LA REFORME TERRITORIALE ADIL 93 19 juin 2015 Etat des lieux Aujourd hui encore, la France compte 22 régions (plus 5 en outre-mer), 101 départements, 2 456 établissements publics de coopération intercommunale (communautés de communes, d'agglomération, métropoles ) et plus de 36 000 communes. Au total, nous avons donc quatre échelons administratifs locaux : ville, intercommunalité, département et région. Chacune de ces couches du "millefeuille" dispose d'élus, d'un budget, de personnel... Au fil des années, les échelons se multiplient, les compétences se transfèrent, les effectifs augmentent, la dette des collectivités locales progresse... Cette organisation territoriale devient compliquée. L'objectif est de simplifier le paysage administratif français dans le but de faire des économies. Plusieurs réformes vont d ailleurs dans le même sens : les politiques publiques doivent être économes, efficientes et efficaces, on a pu observer une logique de rationalisation des coûts dans divers services : hôpitaux, tribunaux, universités Mais la mise en œuvre concrète de ces réformes pose des questions éminemment politiques qui n'ont pas encore été tranchées. Le "millefeuille territorial" est un serpent de mer du débat politique, plusieurs rapports ont été rendus sur le sujet: Dès 2000, le rapport Mauroy : 18 ans après les lois Defferre de 1982, le rapport propose de relancer la décentralisation en France. Il préconise une nouvelle répartition des compétences entre elles. Le rapport Mauroy propose que la région soit désormais chargée de la construction des universités, de la formation professionnelle, des transports ferroviaires, des aides au logement et aux PME. Au département seraient attribués l'entretien du réseau routier (sauf les autoroutes) et la santé scolaire. Les communes et les structures intercommunales (communautés de communes, d'agglomération, urbaines...) verraient leurs compétences élargies en matière d'intervention économique, d'aide sociale et d'environnement. Afin que la fiscalité des collectivités localesqui atteint aujourd'hui des sommets de complexité - soit plus lisible pour le contribuable, il suggère une spécialisation des impôts. La taxe d'habitation serait attribuée aux communes, la taxe professionnelle unique aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, la taxe foncière aux départements, et la taxe professionnelle aux régions. 1
Jugeant la superposition de trois niveaux de collectivités assez proche de situations étrangères comparables, le rapport Mauroy écarte toute idée de suppression d'un échelon. Mais il propose des réformes pour chacun d'eux. Pour le département, Pierre Mauroy propose de transformer les conseils généraux en conseils départementaux, dont les membres seraient élus en une seule fois tous les six ans. En 2008, le rapport Attali préconise la "suppression progressive" des départements. En 2009, le comité Balladur propose de réduire de 22 à 15 le nombre de régions en métropole. En 2010, la Loi RCT (Réforme des Collectivités Territoriales) du 16 décembre a posé le socle de la révision des pouvoirs locaux autour de l intercommunalité, prévoit la fusion des régions. Réformant en profondeur l architecture institutionnelle locale, ce texte, tout en maintenant l existence de la région et du département, prévoit le remplacement des conseillers généraux et des conseillers régionaux par un nouveau type d élu local : le conseiller territorial. Ce conseiller territorial siégera dans l instance délibérante du département et dans celle de la région. Aucune suite ne sera donnée au conseiller territorial. La re forme territoriale engage e En 2014, le gouvernement présente deux projets de loi pour donner corps à la réforme territoriale. Le premier projet de loi porte sur la délimitation des régions, les élections régionales et départementales et l organisation du calendrier électoral. Le vote solennel a lieu le 25 novembre 2014, les députés adoptent définitivement la carte à 13 régions. Le second projet est relatif à la Nouvelle Organisation Territoriale de la République. Le volet NOTRe, déposé en Conseil des Ministres le 18 juin 2014, adopté en 1 ère lecture par le Sénat le 27 janvier 2015. Version adoptée par l Assemblée Nationale le 10 mars 2015. Après 5 jours et plus de 40 heures de débat, le Sénat a adopté le 2 juin 2015, en deuxième lecture, le projet de loi portant Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRe). 2
