Je remercie Madame Mireille ELMALAN, Maire de Pierre-Bénite, de m'avoir donné la possibilité de suivre cette formation dont j'espère, en retour, pouvoir faire bénéficier la collectivité. Je lui associe Monsieur Jacky CHEVALIER, Directeur Général des Services, et son prédécesseur Monsieur Alain GAMBINI, pour leurs encouragements et l'intérêt qu'ils ont porté à ma démarche, ainsi que Madame Marie-Claire PERNET, responsable du service du personnel, pour son soutien. Je remercie également Madame Anne BLANC-BOGE, Maître de Conférences de Sciences de Gestion à l'institut d'etudes Politiques de Lyon d'avoir bien voulu diriger ce travail, et également de ses précieux conseils et de sa patience. Mes remerciements aussi à Madame Danielle COMTET, Directrice du Centre de Gestion de la fonction publique territoriale du Rhône, à son adjointe Madame Mireille VASSEUR, ainsi qu'à leurs collègues du Centre de Gestion pour leur accueil et leur confiance. Je voudrais aussi remercier mes parents d'être toujours à mes côtés, ainsi que celle qui m'a aiguillonné pour me permettre de terminer ce travail dans les délais.
La fonction publique française résulte des règles qui se sont progressivement dégagées depuis le début de la III ème République, puis par les statuts successifs de 1946 1, 1959 2 et 1983 3. Après celui des fonctionnaires de l État 4, le législateur élargit considérablement le champ du statut général en l étendant aux personnels des collectivités territoriales 5 et de leurs établissements, puis aux personnels hospitaliers publics 6, selon une logique d unité. La fonction publique est donc composée de 3 entités, chacune étant soumise à un certain nombre de contraintes qui lui sont spécifiques et qui ont justifié l existence de ces différents statuts. Ces fonctions publiques de carrière offrent, contrairement au système d emploi en vigueur dans les pays anglo-saxons, la possibilité de progresser tout au long de la vie professionnelle, selon une organisation en corps (pour l État et les hospitaliers) ou en cadres d emplois (territoriaux), en grades et en échelons, avec une évolution concomitante de la rémunération. Au 31 décembre 1999, le nombre de fonctionnaires et de non-fonctionnaires exerçant leur activité principale dans des administrations ou des établissements publics administratifs atteignait 4,6 millions 7 : 2 410 000 agents pour la fonction publique de l État, 843 000 pour la fonction publique hospitalière et 1 330 000 pour la territoriale. Alors que la structuration des fonctions publique d État et hospitalière est assise sur la notion de corps, la fonction publique territoriale est fondée depuis 1987 sur la notion de cadre d emplois qui "regroupe les fonctionnaires soumis au même statut particulier, titulaires d un grade leur donnant vocation à occuper un ensemble d emplois. Chaque titulaire d un grade a vocation à occuper certains des emplois correspondants à ce grade. Le cadre d emplois peut regrouper plusieurs grades" 8. L élaboration d un statut des fonctionnaires territoriaux a été au début des années 1 2 3 4 5 6 7 8
quatre-vingt le corollaire de la décentralisation; son ambition était de concilier les exigences de l autonomie locale avec une fonction publique attractive, offrant à ses agents des garanties de carrière comparables à celles des agents de l État. Les principes d unité de la fonction publique territoriale et de parité avec la fonction publique de l État en découlent. Ils doivent se conjuguer avec le principe constitutionnel de la libre administration des collectivités locales. Plus de quinze ans après la décentralisation, l architecture d ensemble n est plus remise en cause même si le point d équilibre entre ces deux logiques fondatrices demeure un sujet de débat. Depuis la loi fondatrice du 26 janvier 1984, la fonction publique territoriale a subi plus d une trentaine de modifications ou de retouches.
L'article 67 de la loi du 16 décembre 1996 27 a complété l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 par une disposition ainsi rédigée : "L'assemblée délibérante de la 27
collectivité territoriale ou le conseil d'administration de l'établissement public local peut décider de maintenir, à titre individuel, au fonctionnaire concerné, le montant indemnitaire dont il bénéficiait en application des dispositions réglementaires antérieures, lorsque ce montant se trouve diminué soit par l'application ou la modification des dispositions réglementaires applicables aux services de l'état servant de référence, soit par l'effet d'une modification des bornes indiciaires du grade dont il est titulaire".
