COMMENTAIRE DES CAHIERS DES CHARGES ELECTRICITE I. Introduction L Association de la Ville et des communes de la Région de Bruxelles Capitale a élaboré des cahiers de charges types pour l achat d électricité et de gaz afin d aider les communes à faire leurs premiers pas dans un marché de l énergie nouvellement libéralisé. Aussi bien en matière d électricité que de gaz, il s agit d un marché complexe, hautement technique, et dans lequel de nombreux acteurs différents sont impliqués. Pour réaliser les cahiers des charges types, nous avons donc travaillé en collaboration étroite avec des personnes possédant une expertise technique et/ou juridique dans ce marché : le service régulation de l IBGE, des représentants de l ARDIC (Association régionale des Directeurs et Ingénieurs Communaux), le service de la Tutelle sur les communes du Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale ainsi que plusieurs fonctionnaires communaux, directement concernés par la matière. Nous avons bien sûr également tenu compte de l expérience des communes flamandes, qui ont pu passer des marchés pour l électricité et le gaz dès juillet 2003. Nous avons ainsi pu nous procurer plusieurs modèles de cahiers des charges existants. Enfin, il a été fait appel aux services d un consultant externe au cours d une journée d étude. Nous tenons à remercier ici toutes les personnes qui ont participé à l élaboration de ces cahiers des charges pour leur précieux soutien. II. La libéralisation du marché de l électricité La libéralisation du marché de l électricité est effective pour les clients professionnels en Région de Bruxelles-Capitale depuis le 1 er juillet 2004. Les communes, les CPAS, les régies communales autonomes et les ASBL communales doivent donc désormais opérer dans un contexte libéralisé. La libéralisation du marché de l électricité a entraîné la scission des différents métiers de l énergie et l apparition de nouveaux acteurs. En effet, avant la libéralisation, le marché de l électricité était composé de trois métiers : la production, le transport et la distribution. La libéralisation du marché de l énergie a entraîné la scission de cette dernière activité en, d une part, l activité de distribution d électricité et d autre part, l activité de fourniture d électricité. Les activités de production et de fourniture de l électricité doivent être ouvertes à la concurrence, alors que les activités de transport et de distribution de l énergie restent des monopoles légaux, soumis à une régulation nationale et/ou régionale, selon la répartition des compétences entre le Fédéral et les Régions. L Etat fédéral, à travers la Commission de Régulation de l Electricité et du Gaz (CREG) est compétent en matière de transport, de production et de tarifs d utilisation des réseaux de transport et de distribution. Les Régions (à travers le service Régulation de l Institut Bruxellois pour la Gestion de l Environnement en Région de Bruxelles-Capitale) sont compétentes en matière de transport local d électricité et de distribution, d utilisation rationnelle de l énergie (URE) et d énergies renouvelables. Commentaire cahier des charges électricité Association de la Ville et des Communes de la Région de Bruxelles-Capitale 1
Le schéma ci-dessous illustre la passage de l ancienne organisation du marché de l électricité à la nouvelle organisation dans un contexte libéralisé. Production 1 entreprise intégrée Transport Distribution Intercommunales Production Différents producteurs Transport ELIA Gestionnaires du réseau de distribution Distribution Fournisseurs Les communes bruxelloises ont reçu dans le courant de la première moitié de l année 2004 un courrier de leur gestionnaire du réseau de distribution (GRD), Sibelga. Ce courrier avait pour but d informer les communes de l ouverture imminente du marché de l électricité à la concurrence et de stimuler les communes à rassembler l information relative aux points de prélèvement pour lesquels il faudrait prochainement passer un marché. Si le marché a été effectivement libéralisé à la date du 1 er juillet 2004 en Région de Bruxelles-Capitale, il ne s agissait pas d une date limite au-delà de laquelle les communes ne seraient plus approvisionnées en électricité. Les communes qui n avaient pas passé un marché pour la fourniture d électricité pour cette date (c est le cas de toutes les communes bruxelloises) sont tombées dans le régime du fournisseur par défaut, qui est en l occurrence Electrabel Customer Solutions. Bien qu il n y a pas de délai légal dans lequel les communes ont l obligation de passer des marchés pour l achat d électricité, deux facteurs principaux plaident pour une réaction rapide des communes : - le service de la Tutelle sur les Communes du Ministère de la Région de Bruxelles Capitale ne manquera pas de veiller à ce que les communes jouent correctement le jeu de la concurrence, même s il est disposé à leur laisser un peu de temps pour s organiser. - ECS, le fournisseur par défaut, s est engagé à maintenir le tarif préférentiel dont bénéficient les communes uniquement jusqu au 1 er janvier 2005. Au-delà, nous n avons pas encore d information sur les tarifs qui seront appliqués. Nous ne pouvons donc que conseiller aux communes d entamer la procédure dans les délais les plus brefs. Commentaire cahier des charges électricité Association de la Ville et des Communes de la Région de Bruxelles-Capitale 2
