SCHÉMA DÉPARTEMENTAL DE PRÉVENTION ET DE PROTECTION POUR L ENFANCE, L ADOLESCENCE ET LA FAMILLE 2014-2018 www.somme.fr.
L'utopie, c'est l'avenir qui s'efforce de naître. La routine, c'est la passé qui s'obstine à vivre. Victor Hugo Avec ce nouveau schéma de prévention et de protection pour l enfance, l adolescence et la famille, schéma qui couvre les cinq prochaines années, nous voulons impulser un nouveau dynamisme pour cette politique sociale, si importante et dont les enjeux, avec la crise, sont malheureusement devenus encore plus prégnants. Chef de file, ensemblier, de l'action sociale locale, rôle que nous a été confié par la loi du 5 mars 2007, nous souhaitons proposer à tous les partenaires d agir plus collectivement, avec une démarche d action que nous avons voulu plus cohérente, plus pertinente et mieux adaptée aux difficultés vécues par les enfants et leurs familles. Et ceci tout en prenant en compte des compétences spécifiques confiées par la loi aux instances locales de l'etat, aux autres collectivités territoriales ainsi qu'aux organismes de sécurité sociale. Nous nous donnons, avec ce schéma, la visée très concrète de renforcer la coordination des efforts de tous les acteurs, afin d améliorer la cohérence des dispositifs d accompagnement des enfants et des familles et par là même de renforcer l efficience de notre politique publique locale. Nous construisons aussi une feuille de route pour faire évoluer les dispositifs et les pratiques, afin de mieux répondre aux besoins des enfants et de leurs familles. C est pourquoi nous faisons de la prévention notre priorité, en confortant les parents dans leur rôle de premiers éducateurs de leurs enfants. Ainsi il nous importe de développer nos interventions de soutien des familles dès la grossesse et dès l arrivée de l enfant. Il nous importe également d être présent à leurs côtés dès l apparition des premières difficultés éducatives. C est ainsi que nous pourrons éviter la dégradation des situations familiales et agir pour soutenir et renforcer les liens entre les parents et leurs enfants. Nous voulons ainsi manifester l ambition d accroître, tant qu il est possible, les réponses apportées à ceux, - et ce peut-être tout un chacun à un moment de sa vie - qui ont besoin des professionnels de la protection de l enfance. Et nous avons aussi à cœur d adapter nos propositions d accueil et d accompagnement des enfants et des adolescents et de leur offrir, de cette façon, des prises en charge de qualité. Ce nouveau schéma nous permettra, je veux le croire et je compte sur la mobilisation de tous, de conforter, au sein de tous nos dispositifs d action, la promotion des droits des enfants comme le respect des parents, dans les situations où ils se trouvent. Il permettra, nous l espérons, à tous les professionnels de la prévention et de la protection de l enfance, de construire une avancée concrète de la prévention et de la protection de l enfance, de l adolescence et de la famille. Nous devons tous partager l ambition de permettre à tous les enfants de bien grandir, en leur garantissant santé, sécurité et épanouissement, et en les préparant à vivre leur vie d adulte de demain. Christian Manable
SOMMAIRE INTRODUCTION... 8 a) Synthèse du Schéma... 8 b) Rappel de la méthodologie... 11 c) Rappel du cadre légal... 13 I. ETAT DES LIEUX PREALABLE AU SCHEMA... 19 A) Eléments de contexte démographique et socio-économique... 19 B) La prévention des difficultés éducatives, une priorité départementale pour le futur Schéma... 22 La protection maternelle et infantile... 22 Les interventions en prévention... 28 Axes de prévention spécifiques : maltraitance et abus sexuels ; grossesses de mineures... 29 C) Le dispositif de repérage, de traitement et d évaluation des situations de danger ou de risque de danger... 30 Un dispositif de repérage bien identifié par les partenaires du Conseil général, mais dont la structuration demande à être poursuivie... 30 Des enjeux de formalisation de l évaluation des situations familiales... 32 D) Le travail avec les enfants et les familles... 34 Respect des droits, information des bénéficiaires, implication dans les accompagnements... 34 La continuité et la cohérence des parcours en protection de l enfance... 35 E) L amélioration de l adéquation, de la qualité et la diversification des réponses... 38 Les chiffres clés des interventions en protection de l enfance... 38 Les mesures à domicile... 39 Un dispositif d accueil embolisé, qui appelle la réorganisation des modalités de régulation des places... 40 La qualité au cœur des préoccupations des acteurs du dispositif d accueil... 44 Les enjeux soulevés par les assistants familiaux... 46 F) Organisation et chef de filat... 47 L animation du réseau partenarial, une dynamique relancée par le Schéma à pérenniser... 47 5
L organisation de l offre départementale dans une logique d adéquation aux besoins des mineurs et des familles... 48 L incarnation de l «autorité administrative»... 51 II. PLAN D ACTIONS... 53 Orientation 1 : Déployer une stratégie de prévention globale à l échelle du Département et des territoires... 54 Fiche-Action 1 : Accentuer l accompagnement à la vie affective et sexuelle, et renforcer l accompagnement des femmes enceintes... 56 Fiche-Action 2 : Promouvoir les actions de prévention et de soutien à la parentalité... 58 Fiche-Action 3 : Améliorer l accompagnement des futures mères et/ou des mères isolées avec enfant(s) de moins de 3 ans... 60 Fiche-Action 4 : Organiser une stratégie de prévention globale à l échelle des territoires... 61 Orientation 2 : Améliorer le repérage et l évaluation des situations familiales des enfants en risque et en danger... 63 Fiche-Action 5 : Perfectionner le dispositif des Informations Préoccupantes en s appuyant sur l Espace Des Droits de l Enfant... 65 Fiche-Action 6 : Affirmer un cadre commun d évaluation des situations familiales... 66 Orientation 3 : Diversifier les modes de prise en charge et améliorer la qualité de l accompagnement des enfants et de leur famille... 68 Fiche-Action 7 : Redéfinir les interventions dans le cadre de mesures préventives à domicile, pour tenir compte des évolutions législatives et des besoins des publics... 70 Fiche-Action 8 : Adapter et diversifier les modes d accompagnement en protection de l enfance... 71 Fiche-Action 9 : Elaborer une charte de l accueil et de l accompagnement de l enfant confié au service de l Aide Sociale à l Enfance... 73 Fiche-Action 10 : Mieux évaluer et accompagner les liens parents / enfants... 74 Fiche-Action 11 : Structurer l accompagnement des Jeunes Majeurs... 76 Orientation 4 : Renforcer la fluidité et la régulation du dispositif d accueil de la protection de l enfance... 77 Fiche-Action 12 : Réorganiser le dispositif d accueil d urgence... 78 Fiche-Action 13 : Mieux réguler le dispositif d accueil... 79 Fiche-action 14 : Renforcer l attractivité du métier d assistant familial... 80 6
