BANQUE MONDIALE SEMINAIRE REGIONAL SUR LES CONTROLES ET AUDITS DES FINANCES PUBLIQUES : OBJECTIFS- OBSTACLES - BESOINS Cotonou, Bénin 29 mars au 1 er avril 2004 POINT DE VUE DE L USAGER SUR LES STRUCTURES DE CONTROLE DE L EXECUTION DU BUDGET : CAS DU MINISTERE DES ENSEIGNEMENTS PRIMAIRE ET SECONDAIRE Présenté par Yacinthe GBAYE Chef du Service du Budget et du Matériel DRF/MEPS Mars 2004 1
SOMMAIRE Introduction I Le Contrôle Financier I.1 Mission I.2 Appréciations et valeur ajoutée II L inspection des finances II.1 Mission II.2 Appréciations et valeur ajoutée III La Chambre des comptes III.1 Mission III.2 Appréciations et valeur ajoutée Conclusion 2
INTRODUCTION Les crédits inscrits au titre de la gestion 2004 pour le secteur de l Education s élèvent à plus de 103 milliards de francs CFA contre environ 82 milliards en 2003 ; soit un taux d accroissement de près de 26%. Au sein du secteur de l éducation, la part des enseignements primaire et secondaire est d environ 69%. Par rapport au budget de l Etat, la part de l Education est de 18,89% en 2004 contre 16,89% en 2003. Le contexte de l initiative «Pays Pauvres Très endettés» (PPTE) et de la réduction de la pauvreté qui fait des ministères sociaux la priorité des partenaires au développement explique pour une large part l accroissement significatif des ressources allouées au secteur au cours de ces dernières années. De façon générale, une fois le budget voté et mis en exécution, les ordonnateurs et les comptables sont soumis à plusieurs types de contrôles qui permettent de s assurer de la conformité non seulement de l exécution avec les autorisations données par le Parlement mais également avec les règles de la comptabilité publique. Le Ministre des Enseignements Primaire et Secondaire, ordonnateur du budget de son département ministériel n échappe pas à ces contrôles qui sont effectués d une part par le Contrôle Financier et l Inspection Générale des Finances (contrôle administratif) et, d autre part, depuis quelques années, la Chambre des Comptes de la Cour Suprême (contrôle juridictionnel). Quelles appréciations peut on faire, en tant que représentant d une structure, objet de ces vérifications, sur ces organes de contrôle? Quelle valeur ajoutée ces organes ont-ils apporté dans l amélioration de la gestion des dépenses publiques? Telles sont les questions auxquelles des tentatives de réponses seront données pour chacun des trois organes de contrôle supra mentionnés. I- LE CONTROLE FINANCIER I.1 - Mission Le contrôleur financier intervient dans l exercice de sa mission, entre autres, comme contrôleur et comme conseiller. Au titre de la mission de contrôle, il vise toutes les propositions d engagement de la dépense ; l ordonnateur indiquant, justificatif à l appui, l objet et le montant de la dépense ; l imputation budgétaire et les disponibilités du crédit. Le contrôleur fait porter son examen sur la régularité budgétaire et administrative de la dépense. Il examine le dossier au point de vue de l imputation de la dépense, de la disponibilité des crédits, de l exactitude de l évaluation, de la conformité avec la réglementation, de l exécution du budget en conformité au vote du Parlement. Il contrôle également les liquidations effectuées par l ordonnateur-délégué. Il peut refuser d apposer son visa s il estime que les dépenses sont entachées d irrégularités. 3
Lorsque le montant des engagements dépasse un certain seuil fixé par les textes, il exerce un contrôle sur la matérialité de la livraison des fournitures, matériels et équipements ou des prestations fournies. Il apprécie également les prix unitaires proposés par les fournisseurs. Au titre de la mission de conseil, le Contrôleur Financier apporte une assistance au ministre dépensier. Cette mission s exerce de façon informelle avant le refus du visa d engagement. I.2 - Appréciations et valeur ajoutée Il convient d abord de noter qu avec la réforme budgétaire en cours, les contrôles redondants qui alourdissent inutilement le processus d exécution du budget ont été supprimés. De ce fait, l opportunité du contrôle a priori effectué par le Contrôle Financier (CF) n est plus à démontrer d autant qu il permet de limiter les rejets à la phase comptable de l exécution des dépenses (au niveau du Trésor Public), le comptable ayant l obligation, avant de procéder à l acte de paiement, d opérer, entre autres, un contrôle approfondi des documents fournis par l ordonnateur. Ceci est d autant plus vrai que dans le contexte béninois, toutes les personnes (les gestionnaires de crédits ou les responsables chargés des finances des structures) qui initient des dépenses n ont pas toujours les compétences nécessaires et les services de l ordonnateur - délégué sont, à des périodes données de l année, très surchargés au point où certaines irrégularités échappent à leur contrôle. Très souvent, ces irrégularités sont décelées au niveau de la délégation du CF ; ce qui fait qu il est rare que des titres de paiement fassent l objet d observations particulières ou de rejets à la Direction Générale du Trésor et de Comptabilité Publique (DGTCP). En outre, il arrive des moments où l avis du Délégué du Contrôle Financier (DCF) permet de dénouer des crises entre l ordonnateur - délégué et son Ministre, notamment lorsque ce dernier estime que ces injonctions en matière financière ne doivent pas être contestées. Par ailleurs, le contrôle du DCF permet de limiter la propension des fournisseurs à exagérer dans la fixation des prix unitaires, étant donné qu il n existe pas, pour le moment, un référentiel des prix unitaires. Toutefois, il faut noter que la nomenclature des pièces justificatives ou les procédures sont parfois imprécises au point où elles sont sujettes à plusieurs interprétations par les délégués. C est ainsi qu un ensemble de pièces justificatives ou une procédure recommandée par un Délégué peut être jugé incomplet ou refusé par un autre. Il convient de signaler que le poids excessif du DCF peut conduire à des dérives, lesquelles sont fonction essentiellement de sa valeur morale. Enfin, il arrive également que certains contrôles soient trop tatillons (exemple : rejet d un contrat au motif qu un numéro de régistre de commerce est écrit 113-A au lieu de 113/A. 4