III. Les cahiers des charges types Nous avons décidé d élaborer deux cahiers des charges pour le marché de l électricité, un cahier des charges portant uniquement sur la fourniture d électricité et dont le mode de passation est l adjudication publique et un cahier des charges portant sur la fourniture d électricité ainsi que sur d autres services pouvant être prestés dans le contexte de la libéralisation du marché de l énergie, dont le mode de passation est l appel d offres. L objectif est d offrir aux communes un plus grand choix et la possibilité d adapter leur stratégie d achat à leurs besoins et caractéristiques propres. Il existe aussi bien des arguments en faveur de l utilisation d un cahier des charges Adjudication qu en faveur de l utilisation d un cahier des charges Appel d offres général. Nous reprenons ci-dessous ceux qui nous paraissent les plus pertinents. Les arguments en faveur de l adjudication sont les suivants : - simplicité dans l écriture du cahier des charges d une part, mais surtout dans l attribution du marché. - prudence face à un marché nouvellement libéralisé : le marché de l électricité est en train d évoluer et la plupart des experts s accordent pour dire que la réelle concurrence va jouer plus au niveau des services qu au niveau de la simple fourniture d électricité. Il serait dommage de passer à côté en confiant ces services à un acteur qui serait également nécessairement également fournisseur d électricité. - d autres prestataires de services que le fournisseur pourraient être mieux à même d offrir aux communes les services demandés dans le cadre de l appel d offres. - un marché adjudication pourrait présenter l avantage de n exclure aucun nouvel entrant sur le marché de l électricité (certains fournisseurs pourraient ne pas être en mesure de prester les services demandés dans le cadre de l appel d offres, de telle sorte que paradoxalement le recours à la procédure d appel d offres risque de réduire la concurrence). Les arguments en faveur de l appel d offres sont les suivants : - pour les communes qui ne disposent pas de personnel spécialisé et/ou qui ont des ressources limitées pour la gestion de la politique énergétique, le fournisseur peut jouer un rôle important en matière de support technique et administratif. Il peut se révéler plus facile pour ces communes d avoir un seul interlocuteur. - le cahier des charges Appel d offres, via les services, peut être considéré comme un outil servant à mener certaines politiques (par exemple en matière de développement durable). - l appel d offres est très généralement considéré comme le mode de passation favorisant le plus la concurrence ainsi que la diversité et la créativité des soumissionnaires du moins à terme. 1) Commentaires sur le cahier des charges Adjudication Objet du marché L objet du marché se limite à la fourniture d électricité dans le cadre de l adjudication publique. Dans cette version du cahier de charges, nous n avons imposé aucune contrainte en Commentaire cahier des charges électricité Association de la Ville et des Communes de la Région de Bruxelles-Capitale 3
matière d électricité verte en sus des obligations légales. Le groupe de travail avait envisagé la possibilité de créer des lots de points de prélèvement, l objectif étant d obtenir un meilleur prix en ciblant des fournisseurs différents pour des profils de consommation différents. Cette alternative présentait toutefois le risque de se retrouver avec certains lots non attribués. D autre part, nous avons décidé de ne pas alourdir la gestion administrative en multipliant les fournisseurs. Mode de passation du marché Le mode de passation du marché est l adjudication publique. L offre régulière la plus basse est déterminée sur la base d un calcul selon les formules de prix reprises dans le cahier des charges. Pour pouvoir comparer ce qui est comparable, le montant de la soumission reprendra le prix total obtenu pour la consommation d un an. Unicité ou multiplicité d adjudicateurs Les cahiers des charges ont été rédigés