Orientation 5 : Renforcer le pilotage du dispositif de protection de l enfance afin d assurer la cohérence des parcours... 82 Fiche-Action 15 : Favoriser la mise en œuvre du principe de subsidiarité de l intervention judiciaire... 84 Fiche-Action 16 : Mettre en œuvre le Projet pour l enfant, pour faciliter la coordination autour des situations individuelles et décloisonner les réponses... 85 Fiche-Action 17 : Élaborer des réponses multi-partenariales face à l augmentation du nombre d enfants avec des problématiques multiples... 86 Fiche-Action 18 : Renforcer et formaliser les relations partenariales, autour du Conseil général chef d orchestre, ensemblier de la prévention et de la protection de l enfance... 88 Fiche-Action 19 : Articuler la prise en charge des enfants confiés à l Aide Sociale à l Enfance en situation de handicap... 90 Fiche-Action 20 : Renforcer le suivi et l analyse des situations des mineurs isolés étrangers... 91 Le pilotage et le suivi de la mise en œuvre du Schéma... 92 Glossaire... 93 7
INTRODUCTION a) Synthèse du Schéma Le Département de la Somme adopte son nouveau schéma de prévention et de protection pour l enfance, de l adolescence et de la famille dans un contexte marqué par la célébration des 25 ans de la signature de la Convention Internationale des Droits de l Enfant (CIDE) du 20 novembre 1989. Cette convention, ainsi que les textes qui en déclinent les principes dans le droit français, a servi de guide pour la redéfinition d une politique samarienne en faveur de l enfance, l adolescence et la famille, formalisée dans le présent Schéma et dans son plan d actions ambitieux. Le présent Schéma doit permettre de renforcer la coordination des efforts de tous dans une perspective d amélioration de la qualité et d efficience accrue des réponses apportées aux bénéficiaires de la prévention et de la protection de l enfance. Il s agit donc d accompagner les parents dans l exercice de leur autorité parentale au plus tôt de l apparition de difficultés éducatives, en déployant les réponses les mieux adaptées à leurs besoins et à leurs compétences et en proximité du domicile familial, pour éviter la dégradation des situations familiales et les maintenir ou les renforcer autant que faire se peut dans leur rôle de premiers éducateurs de leur enfant. Il s agit également, lorsque cela est nécessaire, d offrir aux enfants un accompagnement et un accueil de qualité afin de les aider à grandir en garantissant santé, sécurité et épanouissement et en les préparant à vivre leur vie d adultes de demain. Le présent schéma a été pensé en articulation étroite avec les documents directeurs des autres politiques qui contribuent à la prévention et à la protection de l enfance. On peut notamment citer ici le Schéma départemental d accueil du jeune enfant ou la démarche de Diagnostic partagé des dispositifs de soutien à la parentalité portée par la CAF en lien avec le Conseil général et les axes d évolution relatifs à la gouvernance de ces dispositifs qui en découlent. Ces documents portent des dynamiques convergentes et des actions complémentaires de celles du Schéma départemental de prévention et de protection pour l enfance, l adolescence et la famille. En conséquence, le Schéma départemental de prévention et de protection pour l enfance, l adolescence et la famille s articule autour de 5 orientations stratégiques fortes, issues des priorités d action définies conjointement par les acteurs du dispositif départemental et déclinées en 20 fiches-actions opérationnelles : Orientation 1 : Déployer une stratégie de prévention globale à l échelle du Département et des territoires Orientation 2 : Améliorer le repérage et l évaluation des situations familiales des enfants en risque et en danger Orientation 3 : Diversifier les modes de prise en charge et améliorer la qualité de l accompagnement des enfants et de leur famille 8
Orientation 4 : Renforcer la fluidité et la régulation du dispositif d accueil de la protection de l enfance Orientation 5 : Renforcer le pilotage du dispositif de Protection de l Enfance afin d assurer la cohérence des parcours La recherche de la qualité des réponses déployées, dans le respect des droits des mineurs et de leurs familles, constituent des principes transversaux irrigant chacune de ces orientations stratégiques. Plus précisément, il s agira de s appuyer encore davantage sur l ensemble des ressources existantes en matière de prévention sur l ensemble du territoire départemental, et de soutenir leur diversification, tout en les inscrivant dans une politique de prévention en protection de l enfance claire et lisible pour tous. Orientation n 1 : Déployer une stratégie de prévention globale à l échelle du Département et des territoires Action phare : structurer des réseaux et instances centrées sur la prévention au plus près des besoins des familles à l échelle locale. Le Schéma devra permettre de poursuivre la structuration du dispositif de repérage des enfants en danger et en risque, mis en place de longue date par le Département. Pivot de la subsidiarité de l intervention de l autorité judiciaire, la qualité du repérage et de l évaluation constitue en effet le principal levier pour favoriser la mise en place d une réponse adaptée aux besoins et aux compétences des familles, et pour favoriser leur adhésion aux propositions d aide formulées. Tout au long du parcours de l enfant, la qualité de l évaluation de la situation constitue de la même manière le principal levier pour actualiser la lecture des difficultés éducatives mais aussi des compétences mobilisables au sein des familles, et garantir l adéquation de la réponse déployée. Orientation n 2 : Améliorer le repérage et l évaluation des situations familiales des enfants en risque et en danger Action phare : affirmer un cadre commun d évaluation des situations familiales. La qualité des réponses et l obtention d un équilibre entre équité de traitement à l échelle départementale et adéquation fine aux besoins des publics, appellent l adoption de définitions partagées entre les acteurs et une interrogation permanente sur les pistes d évolution de l offre d accompagnement et d accueil. Dans un premier temps, les actions du Schéma doivent permettre d établir un état des lieux de l offre actuelle en posant des définitions communes pour chaque type de mesure. Ensuite, elles doivent favoriser l instauration d un climat et des instances propices à la réflexion collective autour des évolutions à apporter à cette offre. 9
