Le régime d asile européen commun. Affaires intérieures

Le régime d asile européen commun Affaires intérieures

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Le régime d asile européen commun L Union européenne et l asile La directive relative aux procédures d asile La directive relative aux conditions d accueil La directive «Qualification» Le règlement de Dublin Eurodac Un espace de protection et de solidarité en faveur des plus vulnérables Depuis le début de mon mandat, le régime d asile européen commun (RAEC) est ma priorité absolue et j ai pris part aux négociations dès le premier jour. L instauration du RAEC constitue une réalisation historique, à laquelle les États membres et le Parlement ont œuvré depuis 1999. Le RAEC facilitera l accès à la procédure d asile pour les personnes qui cherchent à obtenir une protection; il améliorera l impartialité, la rapidité et la qualité des décisions qui seront rendues en matière d asile; il garantira que les personnes craignant des persécutions ne seront pas renvoyées là où elles seraient en danger; enfin, il offrira des conditions dignes et décentes tant aux demandeurs d asile qu aux personnes bénéficiaires d une protection internationale dans l Union européenne (UE). Ce n est pas sans peine que nous sommes parvenus au RAEC. Pour achever notre réalisation, il nous faut toutefois encore consentir un effort considérable pour mettre en œuvre nos instruments législatifs et veiller au fonctionnement correct et uniforme du régime commun. Alors seulement, nous disposerons d un espace de protection et de solidarité digne de ce nom, une réalisation dont nous pourrons être fiers. Cecilia Malmström, commissaire chargée des affaires intérieures 1

RÉGIME D ASILE EUROPÉEN COMMUN L asile est accordé aux personnes qui fuient les persécutions ou des atteintes graves. La procédure de demande d asile est désormais harmonisée dans l ensemble de l UE (directive relative aux procédures d asile). Les empreintes digitales de chaque demandeur d asile sont relevées et envoyées à une base de données appelée «Eurodac» (règlement Eurodac). Ces données contribuent à la détermination du pays responsable du traitement de la demande d asile (règlement de Dublin). Les demandeurs d asile bénéficient de certaines conditions matérielles d accueil, telles que l hébergement et les moyens de subsistance (directive relative aux conditions d accueil). Un entretien a lieu, en présence et avec l assistance d un interprète, entre le demandeur d asile et le responsable de son dossier, qui a suivi une formation en droit de l UE, afin de déterminer si le demandeur peut prétendre au statut de réfugié ou à une protection subsidiaire (directive «Qualification» et directive relative aux procédures d asile) Si l asile n est pas accordé au demandeur en «première instance», ce rejet peut faire l objet d un recours juridictionnel. L octroi du statut de réfugié ou de bénéficiaire d une protection subsidiaire s accompagne de certains droits, tels que la délivrance d un titre de séjour, l accès au marché du travail et aux soins de santé (directive «Qualification»). Si la décision de rejet rendue en «première instance» est confirmée, le demandeur peut être soumis à une obligation de retour dans son pays d origine ou de transit. Infirmation de la décision négative rendue en «première instance». 2

