Monsieur le Ministre, Par lettre du 18 mai 2000, je vous ai communiqué les observations provisoires de la chambre régionale des comptes concernant la gestion de l'agence de Développement et d'urbanisme de l'agglomération Nancéienne (ADUAN). Vous avez bien voulu apporter en réponse les diverses précisions et remarques qui ont fait l'objet de votre courrier du 21 août 2000. Après en avoir pris connaissance, la Chambre a arrêté dans sa séance du 15 mars 2001 ses observations définitives telles qu'elles figurent dans l'annexe jointe. Selon les dispositions de l'article L.241-11 du code des juridictions financières, copie de ces observations est également adressée au président de la communauté urbaine du Grand Nancy, au président du conseil général de Meurthe-et-Moselle, au maire de la commune de Nancy ainsi qu'aux collectivités territoriales ayant accordé des subventions, pour l'information de leur assemblée délibérante. Je vous prie de croire, Monsieur le Ministre, à l'expression de ma haute considération. G. PIOLE Monsieur André ROSSINOT Président de l'agence de développement et d'urbanisme de l'agglomération Nancéienne 10 rue Poirel 54008 NANCY CEDEX AGENCE DE DEVELOPPEMENT ET D'URBANISME DE L'AGGLOMERATION NANCEIENNE SOMMAIRE I- PRESENTATION DE L'AGENCE II- ORGANISATION ET PROCEDURES DE CONTROLE II-1 Une organisation qui assure une place prépondérante aux collectivités territoriales II-2 le rôle réduit du conseil d'administration et de l'assemblée générale dans le contrôle de
l'association III- SITUATION FINANCIERE III-1 Des recettes essentiellement d'origine publique III-2 Des dépenses étroitement corrélées aux frais de personnel IV- L'ACTIVITE IV-1 Une distinction de l'activité en grande partie formelle IV-2 Les interrogations au regard du droit de la concurrence et du droit fiscal V- CONCLUSION I- PRESENTATION DE L'AGENCE Créée en 1975 sous la dénomination d'agence d'urbanisme de l'agglomération nancéienne, l'association a pris le nom d'agence de développement et d'urbanisme de l'agglomération nancéienne (ADUAN) en décembre 1992 lors de la fusion avec trois autres associations. Bien que réunissant pour l'essentiel des personnes morales de droit public, collectivités territoriales, Etat, établissements publics, l'aduan est un organisme de droit privé, financé quasiexclusivement par des fonds publics et intervenant de plus dans un contexte juridique incertain. En effet, l'article 23 de la loi du 30 décembre 1967, qui avait prévu la possibilité pour des établissements publics d'études et de recherche de se voir confier des études d'urbanisme n'a jamais été appliqué, les agences ayant préféré opter pour un statut associatif. Ce texte a de plus été abrogé par l'article 75 de la loi du 7 janvier 1983. Seule la publication récente de l'article 48 de la loi du 25 juin 1999 a permis de retrouver un fondement législatif possible pour ces organismes d'études et de réflexions appelés "agence d'urbanisme", étant précisé qu'ils peuvent prendre également la forme d'association. Elle n'apparaît pas, cependant, totalement adaptée aux missions qu'exerce l'aduan. Conformément à l'article 2 des statuts, l'association a pour objet l'exécution d'études d'urbanisme et d'aménagement, études dont le champ n'a cessé de s'élargir au fil des années, à la demande des décideurs locaux face aux besoins importants recensés dans ce domaine (aménagement du territoire, intercommunalité, animation, politique de transport, charte d'environnement, expertise en milieu urbain...). Elle a également une mission d'information des organismes intéressés et de la population.