Orientation n 3 : Diversifier les modes de prise en charge et améliorer la qualité de l accompagnement des enfants et de leur famille Actions phare : élaborer des référentiels partagés (de mesures à domicile, de mesures alternatives au placement, des visites en présence de tiers, grille d évaluation de l autonomie, charte de l accueil et de l accompagnement de l enfant confié). accompagner l évolution de l offre pour une grande adaptation aux besoins (développer les réponses alternatives au placement, mener une réflexion collective sur les fondamentaux éducatifs de la prise en charge des mineurs dans les établissements et chez les assistants familiaux). Au-delà de la qualité du repérage et de l évaluation, au-delà de la diversification des réponses, le bon fonctionnement du dispositif de protection de l enfance repose sur la capacité des acteurs à mobiliser les aides adaptées au moment voulu. Les orientations précédentes proposent des actions portant sur la maîtrise des entrées dans le dispositif (renforcement de la prévention, structuration du dispositif de repérage des situations de danger et de risque de danger), sur les modalités d accompagnement des bénéficiaires durant les mesures (référentiels de mesures, charte de l accueil, ), sur la sortie du dispositif (accompagnement vers l autonomie des jeunes majeurs notamment). Un travail est aussi à mener sur le fonctionnement du dispositif d accueil d urgence de la Somme, qui marque bien souvent l entrée dans le placement des mineurs accueillis et sur la régulation des places d accueil. Orientation n 4 : Renforcer la fluidité et la régulation du dispositif d accueil de la protection de l enfance Actions phare : élaborer un protocole partenarial d accueil d urgence. formaliser et refondre le traitement des demandes d admission (en établissements et chez les assistants familiaux) sur une base départementale. renforcer l attractivité du métier d assistant familial. Pour finir, et de manière transversale aux orientations précédentes, le Schéma doit permettre de renforcer la dynamique partenariale dans le sens d une mise en synergie des acteurs autour des situations familiales et autour des orientations politiques nationales et départementales en protection de l enfance. Orientation n 5 : Renforcer le pilotage du dispositif de Protection de l Enfance afin d assurer la cohérence des parcours Actions phare : créer l Observatoire départemental de la protection de l enfance, organiser l animation du réseau d acteurs autour du Conseil général chef de file. mettre en place le Projet pour l enfant. renforcer la transversalité autour des jeunes présentant des situations complexes, à la croisée de plusieurs champs de politiques publiques. 10
L Observatoire départemental de la protection de l enfance jouera un rôle essentiel dans le suivi de la mise en œuvre du présent Schéma, en appui du Comité de pilotage partenarial réuni dans le cadre de l élaboration du Schéma et reconduit pour toute la durée de sa mise en œuvre. b) Rappel de la méthodologie Le schéma départemental de prévention et de protection pour l enfance, l adolescence et la famille est élaboré dans un contexte changé par la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l enfance (cf. infra). Le nouveau schéma doit prendre acte de ces changements forts et proposer des réponses adaptées aux enjeux nouveaux, aux évolutions constatées dans le département, aux besoins et caractéristiques repérés à travers un diagnostic partagé. La démarche s est donc déroulée en 3 principales étapes : la réalisation d un état des lieux du dispositif de prévention et protection de l enfance, l animation d une phase de concertation réunissant les représentants des principales institutions et associations concourant aux missions de prévention et de protection de l enfance, pour établir des propositions d orientations et d actions pour le futur Schéma, la rédaction du Schéma départemental et de son plan d actions pour les 5 années à venir. Le Département a souhaité, pour réaliser ce travail, mettre en place une démarche associant étroitement les professionnels du Département et les partenaires, et ce tout au long du projet : lors de la phase d état des lieux, sous la forme d entretiens individuels et collectifs et de contributions écrites ; lors de l étape de concertation, en mobilisant des groupes de travail pluri-institutionnels, chargés de proposer des orientations et une déclinaison opérationnelle de ces dernières. La constitution d une instance de pilotage associant les partenaires stratégiques du Conseil général, réunie aux temps forts de la démarche, répond elle aussi à cette volonté départementale d impliquer étroitement les acteurs du dispositif dans leur diversité. L ouverture aux partenaires figure au cœur des orientations du Département pour le pilotage de la mise en œuvre de ce Schéma, ce qui permettra de pérenniser la dynamique impulsée à travers son élaboration. Entre les mois de janvier et avril 2014, la première phase de la démarche a ainsi donné lieu à la réalisation d un diagnostic partagé sur la cohérence du dispositif au regard des besoins et sur la qualité des partenariats mis en œuvre. 11
