Projet de loi 52 : Loi concernant la mise en œuvre de la Stratégie énergétique du Québec par André Turmel, Pierre Plante et Gaël C. Gravenor Introduction Le 14 novembre 2006, le ministre des Ressources naturelles et de la Faune, monsieur Pierre Corbeil, a déposé à l'assemblée nationale le projet de loi concernant la mise en oeuvre de la Stratégie énergétique et modifiant diverses dispositions législatives. L objectif du projet de loi est de donner suite à plusieurs mesures annoncées dans la stratégie énergétique du Québec qui a été rendue publique le 4 mai 2006. Cette stratégie regroupe six (6) objectifs: La sécurité des approvisionnements en énergie; Utiliser l énergie comme levier de développement économique; Accorder une plus grande place aux communautés locales, régionales et autochtones; L efficacité énergétique; Le développement durable; et Émettre un signal de prix de l électricité permettant une bonne gestion de la ressource. Le projet de loi ne couvre pas l ensemble de ces six (6) objectifs. Certains mandats ont déjà été donnés dans le cadre même du dépôt de la stratégie. Ainsi, Hydro-Québec Distribution a reçu le mandat de déposer à la Régie de l énergie une nouvelle structure tarifaire comportant entre autres des tarifs variant selon la saison et l heure et le gouvernement a adopté le décret 701-2006 concernant le plan de développement 2006-2009 de l Agence de l efficacité énergétique, exercice 2006-2007 (le 23 août dernier). Dans le présent projet de loi, on retrouve principalement des modifications institutionnelles et procédurales visant les secteurs de l efficacité énergétique, du développement durable et certains aspects techniques reliés au transport de l électricité. Les lois qui seraient modifiées par ce projet de loi sont : Loi sur l Agence de l efficacité énergétique (L.R.Q., c. A-7.001); Loi sur la Régie de l énergie (L.R.Q., c. R-6.01); Loi sur l exportation de l électricité (L.R.Q., c. E-23); Loi sur le ministère du Développement durable, de l Environnement et des Parcs (L.R.Q., c. M-15.2.1);
Loi sur les systèmes municipaux et les systèmes privés d électricité (L.R.Q., c. S- 41). Loi sur le régime des eaux (L.R.Q., c. R-13); et Loi sur le bâtiment (L.R.Q., c. B-1.1); Dans un premier temps, nous ferons un survol des nouveaux pouvoirs conférés aux institutions, pour ensuite présenter les conséquences de ces derniers pour l entreprise. A. Mandats élargis pour l Agence de l efficacité énergétique et la Régie de l énergie 1. Loi sur l Agence de l efficacité énergétique La Loi sur l Agence de l efficacité énergétique sera modifiée afin d élargir la mission de l Agence de l efficacité énergétique (ci-après «l Agence»). Elle se verra confier la responsabilité de promouvoir l efficacité énergétique et le développement des nouvelles technologies énergétiques pour toutes les formes d énergie et tous les secteurs d activités. À ce titre, l Agence devra élaborer un plan d ensemble triennal qui couvre un horizon de 10 ans et qui comprend une variété d orientations, de cibles et de programmes. L Agence sera responsable d établir le contenu des programmes et des interventions en matière d efficacité énergétique visant notamment les carburants et les combustibles. À cette fin, l Agence consultera les distributeurs d énergie, pris au sens large et définis plus loin dans ce texte, et les représentants du secteur des carburants et des combustibles ainsi que les représentants des utilisateurs d énergie dans les secteurs résidentiels, commerciaux, institutionnels, industriels et du transport ainsi que les différents groupes intéressés par la promotion de l efficacité énergétique et des nouvelles technologies énergétiques. Une fois établi, le plan d ensemble doit être soumis par l Agence à l approbation du gouvernement pour ensuite être transmis à la Régie de l énergie (ci-après «la Régie») pour que celle-ci autorise les montants globaux des dépenses qu elle juge nécessaire pour la première année d application. L Agence publie par la suite à la Gazette Officielle du Québec le plan d ensemble dont les montants globaux des dépenses ont été ainsi autorisés. Le plan prend effet à la date de sa publication. Tout distributeur d énergie devra payer à l Agence sa quote-part annuelle dont la méthode de calcul et les modalités de paiement sont prévues par règlement de la Régie. Par ailleurs, le projet de loi prévoit que l Agence soumettra annuellement à la Régie un rapport sur l état d avancement du plan d ensemble et de l utilisation des sommes reçues à cette fin. L Agence devra aussi conclure avec le Ministre une convention de performance concernant la mise en œuvre du plan d ensemble. Enfin, l Agence se voit conférer un pouvoir d inspection. L Agence peut aussi requérir des sanctions pénales contre les distributeurs d énergie quant à la soumission tardive (amendes maximales de 20 000 $ et de 50 000 $ pour récidive) et la réalisation de programmes et d intervention.