Confédération Française des Travailleurs (CFDT) : "Côté fonction publique territoriale, le rapporteur souligne avec justesse la non-représentation collective des employeurs comme un frein à l organisation du dialogue social. Cette appréciation rejoint l analyse faite par la fédération CFDT de ce secteur. En effet, nous déplorons le refus constant de reconnaître et d accepter l existence d une dimension gestion, digne de ce nom, qui dépasse le cadre de la collectivité, et d en tirer les conséquences." Confédération Française des Travailleurs Chrétiens (CFTC) : "Il est hors de question de faire éclater les négociations salariales par fonction publique. En ce qui concerne les primes et indemnités, chaque fonction publique doit être indépendante. Dans ces domaines, toute tentative d établir des équivalences est illusoire, même pour des métiers analogues. Les élus peuvent être associés aux négociations suivant des modalités à envisager par les pouvoirs publics et ne peuvent en aucun cas être partie prenante des délégations qui négocient les rémunérations des fonctionnaires. Pour la fonction publique territoriale, cette obligation de négocier constitue une avancée intéressante mais il faudrait instituer un plancher minimum s appliquant à l ensemble des collectivités (temps de travail, avantages sociaux...), pour éviter, comme c est le cas aujourd hui, que des collectivités ne donnent absolument rien." Confédération Générale du Travail (CGT) : "La CGT se félicite que le rapport préconise une réflexion sur la représentation collective des employeurs publics locaux qui fait aujourd hui défaut. Il nous semble cependant inopportun d identifier totalement les questions de la gestion collective des carrières des fonctionnaires territoriaux, d une part, et des négociations nationales, d autre part. La CGT se prononce pour la création, avec affiliation obligatoire, de centres départementaux de gestion pour la catégorie C, de centres régionaux pour la
catégorie B, et d un centre national de gestion pour la catégorie A. Mais ce centre national de gestion ne saurait avoir vocation à être le lieu de négociations et de conclusions d accords de portée nationale. Il demeure pour nous souhaitable que les trois grandes associations d élus locaux des communes, départements et régions, puissent constituer une «plate-forme» des employeurs publics locaux." Force Ouvrière (FO) : "Michel Sapin souhaite revenir au statut de 1946 qui permettait, entre autres, la rémunération au mérite. C est sans doute pour cette raison que le gouvernement actuel nous a refusé l abrogation de cette circulaire. La rémunération liée à la performance découlerait ainsi de la capacité des agents à accepter la diminution des effectifs et des missions Souvenons-nous de la grande manifestation de décembre 1980 contre le rapport Longuet qui proposait de réduire à 400 000 le nombre des fonctionnaires! Cette notion d intéressement rappelle les propositions de M. Delors qui, en 1992, proposait de découper les salaires en trois parties pouvant évoluer de façon indépendante : - salaire parité, fonction des résultats de l économie (valeur du point négocié au niveau national et inter-fonctions publiques) ; - salaire spécificité, fonction des résultats d une entreprise ou d une administration (négociation ministérielle ou directionnelle) ; - salaire promotion, fonction des résultats d un individu ou d un groupe d individus (négociation locale). On comprend mieux ainsi pourquoi la nouvelle loi organique transforme les budgets de moyens en budgets d objectifs et d évaluation! Dans ce contexte, la valeur du point d indice sera peut-être encore négociée au niveau inter-fonctions publiques mais risque de ne représenter qu une partie de plus en plus réduite du traitement global sans oublier les conséquences redoutables que cela entraînera au niveau du code des pensions. Que restera-t-il également du principe d égalité des agents appartenant à un même corps? Il est vrai que le Conseil d État est d avis que ce principe est respecté lorsque l on divise les agents en groupe de 50 pour apprécier leurs mérites respectifs. Lorsque l on pense aux années de combats qu il a fallu mener pour réduire les différences de traitement liées aux zones de résidence! Mais décentralisation et régionalisation obligent... Les conditions du dialogue social dépendent des spécificités de chaque secteur de la fonction publique. Ainsi, pour la fonction publique territoriale, le principe de libre administration des collectivités locales pose de façon particulière l articulation entre les rôles respectifs du contrat et de la loi. Il nous paraît donc difficile d organiser parallèlement au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, une représentation nationale des employeurs compétente en matière de dialogue social, compte tenu des nombreux problèmes techniques et politiques que cela pose. C est le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale qui, par sa position nationale, doit avoir un rôle central et national dans le dialogue social. Il s agit pour cela de lui donner les moyens humains, techniques et statistiques nécessaires." Union Nationale des Syndicats Autonomes (UNSA) : "Au sein de la fonction publique territoriale, nous approuvons l idée de mettre en place une organisation collective des employeurs. Sur cette question, l UNSA-Fonctionnaires est prête et disponible à toute réflexion."