Les constats et les analyses se sont appuyés sur différentes sources : le traitement des données qualitatives transmises par le Conseil général et ses partenaires : diagnostics, règlements, référentiels, rapports d activité, recueils de bonnes pratiques, cartographies ; le traitement de données quantitatives recueillies auprès des institutions compétentes (INSEE, CAF, DREES) et transmises par le Conseil général et ses partenaires : données d activité des services (ASE, PMI, action sociale de polyvalence, Espace des droits de l enfant), données transmises par les partenaires ; la réalisation d une analyse comparative interdépartementale entre la Somme et les départements suivants : l Aisne, l Oise, la Meurthe-et-Moselle, la Marne, la Haute- Marne et la Seine-Maritime ; la modélisation d un indice de vulnérabilité des territoires du Département sur la base de données quantitatives recueillies auprès des institutions compétentes (INSEE, CAF) ; des entretiens avec les élus, responsables de services et professionnels du Conseil général, et les partenaires institutionnels et associatifs ; des entretiens avec les usagers du dispositif de protection de l enfance (enfants et parents) ; la diffusion et le recueil de fiches contributions à destination des cadres, des équipes territoriales et des assistants familiaux du Conseil général et de ses partenaires. Rappel des entretiens réalisés dans le cadre de la démarche de diagnostic Entretiens avec des acteurs internes au Conseil général le Vice-président du Conseil général en charge de l enfance, la Directrice générale adjointe en charge de la Solidarité, la Directrice Enfance Famille, les responsables des services de l ASE, de la PMI, des actions en faveur de la jeunesse et du soutien à la parentalité, du service Adoption et liens de filiation, des entretiens collectifs avec des professionnels des territoires (ASE, PMI, SSD, assistants familiaux) réunis en 4 bassins territoriaux. Entretiens avec les partenaires institutionnels et associatifs du Conseil général le juge des enfants coordonnateur et le substitut du procureur en charge des mineurs près le Tribunal de Grande Instance d Amiens, la direction territoriale de la DTPJJ, la responsable du Service social en faveur des élèves et la responsable du Service Santé Scolaire de la DSDEN, l Agence Régionale de Santé, les deux responsables des deux inter secteurs de pédopsychiatrie, la Caisse d Allocations Familiales, les directeurs des maisons d enfants à caractère social, du service de placement familial spécialisé et des centres maternels, les directeurs des services de TISF, les directeurs des services habilités à la mise en œuvre des AEMO, des chefs de service de prévention spécialisée. 12
L étape de concertation s est déroulée aux mois de mai et juin 2014, autour de 5 groupes de travail thématiques. Les groupes, composés de 20 à 25 personnes, se sont réunis chacun pour deux sessions d échange, et ont permis d engager une réflexion collective sur les grandes orientations et déclinaisons opérationnelles du futur Schéma autour des thématiques suivantes : la prévention et l appui à la fonction parentale, renforcer l accompagnement à domicile et les alternatives au placement, l amélioration de la qualité et la diversification de l accueil : le placement en établissement, le placement chez les assistants familiaux. le pilotage et la gouvernance du dispositif de prévention et de protection de l enfance. Sur la base des propositions des participants aux différents groupes, le Conseil général a procédé à un travail de mise en cohérence et d arbitrage en définissant le cadre stratégique du Schéma départemental de prévention et de protection pour l enfance, l adolescence et la famille. c) Rappel du cadre légal Le Département est en effet consacré comme chef de file de la protection de l enfance. De plus, des orientations fortes sont fixées s agissant du développement des mesures de prévention d une part, et de la diversification des modes d accueil d autre part. Enfin, la place faite aux usagers par la loi 2002-2 rénovant l action sociale et médico-sociale est réaffirmée : les outils et les pratiques professionnels sont appelés à évoluer pour impliquer les familles dans leur propre accompagnement, selon des modalités adaptées à leurs besoins. Le contexte légal est également renouvelé par d autres textes fondamentaux : la loi du 27 juin 2005 relative aux assistants maternels et familiaux, la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, la loi du 31 mars 2006 pour l égalité des chances, ainsi que le cadre réglementaire relatif à la politique de soutien à la parentalité. La loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l enfance : une loi ambitieuse, centrée sur les enjeux de prévention des difficultés éducatives et d individualisation des réponses, exigeant une recomposition des dispositifs et des pratiques La loi du 5 mars 2007 consacre le Département comme chef de file de la protection de l enfance. Trois objectifs sont assignés par le texte : le développement de la prévention, l amélioration du repérage et du traitement des informations relatives aux situations de danger, la diversification et l individualisation des modes de prise en charge des enfants protégés. 13
Le développement de la prévention La loi donne une définition de la «protection de l enfance», qui désigne les interventions de prévention, d accompagnement et de prise en charge des familles connaissant des difficultés éducatives, des jeunes majeurs confrontés à des difficultés graves et des mineurs privés de la protection de leur famille. La loi introduit également dans le Code de l action sociale et des familles une référence nouvelle aux droits et à l intérêt de l enfant. Les principales dispositions relatives au développement de la prévention : un accent est placé sur la prévention périnatale : o mise en œuvre systématique de l entretien prénatal précoce (au cours du 4 ème mois de grossesse) ; o développement du suivi PMI postnatal ; o un renforcement des dispositions de la loi du 6 mars 2000 qui précisait que «les visites médicales ont notamment pour objet de prévenir et détecter les cas d enfants maltraités» ; o le Conseil général, via la PMI, organise un bilan systématique pour les enfants de 3 à 4 ans. tous les enfants doivent aujourd hui être soumis à une visite obligatoire (bilan de santé physique et psychologique) au cours de leurs 6 ème, 9 ème, 12 ème et 15 ème années, de nouvelles prestations à l attention des parents et des jeunes rencontrant des difficultés éducatives sont instituées : o la prestation d «accompagnement en économie sociale et familiale» (AESF) ; o la mesure judiciaire d aide