exercice le produit des impositions perçues sur le territoire de la commune qui s'est retirée. Toutefois, en conséquence du retrait de la commune, la part du produit des impositions ainsi perçues correspondant à la période postérieure au retrait sera reversé à cette commune, après application, le cas échéant, de la régularisation prévue par l'article L. 2332-2 du CGCT» (Rép. min. publiée au JO AN du 17 avril 2012, QE n 109748). Sur l obligation de trouver un accord Dans un récent arrêt du 16 novembre 2010 1, le juge administratif a rappelé qu un accord devait obligatoirement être formalisé en cas de retrait d une commune et qu à défaut, le préfet devait se substituer aux parties concernées et fixer les conditions patrimoniales du retrait. En l espèce, la communauté et ses communes membres avaient donné leur accord à la demande de retrait de l une d entre elles mais avaient demandé au préfet de fixer les modalités financières et patrimoniales de retrait. Le préfet a refusé au motif que «la décision de retrait de la commune de La Ferté-Macé ne pouvait être légalement dissociée d'un accord "sur la répartition amiable des actifs et immobilisations ainsi que sur le devenir des contrats en cours" ou d'une répartition par une décision préfectorale "techniquement très difficile et par ailleurs peu opportune». Néanmoins, le juge a considéré que «l article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales ne s'opposent pas à ce que les conditions patrimoniales du retrait d'une commune d'un établissement public de coopération intercommunale soient fixées par le préfet, à défaut d'accord amiable, postérieurement à la décision de retrait». Selon cette interprétation (non confirmée par le Conseil d Etat), les modalités financières et patrimoniales n auraient pas à être fixées en amont de l arrêté actant du retrait de la commune. Pour rappel, l article 40 de la loi de réforme des collectivités territoriales a permis de préciser que «cet arrêté est pris dans un délai de six mois suivant la saisine du ou des représentants de l'etat dans le ou les départements concernés par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou de l'une des communes concernées». Le juge considèrent en outre que la liste des éléments fixés par l article L. 5211-25-1 du CGCT est limitative : un préfet ne peut refuser un retrait ou invalider un accord au motif que les parties ne se seraient pas entendues sur des points différents de ceux cités par cet article. Dans un arrêt du 2 décembre 2010 2, la Cour administrative d appel de Marseille a ainsi considéré que le préfet ne pouvait fixer à défaut d accord, que les modalités de répartition des biens meubles et immeubles, du solde de l encours de la dette et du produit de la réalisation de tels biens. Selon le juge, «l'encours de trésorerie du syndicat mixte de transports, qui est retracé au bilan de cet établissement public au titre des actifs circulants, ne saurait être regardé comme un bien meuble au sens des dispositions en cause». En cas d adhésion de la communauté à un syndicat mixte Un arrêt du Conseil d Etat du 9 juillet 2010 3 est venu illustrer les dispositions du troisième alinéa de l article L. 5211-19 du CGCT qui prévoit que si la communauté est elle même membre d un groupement (en l espèce d un syndicat mixte), «les conditions financières et patrimoniales du retrait de la commune sont déterminées par délibérations concordantes du conseil municipal de la commune et des organes délibérants du syndicat mixte et de l'établissement public de coopération intercommunale. A défaut 1 TA Caen 16 novembre 2010, req. n 1000246 et 1001080 2 CAA Marseille 2 décembre 2010, req. n 09MA01558 3 CE 9 juillet 2010, req. n 313506 6
d'accord, ces conditions sont arrêtées par le représentant de l'etat». En l absence de jurisprudence, le doute perdurait sur l étendue des pouvoirs du préfet pour définir ces conditions. Selon le juge, l arrêté préfectoral peut «déterminer, outre les conditions patrimoniales du retrait, l'ensemble de ses conditions financières» et notamment, «les conditions relatives à la prise en charge d'une partie du coût de résorption du déficit du syndicat mixte, dès lors que ce déficit est né antérieurement au retrait de la commune, et d'une partie des charges fixes de ce même syndicat, dès lors que cette participation est limitée dans le temps et qu'elle est justifiée par les surcoûts résultant directement de choix réalisés antérieurement à la réduction du périmètre du syndicat mixte provoquée par le retrait de la commune». Le juge a donc adopté une position pragmatique. D une part, il a souhaité éviter toute situation de blocage en définissant assez largement les pouvoirs du préfet. Dans la même logique, il avait déjà précisé en 2008 qu en dépit de l absence d un délai légal pour constater l inexistence d un accord entre les parties, le préfet était, en l espèce, en droit d intervenir puisqu aucune décision n avait été prise entre l arrêté de retrait en date du 10 juillet et le 15 novembre de la même année, date de l arrêté fixant les modalités de retrait 4. D autre part, dans cet arrêt du 9 juillet 2010, le pragmatisme du Conseil d Etat est également visible dans la définition de l étendue des pouvoirs du préfet : certes une commune peut se retirer d une communauté mais ce départ doit être financièrement neutre pour toutes les parties. Cette position avait déjà été développée dans un arrêt du 2 septembre 2008 de la Cour administrative d appel de Marseille qui avait précisé que le préfet ne pouvait prévoir des modalités de sortie créant un déséquilibre réel au sein des budgets des collectivités concernées 5. III. Autres conséquences du retrait d une commune membre S agissant tout d abord des personnels transférés à la communauté, une réponse ministérielle du 19 février 2009 6 précise que «la loi ne prévoit pas d'obligation de réintégration dans les services de la commune des personnels transférés de la commune à l'epci en application de l'article L. 5211-4-1. ( ) Dès lors, les conditions d'emploi de certains personnels de l'epci, qu'ils soient transférés de la commune qui envisage ultérieurement son retrait ou qu'il s'agisse d'agents recrutés par l'epci avant la demande de retrait de la commune, peuvent faire l'objet d'une discussion entre, d'une part, la commune envisageant son retrait et, d'autre part, l'epci et les autres communes membres. Cette discussion peut ainsi porter, selon l'importance prise par la compétence en question, sur le transfert d'une partie ou de la totalité des personnels précédemment employés par la commune ainsi que sur le devenir des agents recrutés avant l'annonce du souhait de retrait par une des communes membres de l'epci. Enfin, dans l'hypothèse où un EPCI conserverait un nombre d'agents trop important au regard d'une activité plus limitée, il convient de signaler que l'article 97 de la loi n 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale prévoit les modalités selon lesquelles les collectivités territoriales peuvent être amenées à supprimer des emplois ainsi que les conditions de reclassement des fonctionnaires territoriaux occupant ces emplois». Au vu de ces éléments, même si cela n est pas explicitement prévu par les textes, il pourrait sembler préférable de saisir le ou les comités techniques paritaires compétents, dans un souci de parallélisme des formes avec la procédure de transfert de personnels prévue à l article L. 5211-4-1 du CGCT. La seconde interrogation porte sur les conséquences du départ d un ou plusieurs viceprésidents du fait du retrait de leur commune de la communauté. Par renvoi de l article L. 5211-2 du CGCT à l article L. 2122-10 du même code, il n est procédé de plein droit à une réélection de l ensemble des vice-présidents uniquement lorsque le président de la communauté est réélu ou lorsqu après une élection partielle, le conseil communautaire décide de les réélire. En l espèce, il ne semble donc pas nécessaire de réélire l ensemble des vice-présidents. 4 CE 19 mai 2008, req. n 314685 5 CAA Marseille 2 septembre 2008, req. n 07MA02392 6 Question du sénateur Hugues Portelli n 05649, réponse publiée au JO Sénat du 19 février 2009, p. 447 7