MARKT/2503/03 FR Orig. EN Solvabilité II: Débat d'orientation Conception d'un futur système de contrôle prudentiel applicable dans l'ue (Recommandations des services de la Commission) Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel Belgique. Téléphone: +32-2-299.11.11 Bureau: C107 1/58. Téléphone: ligne directe +32-2-299.22.76. Télécopieur: +32-2-299.30.75 http://europa.eu.int/comm/internal_market/ E-mail: ulf.linder@cec.eu.int
Résumé L'un des projets les plus importants actuellement menés par la Commission et les États membres dans le secteur de l'assurance consiste à mettre au point un nouveau système, mieux ajusté aux risques, qui permette d'évaluer la «solvabilité globale» des entreprises d'assurance. Le présent document et son annexe présentent les principes généraux devant régir ce nouveau système de contrôle prudentiel. Le nouveau système doit doter les autorités de contrôle des instruments appropriés, d'un point de vue tant quantitatif que qualitatif, pour évaluer cette «solvabilité globale» des entreprises d'assurance. Il pourrait utilement se fonder sur une structure à trois piliers du type proposé dans le projet Bâle II, avec les ajustements que réclame le contrôle des assurances. Les règles de solvabilité doivent faire appel à une approche axée sur les risques, qui encourage les entreprises d'assurance à mesurer et à gérer leurs risques. Le nouveau système doit, par ailleurs, garantir la cohérence requise entre les secteurs financiers, viser un contrôle plus efficace des groupes d'assurance et des conglomérats financiers et conduire à une harmonisation accrue des méthodes de contrôle quantitatif et qualitatif. L'approche Lamfalussy ou la comitologie devraient être utilisées pour le rendre aussi souple et efficace que possible sur le plan législatif. Enfin, il doit tenir compte des avancées réalisées au niveau international. Les membres du CA sont invités à approuver les principes généraux proposés pour le nouveau système ainsi que le nouveau programme de travail et les implications du projet en termes de ressources. Questions aux membres du comité des assurances 1. Êtes vous d'accord avec l'architecture générale proposée pour le nouveau système européen de contrôle prudentiel? Avez-vous des observations spécifiques à présenter concernant les recommandations relatives aux différents piliers? 2. Êtes vous d'accord avec le programme de travail aujourd'hui proposé pour le projet Solvabilité II? Acceptez-vous que les services de la Commission envoient la présente note, ainsi que le document joint, à la Conférence des autorités de contrôle européennes pour discussion à sa réunion du mois de mai, à Dresde? 3. Avez-vous des remarques à formuler sur le renforcement du rôle de la Conférence? Voyez-vous des avantages à l'instauration d'un processus de contrôle par les pairs dans l'union européenne? 4. Avez-vous des commentaires à faire concernant l'incidence que le programme de travail aujourd'hui proposé pour le projet Solvabilité II pourrait avoir, en termes de ressources, sur les autorités de contrôle des États membres? 2
INTRODUCTION Contexte Le projet Solvabilité II a été engagé en vue d'étudier la nécessité de revoir le système de solvabilité actuellement en vigueur dans l'union européenne. Il en arrive à un point où le comité des assurances devrait formuler des recommandations sur la direction qu'il convient désormais de lui donner. À ses réunions des 7 et 14 février dernier, le sous-comité Solvabilité du CA a débattu de la forme générale à conférer à un nouveau système. Sur la base de ces discussions, les services de la Commission ont présenté un document (joint en annexe) énonçant des conclusions provisoires sur cette forme générale. Objectif du débat d'orientation au CA Ce débat portera sur les conclusions provisoires présentées par les services de la Commission quant aux principes devant régir le nouveau système et visera à définir des orientations qui permettront à ceux-ci de planifier les prochaines étapes du projet Solvabilité II. UN NOUVEAU SYSTÈME DE CONTRÔLE PRUDENTIEL APPLICABLE DANS L'UNION EUROPÉENNE Résumé des principes généraux devant régir ce nouveau système Le nouveau système de solvabilité doit doter les autorités de contrôle des instruments appropriés, d'un point de vue tant quantitatif que qualitatif, pour évaluer la «solvabilité globale» des entreprises d'assurance. Il pourrait utilement se fonder sur une structure à trois piliers du type proposé dans le projet Bâle II, avec les ajustements que réclame le contrôle des assurances. Il doit faire appel à une approche axée sur les risques, qui encourage les entreprises d'assurance à mesurer et à gérer leurs risques. Le nouveau système doit, par ailleurs, garantir la cohérence requise entre les secteurs financiers, notamment entre le secteur bancaire et celui de l'assurance. Il doit aussi viser un contrôle plus efficace des groupes d'assurance et des conglomérats financiers. De plus, il doit conduire à une harmonisation accrue des méthodes de contrôle quantitatif et qualitatif. L'approche Lamfalussy ou la comitologie devraient être utilisées pour le rendre aussi souple et efficace que possible sur le plan législatif. Enfin, il doit tenir compte des avancées réalisées au niveau international, en vue de promouvoir une plus grande convergence des efforts de normalisation prudentielle. Le projet Solvabilité II doit progresser parallèlement aux travaux en cours dans des organisations telles que l'association internationale des contrôleurs d'assurance (AICA), l'association actuarielle internationale (IAIS) et l'international Accounting Standards Board (IASB). En particulier, l'objectif doit être de mettre en œuvre des règles comptables qui soient compatibles avec le résultat probable des travaux de l'iasb. 3