L UNION EUROPÉENNE ET L ASILE UN DEVOIR DE PROTECTION L asile est accordé aux personnes qui fuient les persécutions ou des atteintes graves. Le droit d asile est un droit fondamental, et son octroi constitue une obligation internationale qui incombe aux États en vertu de la convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés. Dans un espace sans frontières où tout un chacun circule librement, il nous faut disposer d une approche commune de l asile dans l ensemble de l UE. Les flux de demandeurs d asile ne sont ni constants ni répartis de manière uniforme dans toute l Union. Ainsi, après avoir atteint un niveau record de 425 000 pour les États de l EU-27 en 2001, le nombre de demandes d asile a reculé pour s établir à moins de 200 000 en 2006. En 2012, on en dénombrait plus de 330 000. L asile ne doit pas être une loterie. Les États membres de l UE partagent la responsabilité d accueillir les demandeurs d asile dans la dignité, en veillant à ce qu ils soient traités équitablement et à ce que l examen de leur demande obéisse à des normes uniformes afin qu ils puissent compter sur l obtention d une réponse similaire, quel que soit le lieu où ils introduisent leur demande. L UNION EUROPÉENNE, UN ESPACE DE PROTECTION Depuis 1999, l UE œuvre à la création d un régime d asile européen commun et à l amélioration du cadre législatif en vigueur. Elle a adopté de nouvelles dispositions qui énoncent des normes communes élevées et renforcent la coopération afin de garantir aux demandeurs d asile un traitement égal, dans un système transparent et équitable, quel que soit l État membre dans lequel ils présentent leur demande. En bref: la directive révisée sur les procédures d asile a pour but de rendre plus rapidement des décisions plus équitables et de meilleure qualité en matière d asile. Les demandeurs d asile ayant des besoins particuliers bénéficieront de l assistance nécessaire pour expliquer leur demande, et une protection accrue sera en particulier accordée aux mineurs non accompagnés et aux victimes d actes de torture; la directive révisée relative aux conditions d accueil garantit aux demandeurs d asile des conditions matérielles d accueil humaines (par exemple, un hébergement) dans l ensemble de l UE et le respect total de leurs droits fondamentaux. Elle assure également que le placement en rétention n est appliqué qu à titre de mesure de dernier ressort; la directive «Qualification» révisée précise les motifs pour lesquels une protection internationale peut être octroyée, ce qui renforcera la fiabilité des futures décisions en la matière. Elle améliorera aussi l accès des bénéficiaires d une protection internationale aux droits et aux mesures d intégration; le règlement de Dublin révisé accroît la protection des demandeurs d asile pendant tout le processus de détermination de l État responsable de l examen de la demande et clarifie les dispositions qui régissent les relations entre États membres. Il institue de la sorte un système de détection précoce des problèmes pouvant perturber les régimes nationaux d asile ou d accueil, et il s attaque à leurs causes profondes avant qu ils n évoluent en véritables crises; le règlement Eurodac révisé permet l accès des autorités répressives, dans des circonstances strictement limitées, aux bases de données de l UE contenant les empreintes digitales des demandeurs d asile, afin de prévenir et de détecter les actes criminels les plus graves, tels que les meurtres ou les infractions terroristes, ou d enquêter sur ceux-ci. 3

LA DIRECTIVE RELATIVE AUX PROCÉDURES D ASILE Il est impératif d assurer des garanties communes aux personnes qui fuient les persécutions et qui cherchent à obtenir une protection internationale; les demandeurs d asile doivent avoir accès à des procédures équitables et efficaces. QU EST-CE QUE LA DIRECTIVE RELATIVE AUX PROCÉDURES D ASILE? Cet instrument ( 1 ) établit les règles qui s appliqueront tout au long de la procédure de demande d asile; il régit notamment: les modalités de l introduction d une demande, les modalités d examen de celle-ci, le type d aide dont bénéficiera le demandeur d asile, les modalités de recours et le droit éventuel de séjour pendant la procédure de recours, les mesures pouvant être prises en cas de fuite de l intéressé ou le mode de traitement des demandes répétitives. La précédente directive était à l époque le plus petit dénominateur commun entre les États membres. Ses dispositions étaient souvent trop floues, et les dérogations prévues autorisaient les États membres à conserver leur propre réglementation, même si elle se situait en deçà des normes de base convenues. PRINCIPALES RÉALISATIONS La nouvelle directive relative aux procédures d asile ( 2 ) a fortement gagné en précision. Elle instaure un système cohérent grâce auquel les décisions en matière d asile seront adoptées de manière plus efficace et plus équitable, et tous les États membres examineront les demandes selon un même niveau de qualité élevée. Elle clarifie les modalités de présentation d une demande d asile: les États membres doivent prendre des dispositions spécifiques, par exemple aux frontières, afin de veiller à ce que quiconque souhaite demander l asile puisse le faire rapidement et effectivement. Les procédures seront à la fois plus rapides et plus efficaces. La durée d une procédure d asile ne dépassera normalement pas six mois. Les ( 1 ) Directive 2005/85/CE du Conseil du 1 er décembre 2005 relative à des normes minimales concernant la procédure d octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres. ( 2 ) Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l octroi et le retrait de la protection internationale (refonte) (applicable à partir du 21 juillet 2015). 4 autorités chargées de se prononcer sur les demandes seront mieux formées, et le demandeur recevra une aide plus précoce afin que sa demande puisse faire l objet d un examen rapide et complet. Ces investissements représenteront une économie d ensemble, puisqu ils réduiront le temps que les demandeurs d asile passeront dans les centres d accueil subventionnés par les États membres, le nombre de décisions erronées et, partant, le nombre de recours coûteux. Toute personne ayant besoin d une aide particulière du fait, par exemple, de son âge, d un handicap, d une maladie, de son orientation sexuelle ou encore parce qu elle a subi une expérience traumatisante recevra un soutien approprié, notamment en bénéficiant d un délai suffisant, pour expliquer sa demande. En ce qui concerne les enfants non accompagnés, les autorités nationales leur adjoindront un représentant qualifié. Les demandes qui ont peu de chances d être bien fondées peuvent être traitées dans le cadre de procédures spéciales (procédures «accélérée» et «à la frontière»). Les cas dans lesquels ces procédures peuvent être appliquées sont soumis à des règles claires afin d éviter que les demandes bien fondées ne relèvent de telles procédures. Les enfants non accompagnés demandeurs d asile et les victimes d actes de torture font l objet d un traitement spécial à cet égard. Les dispositions régissant les recours en justice sont désormais beaucoup plus claires. L actuelle législation européenne est vague, et les systèmes nationaux ne garantissent pas toujours un accès suffisant aux tribunaux. De ce fait, de nombreuses affaires finissent devant la Cour européenne des droits de l homme de Strasbourg, ce qui est coûteux et générateur d insécurité juridique. Les nouvelles dispositions respectent pleinement les droits fondamentaux de sorte que la pression pesant sur la Cour de Strasbourg devrait s en trouver allégée. Les États membres seront également mieux à même de faire face aux demandes abusives, notamment aux demandes répétitives présentées par la même personne. Une personne qui n a pas besoin de protection ne sera plus en mesure d empêcher indéfiniment son éloignement en renouvelant sans cesse sa demande d asile.