à la gestion du budget familial (MJAGBF), qui se substitue au dispositif de tutelle aux prestations familiales «enfants» ; o la mesure d accueil de jour. l évaluation des situations doit être réalisée : o avant toute prestation ; o de manière pluridisciplinaire et sur une base annuelle ; elle est communiquée aux parents dont l enfant bénéficie d une mesure éducative ou d un accueil. Le repérage et le traitement du danger ou risque de danger La loi instaure de nouvelles catégories d analyse en supprimant le terme «maltraitance» au profit de celui de «danger» ; une distinction est opérée entre «l information préoccupante», avisant le Département du danger ou risque de danger, et le «signalement» à l autorité judiciaire. La loi consacre le principe de subsidiarité de l intervention judiciaire : le Président du Conseil général avise sans délai le procureur de la République lorsqu un mineur est en danger et qu il est établi qu il a déjà fait l objet d une ou plusieurs mesures administratives qui n ont pas permis de remédier à la situation, qu il n a jamais fait l objet de l une de ces mesures, mais que celles-ci ne peuvent être mises en place en raison du refus des parents d accepter la proposition d intervention du service de l ASE, ou de l impossibilité dans laquelle ils se trouvent de collaborer avec ce dernier ou lorsque le mineur est présumé être en situation de danger et qu il est impossible d évaluer la situation. 14
Le recueil et le traitement des informations préoccupantes Le Département est chargé de recueillir, traiter et évaluer toute information préoccupante concernant un mineur en danger ou risquant de l être. Toute information préoccupante doit être transmise au Président du Conseil général (y compris par la justice lorsque celle-ci est saisie directement). Une cellule est chargée de centraliser le recueil et le traitement des informations préoccupantes dans le cadre d un protocole partenarial. Le partage des informations à caractère secret Pour traiter les informations préoccupantes et permettre une évaluation pluridisciplinaire, la loi a introduit la notion de partage d informations à caractère secret entre les personnes soumises au secret professionnel qui mettent en œuvre la politique de protection de l enfance ou qui lui apportent leur concours. Ce partage d informations est strictement encadré par la loi. L observatoire départemental de la protection de l enfance L observatoire départemental de la protection de l enfance est chargé de recueillir et d analyser les données départementales relatives à l enfance en danger, au regard notamment des informations anonymes transmises par la cellule départementale. Il assure également le suivi de la mise en œuvre du schéma départemental. L accueil et la prise en charge Le texte s inscrit dans une logique d assouplissement des mesures et de développement de la cohérence des parcours. La cohérence des parcours Un «projet pour l enfant» élaboré avec les parents, l ASE et les services d intervention ou d accueil, est institué. Le texte met l accent sur la nécessité de veiller à la continuité et la cohérence de la prise en charge : le Président du Conseil général se voit confier la responsabilité de coordonner les services départementaux et ceux chargés de l exécution des mesures, le Président du Conseil général doit veiller au suivi et à la continuité des interventions au titre de la protection de l enfance, le service ASE doit veiller à ce que les liens d attachement noués par l enfant avec d autres personnes que ses parents, soient maintenus, voire développés, dans son intérêt supérieur. L assouplissement des mesures la loi définit des formules d accueil à temps partiel (séquentiel) et d accueil spécialisé, le juge des enfants peut prendre une décision d accueil sur une durée supérieure à 2 ans en cas de difficultés graves et chroniques des parents, en cas d urgence ou de danger immédiat, un accueil 72 heures peut être réalisé par l ASE, le juge des enfants a la possibilité de diversifier les modalités des accueils ordonnés (accueil de jour et accueils séquentiels). 15
Les principaux enjeux de la loi à prendre en compte dans le cadre de l élaboration du schéma : la diversification des réponses, le suivi, la continuité et la cohérence des prises en charge, la coordination entre les partenaires institutionnels et le Département, chef de file de la protection de l enfance. La loi du 2 janvier 2002 rénovant l action sociale et médico-sociale : la qualité des interventions et la participation des usagers au cœur des dispositifs Cette loi concerne l ensemble des politiques sociales et médico-sociales. Elle s articule autour de deux axes principaux : l affirmation de la place des usagers et de leurs familles dans les dispositifs, le renforcement de la coopération et de la coordination entre les acteurs d une part, et du pilotage des dispositifs d autre part. L affirmation de la place des usagers et de leurs familles Elle passe par la définition des droits fondamentaux des personnes prises en charge. Le texte met fortement l accent sur les outils visant à concrétiser ces droits. le livret d accueil, le règlement de fonctionnement, la charte des droits et libertés, le contrat de séjour (ou le document contractuel), le projet d établissement ou de service, établi pour cinq ans, le conseil de la vie sociale, instance de participation des usagers. Le renforcement de la coordination entre les acteurs, du pilotage et de l évaluation des dispositifs Le schéma d'organisation sociale et médico-sociale, établi pour cinq ans, doit permettre la mise en cohérence des interventions et l ajustement des dispositifs aux besoins. L article L.312-4 du Code de l action sociale et des familles précise les objectifs du schéma : apprécier la nature, le niveau et l'évolution des besoins du secteur, dresser le bilan qualitatif et quantitatif de l'offre existante ; déterminer les perspectives et les objectifs de développement de cette offre, préciser le cadre de la coopération et de la coordination entre les établissements et services sociaux et médico-sociaux, définir les critères d'évaluation des actions conduites. La loi du 2 janvier 2002 comporte également des dispositions relatives au pilotage des établissements et services (autorisations, évaluations, contrôle ). L évaluation de la qualité est particulièrement mise en exergue, à travers des obligations d évaluation interne (tous les cinq ans) et externe (tous les sept ans). 16