Recommandations provisoires des services de la Commission sur un futur système de contrôle prudentiel applicable dans l'union européenne Recommandations pour le premier pilier La plus grande harmonisation des provisions de sinistres doit constituer un volet essentiel du nouveau système européen de solvabilité. À cet effet, les services de la Commission recommandent la fixation d'un seuil quantitatif pour le niveau de prudence des provisions techniques d'assurance non-vie. En vie, les règles actuelles d'établissement des provisions techniques devraient être revues à la lumière des deux niveaux de capital envisagés au titre du nouveau système ainsi que de la mise en application des solutions comptables conçues par l'iasb. De plus, les services de la Commission recommandent que le risque d'actif soit intégré plus explicitement dans le calcul du niveau de capital souhaitable, dont la définition serait éventuellement complétée par des limites quantitatives. Ils estiment aussi que des règles d'investissement sont nécessaires pour ce qui concerne non seulement les actifs représentatifs des provisions techniques, mais aussi l'ensemble des fonds propres exigés (à savoir, le niveau de capital souhaitable). Le nouveau système devrait fixer deux exigences de fonds propres: un niveau de capital souhaitable et un niveau de capital minimum. Le niveau de capital souhaitable devrait, en principe, correspondre aux fonds propres économiques dont une société a besoin pour fonctionner avec une faible probabilité de faillite. Il devrait prendre en considération la plupart des risques auxquels une entreprise d'assurance est exposée 1 et constituer le principal instrument de contrôle prudentiel. Dans tous les cas, il conviendrait néanmoins d'établir un niveau de capital minimum («garde-fou») en tant que seuil déclencheur d'une intervention prudentielle de dernier ressort. Ce niveau de capital minimum devrait être calculé de manière simple et objective, dès lors que l'intervention prudentielle, à un tel niveau, peut impliquer une décision de justice dans certains pays. Le nouveau système devrait enfin autoriser les sociétés à utiliser des modèles internes de risques pour le calcul du niveau souhaitable de leurs fonds propres, mais non leur niveau minimal. Recommandations pour le deuxième pilier Des instruments de contrôle qualitatif et un processus de surveillance prudentielle renforcé sont essentiels au bon fonctionnement d'un nouveau système européen de solvabilité. Plusieurs champs d'action prudentielle pourraient utilement faire l'objet d'une plus grande harmonisation au niveau européen. On pourrait notamment définir des principes relatifs au contrôle interne dans les entreprises d'assurance, des principes de saine gestion financière et de saine gestion des risques, des règles en matière d'adéquation des actifs et des passifs et de gestion actif-passif ainsi que des critères d'évaluation des programmes de réassurance souscrits par les entreprises d'assurance. 1 Le travail actuellement mené par le groupe de travail de l'aai sur une structure de solvabilité et de capital fondée sur le risque (risk based solvency capital structure) pourrait utilement contribuer à l'établissement de la formule de calcul du niveau de capital souhaitable. 4
En outre, il conviendrait de fixer des critères minimum pour la réalisation des contrôles sur place. À cet égard, les pouvoirs d'intervention et les responsabilités des autorités de contrôle devraient être plus précisément définis. Il faudrait aussi énoncer des principes de nature à garantir la transparence de l'action prudentielle vis-à-vis du marché. Enfin, la plus grande complexité du futur système de solvabilité en général et l'importance accrue de l'action prudentielle menée au titre du deuxième pilier en particulier pourraient rendre nécessaire l'instauration d'un processus de contrôle par les pairs des pratiques prudentielles des autorités de contrôle nationales. Cette question devrait être traitée au cours des prochaines étapes du projet Solvabilité II. Recommandations pour le troisième pilier La publication d'informations au titre du troisième pilier constituera un volet important du futur système de contrôle prudentiel applicable à l'assurance dans l'union européenne. Dépendant des méthodes et des mesures adoptées pour les premier et deuxième piliers, les exigences d'information relevant du troisième pilier ne pourront toutefois être définies que lors des travaux devant désormais être accomplis dans le cadre du projet Solvabilité II. À cet égard, les services de la Commission estiment dans l'esprit des recommandations formulées par le Forum Group on Reporting Requirements mandaté par le Conseil ECOFIN qu'il conviendrait coordonner les exigences d'information en vue de réduire la charge administrative imposée aux entreprises. Prochaines étapes du projet