LA DIRECTIVE RELATIVE AUX CONDITIONS D ACCUEIL En attendant qu il soit statué sur leur demande, les demandeurs d asile doivent recevoir certains biens de première nécessité qui leur garantissent un niveau de vie digne. QU EST-CE QUE LA DIRECTIVE RELATIVE AUX CONDITIONS D ACCUEIL? La directive relative aux conditions d accueil ( 1 ) concerne l accès des demandeurs d asile aux conditions d accueil dans l attente de l examen de leur demande. Elle leur assure l accès au logement, aux moyens de subsistance, aux soins de santé et à l emploi, ainsi qu aux soins médicaux et psychologiques. Par le passé, les pratiques divergentes d un État membre à l autre pouvaient rendre inadéquat le niveau des conditions matérielles d accueil des demandeurs d asile. PRINCIPALES RÉALISATIONS La nouvelle directive relative aux conditions d accueil ( 2 ) a pour objectif d améliorer et d harmoniser davantage les normes d accueil dans l ensemble de l Union. Pour la première fois, l Union a adopté des règles communes détaillées sur la question de la rétention des demandeurs d asile, qui garantissent que leurs droits fondamentaux sont pleinement respectés. En particulier: elle contient des garanties juridiques importantes telles que l accès à l assistance juridique gratuite et à des informations fournies par écrit lors de l introduction d un recours contre une décision de placement en rétention; elle prévoit des conditions d accueil spécifiques dans les centres de rétention, telles que l accès à des espaces en plein air et la communication avec des avocats, des organisations non gouvernementales (ONG) et des membres de la famille. La nouvelle directive précise également l obligation d effectuer une appréciation au cas par cas afin de déterminer les besoins particuliers en matière d accueil des personnes vulnérables. Elle accorde une attention particulière aux mineurs non accompagnés et aux victimes d actes de torture; elle garantit également aux demandeurs d asile vulnérables l accès à un soutien psychologique. Enfin, elle comporte des règles concernant les qualifications des représentants pour les mineurs non accompagnés. Un demandeur d asile doit désormais pouvoir avoir accès à l emploi dans un délai maximal de neuf mois. la directive comporte une liste exhaustive de motifs de rétention qui contribuera à éviter les pratiques de rétention arbitraire et qui limite la rétention à une durée aussi courte que possible; elle restreint le placement en rétention des personnes vulnérables et, en particulier, des mineurs; ( 1 ) Directive 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003 relative à des normes minimales pour l accueil des demandeurs d asile dans les États membres. ( 2 ) Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l accueil des personnes demandant la protection internationale (refonte) (applicable à partir du 21 juillet 2015). 5