dans l hypothèse où chaque autorité adjudicatrice passe son propre marché (voyez par exemple les articles 1 er et 15). Il est bien sûr possible pour une commune de procéder à un achat groupé en association avec son CPAS, des ASBL communales Cette éventualité ne nécessite pas de prévoir des clauses particulières. Un achat groupé implique qu il n y aura qu une entité (a priori la commune) qui passera le marché et qui sera donc le point de contact du soumissionnaire pour les problèmes d ordre technique et certaines questions administratives. Au niveau de la facturation, il faudra simplement être vigilant et préciser au soumissionnaire la meilleure manière de grouper les points de prélèvement pour la facturation. Critères de sélection La liste des critères de sélection est assez réduite, mais cela est motivé par le fait que l obtention par le soumissionnaire d une licence de fourniture délivrée par les autorités habilitées de la Région, obligatoire pour pouvoir conclure un contrat avec un client éligible, nécessite déjà la production des garanties professionnelles, techniques et d honorabilité requises. Il est donc inutile d exiger la production de documents que le soumissionnaire a par définition déjà dû produire. Durée du marché Nous avons fixé la durée du marché à deux ans. Notre souci sur ce point était double : d une part, ne pas engager le pouvoir adjudicateur pour une trop longue durée dans un marché encore relativement instable et d autre part, fixer une durée du marché suffisamment longue pour permettre de tirer un certain nombre de leçons et ne pas obliger le pouvoir adjudicateur à repasser une procédure d adjudication tous les ans. Nous avons éliminé l alternative d une durée d un an avec reconduction (qui est celle qui a été appliquée dans de nombreux cahiers des charges en Flandre ) : en effet, si cette solution présente plusieurs avantages, elle est toutefois illégale, la reconduction n étant pas autorisée dans le cadre d un marché de fourniture. Commentaire cahier des charges électricité Association de la Ville et des Communes de la Région de Bruxelles-Capitale 4
Nous avons également éliminé l alternative d une durée de trois ans avec possibilité de résiliation annuelle : en effet, il s agit là d une arme à double tranchant, et le risque que le fournisseur fasse usage de la possibilité de résiliation est réel. Délai d engagement Les fournisseurs que nous avons consultés étaient favorables à un délai de 60 jours, plus proche de ce qui se fait dans le secteur privé. Nous avons jugé que c était un délai trop court pour permettre au pouvoir adjudicateur de passer un marché en toute sérénité, compte tenu aussi des délais de tutelle. Nous avons finalement opté pour un délai de 100 jours. Cautionnement Les avis des membres du groupe divergeaient sur la question du cautionnement. Nous avons finalement décidé de demander un cautionnement, qui permette de récupérer le préjudice financier résultant d une éventuelle disparition d un fournisseur avant la fin du contrat. Nous avons toutefois essayé de limiter la charge financière pour les soumissionnaires, à 5% d un montant équivalent à une année de consommation. Assurances Pour rappel, le marché ne porte que sur la fourniture d électricité, pas sur la distribution. Le fournisseur n a donc pas à couvrir les risques liés à la distribution mais uniquement ceux liés à la fourniture. Le cahier des charges demande au fournisseur de transmettre sur simple demande une copie des polices d assurances. Il prévoit aussi la possibilité de demander une copie du schéma de réassurance : en effet, vu le risque, il faut s attendre à ce que l assureur du fournisseur se réassure lui-même. Le pouvoir adjudicateur peut donc se renseigner sur la couverture suffisante du risque. Modifications au marché Nous avons introduit une certaine flexibilité au niveau des points de prélèvement sur lesquels porte le marché : le pouvoir adjudicateur peut ainsi annuler le marché pour certains points de prélèvement ou ajouter un certain nombre de points aux conditions prévues pour les points existants. Distinction entre les points de prélèvement haute tension et basse tension Nous avons distingué dans le cahier de charges les points de fourniture haute tension et basse tension. En Belgique, les clients peuvent en effet être desservis en haute ou en basse tension (au delà de 1000 V il s agit de haute tension) : la plupart de la réglementation en matière d électricité est basée sur cette distinction (elle apparaît notamment dans les tarifs des gestionnaires de réseaux de distribution), que nous avons également reprise dans le cahier des charges types que nous avons élaborés. Le prix de la fourniture des points de prélèvement haute tension dépend non seulement de la quantité d électricité consommée (en kwh) mais également de la manière dont cette électricité est consommée (plus la consommation d électricité est stable, moins le prix est élevé). Pour les points de prélèvement basse tension, il n y a que la quantité d électricité consommée qui intervienne dans la détermination du prix. La consommation des points de prélèvement haute tension et basse tension est relevée Commentaire cahier des charges électricité Association de la Ville et des Communes de la Région de Bruxelles-Capitale 5
