FÉDÉRATION FRANÇAISE DES SOCIÉTÉS D'ASSURANCES 26, boulevard Haussmann 75311 Paris Cedex 09 Téléphone : 01 42 47 90 00 - Télécopie : 01 42 47 93 11 - Internet : http://www.ffsa.fr 12 juillet 2007 Observations de la FFSA sur le Livre Vert de la Commission européenne sur les services financiers de détail dans le marché unique La FFSA approuve la Commission européenne d avoir voulu engager un débat concret sur le marché européen des services d assurance. La FFSA partage l analyse de la Commission sur l'importance économique croissante des services financiers et d assurance (considérant 5). En particulier, la FFSA approuve la Commission lorsqu elle affirme que des règles d'un caractère "exhaustif" ont été instituées afin de protéger les clients dans des secteurs comme les services d'investissement et l'assurance vie (considérant 6). Les marchés restent cependant régulés par des législations nationales différentes. La FFSA constate en effet que si des entreprises d assurance sont présentes sur plusieurs marchés nationaux, la construction d un marché intérieur intégré de l Union européenne pour les produits d assurance a fait peu de progrès significatifs. Pour avancer vers un réel marché européen des services d assurance, il faudrait donner une portée réelle au caractère exhaustif de ces règles adoptées par l Union européenne. Seule une harmonisation maximale et l identification dans les secteurs harmonisés des quelques dispositions nationales qui sont effectivement justifiées par l intérêt général, ainsi que le recensement de celles-ci sur une liste accessible à tous, permettrait des progrès significatifs. Cela participerait à la nécessaire réduction des contraintes qui se sont accumulées du fait des transpositions des directives d harmonisation minimales aboutissant à une complexité excessive des législations nationales. La Commission entend accorder une grande attention à l'adaptation des plans d'épargne à long terme et de retraite aux besoins des consommateurs sur la base d'une évaluation correcte de ces besoins. Les entreprises d assurance rappellent qu elles ont prouvé qu elles respectent des engagements à long terme et disposent du savoir faire pour répondre à ce défi. L expérience a démontré que les directives spécifiques à l assurance ont constitué jusqu à présent le cadre le plus fiable et performant dont dispose le consommateur pour préparer sa cessation d activité professionnelle. Les entreprises d assurance comptent bien pouvoir continuer à répondre à l évolution des besoins des consommateurs dans le cadre du nouveau référentiel prudentiel que constitue Solvabilité II. Cette réforme qui vise à moderniser les règles de solvabilité applicables à l ensemble des entreprises d assurance afin de maintenir un haut degré de protection des assurés, en incitant les entreprises à améliorer la connaissance et la gestion de leurs risques, doit comporter une architecture prudentielle et une formule standard en adéquation avec la réalité des impératifs de la gestion des engagements à long terme des entreprises d assurance à l égard des assurés. Or, en l état actuel des réflexions, l architecture retenue nécessite encore des adaptations importantes pour permettre d assumer des engagements à long terme. La conception et la diffusion de contrats individuels d assurance retraite à l échelle du marché européen est possible mais suppose un fort engagement politique de l Union européenne pour réaliser un cadre européen de ces contrats apportant un haut niveau de protection, sans régression réelle par rapport aux législations nationales, mais suffisamment souple pour ne pas étouffer l offre dans l intérêt des consommateurs.
