La dévolution du patrimoine aux établissements d enseignement supérieur Contribution à la mission de contrôle du Sénat Avril 2010
Avant-propos La présente contribution est issue des travaux effectués par les élus étudiants des BdE, Corpos, Amicales et Associations étudiantes concernant la dévolution du patrimoine immobilier aux universités en application de l article 32 de la loi LRU. Elle a pour but d éclairer MM. les Sénateurs Philippe Adnot, rapport spécial des crédits de la mission «Recherche et enseignement supérieur» pour la commission des finances, et Jean-Léonce Dupont, rapport pour avis au nom de la commission de la culture, de l éducation et de la communication, dans leurs travaux de la mission de contrôle relative à la dévolution du patrimoine. La Délégation générale à la Représentation Promotion et Défense des Etudiants representation@pde.fr Page 1 La dévolution du patrimoine > Les textes législatifs et réglementaires
Sommaire Avant-propos... 1 1. Les textes législatifs et réglementaires... 3 2. La stratégie immobilière... 4 2.1. Une évaluation rigoureuse du patrimoine immobilier... 4 2.2. La création d un schéma directeur de l immobilier (SDI)... 4 2.3. L optimisation de l utilisation des locaux... 4 2.4. La mutualisation... 5 3. Le financement... 5 3.1. L origine du financement... 5 3.2. Les amortissements... 6 3.3. La maintenance, l entretien et la sécurité... 6 4. Les demandes des étudiants... 7 Conclusion... 7 Page 2 Page 2 La dévolution du patrimoine > Les textes législatifs et réglementaires
1. Les textes législatifs et réglementaires La dévolution du patrimoine est encadrée par deux textes : L article L719-14 du code de l Education, créé par l article 32 la loi n 2007-1199 du 10 août 2007 dite loi Libertés et Responsabilités des Universités. «L'Etat peut transférer aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel qui en font la demande la pleine propriété des biens mobiliers et immobiliers appartenant à l'etat qui leur sont affectés ou sont mis à leur disposition. Ce transfert s'effectue à titre gratuit. Il s'accompagne, le cas échéant, d'une convention visant à la mise en sécurité du patrimoine, après expertise contradictoire. Il ne donne lieu ni à un versement de salaires ou honoraires au profit de l'etat ni à aucune indemnité ou perception de droits ou de taxes au profit de l'etat. Les biens qui sont utilisés par l'établissement pour l'accomplissement de ses missions de service public peuvent faire l'objet d'un contrat conférant des droits réels à un tiers, sous réserve de l'accord préalable de l'autorité administrative compétente et de clauses permettant d'assurer la continuité du service public.» Le décret n 2008-606 du 26 juin 2008 précisant les conditions dans lesquelles certains établissements publics administratifs peuvent demander à bénéficier de responsabilités et compétences élargies, être habilités à créer une fondation partenariale et bénéficier du transfert des biens mobiliers et immobiliers appartenant à l'etat qui leur sont affectés ou sont mis à leur disposition Article 3 «Le transfert des biens mobiliers et immobiliers prévu à l'article L. 719-14 du code de l'éducation peut bénéficier aux établissements publics administratifs disposant, conformément aux dispositions de l'article 1er du présent décret, des responsabilités et compétences élargies en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines. Il est opéré conjointement par le ou les ministres de tutelle de l'établissement, le ministre chargé des domaines et, le cas échéant, le ministre affectataire du bien transféré.» Page 3 La dévolution du patrimoine > Les textes législatifs et réglementaires
2. La stratégie immobilière 2.1. Une évaluation rigoureuse du patrimoine immobilier Au préalable de la dévolution du patrimoine, il est nécessaire que les établissements d enseignement supérieur effectuent une véritable cartographie de leur patrimoine immobilier, tant d un point de vue qualitatif que quantitatif. Cette évaluation permettra de définir le véritable périmètre des biens universitaires qui seront dévolus aux établissements, d en établir la valeur, ainsi que «l expertise contradictoire» prévue par la loi. 2.2. La création d un schéma directeur de l immobilier (SDI) L évaluation du patrimoine immobilier servira également de base pour la création d un schéma directeur de l immobilier (SDI) pour chaque établissement, voté par les instances délibérantes de ce dernier, et définissant la stratégie pluriannuelle en matière de construction, de restructuration, de mise en sécurité, de maintenance et d entretien. Ce schéma directeur de l immobilier pourrait être annexé au contrat quadriennal. Cet adossement permettrait à l établissement d avoir une visibilité sur quatre ans des moyens mis à disposition par l Etat, et au Ministère d utiliser le contrat comme un outil de pilotage en matière stratégie d enseignement supérieur et de structuration du territoire (création d antennes universitaires, d instituts, ) 2.3. L optimisation de l utilisation des locaux Le dispositif San Remo, anciennement utilisé pour la répartition des moyens aux établissements d enseignement supérieur, encourageait la construction de surfaces supplémentaires, sans favoriser la rationalisation et la bonne gestion des salles. La dévolution du patrimoine et la mise en place du modèle Sympa dans la répartition des crédits de l Etat pourra inciter les établissements à une meilleure gestion des surfaces et des locaux. Néanmoins, il sera nécessaire de mettre en place de véritables outils permettant une optimisation des salles et des emplois du temps. Page 4 Il serait également opportun d envisager des utilisations le week-end ou durant les vacances (pour la formation continue par exemple). Par ailleurs, en fonction des modalités et du niveau de dévolution, il sera possible de réaffecter des locaux plus facilement, ou de restructurer de manière plus adaptée pour la vie quotidienne des étudiants. Page 4 La dévolution du patrimoine > La stratégie immobilière
