ANNEXES
LISTE DES ANNEXES ANNEXE 1 : ANNEXE 2 : INTERVENTIONS ECONOMIQUES DE L ÉTAT EN FAVEUR DES ENTREPRISES INTERVENTIONS DES COLLECTIVITES TERRITORIALES EN MATIERE DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE ANNEXE 3 : INTERVENTIONS ECONOMIQUES EN FAVEUR DES ENTREPRISES : COMPARAISONS INTERNATIONALES
ANNEXE I Interventions économiques de l État en faveur des entreprises
SOMMAIRE PARTIE 1 : CADRAGE, DEFINITIONS ET METHODES...1 1. LES «INTERVENTIONS ECONOMIQUES PUBLIQUES EN FAVEUR DES ENTREPRISES» CONSTITUENT UN CHAMP D EVALUATION DE POLITIQUES PUBLIQUES LARGE...1 1.1. L «intervention publique en faveur des entreprises» est un transfert de richesse, direct ou indirect, d une personne publique vers une structure d entreprise...2 1.2. Comparaisons avec les définitions de l Union européenne et de l OMC...3 2. INTERVENTIONS RECENSEES DANS LA BASE DE DONNEES UTILISEE PAR LA MISSION...7 2.1. L évaluation des montants des interventions...7 2.1.1. 105 mesures ont un montant «non connu»...8 2.1.2. Les montants renseignés manquent de cohérence...8 2.2. Quelques traitements spécifiques à la base de données...12 2.3. Les moyens non couverts par le champ du rapport...12 3. DEMARCHE D ANALYSE...14 3.1. La définition des interventions publiques retenue est volontairement la plus transverse possible...14 3.2. Le champ de la mission MAP : un périmètre restreint au sein des interventions de l État en faveur des entreprises...14 3.3. Les critères d analyse des interventions...15 3.3.1. Critères existants dans la base...15 3.3.2. Critères de catégorisation des interventions...15 3.4. Comment poursuivre cette évaluation?...16 PARTIE 2 : ANALYSE THEMATIQUE DES INTERVENTIONS...17 1. TYPES D INSTRUMENTS ET GOUVERNANCE DES INTERVENTIONS EN FAVEUR DES ENTREPRISES...18 1.1. Économie et choix des modes d intervention...20 1.1.1. Les interventions recensées transitent par l ensemble des canaux de finances publiques...20 1.1.2. Ces instruments sont mobilisés sans qu une logique d ensemble ne se dégage...20 1.1.3. Vers une économie des différents instruments...21 1.1.4. Une préconisation transverse : existe-t-il une solution alternative à une intervention financière publique?...22 1.2. Décomposition par types d instruments...22 1.2.1. Interventions sous forme de subventions du budget général...22 1.2.2. Interventions sous forme de dépenses fiscales et de niches sociales...25 1.2.3. Les transferts de produits à un tiers (taxes affectées)...29 1.2.4. Les interventions financières : fonds propres, prêts, garanties...32
1.2.5. Conclusions : une rationalisation importante et permanente du choix des outils d interventions en faveur des entreprises...34 1.3. Normes et maîtrise des finances publiques...34 1.3.1. Les interventions relèvent de plusieurs niveaux de décisions...34 1.3.2. Les interventions ont des effets différenciés sur les finances publiques...35 2. LES INTERVENTIONS ET LES (ENTREPRISES) BENEFICIAIRES...37 2.1. Les aides indirectes : des aides aux «parties prenantes»...38 2.1.1. Les interventions en direction des salariés...39 2.1.2. Les interventions en direction des investisseurs...40 2.1.3. Les interventions en direction des entrepreneurs...40 2.1.4. Les interventions en direction des clients...41 2.2. Les aides directes aux entreprises...41 2.2.1. Les interventions sectorielles représentent 8,6 Md d intervention, principalement en faveur de l agriculture et des services...41 2.2.2. Les interventions ciblées par taille d entreprise : 10,7 Md pour des dispositifs majoritairement tournés vers le développement des PME...44 2.2.3. 6,3 Md d interventions directes du champ de la MAP bénéficient potentiellement à toutes les entreprises indépendamment de leur taille ou leur secteur...48 3. LES INTERVENTIONS EN FONCTION DU CYCLE DE VIE DES ENTREPRISES...50 3.1. Les interventions économiques en phase de création...51 3.1.1. La création d entreprises en France : une dynamique stimulée par la création du statut de l auto-entrepreneur...51 3.1.2. Les interventions en faveur de la création d entreprises...56 3.1.3. La politique de soutien à la création d entreprises est largement concentrée sur certaines catégories d entreprises...60 3.1.4. Propositions...70 3.2. Les interventions économiques en faveur de la transmission-restructurationcessation...71 3.2.1. Les interventions en phase de transmission...71 3.2.2. Les interventions en phase de restructuration...77 3.2.3. Les interventions économiques en phase de cessation...81 4. INTERVENTIONS ECONOMIQUES ET CYCLE DE PRODUCTION DE L ENTREPRISE...82 4.1. Les interventions en faveur de l investissement des entreprises...83 4.1.1. Le financement externe...84 4.1.2. Le financement interne...91 4.1.3. Le financement de l innovation...93 4.1.4. Le soutien à l investissement...96 4.1.5. Les dispositifs d intervention de l État...99 4.2. Les interventions en faveur de la phase de production...107 4.2.1. Les interventions en faveur de la réduction des coûts de matières premières...107 4.2.2. Les interventions en faveur de l emploi...108 4.2.3. L aide directe à la production...116 4.3. Les interventions en faveur de la phase de commercialisation...116 4.3.1. Les interventions en faveur de la commercialisation...117 4.3.2. Les interventions en faveur de l exportation...118 4.3.3. Les interventions sous forme de soutien général...120