Les principaux enjeux de la loi à prendre en compte dans le cadre de l élaboration du schéma : la mise en œuvre des outils institués par la loi du 2 janvier 2002, l appropriation de ces derniers par les usagers d une part ; par les services et les établissements d autre part. La loi du 27 juin 2005 relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux : un accent placé sur la formation et l accompagnement, au service de la qualité des interventions Les principaux objectifs de la loi sont : de clarifier les statuts des assistants familiaux et des assistants maternels et de renforcer l attractivité des métiers notamment en reconnaissant la profession par l institution d un diplôme d Etat ; d améliorer la qualité de l accueil, la professionnalisation et l intégration des assistants familiaux dans les équipes de l aide sociale à l enfance. Les principales dispositions Le texte définit le rôle et la fonction des assistants familiaux, et détermine les conditions d'octroi de l'agrément pour exercer la profession d assistant familial. Des périodes de formation obligatoires sont définies (ainsi que les modalités de financement de ces formations). La formation est désormais organisée en deux temps : un stage préparatoire à l accueil d enfants au titre du premier contrat de travail (de 60 heures) pour les assistants familiaux nouvellement agréés et recrutés, une formation de 240 heures pour les assistants familiaux en cours d emploi, la loi précise enfin les droits des assistants familiaux en matière de rémunération, de temps de travail, de congés et de garanties en cas de licenciement. Les principaux enjeux de la loi à prendre en compte dans le cadre de l élaboration du schéma : le développement quantitatif de l accueil familial doit aller de pair avec un renforcement de la qualité de l accueil, des objectifs de formation sont assignés aux employeurs des assistants familiaux. Le cadre réglementaire relatif à la politique de soutien à la parentalité : vers une mise en cohérence des dispositifs concernant un levier décisif de prévention des difficultés éducatives Comme le rappelle l IGAS dans son Rapport d évaluation de la politique de soutien à la parentalité publié en février 2013, le soutien à la parentalité émane d une volonté de l Etat d accompagner les évolutions des structures familiales. La mise en place de la Conférence annuelle de la famille et la Circulaire interministérielle n 1999-153 du 9 mars 1999 portant création des Réseaux d écoute, d appui aux parents (REAAP) marquent l entrée du soutien à la parentalité dans le domaine de l action publique. La politique de soutien à la parentalité repose sur des dispositifs multiples (Réseaux d écoute et d appui aux parents, Lieux d accueil enfants-parents, Contrats locaux 17
d accompagnement à la scolarité, Points Info Famille, médiation familiale et espaces de rencontre), unis par des principes de neutralité, de valorisation des compétences parentales, ou encore de prise en compte de l intérêt supérieur de l enfant. Des textes récents sont venus brouiller la lecture de cette politique, en ce qu ils prônent le rapprochement entre soutien à la parentalité et prévention de la délinquance, qui introduisent un glissement de la notion de «responsabilités parentales» vers celle de «responsabilisation des parents». La période récente se caractérise par un retrait progressif de l Etat, parallèlement à une montée en puissance de la Caisse nationale d allocations familiales (CNAF), principal financeur des dispositifs de soutien à la parentalité, tout d abord à travers la Convention d objectifs et de gestion (COG) 2009-2012, puis par : la création du Comité national de soutien à la parentalité par le Décret n 2010-1308 du 2 novembre 2010, le positionnement des CAF comme pilotes de la politique de soutien à la parentalité au titre de la circulaire interministérielle n 2012-63 du 7 janvier 2012 relative à la coordination des dispositifs de soutien à la parentalité au plan départemental, le retrait progressif de la DGCS du pilotage de la politique de soutien à la parentalité, confirmé par l instruction n DGCS/SD2C/107 du 9 avril 2014 relative aux évolutions de la politique départementale de soutien à la parentalité. Le comité national de soutien à la parentalité Instance de gouvernance rattachée au Premier ministre, le CNSP contribue à la conception, à la mise en œuvre et au suivi de la politique et des actions de soutien à la parentalité. Il est présidé par la ministre en charge de la Famille et la CNAF en assure la vice-présidence. Il se décline en groupes techniques thématiques. La circulaire interministérielle du 7 janvier 2012 relative à la coordination des dispositifs de soutien à la parentalité au plan départemental Cette circulaire confie aux CAF le pilotage de la politique et l animation du réseau dans le champ du soutien à la parentalité à l échelle départementale, dans le double objectif d «organiser une coordination unique des dispositifs de soutien à la parentalité» renforçant l efficacité de la politique et d «assurer une meilleure lisibilité des actions menées envers les parents». Dans le respect des dynamiques engagées à l échelle locale, la circulaire prévoit : l établissement d un diagnostic territorial partagé en matière de soutien à la parentalité, la définition des priorités locales en matière de soutien à la parentalité dans le respect des orientations fixées par le CNSP, la mise en cohérence entre le financement des dispositifs et les actions soutenues dans le respect des compétences des partenaires inscrits dans cette dynamique partenariale, l animation effective de la politique départementale de soutien à la parentalité par la CAF, en s appuyant sur les dynamiques déjà à l œuvre sur les territoires départementaux. 18