et donc facturée à des fréquences différentes, les points haute tension faisant l objet d une facturation mensuelle alors que les points basse tension font le plus souvent l objet d une facturation annuelle. Formules de prix et éléments inclus dans le prix Nous avons choisi de demander aux fournisseurs de soumettre sur base de formules de prix : les soumissionnaires doivent compléter les formules de prix par des coefficients qui leur sont propres. Le fait d imposer une formule de prix permet de comparer plus facilement les offres des fournisseurs. Nous avons également choisi d opter pour une formule de prix «split», dans le cadre de laquelle le marché est attribué uniquement sur base du prix de la fourniture d électricité (hors coûts de transports et différentes redevances et impôts) mais où les différentes composantes facturées par les autres acteurs du marché apparaissent de manière transparente sur la facture du fournisseur. Cela permet au pouvoir adjudicateur d avoir une visibilité sur l ensemble des éléments qui lui sont facturés. La formule de prix «split» est en rupture avec ce qui se faisait dans le marché régulé et aux débuts de la libéralisation du marché de l électricité, où le prix facturé au client était un prix «All-in», qui couvrait tous les coûts. Nous avons également opté pour la simplicité en retenant pour la formule de prix deux termes : un terme «puissance» proportionnel à la puissance mise à disposition, d application uniquement pour les points haute tension (il s agit en pratique de la pointe quart horaire du mois de facturation c est-à-dire le maximum de la puissance moyenne par quart d heure) et un terme «énergie», proportionnel à la consommation d énergie. Pour le terme énergie, le soumissionnaire a en outre la possibilité d appliquer des tarifs différents en heures creuses et en heures pleines. Pour les points de prélèvement en basse tension, il n y a que le terme «énergie» qui est repris. L ensemble des données relatives à la consommation d énergie et à la puissance prélevée (dans le cas d un point de prélèvement haute tension) constitue le profil de consommation d un point de prélèvement. Afin de pouvoir comparer les différentes offres des fournisseurs, nous avons demandé aux soumissionnaires de réaliser une simulation sur base d un profil de consommation de référence fourni par la commune (il s agit idéalement des données les plus récentes). Révision des prix Le prix de l électricité est dépendant d un grand nombre de facteurs (parmi lesquels notamment le prix de la source d énergie primaire) et donc susceptible de varier fortement. Afin d éviter que les fournisseurs ne facturent aux communes une prime de risque importante, nous avions prévu, dans une précédente version, d inclure dans le cahier des charges une formule d indexation. Pour permettre la comparaison des offres des soumissionnaires, nous avions décidé d imposer la même méthode d indexation à tous les fournisseurs. L idéal aurait été de pouvoir utiliser un index reconnu sur le plan international ou de pouvoir se baser sur une bourse de l électricité (qui n existe pas encore en Belgique). Dans les faits, il s est révélé impossible de trouver une alternative pertinente et applicable sur le plan légal. Les paramètres d indexation historiques Ne et Nc avaient donc été choisis, faute de meilleure alternative, notamment parce qu ils présentaient l avantage d être calculés par Commentaire cahier des charges électricité Association de la Ville et des Communes de la Région de Bruxelles-Capitale 6