Solvabilité II Sous réserve que le comité des assurances avalise, d'une manière générale, les recommandations incluses dans la note ci-jointe des services de la Commission, ceux-ci entendent élaborer un document de gestion de projet détaillant l'organisation et le calendrier provisoire des prochaines étapes du projet Solvabilité II. Ce document sera discuté au sein du sous-comité Solvabilité du CA, puis présenté au CA (éventuellement à sa réunion du mois de juillet) pour débat et approbation. Il formulera des propositions sur la manière dont les différentes tâches à réaliser pourraient être structurées et réparties entre les groupes de travail de la Commission ainsi qu'entre les groupes de travail de la Conférence (dans l'esprit de l'approche Lamfalussy) et mentionnera les cas où des intervenants extérieurs pourraient être invités à fournir matière à réflexion. Il fixera, en outre, les modalités selon lesquelles les différents groupes de travail devront faire rapport ainsi que le mode de leurs relations. Le projet Solvabilité II est clairement un projet de grande ampleur et de haute complexité, dans lequel les États membres devront prendre toute leur part. Annexe: Document MARKT/2509/03: «Conception d'un futur système de contrôle prudentiel applicable dans l'union européenne recommandations des services de la Commission» 5
Annexe de MARKT/2503/03 FR COMMISSION EUROPÉENNE DG Marché intérieur INSTITUTIONS FINANCIÈRES Assurance Bruxelles, le 3 mars 2003 MARKT/F3/UL D(2003) MARKT/2509/03 FR Orig. EN NOTE DES SERVICES DE LA COMMISSION Objet: I Conception d'un futur système de contrôle prudentiel applicable dans l'union européenne Recommandations des services de la Commission Introduction Contexte 1. Le projet Solvabilité II a été lancé en vue d'étudier la nécessité de réviser le système de solvabilité aujourd'hui en vigueur dans l'union européenne. Il a été scindé en deux phases, dont la première touche à présent à son terme. Au cours de cette première phase, les services de la Commission et les États membres ont examiné un certain nombre de questions (utilisation des systèmes fondés sur le risk-based capital, leçons à tirer du processus de Bâle engagé dans le secteur bancaire, utilisation des modèles internes, évolution impulsée par l'approche Lamfalussy, liens entre comptes financiers et comptes prudentiels, etc. 1 ), afin de réfléchir à la forme globale à donner à un futur système européen de solvabilité. 2. Dans le document MARKT/2535/02, intitulé «Considérations sur la forme d'un futur système de contrôle prudentiel», les services de la Commission résumaient le travail accompli au cours de la première phase et donnaient une vue d'ensemble des solutions envisageables au titre d'un système Solvabilité II. Ce document a été discuté lors des réunions du sous comité Solvabilité du CA tenues les 7 et 14 février 2003. Les services de la Commission ont également reçu un certain nombre d'observations écrites de la part des États membres, du secteur de l'assurance et des autres parties intéressées. Les présentations et les débats qui ont eu lieu à l'occasion du Solvency Market Day ont encore fourni un éclairage utile. 1 Tous les documents relatifs au projet Solvabilité II peuvent être téléchargés à partir de la page consacrée à l'assurance sur le site Internet de la Commission: http://europa.eu.int/comm/internal_market/insurance/solvency/solvency2-workpapers_fr.htm Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel Belgique. Téléphone: +32-2-299.11.11 Bureau: C107 1/58. Téléphone: ligne directe +32-2-299.22.76. Télécopieur: +32-2-299.30.75 http://europa.eu.int/comm/internal_market/ E-mail: ulf.linder@cec.eu.int
Objectif de la présente note 3. La présente note vise à préparer le débat d'orientation que tiendra le comité des assurances, le 9 avril prochain, sur la direction à donner désormais au projet Solvabilité II. 4. Faisant suite au document MARKT/2535/02 (et au questionnaire correspondant, portant la référence MARKT/2500/03), elle expose les idées provisoires des services de la Commission sur la forme globale à donner à un futur système européen de solvabilité. Ces recommandations sont toutefois susceptibles de modifications, à la lumière des conclusions du débat d'orientation du CA. 5. En fin de note, les services de la Commission font des observations sur le travail qu'il conviendra d'accomplir dans le cadre de la seconde phase du projet Solvabilité II. II Considérations générales sur un futur système européen de contrôle prudentiel Points de départ 6. Le nouveau système doit doter les autorités de contrôle des instruments nécessaires pour évaluer correctement la «solvabilité globale» d'une entreprise d'assurance. En d'autres termes, il ne doit pas uniquement prévoir des indicateurs et ratios quantitatifs, mais aussi couvrir des aspects qualitatifs influençant l'exposition au risque de l'entreprise d'assurance considérée (gestion, contrôle interne des risques, position concurrentielle, etc.). 