L'intervention de l'etat et la coopération entre communes

Matthieu HOUSER L'intervention de l'etat et la coopération entre communes Préface de Philippe Icard L ifarmattan

TABLE DES MATIERES PREFACE 7 PRINCIPALES ABREVIATIONS 11 SOMMAIRE.. 14 INTRODUCTION....15 I. LA DECENTRALISATION TRONQUEE DE LA COOPERATION INTERCOMMUNALE 18 A. UNE DECENTRALISATION POLITIQÙE INCOMPLETE _ 18 1. Une décentralisation politique impossible.. 18 2. Une protection constitutionnelle fragile. 23 B. UNE EMPRISE CONSTANTE DE L'ETAT SUR LA COOPERATÏON INTERCOMMUNALE 29 1. La définition incessante du cadre communal.29 2. La politique de fusion 32 II. UNE COHERENCE INTERCOMMUNALE FACILITEE PAR LA RECENTRALISATION DE L'E.P.C.I. 36 A. LA RECENTRALISATION SPECIFIQUE DE L'E.P.C.I. 36 1. Les différentes formes de recentralisation 36 2. Le contenu de la recentralisation de l'e.p.c.i....42 B. LE RENOUVEAU DE L'ETAT PAR LA RECENT RÀÙSATIÔN DE L'E.P.C.I... 49 1. La recherche d'une cohérence par les politiques publiques sur le plan local 50 2. Les limites de la recentralisation actuelle de l'e.p.c.i. 54 PARTIE I. LES MECANISMES DIFFUS D'UNE RECENTRALISATION : UNE COHERENCE LIMITEE 65 Titre I. Une recentralisation par l'objet de l'e.p.c.i. 67 Chapitre 1. La construction de l'objet de l'e.p.c.i. par la loi _ 69 Section 1. L'exercice par l'e.p.c.i. de politiques publiques définies par l'etat.71 1. Une organisation du territoire imposée par les politiques publiques 72 A. La définition du territoire intercommunal par l'etat _ 72 1. L'inscription du «projet» dans la loi 72 2. L'apparition du périmètre pertinent 75 B. La création d'un «cadre territorial» par le législateur 78 1. Le pays, base de l'e.p.c.i. 78 a. La participation des E.P.C.I. à des politiques de l'etat au sein du pays...79 b. L'absence de rapports juridiques entre les E.P.C.I. et le pays 82 2. L'agglomération, base de l'e.p.c.i. 84 2. Une mise en œuvre des politiques publiques à l'échelon intercommunal 86 A. L'exclusion des communes au profit de l'e.p.c.i. dans la mise en œuvre des politiques publiques 86 1. Une exclusion partielle des politiques sectorielles 87 583

a. La politique publique des transports 87 b. La politique du logement 89 2. Une exclusion accentuée dans des politiques globales 91 a. La politique de la ville 92 b. Le développement durable 95 B. L'éligibilité des E.P.C.I. aux politiques publiques 98 1. La création d'une logique économique intercommunale 99 a. Les antécédents 99 b. Le développement local 100 2. Les instruments de la concurrence entre E.P.C.I....103 Section 2. La fixation législative des domaines de compétence de l'e.p.c.i 106 1. L'emprise progressive de la loi 107 A. Les compétences éparses des E.P.C.I. sans fiscalité propre. 108 1. Les compétences originelles éclatées 108 2. L'étendue progressive des compétences intercommunales. 110 B. L'émergence de «blocs de compétences» avec l'e.p.c.i. à fiscalité propre 112 1. La création de domaines de compétences par la loi 113 2. La qualification de «domaines de compétences obligatoires» 116 a. La clarification de la notion de «compétence obligatoire» 116 b. L'exercice partiel des compétences obligatoires par les E.P.C.I. 120 2. La compétence exclusive prévue par la loi 122 A. Une discussion doctrinale étoffée 123 1. La distinction «compétence propre» / compétence exclusive 123 2. L'origine étatique des compétences exclusives 125 B. Les hésitations du législateur 128 1. Le domaine de la planification 129 2. La délégation de compétences des collectivités territoriales à l'e.p.c.i... 130 Conclusion du chapitre I 132 Chapitre 2. La concrétisation de l'objet intercommunal par les autorités administratives étatiques 135 Section 1. L'encadrement des compétences intercommunales par les autorités administratives étatiques 137 1. Le renforcement du pouvoir décisionnel des autorités administratives étatiques _. 138 A. L'accaparement du modèle européen de subsidiarité 139 1. Un champ limité aux compétences partagées 139 2. Une décentralisation des compétences 141 B. La difficile transcription en droit français 142 1. La spécificité française du principe 143 a. Un domaine de compétences conditionnée par l'objet. 143 b. Une détermination des compétences intercommunales par le principe de subsidiarité 147 2. L'effet «à rebours» du principe 149 a. Le pays, expression d'une réappropriation des compétences 149 584