1 Un besoin d harmonisation maximale La FFSA partage l opinion de la Commission sur la complexité croissante des législations nationales dont toutes les dispositions ne peuvent être considérées comme étant des règles d intérêt général. Cette complexité croissante a d ailleurs été favorisée par les directives d harmonisations minimales qui ont suscité de nouvelles différences entre les législations nationales. C est pourquoi la FFSA réaffirme avec vigueur la nécessité absolue d une harmonisation maximale ou pleine «ciblée». La FFSA partage l avis de la Commission sur l utilité d un recensement des dispositions d intérêt général des Etats membres. Cet exercice d identification des réelles dispositions d intérêt général sera en effet utile si la Commission obtient que dans les domaines harmonisés les Etats membres suppriment ou rendent facultatives les parties des législations nationales qui ne sont pas d intérêt général. La Commission a prévu de demander au Comité européen des contrôleurs d identifier les clauses qui ne sont pas d intérêt général en se référant à la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés Européennes (CJCE). Ce Comité pourra notamment constater que certaines dispositions très complexes relatives à l information du consommateur ne peuvent être justifiées par un impératif d intérêt général. A cet égard, la Commission peut déjà constater que la notification faite aux autorités des Etats d accueil dans le cadre de la procédure prévue en cas d exercice de la libre prestation de service (LPS) donne lieu à communication de listes de dispositions d intérêt général de natures nettement différentes selon les Etats. Par ailleurs, il est regrettable d obscurcir la compréhension du consommateur par une accumulation d informations détaillées qui nuit à l efficacité de l ensemble du cadre juridique actuel de l assurance alors que ses principes sont sains et confèrent un haut degré de protection. En effet, par rapport à la mise en oeuvre des articles 35 et 36 de la directive du 5 novembre 2002 relative à l assurance vie, les informations précontractuelles prévues en droit français s écartent très nettement par leur volume et par leur détail de l annexe III de cette directive (voir annexe 1). La complexité et la répétition de l information prévue par les législations nationales dépassent manifestement les besoins du consommateur. Par ailleurs, ces obligations inutilement précises et techniques ne devraient pas non plus être imposées par des autorités de contrôle. En effet, il convient de souligner que si des codes de bonne conduite sont imposés par une autorité nationale, ces codes de bonne conduite font partie de la réglementation et il ne servirait à rien de simplifier d un côté la législation et la réglementation directement élaborées par un Etat membre si les entreprises étaient obligées d appliquer d un autre côté des codes de bonne conduite très détaillés approuvés par une autorité nationale. En outre, le réexamen de la directive sur la vente à distance de services financiers a commencé et devrait aboutir à un rapport en 2008 (considérant 38). Cet examen est en effet absolument nécessaire car la transposition de cette directive a donné lieu à des transpositions divergentes selon les pays sur des questions essentielles et a entraîné un accroissement très substantiel de la complexité de la législation française (voir annexe 2). Enfin, la directive sur l'intermédiation en assurance sera réexaminée afin de la réviser au besoin en 2008-2009. La FFSA considère que la réflexion engagée par la Commission au sujet des critères de la libre prestation de service des intermédiaires d assurances doit être menée avec l objectif de ne pas entraver les possibilités de commercialisation des réseaux par des contraintes excessives, notamment à l égard des résidents d un pays qui séjournent dans un autre pays où ils devraient pouvoir conclure des contrats d assurance sans que cela relève d un régime de libre prestation de services. De plus cette définition doit être en cohérence avec celle retenue pour les entreprises d assurances. Pour l assurance vie, la mobilité croissante des personnes justifie une réflexion car la souscription sur le territoire d un Etat ou est immatriculé un intermédiaire et agréé une entreprise d assurance ne devrait