7. Un système de solvabilité défini dans cette acception large pourrait utilement se fonder sur une structure à trois piliers du type proposé par le comité de Bâle, avec les ajustements que requiert le contrôle des assurances. L'adoption d'une telle structure supposerait néanmoins de tenir spécialement compte de l'interaction s'exerçant entre contrôle quantitatif et qualitatif au titre des différents piliers ainsi que du rôle de la publicité de l information. L'importance du processus de surveillance prudentielle (deuxième pilier) serait notamment soulignée. Les recommandations provisoires des services de la Commission, présentées ci-après, sont organisées autour d'une structure à trois piliers. 8. Le système de solvabilité doit encourager et même inciter les entreprises d'assurance à mesurer et à gérer leurs risques. À cet égard, il existe clairement le besoin d'élaborer des principes européens communs de gestion des risques et de surveillance prudentielle. En outre, les exigences quantitatives de marge de solvabilité doivent couvrir les risques les plus importants auxquels les entreprises d'assurance sont exposées. Cette approche axée sur les risques devrait conduire à la reconnaissance (totale ou partielle) des modèles internes, sous réserve que ceux-ci permettent aux entreprises d'assurance d'améliorer leur gestion des risques et reflètent mieux leur véritable profil de risque qu'une formule standard. 2
9. Afin de clarifier les différents rôles joués par les exigences de fonds propres dans le système de solvabilité, les services de la Commission trouveraient pertinent d'opérer une distinction entre une exigence «cible» qui serait fondée sur le besoin de fonds propres économiques, défini en fonction d'une certaine probabilité de faillite, et une exigence minimale absolue, plus faible et plus aisément calculable. Une telle approche à deux niveaux des exigences de fonds propres offrirait l'avantage d'accorder aux autorités de contrôle et aux entreprises d'assurance le temps nécessaire pour prendre les mesures correctives qui peuvent s'imposer. 10. Pour garantir la cohérence requise entre secteurs financiers, le système Solvabilité II doit, dans sa forme générale, être compatible avec l'approche et les règles applicables dans le secteur bancaire. Des produits présentant des risques similaires devraient, en principe, être assujettis au même type de contrôle et faire l'objet des mêmes exigences de marge de solvabilité ou d'adéquation des fonds propres. 11. Le nouveau système de solvabilité doit viser un contrôle plus efficace des groupes d'assurance et des conglomérats financiers. Si le principe de base est celui d'un contrôle exercé «en solo», des formes de coopération et de coordination entre les autorités compétentes pourraient néanmoins être développées. Les services de la Commission vont donc réfléchir plus avant à la répartition des missions prudentielles aux niveaux de l'entreprise individuelle et du groupe. En outre, il conviendrait d'inviter la Conférence des autorités de contrôle européennes à intensifier ses efforts en vue de renforcer l'efficacité du contrôle exercé sur les groupes. La reconnaissance possible des modèles internes utilisés au niveau des groupes soulève également la question de cette coopération des autorités de contrôle. 12. Le futur système doit conduire à une harmonisation accrue des méthodes de contrôle quantitatif et qualitatif et, partant, contribuer à l'instauration de conditions de concurrence égales dans le secteur de l'assurance ainsi qu'entre les secteurs financiers. Par conséquent, il doit, dans la mesure du possible, être fondé sur le principe d'une harmonisation maximale. Cet avis est clairement partagé par le secteur de l'assurance, le Parlement européen et le Comité économique et social européen. 13. Le futur régime réglementaire et prudentiel doit être aussi souple et efficace que possible. Il doit être adaptable à la nature changeante des opérations d'assurance comme à l'évolution rapide des produits, des techniques et des modèles. Il conviendrait donc de recourir à l'approche Lamfalussy ou à la comitologie afin d'élaborer un cadre prudentiel permettant l'emploi de méthodes plus complexes tout en conservant une certaine souplesse. Le comité des assurances ou l'organe qui lui succédera conservera un rôle pivot d'orientation des travaux effectués au titre du projet Solvabilité II conformément à l'approche Lamfalussy. Une coopération étroite entre le comité des assurances «nouvelle version» et la Conférence des autorités de contrôle européennes sera nécessaire. En tant que futur organe de niveau 3 selon l'approche Lamfalussy, celle-ci revêtira d'ailleurs une importance croissante pour la fourniture d'avis techniques à la Commission. 3
Contexte international 14. Pour promouvoir une plus grande convergence des efforts de normalisation prudentielle, le futur système doit aussi tenir compte des projets menés en la matière au niveau international et notamment des travaux réalisés par des organisations telles que l'association internationale des contrôleurs d'assurance (AICA), l'association actuarielle internationale (AAI) et l'international Accounting Standards Board (IASB). Une contribution importante de l'union européenne à ces projets est également cruciale, pour garantir un échange bilatéral d'idées. 