5. INTERVENTIONS ET POLITIQUE ECONOMIQUE...121 5.1. Une intervention économique aux multiples justifications théoriques...121 5.1.1. Justifications et possibilités «théoriques» de l intervention...121 5.1.2. Critiques et impossibilité...122 5.1.3. Une réalité entre réponse aux disfonctionnements et volontarisme économique...124 5.2. Des interventions centrées sur le marché du travail et l incitation économique sectorielle...125 5.2.1. Les «défaillances de marché» : 52,8 Md d interventions soit 51 % des cas ; dont 40,9 Md pour les failles de marché liées au marché du travail...127 5.2.2. Les «incitations économiques» : 48,8 Md soit 47 % des interventions dont 27,8 Md réservées à certains secteurs...127 5.2.3. La «correction des mesures réglementaires» : l intervention en faveur de l entreprise compense les effets d une autre politique...128
Annexe I Partie 1 : cadrage, définitions et méthodes Cette première partie présente les définitions et méthodes utilisées dans le cadre de ce rapport pour mieux cerner les «interventions en faveur des entreprises» et les compare aux autres définitions généralement retenues. Elle permet également de livrer quelques pistes pour les futures analyses des interventions publiques en faveur des entreprises, futures analyses que la mission juge utile de poursuivre dans un cadre stabilisé. Les dispositifs analysés au cours de cette mission sont des «interventions (économiques) publiques en faveur des entreprises», ce qui constitue un champ d analyse spécifique. En effet, plusieurs définitions coexistent pour qualifier ces interventions : d autres rapports et institutions traitent des «aides aux entreprises» comme par exemple la Commission européenne, l Organisation mondiale du commerce OMC, l organisation pour la coopération et le développement économique OCDE, l Institut national de la statistique et des études économiques INSEE, ou la Cour des comptes. 1. Les «interventions économiques publiques en faveur des entreprises» constituent un champ d évaluation de politiques publiques large La modernisation de l action publique (MAP) analyse les interventions publiques en faveur des entreprises avec le double objectif de rationaliser l action de l État et d en réduire le coût. L approche retenue permet de comparer les interventions avec des critères économiques et de gouvernance transverses. L allocation rationnelle des moyens de l État dans le cadre de sa politique économique et la volonté de simplifier un système devenu très peu lisible impose d instaurer ce type de comparaison. La MAP analyse ainsi des aides aussi différentes que les baisses de contributions sociales sur les tickets restaurants proposés aux salariés, le financement des pôles de compétitivité ou la défiscalisation partielle du gazole non routier consommé par les agriculteurs et autres utilisateurs d engins. Le champ d étude de cette mission est donc volontairement large et porte sur près de 110 Md de moyens publics dont 103,3 Md liés à l État ou aux opérateurs nationaux. Cette première partie redéfinit chacun des termes retenus et explicite le champ de la mission. - 1 -
Annexe I 1.1. L «intervention publique en faveur des entreprises» est un transfert de richesse, direct ou indirect, d une personne publique vers une structure d entreprise Ce faisant, ces transferts ont quatre caractéristiques. En premier lieu, s agissant «d interventions économiques», il doit s agir de transferts de richesse. Ces transferts peuvent être soit financiers (subventions ou crédits d impôt) ou ayant une valeur financière certaine mais nécessitant une valorisation particulière (allègements d impôts ou de cotisations sociales, garanties, apports en fonds propres), soit «indirects» ou «collectifs», concourant ainsi au soutien des entreprises (par exemple le financement affecté aux chambres de commerce ou d industrie 1 ou les moyens dévolus à la fiscalité des valeurs mobilières). Ceci exclut donc les éléments propres à l environnement économique au sens