pas constituer un cas d exercice de la libre prestation de service tant pour cet intermédiaire qui propose le contrat d assurance que pour cette entreprise d assurance avec laquelle le contrat est conclu, même quand le souscripteur a sa résidence habituelle dans un autre Etat. 2 Une nécessaire réduction des contraintes 2.1 En assurance vie La transposition des directives d assurance a favorisé une évolution vers une législation complexe qui devient difficile à maîtriser. La FFSA considère que le développement des services d assurance proposés aux consommateurs passe en priorité par la réduction des contraintes de régulation à des proportions raisonnables. A cet égard, l exercice d analyse trans-sectorielle de l ensemble des solutions d épargne à long terme sera l occasion pour la Commission de constater qu il serait préjudiciable au développement de services performants aux consommateurs d ajouter à l encadrement actuel du secteur de l assurance vie de nouvelles règles comme celles récemment adoptées pour la commercialisation d instruments financiers. Il convient en effet d éviter un alourdissement de la régulation qui pourrait pénaliser les services d assurance par rapport à d autres produits et détourner les consommateurs des services les plus fiables. Dans le domaine de l'épargne et de l'investissement à long terme l'information du consommateur avec ses variantes selon les approches sectorielles donnera lieu à une étude trans-sectorielle en 2008 (considérant 39). La Commission estime que l'adaptation des produits d'épargne retraite aux besoins du consommateur sur la base de conseils qualifiés et indépendants pose la question d'une généralisation de la démarche prévue par la directive du 21 avril 2004 relative aux instruments financiers (MIF) (considérant 40). La FFSA comprend que la Commission accorde une attention particulière aux conditions dans lesquelles les consommateurs achètent des instruments financiers. Les consommateurs qui concluent des contrats d assurance vie sont depuis de nombreuses années protégés par un droit de la consommation adapté à ce secteur et constamment modernisé. Il était normal que la commercialisation des instruments financiers et leurs opérateurs soient eux aussi dotés d un cadre adapté à cette forme d épargne. Néanmoins, la nouveauté du dispositif issu de la directive MIF ne doit pas faire oublier que l assurance vie reste la voie la plus sûre pour le consommateur pour constituer un complément de retraite ou protéger son patrimoine sur le long terme en cas de vie, ou en cas de décès au bénéfice de ses ayant droits. L expérience confirme d ailleurs que l application de l encadrement législatif spécifique à l assurance vie permet d obtenir des prestations performantes et apporte une sécurité qui n a pas d équivalent, sans que l assuré ait à s impliquer dans des décisions relevant de techniques financières. Cet encadrement spécifique qui favorise à la fois l innovation et la sécurité repose sur des principes connus (notamment par des techniques de mutualisation et un cadre prudentiel exigeant adapté aux engagements à long terme) qui permettent une adaptation à la situation personnelle de l assuré, son âge, sa situation familiale, ses objectifs. Ce cadre doit rester suffisamment souple afin que les conditions de commercialisation soient proportionnées aux enjeux. Le cadre actuel relatif à l information de l assuré prévu notamment par l annexe III de la directive 2002/83 du 5 novembre 2002 apporte déjà des solutions éprouvées et adaptées au secteur de l assurance vie. Ainsi par exemple l indication des valeurs de rachat permet à l assuré de connaître le montant de sa créance sur l assureur et ainsi le montant total des frais qui grèvent la prime.