15. Les orientations, les normes et les principes de solvabilité définis par l'aica doivent être pris en considération dans la seconde phase du projet Solvabilité II. Étant donné la forte implication européenne dans les travaux menés par l'aica en matière de solvabilité, les services de la Commission estiment qu'une coordination des deux projets serait à la fois possible et mutuellement bénéfique. De plus, le calendrier de travail de l'aica semble correspondre à celui de l'ue. 16. Les services de la Commission estiment aussi que l'engagement de la profession actuarielle AAI/groupe consultatif actuariel européen et les travaux qu'elle réalise seront importants pour la poursuite du projet Solvabilité II. Par sa participation à des groupes de travail technique, le groupe consultatif conservera notamment un rôle de premier plan. De plus, le groupe de travail constitué par l'aai sur «une structure de solvabilité et de capital fondée sur le risque» (risk-based solvency capital structure) rendra son rapport en mai 2003. Ce rapport ainsi que la contribution de spécialistes de l'aai/du groupe consultatif pourraient se révéler utiles pour la définition d'un niveau de capital souhaitable («exigence-cible») ainsi que pour l'élaboration de critères de validation des modèles internes. 17. Comme le concluait le rapport du Forum Group on Reporting Requirements 2, les règles comptables élaborées par l'iasb contribueront, de manière décisive, à faire converger comptes financiers et prudentiels. Le projet de l'iasb sur la comptabilité des assurances influera clairement sur le projet Solvabilité II. L'IASB a scindé son travail en deux phases, dont la première prévoit la mise en place de solutions temporaires à compter de 2005, et la seconde l'application d'une norme complète spécifique à l'assurance à partir de 2007 ou de 2008. Cette norme constituera une référence importante pour les travaux réalisés dans le cadre du projet Solvabilité II. 2 Ce rapport peut être téléchargé à partir de la page consacrée aux services financiers sur le site Internet de la Commission: http://europa.eu.int/comm/internal_market/fr/finances/cross-sector/index.htm 4
18. Les services de la Commission estiment que les exigences d'information formulées au titre du projet Solvabilité II devront tenir compte de l'avancement des travaux menés par l'iasb. Il conviendrait ainsi de prévoir la mise en œuvre de règles comptables compatibles avec leur résultat probable. Dans les domaines où les états financiers prescrits par l'iasb ne permettraient pas de répondre au besoin d'information des autorités de contrôle, des retraitements ou des compléments d'information pourraient toutefois se révéler nécessaires. Les règles comptables actuellement en vigueur, pour autant qu'elles soient conformes au résultat probable des travaux de l'iasb, pourraient servir de base à l'élaboration de critères quantitatifs dans le cadre du projet Solvabilité II. III Recommandations provisoires pour un futur système européen de contrôle prudentiel Ces recommandations suivent l'ordre de présentation de l'annexe au document MARKT/2500/03. Recommandations pour le premier pilier Provisions techniques d'assurance non vie 19. La plus grande harmonisation des provisions de sinistres doit constituer un volet essentiel du nouveau système européen de solvabilité. À cette fin, les services de la Commission recommandent la fixation d'un seuil quantitatif de référence pour le niveau de prudence des provisions techniques ainsi que l'élaboration d'une norme en matière de provisions techniques qui contienne des éléments relevant tant du premier que du deuxième piliers. S'ils conviennent de la difficulté d'établir les distributions de probabilités correspondantes, les services de la Commission estiment néanmoins qu'une telle approche pourrait favoriser un processus de provisionnement structuré, stimuler le processus de surveillance prudentielle et encourager le développement des modèles internes. La question du seuil de référence à retenir devra être discutée plus avant. Par ailleurs, les techniques et les méthodes prescrites par la norme devront être compatibles avec celles utilisées pour établir les comptes conformément aux règles énoncées par l'iasb. 20. L'utilisation actuelle de la provision pour égalisation pourrait changer l'iasb étant susceptible de la classer dans les fonds propres. Les services de la Commission considèrent toutefois que, dans le cadre du futur système européen de solvabilité, les entreprises d'assurance devraient conserver la possibilité de constituer des réserves en franchise d'impôt, en tant que capital affecté, et de prendre en compte de telles réserves statutaires pour satisfaire aux exigences de marge de solvabilité. Ils estiment aussi que la question devrait être traitée à un stade ultérieur du projet, lorsque la structure générale des exigences de fonds propres et leur lien avec l'information financière auront été définis. 5