A coté des missions traditionnelles des agences d'urbanisme, l'aduan a eu pour objectif, ces dernières années, d'apparaître comme un interlocuteur ayant vocation de contribuer au développement et à l'aménagement régional liés au partenariat entre l'etat et les collectivités locales, comme le mentionne son programme pour 1999. Ces évolutions posent néanmoins le problème du contrôle et du financement d'une telle structure. Consciente de l'inadéquation des statuts actuels, l'association mène actuellement une réflexion interne sur l'évolution qu'elle pourrait leur imprimer, notamment par la transformation en groupement d'intérêt public, en application des dispositions qui feront suite aux modifications apportées à l'article L.121-3 du code de l'urbanisme par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, comme l'envisage le président de l'aduan. " II- ORGANISATION ET PROCEDURES DE CONTROLE Seules les dispositions prévues par les statuts s'imposent en matière d'organisation et de fonctionnement des associations. Cependant, le dispositif retenu pour l'aduan vise à assurer une large prédominance des collectivités territoriales et notamment de la communauté urbaine du grand Nancy (CUGN) et des communes membres de cette structure intercommunale, prédominance encore accrue par l'absence de véritable contrôle sur le fonctionnement interne de la part des organes dirigeants. II-1 Une organisation qui assure une place prépondérante aux collectivités territoriales L'assemblée générale est composée pour moitié environ de représentants de la CUGN (18 délégués) ou de communes membres (37 délégués, dont 18 pour la ville de Nancy). Le nombre des membres associés (toute personne morale de droit public, semi-public ou privé ayant vocation à la conception et à la réalisation des tâches d'urbanisme, d'aménagement du territoire, de développement économique ou relevant des champs de l'habitat, du développement social et culturel) s'établit aujourd'hui à 39, avec un fort absentéisme (deux assemblées par an). La prédominance des collectivités locales est renforcée par la composition du conseil d'administration qui compte 30 membres. Deux tiers d'entre eux sont élus par le collège des collectivités territoriales au sein de l'assemblée générale, à l'exception de deux, représentant le conseil général. Les 10 autres siéges d'administrateurs, qualifiés de droit dans les statuts, sont affectés pour 4 à la représentation de l'etat et pour le restant à celle des membres associés (CAPEMM, CCI, Chambre des métiers, Chambre d'agriculture, Pôle européen Universitaire et universités). Enfin, le bureau de 10 membres élus par le conseil d'administration est composé uniquement de représentants des collectivités territoriales, dont la quasi-totalité siège au conseil communautaire
(9 membres dont le président de cette assemblée et 6 vice-présidents). Une disposition du règlement intérieur prévoit que les 10 administrateurs suppléants (élus des collectivités locales) participent également aux réunions du conseil d'administration, sans la possibilité de voter, autre signe de la prépondérance de la représentation des collectivités locales. Les présidents de l'aduan et de la CUGN justifient, dans leur réponse, la prédominance accordée aux collectivités territoriales par la part qu'elles ont prise dans la création de l'agence, conçue comme un instrument apte à répondre aux objectifs fixés par l'article L.110 du code de l'urbanisme. Le premier ajoute, cependant, que le projet de réforme des statuts, en renforçant et en précisant le nombre de représentants des collectivités territoriales au sein du conseil d'administration, a pour souci d'éviter qu'aucune d'elles ne soit statutairement en mesure d'être majoritaire dans les organes de l'agence. Quant au second, il ne voit pas d'inconvénient à ce que la composition du conseil d'administration et du bureau reflète la diversité des membres siégeant à l'assemblée générale. II-2 Un rôle réduit du conseil d'administration et de l'assemblée générale dans le contrôle de l'association Le pouvoir de contrôle est réparti entre l'assemblée générale qui " délibère sur le programme d'études, vote le budget et donne quitus de la gestion " et le conseil d'administration qui, conformément à l'article 13, " est l'organe de décision et de contrôle interne pour la gestion financière et administrative, pour l'orientation des études et la suite à leur donner ". Il est ainsi prévu que ce conseil autorise le président à passer tous contrats à intervenir et crée les emplois nécessaires pour assurer le fonctionnement de l'agence après avoir approuvé le règlement du personnel recruté. Bien que le conseil d'administration soit réuni deux fois par an pour examiner et préparer les projets de programme et de budget, soumis à l'assemblée générale, ce rythme ne peut suffire à en faire un réel organe de contrôle interne pour la gestion financière et administrative, ainsi que pour l'orientation des études. A titre d'illustration et pour l'année 1999, ce conseil s'est réuni le 28 janvier pour l'élection des dix membres du bureau et le 29 avril pour approuver à la fois le bilan financier pour 1998, les perspectives financières pour 1999 et présenter le programme d'activité pour ce même exercice. La prochaine réunion a été fixée au 21 mars 2000. Dans ces conditions, les actes administratifs courants, dans un organisme dont le budget est supérieur à 20 MF (choix de prestataires, signature de contrats, dépenses d'investissement, gestion des contentieux, gestion et recrutement du personnel, politique de sous-traitance, suivi des participations, voire même versement de fonds en compte courant d'associés...) ne peuvent être soumis à d'autres contrôles qu'informels de la part du conseil.