2.2 En assurance automobile La Commission demande aux entreprises d assurance si davantage devrait être fait au niveau européen pour remédier à la fragmentation des marchés de produits d'assurance de détail, par exemple en matière d'assurance automobile. La FFSA approuve naturellement l engagement politique de la Commission pour réduire progressivement les obstacles qui entravent la conception d une offre à l échelle européenne en assurance automobile et se déclare prête à participer à un dialogue constructif sur la clarification et la simplification progressive du contexte législatif de l assurance automobile même s il s agit d une perspective à long terme. Toutefois, la FFSA reste très dubitative sur cet exercice. En effet, la difficulté de comparaison entre produits d'assurance habitation et entre produits d'assurance automobile tient aux différences des conditions liées au contexte local (page 6). Les éléments de tarification et les besoins de garantie sont fonctions de données locales propres à l environnement du client ce qui a priori diminue la portée d un éventuel instrument communautaire applicable dans tous les pays membres. De plus, si les régimes fiscaux, l étendue des garanties obligatoires et les modalités de contribution aux fonds de garantie restent soumis à des législations nationales différentes, la conception d un produit européen risque de constituer un exercice académique. 2.3 Vers des instruments communautaires ciblés d utilisation facultative La Commission indique qu elle est prête à recourir à des vingt-huitièmes régimes facultatifs si des mesures ciblées s'avèrent appropriées. La Commission demande d une part si la création d'un régime légal facultatif européen (28 ème régime) de l'épargne et des produits de retraite relevant du 3ème pilier pourrait être envisagée et d autre part quelle devrait être son action pour un marché ouvert de l'épargne à long terme et des produits de retraite. Le choix de recourir probablement à un règlement et les décisions à prendre pour instituer un régime juridique et technique commun à des contrats d assurance retraite individuels impliquent une volonté politique forte de l Union européenne tant pour l élaboration et l adoption de cet éventuel règlement que pour son application. Le développement de l offre de produits européens est une évolution inéluctable qui semble cependant réalisable plus rapidement dans le domaine des services d assurance souscrits par des entreprises. Cela impliquerait la mise en place d un environnement juridique et fiscal favorable et compatible en ce qui concerne le droit social et le droit du travail. L éventuelle élaboration d un projet de régime européen des contrats collectifs d assurance retraite, et a fortiori des contrats individuels, entraînerait des réactions prévisibles qu il faut anticiper. Ainsi un débat sur un éventuel régime facultatif européen du contrat d assurance retraite collectif ou individuel aboutirait nécessairement à un alignement par le haut avec la plupart des dispositions nationales les plus protectrices des assurés actuellement en vigueur. Ces contraintes seraient la contrepartie nécessaire d un ensemble de règles applicables aux contrats d assurance retraite complémentaire dans tous les Etats membres de l Union européenne. L utilisation à grande échelle du droit de l Etat d origine de l assureur pour diffuser un même contrat dans plusieurs pays ne semble pas réaliste même pour les contrats d assurance souscrits par des professionnels. En effet, les entreprises clientes ne peuvent envisager à ce jour de proposer des programmes de retraite complémentaire à l échelle de l Europe sans décliner ces programmes cadres en autant de contrats nationaux correspondant aux différents Etats dans lesquels résident leurs salariés. La gestion de ces programmes serait simplifiée si une offre européenne de contrats d assurance retraite complémentaire était possible. La mobilité croissante des salariés devrait accroître le besoin de simplifier les conséquences de cette mobilité.
Par ailleurs, l offre de prestations d assurance retraite complémentaire à l échelle européenne serait facilitée si un droit du contrat adapté à ces prestations pouvait être utilisé dans tous les Etats de l Union européenne, même si une adaptation au droit du travail et au droit social des salariés assurés sera toujours indispensable. Avant d engager l examen d un corps de règles applicable à une offre européenne de services d assurance retraite complémentaire, il semble nécessaire d établir la liste des avantages et des contraintes, ainsi que les limites prévisibles d un éventuel règlement communautaire définissant ces règles. La volonté politique de la Commission et des Etats membres est le facteur déterminant, car les entreprises sont pour leur part prêtes à concevoir une offre de contrats d assurance retraite complémentaire à l échelle européenne si l Union Européenne décide de mettre en place un cadre adapté.