LA DIRECTIVE «QUALIFICATION» Avant de pouvoir être reconnue comme demandeur d asile, une personne doit se voir reconnaître le statut de réfugié ou de bénéficiaire d une protection subsidiaire. QU EST-CE QUE LA DIRECTIVE «QUALIFICATION»? La directive «Qualification» ( 1 ) établit les normes relatives à l octroi d une protection internationale. Ses dispositions prévoient également une série de droits concernant la protection contre le refoulement, les titres de séjour et documents de voyage, l accès à l emploi, à l éducation, à la prévoyance sociale, aux soins de santé, au logement et aux dispositifs d intégration, ainsi que des dispositions spécifiques applicables aux enfants et aux personnes vulnérables. Les normes minimales que prévoyait la directive précédente étaient, dans une certaine mesure, vagues, ce qui perpétuait des divergences dans les législations et pratiques nationales en matière d asile. Les chances qu une personne obtienne une protection internationale pouvaient, dès lors, varier considérablement en fonction de l État membre qui traitait la demande d asile. PRINCIPALES RÉALISATIONS l efficacité de la procédure d asile et la prévention des fraudes, et elle assure la cohérence avec les arrêts de la Cour de justice de l Union européenne. Elle harmonise dans une large mesure les droits accordés à tous les bénéficiaires d une protection internationale (réfugiés reconnus et bénéficiaires d une protection subsidiaire) en matière d accès à l emploi et aux soins de santé. Elle étend également la durée de validité des titres de séjour des bénéficiaires d une protection subsidiaire. Elle assure une meilleure prise en compte de l intérêt supérieur de l enfant et des aspects liés au sexe dans l appréciation des demandes d asile ainsi que dans l application des dispositions sur le contenu de la protection internationale. Elle favorise l accès des bénéficiaires d une protection internationale aux droits et aux mesures d intégration. Elle tient mieux compte des difficultés pratiques propres aux bénéficiaires d une protection internationale. La nouvelle directive «Qualification» ( 2 ) contribue à améliorer la qualité de la prise de décision et à assurer un traitement uniforme et équitable des personnes qui fuient les persécutions, les guerres et la torture. Elle précise les motifs d octroi d une protection internationale et permet des déterminations plus rigoureuses, améliorant ainsi ( 1 ) Directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d autres raisons, ont besoin d une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts. ( 2 ) Directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection (refonte) (applicable à partir du 21 décembre 2013). 6

LE RÈGLEMENT DE DUBLIN Toute demande d asile présentée par un ressortissant d un pays tiers sur le territoire de l Union doit être examinée. Chaque État membre de l UE doit être en mesure de déterminer s il est responsable du traitement d une demande d asile, et à quel moment. QU EST-CE QUE LE RÈGLEMENT DE DUBLIN? Le règlement de Dublin ( 1 ) repose sur le principe essentiel selon lequel la responsabilité de l examen d une demande incombe en premier lieu à l État membre qui a joué le rôle principal dans l entrée ou le séjour du demandeur sur le territoire de l Union. Les critères présidant à la détermination de cette responsabilité obéissent à une hiérarchie allant des considérations familiales à la possession récente d un visa ou d un titre de séjour dans un État membre, en passant par la question de savoir si le demandeur est entré dans l UE d une manière irrégulière ou régulière. Les enseignements tirés de l ancien système ont cependant mis en lumière la nécessité de mieux faire face aux pressions particulières exercées sur les capacités d accueil et les régimes d asile des États membres. PRINCIPALES RÉALISATIONS Le nouveau règlement de Dublin ( 2 ) contient des procédures rigoureuses en matière de protection des demandeurs d asile, et il améliore l efficacité du régime d asile grâce aux mesures suivantes: un mécanisme d alerte rapide, de préparation et de gestion des crises, visant à traiter à la racine les causes des dysfonctionnements des régimes nationaux d asile ou les problèmes dus à des pressions particulières; ( 1 ) Règlement (CE) n o 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l État membre responsable de l examen d une demande d asile présentée dans l un des États membres par un ressortissant d un pays tiers. ( 2 ) Règlement (UE) n o 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l État membre responsable de l examen d une demande de protection internationale introduite dans l un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (refonte) (applicable à partir du 1 er janvier 2014). une série de dispositions sur la protection des demandeurs, telles que celles relatives à l entretien individuel obligatoire, les garanties en faveur des mineurs (y compris une description détaillée des facteurs qui devraient présider à l appréciation de l intérêt supérieur de l enfant) et une extension des possibilités de regroupement familial; la possibilité d un effet suspensif des recours sur l exécution de la décision de transfert pendant que ce recours est jugé, ainsi que la garantie du droit d une personne de rester sur le territoire dans l attente de la décision de justice sur la suspension de la décision de transfert en attendant l issue du recours; l obligation de veiller à ce qu une assistance juridique gratuite soit accordée sur simple demande; un motif unique de rétention en cas de risque de fuite; la limitation stricte de la durée de rétention; la possibilité pour les demandeurs d asile qui pourraient, dans certains cas, être considérés comme des migrants en situation irrégulière et qui feraient l objet d une procédure de retour en application de la directive sur le retour, de relever de la procédure de Dublin, ce qui leur permettrait de bénéficier d une protection accrue par rapport à celle prévue par la directive sur le retour; une obligation de garantir le droit de recours contre une décision de transfert; une plus grande clarté des procédures juridiques entre les États membres par exemple, des délais plus précis et exprès. L ensemble de la procédure prévue par le règlement de Dublin ne peut excéder onze mois pour la prise en charge d une personne, ou neuf mois pour sa reprise en charge (sauf en cas de fuite ou lorsque la personne est incarcérée). 7

