Un cadre d action pour une croissance verte

Nathalie Girouard est coordinatrice de la Stratégie croissance verte de l OCDE, et membre du Conseil économique pour le développement durable (CEDD). Un cadre d action pour une croissance verte Un cadre d action pour une croissance verte constitue un prisme à travers lequel examiner la croissance et identifier les synergies existantes entre les politiques économique et environnementale. Il prend pleinement en compte la valeur du capital naturel en tant que facteur de production et de croissance. Il met en œuvre des moyens efficaces pour atténuer les pressions environnementales afin d amorcer la transition vers de nouveaux modèles de croissance qui éviteront le franchissement de seuils environnementaux critiques aux niveaux local, régional et mondial. Il reconnaît que les technologies de production existantes et le comportement actuel des consommateurs ne permettent d obtenir de résultats positifs que jusqu à un certain point. En l absence d innovation, la capacité de substitution d un capital naturel (épuisé) par un capital reproductible (par exemple des machines) est limitée. Il ciblera un ensemble de mesures du progrès, plus large que le PIB, englobant la qualité et la composition de la croissance, et l impact de ces éléments sur la prospérité, la santé et le bien-être des individus. Quels sont les aspects essentiels des politiques de croissance verte? Les politiques de croissance verte différeront selon les pays en fonction des conditions environnementales et économiques locales, du cadre institutionnel et du stade de développement (tableau 1). Elles devront cependant dans tous les cas intégrer les ressources naturelles disponibles dans la dynamique et les décisions qui déterminent la croissance, trouver des moyens d obtenir des rendements économiques qui reflètent pleinement la valeur des ressources naturelles disponibles et mettre l accent sur les aspects complémentaires des politiques économiques et environnementales. 13 1

Tableau 1. Exemples de problèmes à résoudre selon le niveau de développement Pays Problèmes Mesures possibles Pays développés Pays en développement Pays les moins avancés Niveau élevé d émissions de gaz à effet de serre par habitant Maintien d infrastructures à forte intensité de carbone Industrialisation et consommation accrue d énergie et de matériaux Faible efficacité énergétique Problèmes d application de la législation Haute dépendance à l égard des ressources naturelles (tant renouvelables que non renouvelables) Vulnérabilité au climat Manque d infrastructure de base (dans les secteurs du transport, de l énergie et de l eau, par exemple) Capacité financière et technique insuffisante dans les administrations publiques R-D dans l innovation technologique Investissement en infrastructures à faible intensité de carbone Tarification de l externalité au moyen d instruments fondés sur le marché Réduction des infrastructures à forte intensité de carbone et promotion de technologies efficientes en termes de consommation d énergie et de matériaux Renforcement de la capacité des pouvoirs publics Développement, diffusion et transfert de technologies Éviter le régime d accès libre aux ressources naturelles Accroissement de la productivité de l utilisation nette des ressources Évaluation des risques des politiques, plans et programmes nationaux pour le climat Investissement en infrastructure afin de faciliter l accès au marché Source : OCDE, Outils pour la mise en place d une croissance verte, 211. Il faut pour cela modifier les rendements en tarifant la pollution et l utilisation des ressources naturelles au moyen d instruments comme les taxes ou les permis négociables, qui sont parmi les plus efficaces au regard de leur coût. Ces instruments incitent en effet à réaliser des gains d efficacité et à innover. Ils produisent aussi des recettes qui contribuent au financement de l éducation, des soins de santé, du développement des infrastructures ou de la lutte contre la pauvreté. Les réformes fiscales présentent de grandes potentialités sur le plan de la croissance verte, en particulier lorsqu elles s appliquent à la gestion des ressources naturelles. Il est aussi nécessaire d éliminer les subventions dommageables qui encouragent la pollution ou la surexploitation des ressources et pèsent sur les finances publiques. Les réglementations sur la pollution ou l efficience énergétique peuvent compléter utilement les mesures fondées sur les prix et s y substituer efficacement. Des mesures d information peuvent aussi être nécessaires pour influer sur le comportement des consommateurs et des ménages et renforcer l efficacité d autres politiques. La modification de la structure des rendements dans l économie ne peut cependant constituer l unique solution. Il faut aussi tenir compte de l inertie, des risques de verrouillage technologique et du rôle que peuvent jouer l innovation, les infrastructures et les institutions dans le changement. Les pouvoirs publics jouent un rôle important dans le renforcement de l innovation verte. Ils peuvent la soutenir en finançant la recherche, en fournissant des crédits adaptés aux différents stades de développement des technologies et en utilisant des 14 11