large : moyens de fonctionnement de l État (services des ministères impliqués dans la gestion des aides par exemple) ou permettant d assurer la qualité de l environnement économique (rôle de la justice, régulation par l Autorité des marchés financiers - AMF, stabilité de la fiscalité, réseaux de transports, etc.) 2. En effet, l aide publique ne constitue alors pas un transfert de moyens ou une intervention vers les entreprises qu il serait possible de quantifier et n entre pas dans l évaluation budgétaire que doit conduire la mission. En deuxième lieu, le terme «public» implique l État, la Sécurité sociale, les collectivités territoriales et les opérateurs publics nationaux 3. Les financeurs publics dans le champ de l étude sont l État (central et déconcentré) et, par extension, les structures dont le financement est assuré par des ressources d origine publique. Sont donc également considérés des organismes distributeurs d aides publiques capitalisés par l État (Caisse des dépôts et consignations, BPI/Oséo, Coface, ) ou les collectivités territoriales (sociétés d économie mixte), mais aussi des organismes financés par taxe affectée (Centre national du cinéma et de l image animée - CNC, chambres consulaires, centres techniques industriels CTI, etc.). 4 Ce champ regroupe donc les moyens à la portée de l action publique sans inclure la régulation des marchés. En troisième lieu, les «entreprises» sont, autant que de possible, les structures juridiques relevant de cette définition. Les entreprises étudiées sont donc notamment considérées sans distinction de secteur marchand (manufacturier industriel, agriculture, tourisme, culture ou commerce et services) ni de taille (les sociétés unipersonnelles ou individuelles sont également dans ce champ). De même, les associations porteuses d une production pour laquelle elles sont aidées sont inclues dans le champ de l étude. Ceci exclut, a contrario, les opérateurs publics qui peuvent être le vecteur d une aide mais n en sont pas les destinataires finaux. 1 Par l intermédiaire d une taxe affectée. 2 De plus en plus d études comparées font état de cet «environnement économique» comme d un paramètre essentiel de la compétitivité. (Rapport «Doing business» de la Banque mondiale qui évalue le poids des formalités fiscales ; «1rst Pillar» du rapport sur la compétitivité du World Economic Forum ; ). 3 Les opérateurs publics locaux sont spécifiquement traités dans l annexe relative aux interventions des collectivités territoriales. Les opérateurs publics nationaux prix en compte incluent certains organismes privés, aux sens de la comptabilité nationale, comme Oséo ou la CDC, mais sous contrôle public et dans le cas d intervention explicitement en faveur des entreprises. 4 Certaines exception, liées au manque de disponibilité de l information dans le temps imparti sont listées au paragraphe 2.3. - 2 -
Annexe I Ceci est à rapprocher de la définition la plus générale de l INSEE 5. En quatrième lieu, la mission porte sur les interventions «en faveur» des entreprises ce qui conduit à exclure les relations marchandes entre les pouvoirs publics et les entreprises mais à inclure les transferts indirects en faveur des «parties prenantes» : les salariés, qui peuvent être aidés en tant que salariés avec des effets indirects sur les entreprises dont ils font partie (par exemple via des exonérations de cotisations salariales sur les transports ou tickets restaurant qui jouent indirectement sur le coût du travail) ; les entrepreneurs, qui peuvent bénéficier d aides parfois déterminantes dans le devenir des entreprises (aides à la création d entreprises, soutiens par les CCI) ; les investisseurs, notamment si l on considère la fiscalité dérogatoire sur les revenus des valeurs mobilières destinée à faciliter la mobilisation de capitaux pour certaines entreprises (dispositif ISF-PME, dispositifs liés aux FCPI ) ; l aide indirecte aux clients, parfois structurellement conséquente, par exemple pour les baisses de TVA sectorielles 6. Cette approche, assez large, permet de mettre en valeur les différents canaux d action financière des politiques publiques en faveur des entreprises au-delà donc des seules aides directes. En revanche, les échanges marchands entre l État et le secteur privé comme les achats, les commandes publiques d infrastructures ou les partenariats public-privé sont exclus. Si ces actions publiques sont parfois considérées comme des «soutiens», elles n entrent pas dans le champ de la MAP qui se concentre sur des interventions en faveur des entreprises : les relations commerciales sont considérées comme ne favorisant pas particulièrement les entreprises. 