EURODAC Eurodac facilite désormais la détermination par les États membres de l UE de la responsabilité de l examen d une demande d asile au moyen d une comparaison des ensembles de données dactyloscopiques. QU EST-CE QU EURODAC? Le règlement Eurodac ( 1 ) crée une base de données dactyloscopiques de l UE en matière d asile. Lorsqu une personne introduit une demande d asile, où qu elle se trouve dans l UE, ses empreintes digitales sont transmises au système central d Eurodac. Eurodac est opérationnel depuis 2003 et s est révélé un outil informatique très performant. Des mises à jour ont toutefois été nécessaires, notamment en vue de réduire le délai de transmission par certains États membres, pour répondre aux préoccupations relatives à la protection des données et contribuer à la lutte contre le terrorisme et les formes graves de criminalité. PRINCIPALES RÉALISATIONS Le nouveau règlement ( 2 ) améliore le fonctionnement régulier d Eurodac. Il impose de nouveaux délais pour la transmission des données dactyloscopiques de manière à réduire le délai qui sépare le relevé des empreintes digitales de leur transmission à l unité centrale d Eurodac. ( 1 ) Règlement (CE) n o 2725/2000 du Conseil du 11 décembre 2000 concernant la création du système «Eurodac» pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l application efficace de la convention de Dublin. ( 2 ) Règlement (UE) n o 603/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relatif à la création d Eurodac pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l application efficace du règlement (UE) n o 604/2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l État membre responsable de l examen d une demande de protection internationale introduite dans l un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride et relatif aux demandes de comparaison avec les données d Eurodac présentées par les autorités répressives des États membres et Europol à des fins répressives, et modifiant le règlement (UE) n o 1077/2011 portant création d une agence européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d information à grande échelle au sein de l espace de liberté, de sécurité et de justice (refonte) (applicable à partir du 20 juillet 2015). 8 Il garantit, en outre, sa pleine compatibilité avec les législations les plus récentes en matière d asile et répond mieux aux exigences tenant à la protection des données. Jusqu à présent, la base de données Eurodac ne pouvait être utilisée qu aux fins des procédures de demande d asile. Le nouveau règlement permet à présent aux forces de police nationales et à Europol de comparer les empreintes digitales liées à des enquêtes pénales à celles contenues dans la base de données Eurodac. Cette comparaison sera effectuée dans un cadre strictement contrôlé et uniquement aux fins de la prévention et de la détection d infractions graves et d actes de terrorisme et des enquêtes y afférentes. Les garanties spécifiques comprennent l obligation de vérifier en premier lieu toutes les bases de données existantes relatives aux casiers judiciaires puis de circonscrire les recherches aux infractions les plus graves, telles que les meurtres et les actes de terrorisme. En outre, avant de vérifier dans la base de données Eurodac, les autorités répressives doivent effectuer une comparaison des empreintes digitales dans le système d information sur les visas (lorsque cela est autorisé). Les vérifications à des fins répressives ne peuvent pas être systématiques, mais doivent avoir lieu en dernier ressort lorsque toutes les conditions d accès sont remplies. Aucune donnée transmise par Eurodac ne doit être communiquée aux pays tiers.

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DR-04-13-088-FR-C doi:10.2837/67469