instruments qui agissent sur la demande, tels que normes, réglementations et marchés publics. Il est important d assurer la diffusion générale et le transfert international des technologies et des pratiques vertes, en réduisant les obstacles aux échanges et à l investissement direct étranger, en veillant à la protection et au respect effectifs des droits de propriété intellectuelle et en consentant des efforts en faveur des pays les moins avancés. Le développement des technologies vertes s accélère. Le nombre des inventions brevetées en rapport avec les énergies renouvelables, les véhicules électriques et hybrides et l efficacité énergétique des bâtiments et de l éclairage a augmenté plus vite que la moyenne entre 1999 et 28. Le développement des technologies vertes est concentré pour l essentiel dans un nombre relativement réduit de pays, et la spécialisation selon les pays est considérable (graphique 1). Graphique 1. Dépôts de brevets concernant les technologies relatives au changement climatique 8 Demandes de brevet en vertu du traité de coopération en matière de brevets, nombre en 28 7 6 5 4 3 Énergie renouvelable Véhicules électriques et hybrides Bâtiments et éclairage de faible consommation Agrandissement HUN POL PRT NZL TUR CZE MEX BRA ZAF GRC ARG BGR CYP CHL EST SVN HKG LVA ROM 1 8 6 4 2 2 1 2 1 JPN USA DEU KOR NLD FRA CHN GBR DNK ESP CAN SWE AUS ITA CHE ISR SGP AUT IND NOR BEL FIN IRL RUS HUN POL PRT NZL TUR CZE MEX BRA ZAF GRC ARG BGR CYP CHL EST SVN HKG LVA ROM Note : Information concernant les données statistiques de Chypre, en notes i et informations ii concernant les données statistiques de Israël en note iii Source : OCDE, Base de données des brevets, janvier 211. Des programmes bien conçus d investissement dans les infrastructures dans des secteurs comme l eau, l énergie et les transports peuvent contribuer au développement, réduire la pollution de l eau et de l air, limiter les utilisations non durables des terres et permettre le déploiement de technologies de nouvelle génération. Le financement de ces programmes doit passer en priorité par la mobilisation d investissements du secteur privé. i La note de la Turquie : les informations figurant dans ce document et faisant référence à Chypre concernent la partie méridionale de l île. Il n y a pas d autorité unique représentant à la fois les Chypriotes turcs et grecs sur l île. La Turquie reconnaît la République Turque de Chypre Nord (RTCN). Jusqu à ce qu une solution durable et équitable soit trouvée dans le cadre des Nations unies, la Turquie maintiendra sa position sur la question chypriote. ii La note de tous les États de l Union européenne membres de l OCDE et de la Commission européenne : La République de Chypre est reconnue par tous les membres des Nations unies sauf la Turquie. Les informations figurant dans ce document concernent la zone sous le contrôle effectif du gouvernement de la République de Chypre. iii Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L utilisation de ces données par l OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international. 15 12

Dans le même temps, les capacités institutionnelles et de gouvernance sont essentielles à la mise en œuvre de réformes de grande envergure en faveur de la croissance verte. Les pouvoirs publics doivent intégrer les objectifs de croissance verte dans l élaboration des politiques économiques en général, la planification du développement et les stratégies de lutte contre la pauvreté. Quel effet la croissance verte aura-t-elle sur l emploi? Avec la croissance verte, de nouveaux secteurs et activités se développeront, supplantant d autres activités. Les politiques visant le marché du travail, les compétences et l enseignement peuvent contribuer à faciliter la transition en s attachant à limiter au maximum les pénuries de main-d œuvre et aider les travailleurs à acquérir les nouvelles compétences qu exigeront aussi bien les nouveaux emplois que les emplois existants. Les pertes d emploi seront probablement concentrées sur une faible proportion de la population active totale. De fait, si les industries les plus polluantes sont responsables d une large part des émissions totales de CO 2, elles ne représentent qu une faible part de l emploi total. En 24, dans les pays de l'ocde pour lesquels on dispose de données, ces industries étaient responsables en moyenne de 82 % des émissions de CO 2 du secteur non agricole, alors qu elles n employaient que 8 % de la population active totale (graphique 2). Pourcentage 1 9 8 7 6 5 4 3 2 1 Graphique 2. Emploi et intensité d émissions de CO 2 dans les différents secteurs Moyenne non pondérée de 27 pays de l'ocde, 24 1 Industries les plus polluantes Part cumulée de l emploi (% de l emploi total) Part cumulée des émissions de CO2 dues à la combustion d énergie fossile (% des émissions totales de CO2 dues à la combustion d énergie fossile) 1. Les secteurs sont classés par ordre croissant d intensité d émissions de CO 2, définie comme le rapport des émissions de CO 2 à la valeur ajoutée. Au niveau de désagrégation pris en compte dans le graphique, les plus polluantes sont au nombre de sept : trois dans le secteur des transports, deux dans la production d'énergie et deux dans le secteur manufacturier. Source : EFT, Base de données GTAP, base de données KLEMS. 16 13