Les garde-fous devront être établis pour conserver une cohérence territoriale et un accès de chacun à l enseignement supérieur, sans être dans l obligation de parcourir d importances distances pour bénéficier de ces formations. 2.4. La mutualisation Le patrimoine d un établissement est souvent éclaté entre plusieurs sites, et de grandes villes disposent de plusieurs universités et écoles, ce qui rend d autant plus complexe et coûteuse la gestion de celui-ci. Une mutualisation au niveau d une structure de type PRES pourrait être une réponse à apporter. Néanmoins, dans l état actuel de la loi, seuls les EPSCP et les EPA peuvent bénéficier de la dévolution, et non les EPCS. Par ailleurs, en cumulant l ensemble des surfaces potentiellement à gérer, ces ensembles dépassement le million de m2, ce qui serait extrêmement difficile à piloter. De plus, il est nécessaire de noter que les établissements d enseignement supérieur ont une certaine volonté d indépendance et d autonomie, parfaitement compréhensible et légitime, qui peuvent conduire à des difficultés au niveau d une mutualisation trop avancée. Avec toutes ces analyses, il semble peu opportun que les PRES soient bénéficiaires de la dévolution, mais ils pourront avoir une mission de coordination des stratégies immobilières au niveau d un site. 3. Le financement 3.1. L origine du financement Le financement de la dévolution du patrimoine constituera sans doute l obstacle majeur pour nos établissements d enseignement supérieur. L exécution des contrats de projets Etats Régions (CPER) prend très fréquemment du retard, ce qui fragilise d autant la bonne tenue des travaux. Notons que le versement des crédits des CPER 2007-2013 a été accéléré grâce au plan de relance, qui n est qu une mesure exceptionnelle et non pérenne dans le temps. Dans le cas d une dévolution, un réel programme de financement devra être établi, avec un respect des délais en matière de versement des crédits. Page 5 La dévolution du patrimoine > Le financement
3.2. Les amortissements La pratique des dotations aux amortissements n est pas suffisamment développée dans les établissements d enseignement supérieur, puisqu ils effectuent «l amortissement neutralisé». En effet, c est à l Etat de renouveler l immobilier, en tant qu actuel propriétaire. La dévolution nécessitera le transfert d une ligne budgétaire complémentaire, pour permettre la mise en place d une réelle stratégie d amortissement, tout en s assurant que les établissements disposent de capacités d ingénieries financières suffisantes et efficaces. 3.3. La maintenance, l entretien et la sécurité La maintenance et l entretien n est hélas, jusqu à présent, pas la priorité des établissements d enseignement supérieur. Les crédits alloués à ces opérations constituent le plus souvent une variable d ajustement qu une véritable stratégie de l établissement, ce qui entraine un délabrement important du parc universitaire. La sécurité est également un enjeu majeur pour nos établissements d enseignement supérieur, autant sur l état de vétusté de certains bâtiments (non mise en sécurité) que sur les responsabilités des différents acteurs en cas d incident. Par ailleurs, un poste majeur de dépenses actuelles est les fluides (eau, électricité, chauffage, gaz) qui représente l une des seules dépenses compréhensibles. Hors, force est de constater que la construction de ces établissements ne prend pas toujours en compte ces éléments d économie. Il serait donc opportun d intégrer ces notions lors de la construction future des bâtiments. Les aspects maintenance et entretien nécessiteront une réelle stratégie dans les budgets annuels des établissements. La dévolution du patrimoine entrainera la nécessité de souscrire des assurances pour couvrir l ensemble des risques. Enfin, pour assurer l ensemble de ces missions, il sera nécessaire de recruter de manière massive des ingénieurs et des cadres spécialistes de l immobilier. Page 6 Page 6 La dévolution du patrimoine > Le financement
4. Les demandes des étudiants Dans le cas de la dévolution du patrimoine, il sera nécessaire de mettre en place des processus d assurance qualité interne permettant une évaluation régulière et une remontée rapide des difficultés et soucis divers et variés (chauffage, peinture, prises de courant ). Par ailleurs, l instauration d une évaluation périodique par un organisme externe (Aeres, Igaenr ou IGF) permettrait de s assurer de la bonne gestion de ce patrimoine. D après le code de l éducation, article L811-1, «des locaux sont mis à leur [les étudiants] disposition. Les conditions d'utilisation de ces locaux sont définies, après consultation du conseil des études et de la vie universitaire, par le président ou le directeur de l'établissement, et contrôlées par lui». Cette disposition législative est extrêmement importante pour la vie associative de nos établissements d enseignement supérieur. Elle garantie aux associations étudiantes représentatives (décision du Conseil d Etat n 154186 du 9 avril 1999) des locaux pour effectuer leurs activités associatives, culturelles, sportives, et bien évidement, de représentation auprès des instances. La dévolution du patrimoine devra permettre une augmentation des surfaces dédiées à ces activités. Plus largement, l ensemble des bâtiments consacrés aux activités de vie de campus devront être pérennisés en cas de dévolution. Enfin, il faut noter une demande croissante d une meilleure prise en compte de la qualité environnementale et du développement durable dans les constructions et les rénovations. Ces enjeux doivent être pris en compte dans les conventions de dévolution. Conclusion La dévolution du patrimoine doit être une démarche volontaire des établissements d enseignement supérieur, et les élus étudiants demeureront vigilants à la mise en place d une véritable professionnalisation des acteurs universitaires, de mécanismes d amortissements et d une stratégie de structuration du territoire pérenne. Par ailleurs, il sera nécessaire que des financements soient assurés, des bilans réguliers soient effectués, concernant la maintenance, l entretien et la sécurité des bâtiments. Enfin, les élus étudiants demandent que les locaux nécessaires aux activités de vie étudiante (associations, culture, sport, ) soient garantis. Page 7 La dévolution du patrimoine > Les demandes des étudiants