Provisions techniques d'assurance vie 21. Les règles actuelles d'établissement des provisions techniques d'assurance vie seront probablement revues à la lumière d'un nouveau système de solvabilité à deux niveaux et de la mise en application des solutions comptables conçues par l'iasb. Cet organisme devrait utiliser un taux de marché hors risque pour l'actualisation des flux de trésorerie et instaurer des règles d'évaluation applicables aux options intégrées et aux garanties incluses dans les produits d'assurance vie. Cela considéré, il sera peutêtre nécessaire d'élaborer une norme prudentielle afférente aux provisions techniques d'assurance vie, qui exigerait aussi bien une marge prudentielle qu'une réserve de résistance (resilience reserve). Un travail détaillé en la matière devra être accompli au cours de la seconde phase du projet Solvabilité II. Investissement 22. Certains ont fait valoir que les règles de solvabilité aujourd'hui en vigueur dans l'union européenne couvraient insuffisamment le risque d'actif, en particulier en assurance non vie. Les services de la Commission recommandent donc que celui-ci soit intégré plus explicitement dans le calcul du niveau de capital souhaitable. On peut en outre discuter de la question de savoir si le nouveau système doit prévoir un nombre restreint de limites quantitatives (ou «filets de sécurité») pour réduire le risque inhérent à des portefeuilles très déséquilibrés. Il convient, par ailleurs, de déterminer si ces limites quantitatives doivent obéir au principe d'une harmonisation minimum ou, au contraire, maximum. 23. Les services de la Commission tendent à penser que non seulement les provisions techniques, mais aussi l'exigence de fonds propres correspondant au niveau de capital souhaitable devraient être couverts par des actifs sûrs, diversifiés et adéquatement dispersés. Une période transitoire pourrait se révéler nécessaire pour l'introduction d'une telle exigence. Règles sur les fonds propres 24. Les services de la Commission proposent de fixer des exigences réglementaires de fonds propres à deux niveaux: un niveau de capital souhaitable et un niveau de capital minimum. Tous deux seraient contraignants pour les sociétés, le système réglementaire prévoyant les interventions prudentielles et les sanctions déclenchées par leur non-respect. En outre, il pourrait être nécessaire de définir des actions prudentielles graduées dans le cas où la capitalisation d'une entreprise d'assurance se situe entre le niveau souhaitable et le niveau minimum (ou «garde-fou») (voir le deuxième pilier). 6
25. Le niveau de capital souhaitable devrait, en principe, correspondre aux fonds propres économiques dont une société a besoin pour fonctionner avec une faible probabilité de faillite, qui serait quantifiée. Le calcul de l'exigence de fonds propres correspondante devrait prendre en considération et quantifier la plupart des risques auxquels une entreprise d'assurance est exposée. Les services de la Commission estiment que, dans le cas des sociétés opérant dans des conditions normales, le niveau de capital souhaitable devrait constituer le principal instrument de contrôle prudentiel. Il conviendrait d'élaborer un cadre standardisé au niveau européen, avec l'aide éventuelle de l'aai/du groupe consultatif. Un jeu de coefficients européens standard pourrait ainsi être mis au point, tout en laissant aux pays disposant de statistiques suffisantes la possibilité d'utiliser leurs propres coefficients. Le cadre standardisé susmentionné pourrait donc être conçu de façon modulaire. De plus, il devrait tenir compte des couvertures de réassurance et traiter de la question des sinistres de faible fréquence, mais de forte intensité. L'horizon temporel et le niveau de confiance devraient aussi entrer en ligne de compte. 26. Le nouveau système européen devrait autoriser les sociétés à recourir à des modèles internes de risques pour calculer le niveau souhaitable de leur fonds propres. Cette option devrait toutefois être assujettie à la validation, par l'autorité de contrôle, du modèle interne de risques utilisé. Des critères de validation devraient donc être définis au niveau européen, avec l'aide éventuelle de l'aai/du groupe consultatif et de l'aica ainsi qu'en se fondant sur l'expérience du secteur bancaire. Des modèles partiels pourraient être reconnus, afin d'encourager l'utilisation des modèles internes en général. 27. Un niveau de capital minimum («garde-fou») devrait être établi en tant que seuil déclencheur d'une intervention prudentielle de dernier ressort. Il devrait être calculé de manière simple et objective, dès lors que l'intervention prudentielle, à un tel niveau, peut impliquer une décision de justice dans certains pays. Ce calcul pourrait être effectué de manière indépendante, ou on pourrait retenir une fraction du niveau de capital souhaitable. Les services de la Commission trouveraient avantageux d'opter pour la première option. Le niveau de capital minimum pourrait être calculé de manière similaire à l'actuelle exigence de marge de solvabilité, avec l'ajout de certains éléments visant à rendre cette exigence plus efficace dans ses effets. Une solution consisterait à exprimer l'exigence en pourcentage des provisions techniques (calculées d'une manière plus harmonisée). Le minimum absolu pourrait être fixé au même niveau, environ, que le prévoit le système actuellement applicable en non vie. En vie, d'autres considérations seront peut-être nécessaires pour fixer le niveau du garde-fou. Enfin, les services de la Commission ne prévoient pas que l'utilisation de modèles internes puisse remplacer l'exigence de capital minimum. Recommandations pour le deuxième pilier Contrôle interne et gestion des risques 28. Des principes relatifs au contrôle interne dans les entreprises d'assurance devraient être développés conformément aux futures recommandations du groupe de Madrid institué par la Conférence (voir la partie IV ci-après). 7