b. L'intervention des autorités administratives étatiques dans la détermination de l'intérêt communautaire... 151 i. Le lien intérêt communautaire et compétences 152 ii. L'intervention des autorités administratives étatiques 155 2. La fixation des objectifs par le pouvoir réglementaire _ 158 A. La création d'instruments juridiques...159 1. Les directives territoriales d'aménagement ( D. T. A. ) 1 5 9 2. Les schémas de services collectifs (S.S.C.).. 160 B. La portée juridique de ces nouveaux instruments...162 1. La portée des D.T.A......162 2. La portée des S.S.C. 164 Section 2. La place déterminante du préfet dans le cadre de l'e.p.c.i. 167 1. L'intervention préfectorale dans la planificationintercommunale 167 A. La planification sectorielle 168 1. Le logement 169 a. Le plan local d'habitat...169 b. La délégation de compétences exclusives de l'etat vers PE.P.C.I... 171 2. Le transport...174 3. La «politique de la ville» _ 175 B. La planification globale 179 1. La participation du préfet dans l'établissement du S.C.O.T. 179 a. La participation du préfet à la détermination des objectifs 180 b. La participation lors de la procédure d'élaboration._ 182 2. La compatibilité entre la planification globale et sectorielle _ 184 2. La présence préfectorale par la contractualisation... _...186 A. La nature juridique de la contractualisation 187 1. L'évolution de la contractualisation 187 a. Les origines en droit français.. 187 b. La politique régionale communautaire..188 2. Le renouveau contractuel _ 190 B. La mise en place de la contractualisation _ 193 1. L'élaboration des contrats 193 2. Le suivi de l'exécution du contrat par le préfet...196 Conclusion du chapitre 2 198 Conclusion du titre I.....199 Titre IL Une recentralisation par le statut d'établissement public 201 Chapitre I. Une recentralisation financière facilitée par le cadre constitutionnel 203 Section 1. L'absence d'un véritable statut constitutionnel.204 1. Des garanties fragmentaires _. 206 A. Une apparente protection similaire entre l'e.p.c.i. et la collectivité territoriale _ 206 1. L'assimilation de l'e.p.c.i. à la collectivité territoriale par le Conseil constitutionnel.206 585

2. Les protections liées au principe de libre administration 209 B. Une protection amoindrie 211 1. Une création de l'e.p.c.i. non entravée par la Constitution 211 2. Des protections constitutionnelles à plusieurs degrés 213 2. Une constitutionnalisation éparse 215 A. La disparition de TE.P.C.I. du texte constitutionnel 215 1. La reconnaissance explicite dans la Constitution du 27 octobre 1946 216 2. L'absence de reconnaissance explicite dans la Constitution du 4 octobre 1958. 217 B. La conslitutionnalisation indirecte de l'e.p.c.i... _ 219 1. Les références explicites à la notion de «groupement» 219 2. Les références implicites à l'e.p.c.i. 222 Section 2. La recentralisation financière partielle 224 I. Des incitations financières étatiques, un moyen de recentralisation implicite 225 A. La technique des incitations financières _ 226 1. L'impact des incitations financières sur les actions de l'e.p.c.i..226 2. L'impact des incitations financières sur le fonctionnement de l'e.p.c.i. 229 B. L'éligibilité de l'e.p.c.i. aux incitations financières 230 1. La mise en place de la technique de l'éligibilité 231 2. L'appréciation de l'éligibilité par les autorités administratives étatiques 233 2. Une solidarité financière intercommunale partielle, l'échec de la recentralisation 234 A. La mise en place d'une «solidarité facultative» entre communes par l'e.p.c.i. 235 1. Les dispositifs légaux 236 a. L'attribution de compensation 236 b. La dotation de solidarité communautaire 237 2. La défectuosité des mécanismes de solidarité 239 B. Le renforcement de la fiscalité intercommunale par l'etat 243 1. Le renforcement du CI.F. dans le calcul de la D.G.F. 243 2. Les limites au renforcement de la fiscalité intercommunale par l'etat 246 Conclusion du chapitre 1.. 248 Chapitre 2. Une création de l'e.p.c.i. fixée par l'etat 251 Section I. L'emprise du préfet 252 1. Le pouvoir discrétionnaire du préfet 253 A. L'exercice du pouvoir discrétionnaire préfectoral 254 1. La création de originelle l'e.p.c.i... 254 2. Les modifications ultérieures de l'e.p.c.i. 256 a. La modification du périmètre de l'e.p.c.i....256 b. La transformation inter-e.p.c.i. 259 B. Le contrôle exercé par le juge administratif. 261 1. Les différents types de contrôle. 261 586