une instance de régulation et d être publiés régulièrement. C est donc la solution qui avait été retenue pour les modèles élaborés en 2004, qui peuvent encore être obtenus sur demande à l Association. Depuis lors, cependant, de nouveaux éléments d information sont apparus, qui nous ont permis d apporter déjà des améliorations aux modèles de cahiers des charges. Il s avère en effet que les dispositions prévues dans les cahier des charges en matière de révision des prix ne répondent plus à la réalité du marché. Nous constatons aujourd hui qu un certain nombre de soumissionnaires potentiels ne sont plus en mesure de s adapter à ces paramètres. Comme d autre part il n existe toujours pas de meilleure alternative en Belgique, il reste impossible aujourd hui de définir un même paramètre d indexation qui convienne à l ensemble des fournisseurs. C est pourquoi deux nouveaux modèles de cahier des charges (l un en adjudication, l autre en appel d offres) sont proposés, sans clause de révision des prix cette fois-ci. Les prix sont donc fixes sur l ensemble de la durée du marché, durée pour laquelle nous avons par ailleurs préconisé une période de deux ans. Eléments compris dans le prix Le coût lié à la fourniture d énergie verte, en conformité avec les obligations légales des fournisseurs, est inclus dans la formule de prix à compléter par le soumissionnaire. Etant donné qu il s agit d une obligation légale et non d une demande spécifique émanant du pouvoir adjudicateur, il nous a semblé inutile d isoler cette composante du prix. En ce qui concerne les éléments compris dans le prix, notre principal souci a été d être vigilant à ne pas inclure des services qui sont par ailleurs déjà prestés par d autres acteurs du marché libéralisé de l énergie et ne pas inclure des services qui ne sont pas nécessaires et qui entraîneraient donc le paiement d une surcharge. Les services compris dans le prix de fourniture sont les suivants : - la mise à disposition de la puissance nécessaire et la fourniture de l énergie - la fourniture de l énergie et tous les autres coûts liés à la fourniture de l énergie (dont notamment les coûts d achats de l énergie, les pertes en réseau sur le réseau transport, les charges afférentes au maintien de l équilibre entre prélèvements et injections dues au titre du contrat de responsable d équilibre, ainsi que les charges consécutives au non respect des nominations) - la fourniture d énergie verte en conformité avec la réglementation - la mise à disposition d un interlocuteur auquel le pouvoir adjudicateur peut signaler tout problème d ordre administratif ou technique et qui est responsable du traitement de cette information - la communication des données de consommation (en fonction des possibilités offertes par les équipements de mesurage) - tous les coûts administratifs (établissement de la facture ) Les éléments non compris dans le prix mais qui doivent apparaître séparément sur la facture sont les suivants : Commentaire cahier des charges électricité Association de la Ville et des Communes de la Région de Bruxelles-Capitale 7
- TVA - tous les coûts liés au transport de l énergie via le réseau de transmission et de distribution jusqu aux points de prélèvement - les redevances destinées à couvrir les frais de fonctionnement des instances de régulation - la redevance au bénéfice des pouvoirs publics pour l occupation de la voirie - la redevance destinée à couvrir les obligations de service public du gestionnaire de réseau de distribution Le cas échéant, le soumissionnaire pourra refacturer en fonction des barèmes du gestionnaire de distribution au pouvoir adjudicateur le montant qui lui a été facturé par le gestionnaire du réseau de distribution en raison du prélèvement d une quantité d énergie réactive dépassant la quantité forfaitaire attribuée conformément à la réglementation. Nous avons défini de manière assez restrictive les services minimums compris dans le prix de fourniture, en vue d obtenir le meilleur prix possible de la part des soumissionnaires. Selon les besoins, chaque pouvoir adjudicateur peut bien sûr prévoir d inclure d autres services de base dans le prix de fourniture. Facturation Il est important pour le pouvoir adjudicateur que la facturation se fasse de manière transparente et claire, afin que celui-ci puisse effectuer le suivi de sa consommation. Nous avons donc défini les informations minimum qui doivent apparaître sur la facture, étant entendu que le fournisseur doit également respecter les obligations légales en la matière 1. Nous avons également prévu la possibilité de regrouper les points de prélèvement selon le schéma défini par le pouvoir adjudicateur. La facturation s effectue à une fréquence mensuelle pour les points de prélèvement haute tension et à une fréquence annuelle (avec éventuellement des avances trimestrielles) pour les points de prélèvement basse tension. Grilles horaires Pour définir les grilles horaires, le fournisseur devra se référer aux dispositions du gestionnaire du réseau de distribution. Profil de référence Comme mentionné plus haut, il est important que les communes communiquent un profil de référence aux soumissionnaires afin que ces derniers puissent réaliser une simulation. Il s agit donc de la consommation mensuelle en heures pleines/creuse ou jour/nuit, selon qu il s agisse de points