29. Les entreprises d'assurance devraient aussi être tenues d'appliquer des principes de saine gestion des risques. De tels principes pourraient être élaborés sur la base du cadre général défini par le groupe de Londres (ou «Sharma») 3 institué par la Conférence (voir la partie IV ci-après), mais aussi s'inspirer de ce qui se fait dans le secteur bancaire. Il devrait notamment s'agir de principes concernant les activités de souscription et d'instructions générales afférentes à la gestion des polices, des sinistres et des provisions techniques. 30. Les entreprises d'assurance devraient, en outre, avoir l'obligation de présenter un plan relatif à leur politique d'investissement, qui renforce leur gestion financière. 31. Il conviendrait aussi d'attacher une importance particulière à l'adéquation des actifs et des passifs et à la gestion actif-passif ainsi qu'à la structure des programmes de réassurance souscrits par les entreprises d'assurance. 32. Enfin, les entreprises d'assurance pourraient être tenues de faire preuve d'une attitude loyale et équitable (fair attitude) à l'égard des assurés, en ce qui concerne, par exemple, leur politique de partage des bénéfices et la divulgation d'informations (voir également le troisième pilier). Processus de surveillance prudentielle 33. Le processus de surveillance prudentielle est essentiel au bon fonctionnement d'un nouveau régime européen de solvabilité. Plusieurs aspects importants d'un tel processus pourraient utilement être harmonisés au niveau européen, sans que soit pour autant perdue de vue la nécessité d'un contrôle adapté aux besoins des différentes sociétés. 34. Les autorités de contrôle ont, en effet, besoin d'un cadre commun pour évaluer les pratiques du gouvernement d'entreprise. Des indicateurs d'alerte précoce et des scénarii de référence en matière de tests de résistance (stress tests) pourraient aussi être harmonisés au niveau européen, avec des adaptations possibles en fonction des caractéristiques de chaque marché. Le processus de surveillance prudentielle devrait également comprendre une analyse de l'évolution à long terme des entreprises d'assurance, en vue d'apprécier leur situation financière sur une base continue. 35. Par ailleurs, un jeu minimum de statistiques communes harmonisées faciliterait la communication entre les autorités de contrôle et promouvrait la convergence des pratiques prudentielles. 36. Enfin, on pourrait fixer des critères minimums pour les contrôles sur place, car ceux-ci risquent de devenir un volet obligatoire de la procédure de validation des modèles internes. 3 Le rapport de ce groupe peut être téléchargé à partir de la page consacrée à l'assurance sur le site Internet de la Commission (ibid. note n 1). 8
Coordination de l'action prudentielle en temps de crise 37. Le nouveau système de solvabilité devrait traiter de la nécessaire coordination de l'action prudentielle lorsqu'une ou plusieurs entreprises, voire un marché entier, éprouve(nt) des difficultés à remplir les obligations prudentielles qui lui ou leur incombent. En outre, il devrait éviter de fixer des obligations procycliques pouvant aggraver une situation d'ores et déjà difficile. Pouvoirs et mesures prudentiels 38. Comme indiqué ci-dessus lors de la discussion des deux niveaux réglementaires de capital envisagés, les pouvoirs d'intervention et les responsabilités des autorités de contrôle devraient être précisément définis. 39. L'objectif d'un renforcement du processus de surveillance prudentielle est de mieux ajuster le système prudentiel au profil de risque de chaque entreprise d'assurance. Dans certains cas particuliers, les autorités de contrôle pourraient ainsi fixer des exigences allant au-delà des exigences standard ou demander la divulgation d'informations plus détaillées. À cet égard, il conviendrait d'élaborer des principes généraux régissant les dérogations aux règles de base. Transparence des contrôles et responsabilité des autorités de contrôle 40. Il conviendrait de fixer des principes garantissant la transparence de l'action prudentielle vis-à-vis du marché. Les critères généraux et la méthode d'évaluation employés par les autorités de contrôle doivent ainsi être rendus publics. Contrôle par les pairs 41. La plus grande complexité du futur système de solvabilité en général et l'importance accrue de l'action prudentielle menée au titre du deuxième pilier en particulier pourraient rendre nécessaire l'instauration d'un processus de contrôle par les pairs des méthodes de travail utilisées par les autorités de contrôle, afin de renforcer le système en question. L'organisation d'un tel contrôle pourrait, par exemple, incomber à la Conférence des autorités de contrôle européennes. Bien qu'aucune discussion détaillée à ce sujet n'ait encore eu lieu au niveau européen, les services de la Commission estiment que celui-ci devrait être traité dans le cadre du projet Solvabilité II. Recommandations pour le troisième pilier 42. La publication d'informations au titre du troisième pilier constituera un volet important du futur système de contrôle prudentiel applicable à l'assurance dans l'union européenne. Transparence et publicité pourraient, en effet, contribuer à renforcer les mécanismes du marché ainsi que la surveillance fondée sur les risques. Dépendant des méthodes et des mesures adoptées pour les premier et deuxième piliers, les exigences d'information relevant du troisième pilier ne pourront toutefois être définies que lors des travaux devant désormais être accomplis dans le cadre du projet Solvabilité II. 9