Le projet de loi prévoit aussi qu Hydro-Québec doit inclure les projets d efficacité énergétique dans ses futurs appels d offres. 2. Loi sur la Régie de l énergie Les modifications à cette loi peuvent être regroupées en trois grandes catégories : i. Arrimage Régie de l énergie Agence de l efficacité énergétique Le projet de loi prévoit l arrimage de certains pouvoirs entre la Régie et l Agence. Ainsi, la Régie devra tenir des audiences publiques lorsqu elle autorise le financement du plan d ensemble en efficacité énergétique et nouvelles technologies et lorsqu elle établit le montant annuel que devront payer les distributeurs d énergie. ii. Le transport d électricité fiabilité et contrats de service Une autre modification apportée aux pouvoirs de la Régie découle des conséquences du Energy Policy Act of 2005 1, adopté par le Congrès américain le 29 juillet 2005. L élaboration de normes de transport d électricité, plus spécifiquement les normes de fiabilité, se voient spécifiquement encadrées par la Régie. À cette fin, la Régie pourra conclure une entente avec un organisme de surveillance des normes de fiabilité («l Organisme») pour développer les normes, effectuer des inspections ou enquêtes et obtenir des recommandations. La Régie désignera un coordonnateur de la fiabilité au Québec. Ce coordonnateur devra déposer à la Régie les normes de fiabilité proposées par l Organisme, faire l évaluation de la pertinence de ces normes et identifier tous les propriétaires ou exploitants susceptibles d être soumis à l application de ces normes. Si, de l opinion de l Organisme mandaté par la Régie, une entité visée par les normes de fiabilité ne s y conforme pas, l Organisme doit lui donner l occasion de soumettre ses observations dans un délai d au moins 20 jours. L Organisme fait ensuite rapport à la Régie de ses constatations et peut recommander l imposition d une sanction. Ainsi, après avoir donné à l entité touchée l occasion de se faire entendre, la Régie déterminera s il y a eu contravention à une norme de fiabilité et, le cas échéant, imposera une sanction d au plus de 500 000 $ par jour. La Régie peut aussi, aux conditions qu elle fixe, ordonner à cette entité d appliquer un plan de redressement dans les délais qu elle peut déterminer. Le projet de loi confère aussi à la Régie la compétence sur les «contrats de service de transport d électricité». Ainsi, la Loi prévoit qu à la demande du transporteur d électricité, soit Hydro-Québec TransÉnergie (HQT), tous les transporteurs auxiliaires (exploitant un réseau d une tension d au moins 44 KV) sont tenus de négocier avec elle les conditions d un contrat de service de transport d électricité. Ce contrat sera soumis à 1 http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin/getdoc.cgi?dbname=109_cong_public_laws&docid=f:publ058.109
la Régie pour approbation. Notons qu à défaut d entente entre HQT et le transporteur auxiliaire, l une des parties intéressées pourra demander à la Régie de fixer les conditions d un contrat de service de transport de l électricité. La Régie peut par ailleurs fixer ellemême les conditions du contrat qu elle estime justes et raisonnables et cette décision est exécutoire à la date qui y est indiquée et lie les parties. iii. Financement des actions pour la réduction des émissions des gaz à effet de serre Le projet de loi prévoit que le gouvernement peut fixer des objectifs de réduction des émissions des gaz à effet de serre (ci-après «GES») et déterminer l apport financier global devant être consacré à ces objectifs. Le projet de loi prévoit aussi des pouvoirs permettant le financement des actions pour la réduction des GES et l adaptation aux changements climatiques. Ainsi, en tenant compte des objectifs et des rapports financiers globaux, la Régie établira, par règlement, le taux et la méthode de calcul de la redevance annuelle payable par un distributeur en fonction des émissions de dioxyde de carbone (CO2) que génère la combustion de gaz naturel, de carburant et de combustible ainsi que le taux d intérêt sur les sommes dues et des pénalités exigibles en cas de non-paiement. Cette redevance annuelle sera versée au Fonds vert institué en vertu de la