1.2. Comparaisons avec les définitions de l Union européenne et de l OMC La Commission européenne définit un périmètre d aides d État plus restreint que celui des interventions. Ces aides découlent de la définition des Traités 7 suivant une logique de lutte contre les distorsions de concurrence au sein du marché unique. Ceci conduit chaque État membre à notifier celles des interventions entrant dans ce champ et à vérifier le respect des plafonds de minimisa qui règlementent le montant maximal des transferts financiers admis par la Commission sur plusieurs années 8. En 2011, selon le rapport fait annuellement par la Commission et hors effet de la crise économique, le total des aides d'état versées au sein de l UE aurait été de 64,3 milliards d'euros, soit 0,5 % du PIB de l'ue. Les aides au sens de l Union Européenne, hors crise, représentaient pour la France (12,3 Md ) dont une part réservée à l industrie et aux services de 10,4 Md. 5 Pour l INSEE : L'entreprise est la plus petite combinaison d'unités légales qui constitue une unité organisationnelle de production de biens et de services jouissant d'une certaine autonomie de décision, notamment pour l'affectation de ses ressources courantes. 6 Notamment dans le cadre de la TVA a taux réduit sur la restauration. 7 Ces principes étaient présents dès le Traité CECA (1951) et le Traité de Rome (1957). 8 Sauf exception particulières, un projet faisant intervenir des financements publics doit faire l objet d une notification préalable à la Commission pour s assurer de la conformité avec les règles européennes. La Commission a sur ce point une compétence exclusive. - 3 -
Annexe I Les deux principaux critères d évaluation sont l existence de financements publics et la sélectivité de l aide. La notion d aide d État retenue par la Commission comprend toutes les formes de financements publics envisageables, y compris les apports en fonds propres, les exonérations fiscales ou les garanties (voir encadré). Elle est également étendue à tous les démembrements de l État ou aux collectivités locales. Cette notion s intéresse donc au fond de la mesure et non à sa forme financière. Un critère essentiel qui différencie les interventions définies ici et les aides au sens communautaire est la sélectivité : les aides doivent, en pratique, favoriser certaines parties du territoire ou certaines entreprises (secteur, taille, ) pour être dans le champ des aides européennes. L idée générale est donc bien celle d une distorsion de concurrence et non d une égalité d accès à un financement public ou à une exonération fiscale. Le critère de sélectivité est la principale explication de l écart que l on trouve entre le périmètre des «interventions en faveur des entreprises» et les «aides d État». En particulier, ne sont pas sélectifs les allègements Fillon (20,3 Md ), les aides à l emploi ou encore le crédit impôt recherche (3,5 Md ). Par ailleurs les dispositifs Oséo, lorsqu ils sont susceptibles d être des aides d État approuvées, sont enregistrés par la Commission à la valeur d équivalents subventions budgétaires, ce qui conduit à ne retenir de facto que la bonification qu ils apportent par rapport au marché. On peut également mentionner les tarifs réduits de TVA qui relèvent d une directive 9 particulière. Enfin, le cas de l agriculture est également un cas particulier puisque certaines aides relèvent du deuxième pilier et font, en tout état de cause, l objet de notifications (vérifications à effectuer auprès du SGAE). Encadré 1 : Définition des aides d État au sens de l Union européenne L objet de la politique de contrôle des aides d État est de s assurer que les autorités nationales n accordent pas aux entreprises des aides qui fausseraient la concurrence et contreviendraient à l intégration du marché intérieur. L article n 107 paragraphe 1 du Traité sur le fonctionnement de l Union européenne dispose : «Sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'état sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions». L existence d une aide d État suppose la réunion de quatre critères : l intervention d un État ou d une ressource d État (sous différentes formes : subventions, bonification d intérêts, garantie) ; l intervention doit être susceptible d affecter les échanges entre les États membres ; l intervention doit être de nature à conférer à l entreprise qui en bénéficie un avantage de par son caractère sélectif ; l intervention fausse ou est susceptible de fausser la concurrence. La Commission européenne est seule habilitée à autoriser ou interdire une aide 10. Certaines peuvent être autorisées de droit. Les paragraphes 1 et 2 de l article 107 du traité sur le 9 Directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (TVA). 10 La politique européenne en matière d aides d État a récemment été revue, donnant lieu à un nouveau règlement général d exemption par catégorie (RGEC). L objectif est de simplifier l octroi des aides, en augmentant à 26 le nombre de catégories d aides qui n ont pas à être notifiées à la Commission. - 4 -