II- II.1 L INSPECTION DES FINANCES Mission Le contrôle s exerce en cours d exécution et après l exécution des dépenses : il porte à la fois sur la régularité et sur l opportunité. L inspection intervient à l improviste. Il peut s agir d une enquête ou d un contrôle simple (audit). Dès son arrivée, le contrôleur arrête la caisse du comptable, vérifie la concordance entre les écritures et les sommes qu elle contient. Le comptable doit produire les justificatifs. Il interroge les différents acteurs sur les procédures et les faits qu il a constatés. II.2 Appréciations et valeur ajoutée Le fait qu il intervient à l improviste a pour avantage la crainte permanente d un contrôle par les agents, ce qui permet de garantir la régularité du fonctionnement de l administration. En dehors des enquêtes, le contrôle permet à l administration de déceler certaines irrégularités qui sont installées et qui ne sont pas toujours dues à la mauvaise foi. Plusieurs exemples peuvent être cités : l attribution d avantages spécifiques à un certain nombre de responsables sans qu ils ne soient toujours consacrés par un texte. Il est même arrivé des cas où ce sont les inspecteurs qui ont recommandé d accorder des avantages à un certain nombre de régisseurs qui manipulent des deniers importants sans qu il n y ait aucune indemnité compensatoire ; l absence de manuels de procédures internes : les procédures sont souvent consacrées par la routine et le contrôle recommande de les transcrire dans un document ; le paiement des frais de mission avec des ordres de mission sur lesquels aucune autorité administrative ne certifie l effectivité de la mission. Ces insuffisances se corrigent très vite après les recommandations des inspecteurs Toutefois, ces avantages ne doivent pas masquer les méthodes cavalières souvent utilisées par certains inspecteurs des finances et le «trafic d influence» qu ils se plaisent d exercer. En outre, la mission d enquête prenant toujours le pas sur celle de l audit, leur contrôle se limite beaucoup plus aux pièces justificatives qu à l analyse des forces et faiblesses des procédures internes existantes, même si elles ne sont pas écrites ; ce qui ne permet pas toujours d améliorer le fonctionnement des services. Enfin, il n est pas exclu que certaines insuffisances constatées au cours du contrôle soient dues au manque de qualification des agents. Dans ces conditions, les rapports 5
d inspection devraient mettre l accent sur les lacunes décelées et servir de base sur l identification des thèmes de formation complémentaire à assurer aux agents. III - CHAMBRE DES COMPTES III.1 Mission Elle apprécie la justesse et la fiabilité des informations contenues dans le rapport de performance des budgets programmes. III.2 Appréciation et valeur ajoutée L appréciation ne peut être faite que sur les observations relevées par la Chambre des Comptes. En général, elle a relevé que les rapports ne suffisent pas pour éclairer le lecteur sur le niveau de performance atteint et ne font pas ressortir clairement les objectifs visés par les programmes et les résultats obtenus. Il a été également déploré (i) l absence de présentation du contexte dans lequel se trouve le Ministère ; ce qui ne peut permettre de comprendre les résultats obtenus (ii) l absence et l explication des écarts entre les résultats attendus et ceux obtenus. Du point de vue de la présentation du budget programme, suite à ces observations, elle a été substantiellement modifiée à partir de 2003. En ce qui concerne les méthodes de collecte, des canevas ont été élaborés pour la collecte des informations de l exécution du budget programme gestion 2002 au niveau de toutes les structures du ministère. Il a été demandé aux différentes structures de joindre en annexe au rapport tous les détails nécessaires permettant de localiser les bénéficiaires des réalisations, d indiquer la nature, la quantité et le coût des matériels fournis, la nature des travaux effectués dans les établissements scolaires etc. L amélioration de la méthode de collecte a permis d assurer la cohérence entre les informations globales fournies par les gestionnaires de crédits sur les réalisations effectives ; ce qui permet de rendre plus fiable le rapport élaboré. Il faut signaler que le déplacement des vérificateurs au cours de l année 2003 pour contrôler l effectivité des réalisations contenues dans le rapport a permis de renforcer les efforts faits au niveau de la Direction des Ressources Financières (DRF) pour convaincre les gestionnaires de crédits de la nécessité d améliorer la gestion des ressources publique afin que l impact des dépenses se ressentent mieux sur les bénéficiaires. En conclusion, des contrôles s avèrent nécessaires pour améliorer le fonctionnement de l administration et pour garantir aux contribuables le bon usage de la part de leurs revenus qu ils ont voulu sacrifier pour l Etat. Toutefois, il est nécessaire que les contrôleurs notamment les inspecteurs des finances soignent leur image et orientent beaucoup plus leurs activités vers l audit pour changer la perception que le commun des cadres a d eux. 6