a. L'exception d'illégalité 261 b. Le contrôle de l'urgence 263 2. L'intensité du contrôle du juge administratif... 267 a. L'erreur manifeste d'appréciation 268 b. Le contrôle de proportionnalité 269 2. Le pouvoir d'opportunité du préfet..270 A. Le choix de la procédure 271 1. Le pouvoir d'initiative du préfet non contrôlé par le juge administratif 271 2. Les circulaires administratives du Ministre de l'intérieur 273 B. La personnalité morale de l'e.p.c.i. fragilisée par l'etat 275 1. Les composantes de la personnalité morale....275 2. Les atteintes supportées par l'e.p.c.i. 277 Section 2. La spécificité des relations Etat / E.P.C.I. _ 280 1. L'inadaptation des matériaux disponibles 280 A. L'impossible qualification des relations par les contrôles classiques 281 1. L'insuffisance du contrôle de tutelle 281 2. L'absence de pouvoir hiérarchique 284 B. L'atypisme de l'e.p.c.i... 285 1. Les relations Etat / Etablissements publics nationaux 286 2. Les relations Etat / Etablissements publics locaux.. 287 2. Le rattachement spécifique de l'e.p.c.i à l'etat _ 290 A. L'inapplicabilité de la thèse de l'unicité de rattachement 291 1. L'impossible rattachement unique 291 2. L'abandon de la distinction établissement public national / établissement public local 292 B. Les fondements de la dualité de rattachement 294 1. Le rattachement local 295 a. La participation des communes au fonctionnement de l'e.p.c.i. 295 b. L'expression de la décentralisation territoriale _...297 2. Le rattachement national _ 298 Conclusion du chapitre 2... _ 299 Conclusion du titre II _ 300 Conclusion du PARTŒ'T~~~"~~"~~""~~"'._". - 301 PARTIE II. LA REFONTE DE LA RECENTRALISATION : L'AFFIRMATION D'UNE NOUVELLE COHERENCE 303 Titre 1. L'irréalité d'un processus décentralisateur. 307 Chapitre 1. Une transformation impossible de l'e.p.c.i. en une collectivité territoriale... 309 Section 1. Des oppositions irréductibles 311 1. Une opposition vivace entre clause générale de compétence et principe de spécialité. 311 587

A. Le rejet de la thèse de l'émergence d'une clause générale de compétence intercommunale 311 1. L'intérêt communautaire, une clause générale de compétence intercommunale embryonnaire 312 2. L'ineffectivité d'une transposition purement formelle de la clause générale de compétence 314 B. Le maintien du principe de spécialité 316 1. La réaffirmation constante de l'objet de l'e.p.c.i. 317 2. La vigueur des missions intercommunales _ 318 2. Une inutile élection au suffrage universel direct des membres de l'e.p.c.i..320 A. Les revendications d'une élection des membres de l'e.p.c.i. au suffrage universel direct 321 1. La nature des compétences exercées par l'e.p.c.i. 321 2. L'application de la règle du consentement à l'impôt au niveau local 323 B. La friabilité des arguments..324 1. Une méconnaissance du suffrage politique 324 2. Une application sans fondement de la règle du consentement à l'impôt au niveau local.326 Section 2. Des incompatibilités structurelles 329 1. L'E.P.C.I., une structure évolutive 329 A. La souplesse, moteur de l'e.p.c.i. 329 1. L'évolution des compétences fondées sur l'intérêt communautaire 330 2. L'instabilité des périmètres _ 331 B. L'échec des regroupements actuels : le carcan du cadre cantonal? 333 1. Les insuffisances du cadre cantonal 333 2. L'émancipation limitée des E.P.C.I. du cadre cantonal 335 2. L'E.P.C.I., une structure à la croisée de la décentralisation et de la déconcentration 337 A. Le renforcement de la commune par le maintien de l'e.p.c.i... _ 337 1. Le maintien de la commune comme cadre d'attachement local 338 a. Un cadre local nécessaire _ 338 b. Une commune menacée par la transformation de l'e.p.c.i. en une collectivité territoriale.. 343 2. La préservation de la commune par l'e.p.c.i....344 a. Un E.P.C.I. fortifiant les compétences communales. 345 b. Un renforcement de la structure communale 347 B. Le renforcement de la déconcentration par l'e.p.c.i. _ 349 1. Le renouvellement de la déconcentration 349 a. Un nouvel équilibre déconcentration / décentralisation 349 b. Une revitalisation de l'arrondissement sur le plan local 350 2. Le nouveau lien entre la déconcentration et l'e.p.c.i. : le sous-préfet 353 a. La coordination des E.P.C.I. dans le cadre des pays 353 b. La coordination dans le cadre de l'e.p.c.i.. 354 Conclusion du chapitre 1 356 588