Annexe 1 Informations précontractuelles en assurance La lecture de l annexe à l article A.132-5-1 du code des assurances sur la formule de calcul de la valeur de transfert pour les contrats d assurance vie en unité de compte permet de constater que l assuré est protégé par un régime nettement plus protecteur que celui dont il bénéficie lorsqu il achète un instrument financier. On constate également que si les principes de ce régime de protection sont pertinents, le détail de ce régime est parfois manifestement exagéré et inadapté à l information du consommateur. En effet, par rapport à la mise en oeuvre des articles 35 et 36 de la directive 2002/83/CE relative à l assurance vie : l Etat français proroge le délai de rétractation jusqu à la fourniture effective de tous les documents et informations précontractuels dans la limite de 8 années (jusqu en 2005 la durée de la prorogation était illimitée). les informations précontractuelles prévues en droit français s écartent très nettement par leur volume et par leur détail de l annexe III de la directive du 5 novembre 2002 (voir articles L132-5-2 et A 132-4 du Code des assurances). Cette liste ne semble pas respecter le principe de l article 36 3 selon lequel «L'Etat membre de l'engagement ne peut exiger des entreprises d'assurance la fourniture d'informations supplémentaires par rapport à celles énumérées à l'annexe III que si ces informations sont nécessaires à la compréhension effective par le preneur des éléments essentiels de l'engagement». La complexité et la répétition de l information prévue par la législation nationale française dépassent manifestement les besoins d information du preneur d assurance. Mais ce qui est le plus frappant, c est l accumulation de règles différentes dans les Etats membres avec un même objectif de protection des consommateurs. L harmonisation a donc nettement reculé du fait de ces dispositifs nationaux qui procurent des niveaux de protection sensiblement équivalents mais avec un formalisme de plus en plus détaillé propre à chaque pays (voir le contenu de l article A. 132-4 du Code des assurances en France, les imprimés types réglementaires d information précontractuelle selon les catégories ou contrats d assurance-vie dans les autres pays qui constituent les principaux marchés). Dans le même esprit, en ce qui concerne la fiche d information relative au fonctionnement des garanties de responsabilité civile dans le temps qui figure en annexe à l article A.112 du code des assurances, celle-ci excède manifestement l attention et la disponibilité que l on peut demander raisonnablement à un consommateur. Un tel niveau de détail au stade de l information précontractuelle est manifestement excessif.
Annexe 2 Vente à distance des services financiers Les dispositions françaises de transposition de la directive du 23 septembre 2002 relative à la vente à distance des services financiers, dont l assurance, sont peu lisibles et d une mise en œuvre complexe. Il en est ainsi à propos des questions suivantes : L opposabilité de la rétractation aux tiers victimes, en assurance de responsabilité, semble très incertaine. Incertitudes sur la possibilité d appliquer la législation française sur la vente à distance du fait de l exigence d un écrit (papier ou électronique) signé du client pour les opérations de faibles montants (cf. législation sur le commerce électronique) et du fait des conditions incertaines de la preuve des informations données par téléphone. Possibilité incertaine de conserver les enregistrements téléphoniques selon la législation française (article R121-2-1 du Code de la consommation). Divergences constatées sur le champ d application du droit de rétractation malgré le fait que la directive soit d harmonisation maximale : Espagne : pas de rétractation en cas de sinistre et en cas d assurance obligatoire ; France : pas de rétractation en cas de d assurance automobile obligatoire (mais cela laisse entière la question pour les contrats comportant des garanties facultatives), en cas de contrat d assurance de courte durée et lorsque le contrat est exécuté intégralement. Grande Bretagne, Danemark et Luxembourg : pas de rétractation pour les contrats d assurance-vie en unité de comptes. Concernant l assurance vie, la législation française prévoit pour la vente à distance une application cumulative de l information précontractuelle prescrite par la législation spécifique de la vente à distance et l information précontractuelle prescrite par la législation nationale pour la vente en face à face (article L 112-2-1 + L 132-5-1 et suivants du Code des assurances). NOTA : La FFSA relève (cf considérant le 26) que le délai minimum pour exercer le droit de rétractation serait de 14 jours alors que ce délai pour l assurance vie a été porté à 30 jours par l article 17 de la directive vente à distance du 23 septembre 2002. Cet article 17 avait modifié l article 15 de la directive 90/169, intégrée dans la directive 2002/83 (article 35) du 5 novembre 2002. Ce délai de trente jours semble d ailleurs raisonnable et la prolongation, en cas d information incomplète, du délai pour exercer un droit de rétractation devrait elle aussi rester raisonnable (sans préjudice du droit à réparation de l éventuel préjudice qu aurait pu causer le non respect d une obligation d information).