Annexe I fonctionnement de l Union Européenne énumèrent de manière exhaustive les aides compatibles avec le marché intérieur : les aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels, à condition qu'elles soient accordées sans discrimination liée à l'origine des produits ; les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires ; les aides octroyées à l'économie de certaines régions de la république fédérale d'allemagne affectées par la division de l'allemagne, dans la mesure où elles sont nécessaires pour compenser les désavantages économiques causés par cette division. Peuvent également être considérées comme compatibles avec le marché intérieur : les aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi, ainsi que celui des régions visées à l'article 349, compte tenu de leur situation structurelle, économique et sociale ; les aides destinées à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre ; les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun ; les aides destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges et de la concurrence dans l'union dans une mesure contraire à l'intérêt commun ; les autres catégories d'aides déterminées par décision du Conseil sur proposition de la Commission. Par ailleurs, certaines aides bénéficient d une exemption automatique (art. 107, paragraphe 2 du TFUE), la Commission ayant prévu pour chaque type d aide un régime de critères d exemption. Il s agit principalement : des aides régionales (art. 107, paragraphe 3, points a) et c) du TFUE) ; des aides sectorielles pour lesquelles des lignes directrices ont été définies (production audiovisuelle, services publics de radiodiffusion, électricité, services postaux, construction navale, industrie sidérurgique, haut débit) ; des aides horizontales, qui concernent plusieurs secteurs économiques. La Commission a adopté un règlement général d exemption par catégorie (règlement n 800/2008), mais il existe toujours des lignes directrices et communications pour certaines catégories d aides d État, comme par exemple les aides à la formation, en faveur de l emploi, les aides visant à promouvoir les investissements en capital-investissement ou les aides au sauvetage et à la restructuration d entreprises en difficulté. Enfin, la commission a publié des lignes directrices destinées à éclairer sa pratique décisionnelle, ces lignes de directrices arrivent à échéance fin 2013 et sont en révision. Source : Traité sur le fonctionnement de l Union européenne. L Organisation mondiale du commerce restreint son champ d action aux «subventions spécifiques», sur la base d un encouragment à la liberté du commerce et à la concurrence au niveau mondial. L accord sur les subventions et les mesures compensatoires (accord «SMC») définit les subventions comme des transferts financiers de l État ou de tout organisme public vers une entreprise ou un secteur d activité spécifique. - 5 -
Annexe I Encadré 2 : Les «subventions spécifiques» de l OMC L Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (Accord SMC), annexé à l accord GATT de Marrakech de 1994, définit le terme de «subvention» autour de trois éléments fondamentaux : c est une contribution financière ; cette notion réduit le champ des subventions aux dépenses pouvant être imputées sur le budget de l État, dont les instruments ont été identifiés dans l Accord SMS (dons, prêts, participation au capital social, garanties de prêt, incitations fiscales, fourniture de biens ou de services, et achat de biens). des pouvoirs publics ou de tout organisme public du ressort territorial d un État membre ; qui confère un avantage. Selon cet accord, les subventions prohibées sont les subventions à l exportation (contributions financières subordonnées à l activité d entreprises ou de branches de production à l international) et les subventions liées à la teneur en éléments d origine nationale. De plus, seules les subventions «spécifiques» relèvent du champ de l Accord, i.e. celles accordées spécifiquement à une entreprise ou branche de production ou à un groupe d entreprises ou de branches de production. Dans son rapport de 2010, «Entreprises et niches fiscales et sociales», le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), organisme rattaché à la Cour des comptes, a retenu une