Chapitre 2. Un fédéralisme obligatoirement limité 359 Section 1. Un fédéralisme administratif imparfait 362 1. La place trop importante de la commune dans le fonctionnement intercommunal..._ 362 A. Une participation des communes étrangère aux règles classiques du fédéralisme... 363 1. L'absence d'une double représentation des communes et de la «population intercommunale». 363 2. La présence de règles de fonctionnement en dehors des textes 368 B. La faiblesse de l'organe exécutif de l'e.p.c.i _ 369 1. La nécessité d'un organe exécutif autonome _ 370 2. La soumission de l'organe exécutif aux communes...372 a. La désignation du président par le conseil communautaire. 373 b. La composition des membres du bureau soumise aux communes 376 2. Les atteintes au caractère unitaire de l'etat. 377 A. L'uniformité territoriale, composante du principe d'unité..378 1. L'utilisation du principe d'uniformité sous la Révolution 378 2. L'utilisation combinée du principe d'unité et d'uniformité dans le droit positif 380 B. La dénaturation du principe d'uniformité par le fédéralisme administratif. 382 1. La réorganisation institutionnelle de l'e.p.c.i. 382 a. L'émergence d'une seconde chambre délibérante _..383 b. Le renforcement de l'organe exécutif 384 2. La délimitation des compétences fragilisant le principe d'unité....386 Section 2. Un fédéralisme fonctionnel réduit._ 388 1. La structure de l'e.p.c.i. inadaptée au fédéralisme fonctionnel 388 A. Une répartition des compétences figée par les statuts 388 1. Les principes de spécialité et d'exclusivité 389 2. L'interprétation matérielle du juge administratif.391 B. Des compétences nouvelles difficiles à transférer....392 1 Un partage problématique des compétences. 393 a. Le principe du partage des compétences... _ 393 b. L'altération du principe de partage des compétences...395 2. Des difficultés lors de la modification des statuts..396 2. La difficile amélioration du fédéralisme fonctionnel _...399 A. Une remise en cause impossible de la spécialité et de l'exclusivité...399 1. Un principe de subsidiarité inconsistant 400 2. La faiblesse des propositions de réforme du principe d'exclusivité 402 B. Un E.P.C.I. soumis au droit communautaire de la concurrence 404 1. La soumission au droit comunautairedes rapports contractuels entre la commune et l'e.p.c.i. 404 2. La soumission de la mise à disposition de services au droit communautaire 406 a. Les dérogations à la notion d'entreprise inapplicables 408 b. L'inapplicabilité de la notion de prestation «in house».412 589