I. ETAT DES LIEUX PREALABLE AU SCHEMA A) Eléments de contexte démographique et socio-économique Une part de la population visée par la politique de protection de l enfance inférieure aux départements de comparaison et à la moyenne nationale. Le département de la Somme a, en 2010, une population de 570 741 habitants. La croissance annuelle moyenne du département, de 0,3 points entre 1999 et 2010, est plus élevée que dans l ensemble des départements considérés (0,2) mais inférieure à celle de la France métropolitaine (0,7). Le département fait état d une croissance démographique hétérogène selon les territoires du Conseil général, celle-ci allant de 0,07 points par an à Amiens à 0,7 points par an dans le territoire de Montdidier-Santerre. Autour des deux pôles urbains d Amiens et Abbeville, la population n augmente pas sur la dernière période intercensitaire. La natalité de la Somme est légèrement inférieure à la moyenne de l échantillon, et diminue sur 1999-2010 (-1,5%), alors que la moyenne française est en augmentation. La population des 0-5 ans s établit à 34 641 enfants (6,1% de la population du département en 2010), soit une part dans la moyenne de l échantillon (6,2%) mais un point en retrait de la moyenne nationale (7,3%). Par ailleurs, la population jeune diminue, la proportion de moins de 21 ans perdant notamment 3,7 points entre 1999 et 2010, mais moins rapidement qu à l échelle de l échantillon (-5,6 points). Une proportion de familles monoparentales et nombreuses dans la moyenne ; une répartition disparate sur le territoire qui constitue un point de vigilance en matière de prévention des difficultés éducatives. La Somme connaît une part de familles monoparentales de 13,8% en 2010, similaire à la moyenne de l échantillon (13,7%) et légèrement supérieure à la moyenne française (13,5%). En outre, avec 19 005 familles nombreuses en 2010 soit 11,8% des familles, la Somme a un taux légèrement supérieur à l échantillon (11,6%) et fortement supérieur à la moyenne nationale (9,4%). Les familles nombreuses sont en baisse dans le département, contrairement aux familles monoparentales qui connaissent une croissance importante (+ 16,6% sur la période 1999-2010). 19
Les écarts précédemment notés à l échelle territoriale demeurent pertinents concernant cet indicateur. Ainsi, le territoire d Amiens compte 20% de familles monoparentales, contre 9,5% dans les Cinq Cantons. Si la proportion de familles nombreuses est moins dispersée (entre 7,4% et 10,4%), les territoires qui concentrent le plus de familles nombreuses sont Amiens et la Haute-Somme, et les territoires qui en comptent le moins sont Vimeu Littoral et Villers-Bocage- Corbie-Boves. Des niveaux de précarité économique particulièrement hétérogènes, qui appellent une attention envers les territoires accueillant les familles les plus modestes. La Somme est touchée par le chômage de façon légèrement supérieure aux moyennes nationale et régionale. Ainsi, en 2013, le taux de chômage était de 12,8% dans le département contre 12,6% pour la région et 10,5% pour la France métropolitaine. Par ailleurs, au 31 décembre 2012, la part de la population couverte par le RSA était plus importante pour la Somme (8,6%) qu aux niveaux régional (7,7%) et national (6,6%). Au niveau infra-départemental, le taux de chômage varie fortement selon les territoires. En 2010, il oscillait entre 16,9% à Amiens et 8,6% à Villers-Bocage. Cette différence du simple au double appelle une vigilance particulière sur les foyers potentiels de précarité que pourraient constituer les populations confrontées à un fort taux de chômage. Parmi les actifs, le taux d inactivité est systématiquement plus élevé au sein des familles avec enfant. Ainsi, le nombre de familles avec enfant sans actif occupé représente entre 9,6% et 34,5% des familles selon les territoires du département. Ce taux est positivement corrélé au taux de chômage : Amiens cumule les deux taux les plus importants, et Villers-Bocage- Corbie-Boves les deux taux les plus faibles. Dans une optique de prévention des effets potentiels de la précarité sur les situations familiales et notamment sur la relation éducative, ces inégalités territoriales représentent un réel enjeu en termes d adaptation du dispositif de protection de l enfance. L indice de vulnérabilité : un outil d aide à la décision dans les modalités d intervention auprès des publics. La constitution de l indice de vulnérabilité a vocation à prendre en compte les différentes dimensions de la vie des familles susceptibles de peser sur la relation parent-enfant et l exercice de la parentalité. Cette démarche s appuie sur le constat du caractère multifactoriel des difficultés rencontrées par les familles accompagnées en protection de l enfance, et sur l enjeu de développer une réelle stratégie de prévention dans le cadre de cette politique. Il est à noter qu il s agit bien là de facteurs de risque, et nous n affirmons pas une causalité entre ces facteurs et l émergence de difficultés éducatives appelant une intervention de protection de l enfance. L indice, cartographié à l échelle des territoires d intervention du Conseil général, est calculé en prenant comme référence le ratio départemental correspondant à une base 1,00. Il permet de situer le niveau de vulnérabilité des territoires les uns par rapport aux autres et par rapport à la situation départementale. Ce travail, poursuivi sur la période de mise en œuvre du Schéma, pourra permettre d appuyer le pilotage des politiques sociales et médico-sociales incombant au Conseil général en adaptant la répartition territoriale des équipements et des effectifs, et en ajustant les modalités d intervention auprès des publics (actions collectives, partenariats). Notamment, la liste d indicateurs inscrits dans le calcul de cet indice a vocation à être 20