définition qui porte sur les interventions fiscales et sociales mais inclut aussi les modalités dérogatoires de calcul spécifiques de l impôt 11. Cette étude portait donc à la fois sur les dispositifs applicables au titre de l impôt sur les sociétés, de l impôt sur le revenu, des mesures dérogatoires de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) et des dispositifs relatifs aux impôts locaux, mais aussi sur les mesures dérogatoires en matière de cotisations sociales et contributions au financement des régimes sociaux. Les entreprises agricoles n étaient pour leur part pas inclues. Le CPO comptabilisait alors 293 mesures fiscales dérogatoires pour un total de 35,7 Md en niches et 71,3 Md en dispositifs dérogatoires ; 91 dispositifs sociaux (niches ou dérogations) pour un total de 35 Md de niches et 66 Md en dispositifs dérogatoires. Le total de près de 200 Md qui a pu en être déduit diffère du champ MAP : la mission MAP n inclut pas les dispositifs dérogatoires qui amèneraient à considérer qu il existe un «état de référence» de l imposition, assez discutable dans la mesure où il n est ni observé ni évident à déduire et où la mise en place de cette référence aurait des effets massifs en terme d assiette, et donc de rendement de l impôt lui-même ; la mission MAP inclut les moyens budgétaires, avec la logique extensive d aides directes et indirectes donnée précédemment ; la mission MAP s intéresse au périmètre des opérateurs publics (Oséo, ) mais aussi hors de la sphère des comptes publics (CDC, AFD, ) ; la mission MAP va plus loin du point de vue sectoriel en incluant le secteur agricole et en incluant les moyens transitant par les «parties prenantes» (investisseurs, entrepreneurs, salariés, clients). 11 Étude menée «en incluant non seulement les mesures dérogatoires qualifiées par les documents budgétaires de «dépenses fiscales» ou «niches sociales» mais aussi les modalités particulières d imposition et les règles d assiette les plus significatives». - 6 -
Annexe I 2. Interventions recensées dans la base de données utilisée par la mission Pour les interventions nationales (État, Sécurité sociale ou opérateurs nationaux), le rapport s appuie sur une base de données constituée par la direction du Budget, qui reprend la définition des transferts de richesse d un financeur public vers une entreprise bénéficiaire. Encadré n 3 : Historique de la base La base de données de la direction du Budget, que la mission utilise, recense les dispositifs répondant à la définition des «interventions en faveur des entreprises». Cette base a été construite de manière séquentielle depuis 2006 et dans un format stabilisé depuis 2009. Régulièrement remise à jour, elle retrace 767 «dispositifs» qui sont autant de lignes identifiées comme ayant leur mode de gouvernance et de gestion financière propres. Les sources utilisées pour la constitution de cette base sont toutes publiques. Il s agit en premier lieu des annexes aux lois de finances (Programmes annuels de performances du PLF, annexes «voies et moyens» du PLF, Annexe V du PLFSS), de certains documents propres aux lois ayants porté création des dispositifs (Programmes investissements d avenir) ou aux rapports d activité des opérateurs (Oséo, CDC, AFD, CNC, ). Ces documents donnent une information exhaustive sur les dépenses fiscales et sociales, réparties par mission et par programme budgétaire. Les informations liées aux opérateurs résultent d un recensement qui, compte tenu de la variété des documents, peut être moins systématique (cf. infra). La méthodologie de la base s est construite en fonction des besoins et l objectif est d en accroitre progressivement l exhaustivité. Cette base est annuellement remise à jour et avait pour objectif de permettre une analyse transverse de la logique d intervention envers les entreprises. Elle permettait ainsi de réunir une information utile au processus de décision amont des lois de finances. 2.1. L évaluation des montants des interventions La base ne peut retracer les mouvements budgétaires qui affectent le financement des opérations qu à travers les montants en loi de finances initiale (LFI) ou dans les projets de budget initiaux. Pour autant, chaque année, des modifications des dispositifs ou des montants alloués surviennent lors de la loi de finances rectificative de fin d année ou par transferts ou virements de crédits entre missions ou programmes. De même, les montants retenus sont ceux des crédits de paiement et non ceux des autorisations d engagements. Lorsque ces informations sont utiles, il a pu en être spécifiquement tenu compte dans l analyse individuelle des dispositifs. Dans ses analyses globales la mission ne retient donc pas les modalités de gestion infra-annuelle ou l aspect tendanciel. Les montants renseignés dans la base de données et utilisés pour l évaluation présentent deux limites manifestes : d une part, pour un nombre important de mesures, le montant est «non connu» ; d autre part, les montants renseignés manquent de cohérence. - 7 -