Loi sur le ministère du Développement durable, de l Environnement et des Parcs 2. Ce chapitre sur le financement des actions reliées à la réduction des GES s applique aux distributeurs de gaz naturel, à toute personne ou société qui apporte au Québec des carburants et combustibles à des fins de production d électricité et à tout distributeur de carburants et de combustibles 3 à des fins énergétiques. Les distributeurs ainsi définis doivent déposer auprès de la Régie une déclaration indiquant les volumes de gaz naturel qu ils ont distribués ou les volumes de chaque type de carburant et de combustible destinés au marché interne qu ils ont raffinés, échangés ou apportés au cours des 12 mois précédents. Les distributeurs de carburant et de combustible doivent aussi produire à la Régie au plus tard le 31 mars de chaque année, une déclaration d enregistrement indiquant l adresse de leurs établissements et le volume de vente de carburant et de combustible qu ils ont raffiné au Québec, échangé avec un raffineur ou apporté au cours de leurs exercices financiers précédents. 2 Le Plan d action 2006-2012 parle d une somme annuelle de 200 millions de dollars Le Québec et les changements climatiques; un défi pour l avenir http://www.mddep.gouv.qc.ca/changements/plan_action/2006-2012_fr.pdf 3 La définition de carburant et combustible exclut les carburants utilisés en aviation et pour l alimentation des moteurs de navire et de la partie renouvelable des carburants et combustibles.
B. Conséquences pour le secteur de l énergie Outre les institutions, soit l Agence de l efficacité énergétique, la Régie de l énergie et Hydro-Québec, les principaux intéressés par ce projet de loi sont les distributeurs et redistributeurs d énergies, les producteurs d électricité ainsi que les transporteurs d électricité indépendants 4. 1. Les distributeurs et redistributeurs d énergie En vertu de ce projet de loi, les distributeurs 5 seront soumis au processus d élaboration du plan d ensemble en efficacité énergétique et nouvelle technologie et devront se soumettre à des rondes de consultation et d audience publique dont ils devront défrayer la note. Le projet de loi prévoit aussi le financement des actions pour la réduction des émissions de GES. Ainsi un nouveau chapitre est proposé pour la Loi sur la Régie de l énergie. En terme d ampleur, on peut lire dans le texte de stratégie énergétique que les actions proposées par le gouvernement permettront à l horizon 2015, de multiplier par huit (8) la cible globale en efficacité par rapport aux cibles actuelles 6, soit des économies de 2,5 milliards $ pour les consommateurs, selon le gouvernement. Néanmoins, l annexe du plan d action 2006-2012 intitulé «Le Québec et les changements climatiques; un défi pour l avenir» présente des coûts annuels de 200 millions $ pour un total de 1,2 milliards $, ce à quoi il faut ajouter les investissements d HQD qui se chiffrent déjà à 2 milliards $ lorsque leur cible d efficacité était de 4,1 TWh. Cette cible passe à 8 TWh. Les redistributeurs sont définis comme étant des distributeurs d énergie aux fins de l application de certains articles. Ainsi, sans être soumis à l élaboration du plan d ensemble en efficacité, ils se voient obligés de payer à l Agence de l efficacité une quote-part annuelle dont la méthode de calcul et les modalités seront déterminées par la Régie de l énergie. De même, ces intervenants sont soumis aux règles d inspection ainsi qu aux dispositions pénales prévues au projet de loi. 4 5 6 Les principaux distributeurs sont Hydro-Québec Distribution, Gaz Métropolitain et Gazifères mais cette appellation inclus aussi les «distributeurs d énergie»; les redistributeurs sont entre autres les dix (10) réseaux incluant Hydro-Jonquière, Hydro-Westmount, Ville d Alma, Ville d Amos, Ville de Baie- Comeau, Ville de Coaticook, la coop. St-Jean-Baptiste, la Ville de Joliette et la Ville de Magog. - Le Distributeur d électricité, soit Hydro-Québec Distribution (HQD). - Les Distributeurs de gaz naturel, soit Gaz Métropolitain et Gazifière. - Les Distributeurs de carburant et de combustibles, soit : (i) toute personne qui raffine, fabrique, mélange, prépare ou distille des carburants et combustibles à des fins énergétiques; (ii) ainsi que tout importateur de 200 litres ou plus de carburants et combustibles; (iii) toute personne qui entrepose des carburants et combustibles en vrac, à l exclusion des stations services. L objectif d économies d énergie passe de 445,000 tonnes équivalent pétrole (tep) à 3,35 millions tonnes équivalent pétrole (tep). http://www.mrn.gouv.qc.ca/publications/energie/strategie/strategie-energetique-2006-2015.pdf