étoffée par le Conseil général et ses partenaires, dans le cadre des travaux de l Observatoire départemental de la protection de l enfance, en appui à une véritable politique de prévention en protection de l enfance, fondée sur une approche globale des situations familiales. L indice a été construit à partir de l agrégation des indicateurs suivants, considérés comme des facteurs de risques en matière de protection de l enfance : la part des familles monoparentales dans le total des familles en 2010, la part des familles nombreuses (3 enfants ou plus) dans le total des familles en 2010, la part de la population âgée de 15 à 17 ans non scolarisée en 2010, la part des foyers fiscaux non imposables en 2010, le taux de chômage des actifs âgés de 15 à 64 ans en 2010, la part des familles avec enfant(s) sans actif occupé dans le total des familles avec enfant(s) en 2010. Au regard de la carte ci-dessus, qui se veut la synthèse de six indicateurs socioéconomiques (cités ci-dessus), on constate que le niveau de vulnérabilité des populations résidant dans la Somme n est pas homogène entre les territoires. Ainsi, trois territoires semblent disposer d un niveau de vulnérabilité plus accrue que la moyenne départementale : le territoire d Amiens, qui présente un indice de 1,21, Abbeville Vimeu Vert et Haute Somme, qui disposent d indices s élevant à 1,12 et 1,10. Les autres territoires se situent en dessous de la moyenne départementale. Villers-Bocage-Corbie-Boves, avec un indice de 0,67, semble disposer de la situation la plus favorable. Les résultats fournis par l indice de vulnérabilité montrent une certaine cohérence entre les territoires identifiés plus vulnérables en matière de protection de l enfance (Amiens, Abbeville, Haute Somme) et les indicateurs de tension relatifs au taux de chômage, au taux de scolarisation ou à la part des familles monoparentales présentés précédemment. 21
B) La prévention des difficultés éducatives, une priorité départementale pour le futur Schéma La protection maternelle et infantile Sont reprises ici les conclusions d un travail réalisé au sein de la Direction Enfance Famille en 2011. Un contexte difficile impliquant des enjeux importants pour la santé des enfants. Le diagnostic élaboré en 2011 met en avant une offre de santé disparate sur l ensemble du territoire, particulièrement pour les spécialistes (pédopsychiatres, orthophonistes, ) et les sages-femmes. Ainsi, le nombre de médecins généralistes pour 100 000 habitants est proche du niveau national, ce qui n est pas le cas pour les médecins spécialistes. En outre, il n y a que 9,3 sages-femmes pour 1000 naissances en 2012, alors que celles-ci sont 26 à l échelon régional et 17,1 pour la France métropolitaine. Cette faible démographie médicale, dans un contexte marqué par les freins à la mobilité des publics, génère des problématiques d accès aux soins, de grossesses difficiles (isolement, précarité, addictions, ), de handicap infantile, de dysmaturité, et des enjeux de couverture vaccinale, d examens préventifs, de soutien à la parentalité, d éducation à la santé, pointés par l ARS dans son Projet Régional de Santé. Un dispositif respectant les obligations légales en termes de moyens humains, une activité à perpétuer sur les bilans de santé des 3-4 ans et les consultations prénatales et de planification. SI l on considère les obligations légales en termes d effectifs de PMI définies en 1989, le Département dispose d effectifs rapportés à la population cible suffisamment importants. Toutefois, la période récente a vu un élargissement sensible des missions de la PMI (en matière d agrément et de contrôle des modes de garde du jeune enfant et des assistants familiaux ; en réaffirmant le rôle de la PMI dans la mise en œuvre des missions de protection de l enfance auprès du Service social départemental et de l Aide sociale à l enfance), ce qui induit une intensification de la charge de travail et fait émerger des besoins plus importants en termes de personnel. Obligations minimales légales (1989) Réalités pour le département 1 ETP de sages-femmes pour 1500 naissances 1 ETP pour 600 naissances 1 ETP de puéricultrice pour 250 naissances 1 ETP pour 115 naissances 42,5 journées par semaine de consultations prénatales et de planification pour 100 000 habitants âgés de 15-50 ans Consultations et bilans préventifs pour tous les enfants de 3-4 ans (soit 7000 par an pour la Somme) 35 consultations post natales par semaine pour le département (car 1200 naissances) 37,5 journées de consultations par semaine 5714 bilans réalisés en 2010 94,6% pour 2012 dont la moitié complets 50 consultations réalisées par semaines 22
Des professionnels de PMI présents sur tout le département, mais une dotation inégale selon les territoires. En 2010, la Somme comptait 21 équivalents temps plein (ETP) de médecins de PMI, contre une moyenne de 18 pour l échantillon mais de 33,2 au niveau régional. Cette dotation importante en professionnels de santé se confirme avec le nombre d ETP de médecins de PMI pour 1000 enfants de 0 à 6 ans qui est au-dessus des moyennes régionale et nationale, ainsi qu avec le nombre d ETP de professionnels de PMI pour 1000 naissances qui est de 13,9 en 2010, contre 8,9 à l échelle nationale. Somme Région Moyenne de l'echantillon France Métropolitaine Effectifs PMI (DREES 2014, CG80) ETP de médecins de PMI au 31 décembre 2010 25 33,2 18,0 91791 Nombre d'etp de médecins de PMI pour 1000 enfants de 0<6 ans en 2010 0,73 0,27 0,5 19,92 ETP de sages femmes au 31 décembre 2010 11,6 18,5 11,6 18609 ETP de sages femmes pour 1000 naissances 1,6 0,7 1,4 22,8 Personnel total affecté à la PMI (en ETP) au 31 décembre 2010 98,8 344,7 115,1 7220 ETP pour 1000 naissances en 2010 13,9 13,7 13,6 8,9 Sur le département, chaque territoire compte à minima 1,96 ETP de sages-femmes pour 1500 naissances et 1,63 ETP de puéricultrice et infirmière pour 250 naissances, soit un ratio supérieur au ratio légal. Les territoires comprenant le plus d ETP de médecins de PMI en 2012 sont Ponthieu Marquenterre avec 5,4 ETP et Amiens Nord Est avec 5,8 ETP pour 1 000 naissances. La répartition des professionnels de la protection maternelle et infantile doit être observée au travers des dynamiques démographiques propres à chaque territoire, mais aussi du contexte local (facteurs de vulnérabilité et besoins des publics, démographie médicale) et des pratiques professionnelles déployées (articulations avec les partenaires internes comme externes au Conseil général, priorisations de certaines missions au détriment d autres ). Un nombre de consultations de protection infantile de plus en plus important mais inégal selon les territoires. Somme Région Moyenne de l'echantillon France Métropolitaine Consultations de protection infantiles (DREES 2009, 2012), données CG80 2012 Nb de séances de consultations de protection infantile en 2009 2603 7343 2917,8 47932 Nb de séances hebdomadaires de consultation infantiles pour 200 naissances en 2009 1,5 1,1 1,4 0,2 Nombre d'enfants vus en séance de consultation en 2012 (Somme) et 2011 (autres territoires) Part des enfants de 0<6 ans en 2010 vus en séance de consultation infantile en 2012 22 518 36 017 10 395,7 516 445 65,0% 29,0% 25,3% 11,2% 23