de prélèvement haute ou basse tension et de la puissance quart horaire maximale prélevée par mois (en principe uniquement pour les points de prélèvement haute tension). D autre part, il est très important que le pouvoir adjudicateur communique le maximum d informations possibles au soumissionnaire, afin que ce dernier puisse fixer un prix aux meilleurs conditions possibles : en effet, toute information qui permet de diminuer le risque du fournisseur (et donc la prime de risque qu il inclut dans son prix) est importante. Nous avons donc prévu dans l inventaire des points de prélèvement que le pouvoir adjudicateur transmet aux soumissionnaires, la possibilité d inclure des descriptions, des 1 Notamment l A.R du 03.04.2003 relatif aux factures de fourniture d électricité et de gaz. Commentaire cahier des charges électricité Association de la Ville et des Communes de la Région de Bruxelles-Capitale 8
caractéristiques, des prévisions éventuelles pour chaque point de prélèvement. 2) Commentaires sur le cahier des charges Appel d offres général Les commentaires qui ont été faits pour le cahier des charges Adjudication restent généralement valables pour le cahier des charges Appel d offres. La différence principale réside dans le fait que dans le cadre de la procédure Appel d offres, d autres éléments que le prix de la fourniture interviennent dans l attribution du marché, l évaluation de services à prester par le fournisseur. Les services que nous avons retenus dans le cadre de la procédure d appel d offres sont ceux nous avons jugé les plus utiles pour les communes dans le contexte de la libéralisation récente et pour lesquels il a été possible de définir des critères d évaluation objectifs. Chaque commune est bien entendu libre d ajouter, modifier ou supprimer des services dans le cadre de la procédure Appels d offres. Elle devra simplement veiller à définir des critères objectifs d évaluation de ces services. Chaque commune est également libre de modifier le poids relatif qu elle entend donner aux différents critères d attribution, c est à dire le prix de la fourniture et les services demandés dans le cahier des charges. Les 4 services que le groupe de travail a retenu sont les suivants. Le prix de chaque service doit être inclus par le soumissionnaire dans le prix de la fourniture. - Facturation électronique : le fournisseur est en mesure d offrir à son client la possibilité de gérer les factures par voie électronique. Le fournisseur doit garantir la pérennité de la démarche en cas de changement de fournisseur et le respect des normes comptables. - Energie verte : le prix donné pour la fourniture d énergie inclut une quantité supérieure à ses obligations légales d énergie verte. - Service au client : le service au client comprend au minimum l organisation de réunions périodiques d évaluation, un support technique et administratif dans le cadre de la signature des contrats de raccordement et des contrats d accès au réseau, la mise à disposition d un account manager. Afin d évaluer la capacité du soumissionnaire à prester ces services, il lui est demandé de remettre l organigramme de ses services administratifs et techniques. - Aide à la maîtrise de la consommation : le soumissionnaire est à même d aider le pouvoir adjudicateur à améliorer la gestion de sa consommation énergétique, l objectif final étant la réduction de la consommation énergétique du pouvoir adjudicateur. Le soumissionnaire spécifie dans son offre des objectifs réalistes de réduction de la consommation électrique ainsi que le type de mesures et les moyens qu il envisage de mettre en œuvre pour atteindre ces objectifs. Nous avons construit les scores de manière à ce que ces derniers soient toujours sur une échelle de 0 à 5. A ces scores, on peut alors appliquer la pondération de chaque critère d attribution. L appréciation de ces scores se fait via les qualifications «insuffisant», Commentaire cahier des charges électricité Association de la Ville et des Communes de la Région de Bruxelles-Capitale 9
«bon» et «très bon», ces qualifications recueillant respectivement les scores 1, 3 et 5 ce à quoi il faut ajouter l hypothèse où un soumissionnaire ne répond pas au critère et obtient dès lors 0 point. Exemple : pour le critère 4, «Aide à la maîtrise de la consommation», le soumissionnaire qui ne propose pas dans son offre de mesures de réduction de la consommation d énergie et ne spécifie pas des objectifs en la matière obtient 0 point. Les offres des autres soumissionnaires sont estimées soit insuffisantes (1 point), bonnes (3 points) ou très bonnes (5 points). Commentaire cahier des charges électricité Association de la Ville et des Communes de la Région de Bruxelles-Capitale 10