c. Les relations concourant à l'exercice «d'une mission de service public» 414 Conclusion du chapitre 2.416 Conclusion du titre II _ 416 Titre II. L'obligation d'une recentralisation rationalisée. 417 Chapitre 1. La recentralisation fondée sur la loi 419 Section 1. Des attributions intercommunales encadrées par l'etat 421 1. Une nouvelle procédure de détermination des attributions 421 A. La place prépondérante de l'e.p.c.i. _ 422 1. Les fondements contractuels des attributions de l'e.p.c.i. 422 2. La libre détermination des attributions..425 3. Le garde-fou préfectoral... 428 B. La détermination de l'intérêt communautaire par contrat 429 1. Le contrat d'intérêt communautaire _ 430 a. La nouvelle méthode de définition de l'intérêt communautaire 430 b. Le contenu du contrat d'intérêt communautaire 431 2. La portée juridique du contrat entre l'etat et l'e.p.c.i. 433 2. Une participation nécessaire du préfet à l'exercice des attributions 437 A. Les nouvelles attributions préfectorales 438 1. L'expérimentation : un renforcement du pouvoir du préfet? 438 2. Le pouvoir d'attribution de compétences : l'exemple de l'urbanisme _ 441 B. Le pouvoir de substitution...442 1. Les bases constitutionnelles du pouvoir de substitution 443 2. Les conditions d'application du pouvoir de substitution 444 Section 2. Une participation accrue du préfet dans le cadre de Pintercommunalité _ 447 1. La rénovation de la commission départementale de coopération Intercommunale 448 A. Le rôle réduit de la C.D.C.I. 448 1. La faible portée des avis _ 448 2. Le lien entre les schémas d'orientation de l'intercommunalité et la C.D.C.I. 450 B. Le renforcement de la C.D.C.I. 451 1. La reconnaissance du pouvoir décisionnel de la C.D.C.I. 452 2. L'amélioration du fonctionnement de la C.D.C.I. 455 3. L'utile rapprochement entre la C.D.C.I. et la commission d'évaluation des charges transférées 456 2. La recherche de la supracommunalité de l'e.p.c.i. par le préfet 457 A. L'impossible transformation organique de l'e.p.c.i... 458 1. Le groupement d'intérêt public (G.I.P.) 458 2. L'agence d'urbanisme 459 3. L'établissement public de coopération culturelle (E.P.C.C.) 460 B. L'intervention du préfet dans la désignation des membres du bureau 462 590

1. La recherche d'une composition restreinte 462 2. Le contrôle de la composition du bureau par le préfet... 464 Conclusion du chapitre 1 467 Chapitre 2. Une constitutionnalisation effective de l'e.p.c.i....469 Section 1. Les enjeux de la constitutionnalisation de l'e.p.c.i. 471 1. La différenciation constitutionnelle commune / E.P.C.I. 472 A. La nécessité pour la commune d'un statut spécifique. 472 1. Le faux débat de la démocratisation de l'e.p.c.i... 472 2. La multiplication du nombre d'attributions exclusivement intercommunales 474 B. La cohérence de l'e.p.c.i. protégée par la constitutionnalisation 476 1. La constitutionnalisation du caractère évolutif 477 2. La constitutionnalité des garanties reconnues 480 2. L'assignation d'une finalité constitutionnelle à l'e.p.c.i... 484 A. La surestimation des finalités 484 1. La mutualisation des coûts.. 484 2. La faiblesse du principe d'égalité 486 B. L'émergence nécessaire d'un principe constitutionnel de solidarité.....488 1. La solidarité institutionnelle _ 488 a. La notion de solidarité institutionnelle dans le droit positif....489 b. La doctrine du solidarisme contractuel..491 2. La solidarité financière des communes 492 Section 2. Les modifications constitutionnelles possibles.. 494 1. L'équilibre entre principe de solidarité et libre administration des Communes...494 A. La conciliation des principes constitutionnels _. 494 1. Les outils juridictionnels 494 a. Les insuffisances de la notion de «fait majoritaire».495 b. La consécration du principe de proportionnalité 496 2. La plasticité du principe de libre administration...500 B. L'application des principes par le préfet 502 1. La difficile application de l'article 72 alinéa 6 C. 502 2. La modification de l'article 72 C 503 2. L'équilibre entre protection communale et intervention du préfet. 504 A. Des attributions constitutionnellement reconnues à la commune 504 1. Les pouvoirs propres du maire 505 2. La constitutionnalisation de l'intérêt communal 510 a. La nécessaire distinction entre l'intérêt communal et l'intérêt communautaire... 510 b. La protection constitutionnelle des attributions communales 512 B. Une sphère réglementaire renforcée 514 1. L'intervention du préfet limitée par l'article 34 C....515 2. Les modifications constitutionnelles envisageables..517 591

Conclusion du chapitre 2 519 Conclusion du titre II 520 Conclusion de la PARTIE II.. 521 CONCLUSION GENERALE 523 INDEX... 527 BIBLIOGRAPHIE. 531 TABLE DES MATIERES 583 592