Ce rôle ne peut être non plus exercé par l'assemblée générale, qui, en dehors du renouvellement du conseil d'administration, ne se réunit qu'une fois par an pour donner quitus de la gestion et approuver le programme de travail de l'année en cours. S'agissant de ce programme, il convient au demeurant de constater le caractère succinct des documents présentés, l'assemblée ne se prononçant que sur les grandes orientations. Le bureau, composé uniquement d'élus des collectivités territoriales comme indiqué ci-dessus et dont les réunions étaient fort espacées jusqu'au début de 1999, joue une fonction proche de celle normalement dévolue au conseil d'administration. Il assure ainsi, selon le président de l'agence, le suivi de l'établissement entre deux réunions du conseil d'administration. L'augmentation du rythme des réunions (5 en 1999) et l'inscription sur les convocations de l'ordre du jour (point sur le programme de travail et les finances de l'agence, projet d'entreprise et 35 heures, point sur la modification des statuts, point sur les études ou manifestations organisées...) confirment ainsi le rôle assigné au bureau. Mais, aucun compte-rendu de ses réunions n'a été dressé, contribuant ainsi à un manque d'information. Cependant, selon le président de l'aduan, depuis le 2 mars 2000, un ordre du jour et un compte-rendu sont systématiquement remis puis adressés à l'ensemble de ses membres. En application d'une disposition de ses statuts, l'aduan compte aussi trois comités d'orientation, un par direction, dont la vocation est d'aborder tant la méthodologie de la démarche que le contenu de son programme d'activité, en associant non seulement des membres de son assemblée générale, mais aussi des partenaires extérieurs. Au quotidien, toutes les dépenses hors contrats sont engagées par le directeur général, y compris les dépenses d'investissement ou de promotion, sous le contrôle du trésorier, mais en l'absence de toute délégation de la part du président. A cet égard, la chambre prend acte de la décision du bureau du 4 juillet 2000 d'autoriser le directeur général à procéder à des engagements de dépenses à hauteur de 50 000 F. III- SITUATION FINANCIERE La période 1995-1999 est caractérisée par une grande stabilité des masses financières, le total des produits et des charges étant stabilisé autour de 20 MF par an. La situation financière de l'agence est équilibrée et sa trésorerie plus que suffisante pour l'exercice des missions qui lui sont imparties. La volonté affichée des collectivités de stabiliser leur contribution n'a toutefois pas trouvé pour l'instant de relais financier dans la vente de prestation au-delà du bassin de vie Nancéien. III-1 Des recettes essentiellement d'origine publique.