Annexe I 2.1.1. 105 mesures ont un montant «non connu» 105 des mesures identifiées par la direction du budget sont d un montant «non-connu». Ces mesures se répartissent suivant les catégories d instruments suivants : Tableau 1 : Mesures de montant «non connu» Modalité d intervention pour les mesures «non connues» Total Crédit d impôt 1 Exonération fiscale 53 Exonération sociale 29 Fonds propres 5 Garanties 1 Prêts 7 Subvention 9 Total 105 Source : Direction du Budget, retraitement mission MAP. Ceci appelle les remarques suivantes : l essentiel de ces mesures (93 sur les 105) sont des mesures fiscales (exonérations fiscales ou crédits d impôt) ou sociales. L absence de chiffrage s explique dans ce cas à la fois par la taille relativement faible des dispositifs (exonérations particulières), pour lesquels le recours est assez rare et/ou par la difficulté méthodologique qu il peut y avoir à identifier une assiette non soumise à prélèvement, en l absence d obligation de déclaration correspondante ; cinq dispositifs sont des dispositifs en fonds propres pour lesquels la difficulté est d établir un calendrier de décaissement de fonds ; un dispositif correspond aux garanties financières d Oséo-région, pour lesquelles la direction du budget ne dispose pas d estimation. C est également le cas pour six dispositifs spécialisés d Oséo (PPRH, PPD Bois, revitalisation des territoires, ); enfin neuf dispositifs sont des subventions, gérés par la CDC (France brevet et Fonds national pour la société numérique, construction de centres de formation professionnel) ou résultant d autorisations d engagements dont le rythme de décaissement est mal connu (travaux de sécurité dans les mines, réseaux mixtes technologiques) ou le calendrier de versement mal identifié. 2.1.2. Les montants renseignés manquent de cohérence 2.1.2.1. Limites Les montants renseignés dans la base manquent de cohérence à plusieurs égards : des erreurs factuelles de montants ont pu être constatées, marginalement, sur certains dispositifs, par absence d actualisation des montants corrects ; une absence d homogénéité a pu être constatée dans les montants renseignés selon les types d interventions : ainsi, alors que les montants renseignés pour les crédits budgétaires correspondent généralement au coût budgétaire annuel, ceux renseignés pour les prêts ou garanties représentent, généralement, un volume d intervention ; - 8 -
Annexe I un manque de cohérence a également été identifié dans les montants renseignés dans la base, les interventions en fonds propres étant parfois comptabilisées chaque année au titre du volume d intervention, parfois comptabilisées une fois l année de déblocage du capital, puis avec un montant établi à «0» pour les années suivantes. En conséquence, hormis pour les crédits budgétaires et les dépenses fiscales, les montants reportés dans la base doivent être regardés avec circonspection. De toute évidence, en raison de leur absence d homogénéité, en toute rigueur, ces montants ne sauraient être additionnés autrement qu à des fins d explicitation de volumes d interventions. Compte tenu du délai imparti, la mission a néanmoins utilisé les montants présents dans la base, tout en attirant l attention sur la nécessité de revoir les modalités de comptabilisation. A cet égard, des propositions sont faites pour améliorer la méthode de comptabilisation des interventions selon leur nature. Tous les montants indiqués dans cette annexe sont, sauf précisé autrement, les montants renseignés pour l année 2013 dans la base de données du Budget. 2.1.2.2. Propositions Il est proposé pour l avenir, pour des évaluations futures, de distinguer trois catégories de montants : le «coût public»: il s agit d un coût brut correspondant au coût instantané de l intervention pour la puissance publique il ne prend pas en compte les potentiels effets sur l activité qui génèrent à leur tour des pertes ou gains, notamment de fiscalité ou de dividendes. En cela la mission suit l approche rigoureuse de séparation des recettes et des dépenses ; le «volume d intervention»: il s agit du montant des fonds rendus disponibles pour les entreprises ou les primo-bénéficiaires à travers l intervention. Le ratio entre le volume d intervention et le coût pour la puissance publique est parfois appelé «effet de