Les communautés de communes : 1 er janvier 2014 Depuis le 1 er janvier 2014, toutes les communes sont regroupées en intercommunalités. Au total, on compte 2 456 structures de l'intercommunalité qui ont leur fiscalité et des compétences propres (économie, transports, urbanisme, gestion des déchets, distribution de l'eau...). Les communes se sont parfois regroupées sans grande logique, une situation qui peut aboutir à des regroupements géographiquement incohérents et parfois à une multiplication de structures pas forcément pertinente. La loi NOTRe prévoit donc qu une intercommunalité devra réunir au moins 20.000 habitants pour pouvoir être créée (contre 5.000 auparavant). Mais plusieurs exceptions ont été mises en place : dans certaines zones peu peuplées, comme en montagne par exemple, les intercommunalités pourront garder un seuil minimal de 5.000 habitants. économique, d innovation, de transition énergétique et de politique de la ville. En 2015, 11 Métropoles créées : Bordeaux, Brest, Grenoble, Lille, Lyon, Montpelliers, Nantes, Rennes, Rouen, Strasbourg, Toulouse, en plus de celle de Nice créée en 2012. La Loi NOTRe donnera lieu à la création des Métropoles du Grand Paris et d Aix- Marseille-Provence. La Loi NOTRe dans son article 17 septdecies réforme la métropole du Grand Paris telle que votée dans la Loi MAPTAM. Un amendement sénatorial demande le report de la création du Grand Paris au 1 er janvier 2017. Les Métropoles : le 1 er janvier 2015 La Loi de Modernisation de l Action Publique Territoriale et d Affirmation des Métropoles, dite Loi MAPAM (ou MAPTAM) du 27 janvier 2015, créé un nouveau statut pour les métropoles afin de permettre aux agglomérations de plus de 400 000 habitants d exercer pleinement leur rôle en matière 3
La métropole, qui regroupera au 1 er janvier 2016 la capitale et les départements de la petite couronne, devrait remplacer les intercommunalités existantes et, par la suite, récupérer leurs ressources fiscales propres, ainsi que disposer de larges compétences, notamment en matière de logement. La métropole du Grand Paris a un statut d EPCI à fiscalité propre. Le projet de Loi NOTRe crée un échelon intermédiaire, les Etablissement Publics Territoriaux (EPT) qui disposeront, jusqu à fin 2020 de ressources fiscales et pourront élaborer des PLU. Le statut des territoires est celui de syndicat de communes à statut particulier. La reconnaissance de ce statut juridique s accompagne d une autonomisation par rapport à la métropole. Les communes appartiennent ainsi à deux structures (territoires et MGP) et ce sont par leur intermédiaire que se font les liens entre eux. Les compétences métropolitaines sont concentrées sur quelques grands domaines : aménagement, habitat, développement économique, social, culturel et environnemental auxquels s ajoute la possibilité de transferts ou délégations de compétences. Les transferts de compétences se feront de manière progressive : la MGP est d abord compétente sur la planification stratégique et ce n est qu une fois ces schémas arrêtés ou l intérêt communautaire défini que les compétences optionnelles sont transférées, soit dans un délai de 2 ans après la création de la MGP. Par convention, l Etat peut déléguer au Grand Paris des compétences telles que : - L attribution des aides au logement locatif social. - L attribution par l Anah des aides en faveur de l habitat privé et la signature des conventions. - La gestion de la veille sociale, de l accueil, de l hébergement et de l accompagnement au logement des toutes personnes ayant des difficultés pour accéder à un logement. - La garantie du droit à un logement décent et indépendant. - La délégation de tout ou partie des réservations à l exception des logements réservés aux militaires. - La mise en œuvre de la procédure de réquisition attributaire. - L élaboration, la contractualisation et le suivi des conventions d utilité sociale. - La délivrance aux organismes HLM des agréments d aliénation de logements. La délégation est mise en place par le biais de convention conclues pour 6 ans renouvelables. Délégation ou transfert de compétences des départements aux métropoles : Par convention passée avec le département, la métropole exerce à l intérieur de son périmètre, par transfert, en lieu et place du département, ou par délégation, au nom et 4
pour le compte du département, tout ou partie des groupes de compétences suivants : - L attribution des aides au titre du FSL. - Les missions confiées au service public départemental d action sociale. - adoption, l adaptation et la mise en œuvre du programme départemental d insertion. - L aide aux jeunes en difficulté. - Les actions de prévention spécialisées auprès des jeunes et des familles en difficulté. - Les personnes âgées et l action sociale, à l exclusion de la prise en charge des prestations légales d aide sociale. - Le tourisme, la culture, l exploitation et l entretien des équipements destinés à la pratique du sport. - La construction, restructuration, aménagement, entretien et fonctionnement des collèges. La métropole assure l accueil, la restauration, l hébergement et l entretien général et technique, à l exception des missions d encadrement et de surveillance des élèves. - La gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental. L Assemblée Nationale a confirmé la suppression de la clause de compétence générale des régions, et limité leurs compétences aux domaines expressément prévus par la Loi, en garantissant toutefois la possibilité d intervention en matière de soutien à l accès du logement et à l habitat, ainsi que dans les domaines de la politique de la ville et de la rénovation urbaine. Les régions : 1 er janvier 2016 Le Conseil constitutionnel a validé, le 15 janvier 2015, la nouvelle carte à 13 régions et le calendrier des élections départementales et régionales. Assouplissement des conditions de blocage du transfert de la compétence PLU de la commune à l intercommunalité. Les régions passent donc de 22 à 13. Elles sont dotées de compétences accrues. 5