Cependant, la transition vers une croissance verte suppose beaucoup plus qu'une modification des sources de production d'énergie ; elle s'accompagne de changements systémiques qui ne peuvent être évalués qu'au moyen de modèles d'équilibre général. L'OCDE, qui a réalisé des exercices de simulation afin d examiner les répercussions des politiques climatiques au moyen de son modèle d équilibre général multisectoriel transnational ENVlinkages, montre que des réductions importantes des émissions de gaz à effet de serre peuvent être obtenues avec seulement un impact limité sur le rythme de croissance de l'emploi. De fait, le fonctionnement du marché du travail peut s améliorer si les revenus procurés par la tarification du carbone sont utilisés pour stimuler la demande de main-d œuvre. Les politiques du marché du travail et de la formation peuvent jouer un rôle important dans le cadre d'action globale en faveur de la croissance verte. En aidant les travailleurs de secteurs en déclin à investir les secteurs en expansion, elles peuvent aussi aider à assurer un partage plus équitable des coûts d ajustement occasionnés par la transition. De nouvelles compétences seront nécessaires et les programmes de formation et de reconversion auront un rôle important à jouer pour aider les travailleurs à trouver leur place dans la nouvelle économie verte. Bâtir des stratégies de croissance verte La croissance verte doit être conçue comme un complément stratégique aux priorités existantes de réforme des politiques économique et environnementale. Les pouvoirs publics qui souhaitent donner une orientation écologique à l'expansion dans leur pays devront placer cet enjeu au cœur de leur stratégie économique. Cela suppose que les autorités chargées des finances, de l'économie et de l'environnement jouent un rôle moteur. Pour faciliter l'élaboration de stratégies de croissance verte et définir les priorités de l'action, le rapport OCDE intitulé Vers une croissance verte propose un cadre de diagnostic pour identifier les principales contraintes qui s opposent au verdissement de la croissance. Celles-ci sont caractérisées comme des facteurs qui limitent le rendement de l innovation et des investissements verts, c est-à-dire le rendement d activités qui peuvent favoriser la croissance économique et le développent tout en assurant que les actifs naturels continuent de fournir les ressources et les services environnementaux dont dépend notre bien-être (graphique 3). 17 14

Graphique 3. Diagnostic de la croissance verte Faible rendement des activités, de l innovation, et des investissements verts Faibles rendements économiques Faibles appropriabilité rendements des économiques rendements Inertie Faible Inertie rendement social Faible Défaillances rendement l action social publique Défaillances de l action du marché publique Faible rendement de la R-D Faible Infrastructure rendement de déficiente la R-D Protection insuffisante, par les Infrastructure droits de propriété, subventions déficiente perverses et préférences pour les opérateurs en place par les Externalités droits de liées propriété, subventions à l information perverses et aux et incitations préférences divergentes pour les opérateurs en place Effets de réseau Effets Faiblesse de réseau du capital humain Caractère imprévisible des Faiblesse politiques et incertitude du capital réglementaire humain Externalités des politiques négatives et incertitude réglementaire Obstacles à la concurrence Faiblesse du capital social et médiocre Obstacles qualité à institutionnelle la concurrence Normes et habitudes Source : OCDE, concept établi à partir de Hausmann, Velasco et Rodrik (28), «Growth Diagnostics», dans J. Stiglitz et N. Serra (éd.), The Washington Consensus Reconsidered: Towards a New Global Governance. Le rapport présente les diverses possibilités pour promouvoir une croissance verte. Cet exercice présente en quatre étapes les options qui s offrent. Plus spécifiquement, il faut d abord établir le diagnostic des principales contraintes qui s opposent à la mise en œuvre d une croissance verte, ces contraintes pouvant varier, selon les pays, et les problèmes d environnement. Ensuite, il est nécessaire de mettre en place des dispositifs institutionnels efficaces, remédiant à l inertie et aux cloisonnements existants, et de concevoir les mesures pour résoudre ces contraintes comme un ensemble. Le dernier volet a pour but de faciliter l ajustement et réduire au minimum les coûts sociaux liés à ce processus. Le document complémentaire de l OCDE «Outils pour la mise en place d une croissance verte» dresse l état de l art des outils disponibles, en analysant systématiquement leurs forces et faiblesses, entre taxes et permis négociables, ou pour les instruments non économiques, par exemple. 18 15