Le financement, retracé sous les rubriques " produits des contrats " et " subventions d'exploitation ", est essentiellement d'origine publique. Les subventions d'exploitation, qui représentent 87 % des ressources en 1999, sont stables autour de 17 MF par an et se répartissent pour l'essentiel entre la contribution versée par la CUGN (11,5 MF), la ville de Nancy (3,25 MF) et l'etat (1,7 MF). A l'exception du versement de l'etat, dont les montants peuvent fluctuer d'une année à l'autre, les autres participations attachées au financement de l'activité de base de l'agence, sont pratiquement constantes ces dernières années. Les autres ressources proviennent des contrats de prestation de services conclus soit avec les communes adhérentes (2,1 MF en 1999, la CUGN et la ville de Nancy représentant à nouveau une partie importante de cette activité,) soit avec les communes non adhérentes (0,4 MF en 1999), ces montants étant encore une fois peu différents d'une année à l'autre. A la différence des subventions versées, ces contrats donnent lieu à imputation de TVA. En dépit de la volonté de l'agence d'élargir son champ d'activité au plan régional, la chambre ne peut que constater la faiblesse de l'activité hors du bassin de vie de l'aire de Nancy. Depuis 1998, l'agence a abandonné le système de comptabilité analytique qu'elle avait défini, ce qui rendait impossible toute vérification de la correspondance entre les coûts réellement engagés et les facturations liés aux différents contrats. Cependant, selon le président de l'aduan, un nouvel instrument a été défini depuis le 1er janvier 2000. Il doit permettre de suivre, compte tenu des exigences de la sectorisation, le nombre d'heures consacrés à toute démarche d'études. III-2 Des dépenses étroitement corrélées aux frais de personnel. Les charges directes (salaires et traitements, charges sociales) ou indirectes (taxes et participations assises sur les salaires, frais de missions ou de déplacement) liées au personnel représentaient près de 75 % des dépenses de l'agence en 1999, les autres charges se répartissant entre les achats divers, la sous-traitance au demeurant peu importante (19 584 F en 1999, 715 854 F en 1998), la location des locaux et les dépenses de promotion d'agglomération. Résultant d'un contrat de bail signé en novembre 1992, les charges locatives se sont élevées à 1 161 030 F en 1999 pour une surface de 1270 m² au centre de la ville de Nancy. Avec une somme stable pendant la période sous contrôle de près de 14 MF par an, les charges de personnel sont la contrepartie de l'activité de l'agence résultant pour l'essentiel d'études, de prestations ou de services. Compte tenu du financement constitué quasi-exclusivement de fonds publics, il n'est pas indifférent d'examiner les modalités de rémunération de ses agents
L'effectif permanent, voisin de 40 agents, n'a que faiblement varié au cours de la période et se répartit pour moitié environ entre personnel cadre et non cadre. Le salaire brut moyen ressort à environ 225 000 F par an, chiffres qui peuvent apparaître comme sensiblement supérieurs aux référentiels des collectivités locales, même si la spécificité des tâches rend les comparaisons mal aisées. Les rémunérations les plus élevées versées par l'aduan s'établissent en valeur brute annuelle à la fin de l'année 1999 entre 450 000 F et 830 000 F, en application des dispositions des contrats de travail dont le plus ancien a été conclu il y a plus de dix-huit ans et prévoyant, notamment, une indexation sur les traitements de la fonction publique. Elles correspondent cependant pour certaines d'entre elles à des niveaux de qualification et d'ancienneté rarement atteints, voire même inconnus dans la fonction publique territoriale, même s'il est vrai que les fonctions occupées ne trouvent pas de correspondance exacte dans celles exercées par les hauts fonctionnaires territoriaux. Enfin, il convient de noter que les contrats de travail des cadres dirigeants envisagent le versement d'indemnités importantes en cas de licenciement. IV- L'ACTIVITE. Les relations avec l'etat ont fait l'objet de conventions. En revanche, ce n'est qu'en 1999 pour le département et en 2000 pour la communauté urbaine et la ville de Nancy que les rapports avec ces collectivités territoriales ont donné lieu à l'élaboration et à l'approbation de documents contractuels. Cette pratique renforce ainsi le contrôle qu'exercent leurs assemblées délibérantes sur les conditions de versement des subventions annuelles. Auparavant, elles étaient appelées à se prononcer au vu du seul programme d'activité transmis par l'aduan. Les interventions de l'agence relèvent de deux modalités distinctes : les activités de nature concurrentielle qui se formalisent par des contrats soumis à TVA, et des études, recherches et expertises, à l'initiative de l'association, qui n'ont d'autre objectif que de mettre à la disposition des collectivités un matériau préalable à la prise de décisions. L'analyse de ces activités montre toutefois un lien entre les subventions versées par les collectivités et des études ou prestations de services dont elles sont, en fait, les commanditaires IV-1 Une distinction de l'activité en grande partie formelle Le président de la CUGN a indiqué dans sa réponse que l'agence et la communauté urbaine ont veillé depuis plusieurs années à ce qu'il n'y ait pas de lien entre une partie de la subvention accordée et les études engagées, à l'exception d'un certain nombre d'entre-elles ne figurant pas explicitement dans le programme annuel d'activité, mais inscrites au budget de la communauté