43. À cet égard, les services de la Commission estiment dans l'esprit des recommandations formulées par le Forum Group on Reporting Requirements qu'il convient de suivre de près l'avancement des travaux menés par l'iasb, l'aica (notamment via son sous comité sur la publicité renforcée Subcommittee on Enhanced Disclosure) ainsi qu'au titre du projet Bâle II, de manière à coordonner les exigences d'information en vue de réduire la charge administrative imposée aux entreprises. 44. Cependant, il faut réfléchir soigneusement à la question de savoir si certaines informations à visée prudentielle doivent ou non être rendues publiques. Cette question se pose avec une acuité particulière pour les sociétés ayant du mal à remplir leurs obligations réglementaires, le simple fait de publier cette information pouvant fortement aggraver leur situation. IV Prochaines étapes du projet Solvabilité II 45. Sous réserve que le comité des assurances avalise, d'une manière générale, les recommandations incluses dans la présente note, les services de la Commission entendent élaborer un document de gestion de projet détaillant l'organisation et le calendrier provisoire des prochaines étapes du projet Solvabilité II. Ce document sera discuté au sein du sous comité Solvabilité du CA, puis présenté au CA (éventuellement à sa réunion du mois de juillet) pour débat et approbation. 46. Le projet Solvabilité II recouvre un certain nombre de tâches extrêmement complexes et impliquant une charge de travail importante. Le document de gestion de projet formulera donc des propositions sur la manière dont ces tâches pourraient être structurées et réparties entre les groupes de travail de la Commission ainsi qu'entre les groupes de travail de la Conférence (dans l'esprit de l'approche Lamfalussy) et mentionnera les cas où des intervenants extérieurs pourraient être invités à fournir matière à réflexion. Il fixera, en outre, les modalités selon lesquelles les différents groupes de travail devront faire rapport ainsi que le mode de leurs relations. 47. L'organisation du projet Solvabilité II dépendra toutefois des décisions qui seront prises concernant l'extension de l'approche Lamfalussy à l'assurance. Les services de la Commission estiment que celle-ci offre clairement des avantages et que les concepts généraux qu'elle définit pourraient aussi être appliqués dans le domaine du contrôle des assurances. Dans tous les cas, ils tiendront le CA informé de l'évolution de la question. 48. Le modèle, qui a prouvé sa valeur, utilisé pour les groupes de travail technique sur les provisions techniques d'assurance non vie et sur l'assurance vie, pourrait être repris pour la création de groupes dont le fonctionnement serait dirigé ou facilité par la Commission. Ces groupes seraient essentiellement composés de spécialistes émanant des autorités de contrôle des États membres. Étant donné les contraintes de ressources à la Commission, il est également probable que les États membres devraient assurer le secrétariat de certains d'entre eux. Il est enfin envisagé que des spécialistes externes compétents dans les matières traitées (actuaires, comptables, experts de sociétés) soient invités à participer au travail de certains groupes. 10
49. Comme indiqué précédemment, la Conférence des autorités de contrôle européennes continuera à jouer un rôle important dans le projet Solvabilité II, même si sa contribution risque de changer de nature dans le cadre de l'approche Lamfalussy envisagée. Le rapport produit par le groupe de Londres (ou groupe Sharma), qui a fourni un aliment précieux aux discussions tenues lors de la première phase, servira ainsi de base à la plupart des travaux de seconde phase sur la gestion des risques. Pareillement, les conclusions du groupe de Madrid sur le contrôle interne des risques seront directement intégrées à ces travaux de seconde phase. Conformément à l'approche Lamfalussy, la Commission, au niveau 2, demandera donc à la Conférence, au niveau 3, d'entreprendre de nouveaux travaux. 50. Les services de la Commission pourront également demander à des parties extérieures (telles que le CEA ou les organisations représentatives des mutuelles) d'apporter une contribution ou de fournir des informations de référence aux groupes de travail. 51. Le projet Solvabilité II requerra la mobilisation de ressources humaines importantes au niveau tant de l'union européenne que des États membres. Il est toutefois peu probable que les équipes de la Commission en charge du dossier «assurance» puissent être renforcées de manière significative. Par conséquent, l'essentiel du travail technique devra être accompli par des experts nationaux. 52. Enfin, le projet Solvabilité II est un projet à long terme, ce qui implique que différents jeux de règles pourront être introduits à différents moments. Pendant un certain temps, il y aura ainsi coexistence de règles prudentielles anciennes et nouvelles. Les services de la Commission estiment qu'une telle période transitoire sera nécessaire au bon calibrage des nouvelles règles et permettra une bonne compréhension des différences potentielles entre ancienne et nouvelle approches. 11