La minorité de blocage introduite par la Loi ALUR (25% des communes représentant 20% de la population) est remplacée par 2/3 des communes représentant au moins 50% de la population, ou l inverse (cf NB). NB : Au terme de nombreuses négociations, la loi ALUR prévoit le transfert de la compétence relative au PLU ou aux documents d urbanisme tenant lieu de PLU, dont la carte communale. La procédure se traduit par un transfert de plein droit, qui entraînera une modification des compétences obligatoires en matière d aménagement du territoire, et le transfert sera obligatoire pour les communautés de communes et les communautés d agglomération à compter du 27 mars 2017, soit trois ans à compter de l adoption de la loi. Cependant, dans le délai de trois mois précédant le 27 mars 2017, les conseils municipaux auront la possibilité de s opposer au transfert, dans des conditions de majorité particulières. Ainsi, l opposition au transfert de la compétence PLU à une communauté de communes ou à une communauté d agglomération devra être exprimée par 25% des communes représentant au moins 20% de la population totale des communes concernées. À l expiration du délai de trois ans, et à défaut d opposition des communes dans les conditions précédemment rapportées, la communauté devient compétente de plein droit le premier jour de l année suivant l élection du président de la communauté, c est-à-dire en 2021. Il existe donc trois hypothèses de transfert de la compétence PLU aux communautés. Dans un premier cas, la compétence PLU fait l objet d un transfert automatique, à compter de mars 2017. Une deuxième possibilité est l absence de transfert de la compétence PLU en cas d opposition des communes exprimée par une minorité de blocage. Dans ce cas, le transfert de la compétence PLU interviendra obligatoirement en 2021 après l élection du président de la communauté qui fera suite au renouvellement général des conseils municipaux et du conseil communautaire. Par contre, la compétence PLU est une compétence obligatoire pour les communautés urbaines et les métropoles. Cela signifie qu'aucune négociation n est possible sur ce point. Enfin, la troisième hypothèse est celle où des communes membres d une communauté de communes ou d une communauté d agglomération décideraient de transférer la compétence PLU avant le terme du délai de trois ans à compter de la publication de la loi ALUR, à moins que les communes membres ne s y opposent dans les conditions de majorité précisées précédemment. Les départements : 1 er janvier 2020 Il s'agirait de supprimer les conseils départementaux (ex-conseils généraux - des assemblées élues tous les six ans), mais les départements, leurs préfectures et leurs souspréfectures perdureraient. La suppression des départements nécessiterait une révision de la Constitution, soit par référendum, soit en obtenant les suffrages de 3 parlementaires sur 5. L Assemblée Nationale a confirmé la volonté de suppression de la clause de compétence générale des départements. La clause de compétence générale signifie qu une collectivité locale, peut intervenir sur son territoire dans tous les domaines : il n y a pas besoin d énumérer (et donc de restreindre) ses attributions par une loi. 6
Seulement, cette disposition a pour conséquence d entraîner une certaine confusion, puisque le département et la région, par exemple, peuvent décider d agir en même temps dans un même domaine. En supprimant la clause de compétence générale, le gouvernement entend donc définir strictement les attributions de chaque collectivité (communes, départements, intercommunalités, régions, métropoles ). L article 24 procède à la consécration du département en matière d aide sociale et d accès aux services, et sa compétence comme étant celle des solidarités, territoriales et humaines. Ils garderont la gestion des collèges et de la voirie. Ils pourront également accompagner financièrement des filières agricoles locales dans le cadre d une convention avec la région. Les départements gardent également la possibilité d intervenir dans le domaine du développement économique jusqu au 31 décembre 2016. La difficulté de la réforme territoriale c est que l on a une vision ambitieuse de recomposer les territoires, mais par petites touches. Toutes les organisations fusionnent, il faut trouver un schéma de mutualisation pour gagner en efficacité. 7
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