afin de faciliter le versement de la subvention de l'etat au titre du programme local de l'habitat. * La chambre a cependant constaté que, à la clôture des comptes de l'exercice 1996, l'assemblée générale de l'agence a approuvé une note d'information précisant " que les études prévues sur le dossier gare et le plan de transports- déplacements n'ont pu être engagées en 1996. Ainsi, la subvention correspondante à ces études, soit 1 MF, sera restituée à la communauté urbaine. Cette restitution a fait l'objet d'une charge à payer sur l'exercice 1996 ". Cet exemple ne répond pas aux dérogations ponctuelles au principe que la communauté urbaine et l'agence ont souhaité faire prévaloir dans leurs relations. De plus, cette somme de 1 MF n'a pas été restituée, mais a fait l'objet d'une affectation précise à diverses autres études sur la base d'un simple échange de courrier, en l'absence de toute décision du conseil communautaire. Le président de la CUGN estime que cette solution ne contredit pas le principe évoqué ci-dessus, puisqu'elle a consisté à agréger la somme en cause à la subvention de l'exercice suivant. Mais, il reste qu'elle a été réaffectée au financement d'une partie de l'activité de l'agence après qu'il en ait approuvé lui-même les modalités. Des documents préparatoires au budget 1999 échangés avec la ville de Nancy confirment aussi le lien entre activité de l'agence et subvention annuelle. Ils font ainsi apparaître une répartition de ce concours en trois chapitres distincts (études 1,52 MF, assistance technique 1 MF et promotion 0,9 MF) et mentionnent, outre les études envisagées, et les membres de la municipalité les ayant sollicitées. Pour le président de l'aduan, la notion de sollicitation ne saurait être assimilée à une commande particulière, tant la démarche d'élaboration du programme d'activité de l'agence est complexe et relève de procédures interactives. Mais, il ajoute que cette pratique concerne une période antérieure à l'intervention du décret du 27 février 1998 (soumission aux règles de la concurrence des services urbains), au cours de laquelle existait une certaine imprécision entre programme partenarial et études particulières. Il fait valoir qu'elle est aussi la traduction d'un contrôle étroit de l'utilisation des fonds publics. La ville de Nancy estime également qu'une affectation plus précise des sommes allouées par actions permettrait un contrôle plus soutenu. * De même, la CUGN, seule compétente en matière d'aménagement de l'espace communautaire, s'est à de nombreuses reprises prononcée sur le choix de l'aduan en tant que prestataire chargé de réaliser les études nécessaires à la révision des POS de certaines communes, sans qu'aucune convention spécifique n'intervienne à cet effet.
Sur ce point, le président de l'agence fait valoir que les POS communaux, déclinaisons du schéma de secteur, font partie intégrante du programme subventionné et que confier les études nécessaires à leur élaboration à l'aduan permet de les intégrer dans un projet global. Il précise que le recours à une délibération du conseil communautaire depuis 1997 correspond non à une contractualisation, mais à l'identification d'une des phases d'élaboration des POS, prévues par le code de l'urbanisme. Si l'article R.123-7 du code de l'urbanisme dispose en effet qu'il appartient à l'autorité compétente d'arrêter notamment les services ou organismes chargés de réaliser les études nécessaires à l'élaboration des POS, ne dispense pas pour autant de la conclusion d'un document contractuel avec le maître d'oeuvre désigné. En outre, même si l'article L.121-3 du code de l'urbanisme, dans ses nouvelles dispositions résultant de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain, prévoit que les agences d'urbanisme pourront participer à l'élaboration de documents d'urbanisme, le contenu de leur intervention ne saurait être défini autrement que par le biais d'une convention particulière entre personnes morales distinctes. * Parmi les autres activités de l'agence, on peut également noter qu'elle a effectué pour le compte de la CUGN et sans convention une mission d'assistance et de conseil aux entreprises qui souhaitent s'implanter sur le territoire de la communauté. Pour le président de l'agence, cette mission consiste dans la présentation des potentialités de l'agglomération et du bassin de vie, laissant le soin aux collectivités de gérer la phase finale d'accueil des entreprises. La chambre prend cependant acte de l'insertion de cette activité dans la convention conclue pour l'année 2000 avec la communauté urbaine. * Au surplus, l'agence consacre plus de 1 MF par an à des dépenses de promotion de l'agglomération (brochures, dépliants, animations...), dépenses qui manifestement relèvent de la prestation de services et qui sont au demeurant financées par le biais des subventions. L'article 8 du règlement intérieur de l'aduan prévoit que " les engagements de dépenses de promotion seront soumis à l'aval d'une commission d'élus désignés par le conseil d'administration ". Dans sa réponse, le président de l'aduan limite l'intervention de cette commission au seul cas d'opérations n'apparaissant pas dans le programme d'activité de l'agence, interprétation qui n'est pas conforme aux dispositions libellées à l'article 8.