levier» ou «coefficient multiplicateur»; le bénéfice pour l entreprise : ceci n est pas toujours possible à évaluer sans convention ; il s agit du gain que retire l entreprise du recours à l intervention. Il est utile de noter que ces trois coûts peuvent être différents. La comptabilité maastrichtienne retient pour sa part que les opérations financières n entrent pas dans le déficit public. Pour autant, il paraît important de comptabiliser les coûts associés à ce type d intervention pour les rendre comparables aux subventions en retenant que ces interventions immobilisent du capital et/ou s accompagnent d une sinistralité que l État vient couvrir. Cette approche permet en outre de lisser dans le temps les ressauts dus aux capitalisations ou aux épisodes de sinistralité importants. Pour cette raison, la mission a retenu des conventions qui permettent de donner de meilleurs ordres de grandeur. Ces conventions dépendent essentiellement de la nature de l intervention : les subventions telles qu enregistrées dans le budget général se traduisent par un coût public, un volume d intervention et un bénéfice pour l entreprise égaux aux montants budgétaires ; - 9 -
Annexe I la même convention est retenue pour les dépenses fiscales et sociales qui sont égales aux montants calculés dans les documents budgétaires sauf dans le cas de l épargne salariale et de la fiscalité des investissements 12. Dans ce cas, le volume d intervention pertinent est le montant de l assiette fiscale c'est-à-dire le montant des fonds qui sont affectés à ce type d interventions par les particuliers ; les taxes affectées sont évaluées pour leur coût pour la puissance publique et leur volume d intervention aux montants de la taxe prélevée sur le secteur, directement équivalente à un prélèvement obligatoire. Le bénéfice pour les entreprises est très difficile à évaluer transversalement : les entreprises paient ces taxes qui leur sont redistribuées et au niveau global le bénéfice est soit nul (redistribution pure) soit lié à la mutualisation de services (effet d externalité). Ceci renvoie donc à une analyse plus précise de ces dispositifs ; les opérateurs agissant sur la base de fonds propres dans un cadre spécifique de droit privé (FSI, Oséo activité de prêts, AFD activités de prêts, ) ont un coût public évalué à la valeur de 2 % de leur fonds propre afin de refléter le cout de détention du capital public par ces établissements 13. Le volume d intervention est alors égal soit au montant des prêts (Oséo, AFD) soit au montant des fonds propres (FSI). Le bénéfice pour les entreprises qui nécessiterait une analyse actuarielle, n a pas pu être calculé ; les garanties ont un volume d intervention égal aux montants garantis. Le coût pour la puissance publique est égal au montant d intervention divisé par le «coefficient multiplicateur» 14 calculé suivant la catégorie de garantie. Le bénéfice pour les entreprises, comme pour les prêts n a pas pu être calculé. Ainsi dans ce cas par exemple : le volume d intervention lié à l activité de garantie d Oséo est de 3,7 Md ; les coefficients multiplicateurs, qui reflètent la sinistralité, sont compris entre 2,4 (activité d innovation, haut risque) et 20 (prêts courts termes, par exemple en avance de crédits d impôts, risque faible) et réduisent le coût pour la puissance publique à environ 300 M par an 15. les avances directes de l État ont un montant égal au volume d intervention. Le coût pour la puissance publique nécessite un coefficient multiplicateur qui n est pas disponible. Par convention et pour pouvoir rendre les interventions comparables, il a alors été considéré que ces prêts étaient assez risqués et que le coefficient était de 2,4 soit celui des garanties à l innovation d Oséo. Ceci conduit à ré-estimer les interventions de la base en «coût pour la puissance publique» et en «volume d intervention» avec pour résultat le tableau suivant : 12 L idée dans ce cas étant que les fonds immobilisés favorisent le financement des entreprises. 13 Ceci est donc conventionnel ; il s agit d une approximation du coût de la dette publique (2 % à 10 ans). 14 Il s agit du ratio entre le volume de garantie concédé ou de prêts accordés et les appels de garantie ou les prêts qui ne sont pas remboursés. 15 Cette consommation des fonds de garantie n est de fait pas toujours traduite par un abondement budgétaire réalisé : Oséo tire des revenus du placement de ses fonds, Oséo peut bénéficier d effets favorables liés à une meilleure santé des débiteurs et l abondement est aussi lié à une stratégie pluriannuelle : de fait en 2013 aucun montant budgétaire n est inscrit en loi de finances pour ces raisons. - 10 -