De même, les redistributeurs se voient imposer le respect des normes de fiabilité qui sont édictées dans le projet de loi : un propriétaire exploitant une exploitation d une tension de 44 KV, un propriétaire ou exploitant d un réseau de transport d électricité, un propriétaire ou exploitant d une installation de production de puissance d au moins 50 mégavolts ampères (MVA) ou un distributeur dont la puissance de pointe dépasse 25 MW sont visés par les normes de fiabilité qui seront établies sous l égide de la Régie. Notons enfin que l article 62 de la Loi sur la Régie est modifiée afin de limiter l exclusivité des redistributeurs d électricité. À l heure actuelle, la franchise dont bénéficie Hydro-Québec Distribution ne couvre pas l entièreté du territoire de la province. Le projet de loi édicte donc que la franchise d HQD n est pas restreinte, qu elle peut combler les besoins dans les autres réseaux de distribution et que les territoires desservis par les réseaux privés sont arrêtés à ceux existant à la date de la sanction de ladite Loi. Enfin, toute aliénation d un réseau privé devra faire l objet d une autorisation gouvernementale préalable. 2. Les Producteurs d électricité Les deux (2) principales modifications prévues au projet de loi pour les Producteurs visent la production d énergie renouvelable et plus spécifiquement l exportation d électricité produite à partir de source éolienne. Hydro-Québec Distribution, dans le cadre d un programme d achat d électricité provenant d une source d énergie renouvelable, dont les modalités ont été approuvées par la Régie, pourra maintenant acheter d un client qui est aussi un producteur indépendant sa production excédentaire sans avoir à procéder par appel d offres. À première vue, cette modification semble assouplir les règles. Son application est limitée et si nous nous plaçons dans une dynamique de marché, il faut comprendre qu HQD ayant accès à l ensemble du marché se doit de minimiser ses coûts d achat et donc d offrir un prix d achat pour cette production excédentaire inférieur au prix de marché. La deuxième modification traite de la possibilité d exportation de la production privée d électricité à partir d installations sur des terres du domaine de l État. Ainsi, la Loi sur l exportation de l électricité sera modifiée afin d empêcher l exportation hors du Québec de toute production venant d un parc éolien installé sur le domaine de l État. Sans «nationaliser» l éolien, on constate que le gouvernement joue la carte du protectionnisme et cherche à garder captive cette production. 3. Les Transporteurs d électricité Rappelons que de nouvelles normes de fiabilité seront établies au Québec sous l égide de la Régie de l énergie. Les transporteurs publics et privés devront s y conformer. À cette fin, un coordonnateur de la fiabilité et un organisme de fiabilité seront désignés par la Régie. Si une entité ne se conforme pas aux normes de fiabilité, des sanctions de 500 000 $ par jour pourront être imposées.
Le nouveau chapitre traitant du transport d électricité à être intégré à la Loi sur la Régie, prévoit aussi de nouvelles règles pour les Contrats de service de transport d électricité. Conclusion Ce projet de loi ayant été déposé avant le 15 novembre, il est possible qu il soit adopté avant la fin de la présente session de l Assemblée nationale. Les objectifs sont ambitieux. L ensemble de ces mesures semble onéreux et de nature contraignante pour le secteur privé. Les grands gagnants sont les institutions gouvernementales nommément l Agence de l efficacité, la Régie de l énergie et Hydro- Québec. Les producteurs et les transporteurs indépendants ainsi que les redistributeurs voient leur liberté d action diminuée.