Sans remettre en cause le caractère de prestation de services de ces dépenses, le président de l'aduan précise qu'elles ont concerné l'ensemble du bassin nancéien. La ville de Nancy indique pour sa part qu'elle veillera à ne plus accompagner financièrement cette activité. En conclusion, la chambre constate que des études, recherches et expertises présentées comme conduites à l'initiative de l'agence ont été financées non seulement à partir de dotations globales des collectivités, mais aussi sur subventions spécifiques, sans que les collectivités ne disposent, faute de conventionnement, du pouvoir de décider et contrôler l'utilisation des fonds. IV-2 Les interrogations au regard du droit de la concurrence et du droit fiscal IV-3-1 Le droit de la concurrence En application de la directive communautaire du 18 juin 1992 (portant coordination des procédures de passation des marchés publics de services), les marchés de services passés entre un pouvoir adjudicateur et un prestataire de services doivent faire l'objet d'une procédure de publicité et de mise en concurrence. Le décret n 98-111 du 27 février 1998 a ainsi soumis à des mesures de publicité et de mise en concurrence les services d'aménagement urbain sans mesure dérogatoire. De tels services ne peuvent donc être confiés à l'aduan. Enfin, en application des articles 9,10 et 10-1 de la loi n 91-3 du 3 janvier 1991, la passation de contrat par tous organismes de droit privé financés majoritairement et d'une manière permanente par l'etat et les collectivités locales (ce qui est bien le cas de l'aduan) est soumise à des mesures de publicité ainsi qu'à des mesures de mise en concurrence. La méconnaissance de ces obligations, outre son caractère irrégulier, pourrait se révéler dommageable pour l'agence et ses partenaires par les contentieux qu'elle pourrait engendrer. IV-3-2 Le droit fiscal Les instructions fiscales des 15 septembre 1998 et 16 février 1999, ainsi que la lettre du 13 mars 2000 du directeur général des impôts adressée au président de la Fédération Nationale des Agences d'urbanisme, rappellent que, faute de filialisation ou de sectorisation des activités des agences entre les études générales entreprises au profit exclusif de l'ensemble de leurs membres et celles commandées par ces mêmes membres, ces organismes sont assujettis aux impôts commerciaux sur la totalité de leurs activités. Or, bien que le président de l'aduan indique qu'un important travail de redéfinition ait été
entrepris en la matière, il n'apparaît pas pour le moment que l'agence ait mis en place la sectorisation que requière l'application des textes cités ci-dessus V- CONCLUSION. Si l'agence a su tisser des liens étroits avec les différents partenaires publics et répondre à leurs attentes, il apparaît néanmoins une large prédominance des collectivités territoriales et des élus qui les représentent, notamment s'agissant de la CUGN ou de la ville de Nancy dans le fonctionnement et le contrôle de cette association dont les ressources proviennent pour l'essentiel de ces mêmes partenaires. A cet égard, la chambre prend acte de l'engagement du président de l'aduan de veiller à l'autonomie de l'agence tant dans son fonctionnement propre que dans l'élaboration de son programme annuel d'activités. Elle note, par ailleurs, que l'élargissement de ses membres réduira le poids de la communauté urbaine et de la ville de Nancy. Enfin, quant aux réflexions actuellement conduites sur l'évolution des statuts de l'agence, l'aduan envisage d'approfondir l'étude de l'option, retenue par l'article L.123-3 du code l'urbanisme modifié par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, de constituer sous forme d'un groupement d'intérêt public les agences d'urbanisme. Cette forme d'organisation est de nature à améliorer le partenariat sur lequel repose le fonctionnement de l'aduan et à répondre aux missions que la loi et les collectivités territoriales entendent lui faire assumer.