Code Général des Collectivités Territoriales Loi du 19 octobre 1946 sur le statut général des fonctionnaires. Ordonnance du 4 février 1959 relative au statut général des fonctionnaires. Loi n 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (titre 1 er du statut général des fonctionnaires). Loi n 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l État (titre II du statut général). Loi n 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale (titre III du statut général). Loi no 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière (titre IV du statut général). Loi n 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire. Décret n 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux
supplémentaires. Décret n 2002-61 du 14 janvier 2002 relatif à l'indemnité d'administration et de technicité. Décret n 2002-63 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires des services déconcentrés. Décret n 2002-62 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires des administrations centrales. Décrets n 2000-815 du 25 août 2000 et n 2001-623 du 12 juillet 2002. Loi n 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Décret n 91-769 du 2 août 1991 modifié instaurant une indemnité différentielle. Loi n 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique. Décret n 86-473 du 14 mars 1986 relatif aux conditions générales de notation des fonctionnaires territoriaux. Décret 2002-682 du 29 avril 2002 relatif aux conditions générales d évaluation, de notation et d avancement des fonctionnaires d État. Marcel Pinet, Michel Chabin, Jean-Noël Lallement, René Bidouze, Serge Salon, "Histoire de la fonction publique en France", tome 3, les XIXe et XXe siècles, Nouvelle librairie de France, 1993, 589 pages. Philippe Warin, "Les dépanneurs de justice - Les petits fonctionnaires entre qualité et équité", Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, 2002, 134 pages. Luc Rouban, "Les fonctionnaires", Le Cavalier Bleu, 2001, 128 pages. Luc Rouban, "La fonction publique", La Découverte, 1996, 124 pages. Sylvie Trosa, "Le guide de l'intéressement des fonctionnaires", Pouvoirs locaux/litec, 1992, 139 pages. Roselle CROS, "La qualité dans les collectivités territoriales", Berger-Levrault, 2001, 231 pages. Serge Alécian, Dominique Foucher, "Le management dans le service public", Editions d'organisation, 2002, 446 pages Joëlle Pelosse et Benoît Saïdi "La Gestion Prévisionnelle des Effectifs, des Emplois et des Compétences", Centre Interdépartemental de Gestion petite couronne/algoe, 2003, 32 pages.
"Les agents des collectivités locales", Direction Générale des Collectivités Locales, 2001, 256 pages. "Les collectivités locales en chiffres", Direction Générale des Collectivités Locales, 2003, 128 pages. Commission pour l'avenir de la décentralisation présidée par Pierre Mauroy, "Refonder l'action publique locale", La Documentation française, 2000, 192 pages. Actes des colloques du Sénat, "Quelle fonction publique territoriale pour réussir la décentralisation?", 2001, 101 pages. Conseil d'état, Rapport public 2003, "Perspectives pour la fonction publique", La documentation française, 2003, 448 pages. Jean Courtial, Rapport au Ministre de la Fonction publique, de la réforme de l État et de l aménagement du territoire, "Les institutions de la fonction publique territoriale", juin 2003, La Documentation française, 2003, 41 pages. Rémy Schwartz, Rapport au Ministre de l Intérieur et au Ministre de la Fonction Publique, de la Réforme de l État et de la Décentralisation, "Le recrutement, la formation et le déroulement de carrière des agents territoriaux", mai 1998, La Documentation française, 1998, 40 pages. Synthèse Nationale des rapports aux Comités Techniques Paritaires au 31 décembre 1999, CNFPT/DGCL - décembre 2002. Jacques Fournier, rapport "Le dialogue social dans la fonction publique", janvier 2002, La Documentation française, 2002, 203 pages. Observatoire des finances locales, "Les finances des collectivités locales en 2003", La Documentation française, 2003, 57 pages. Serge Vallemont, Rapport au Ministre de la Fonction publique, de la réforme de l État et de l aménagement du territoire, "La gestion des ressources humaines", décembre 1998, La Documentation française, 1999, 81 pages. Direction Générale de l'administration et de la Fonction Publique,"La GPEEC - Guide méthodologique", La Documentation française, 2001, 44 pages. Observatoire de l'emploi public, rapport annuel 2001, La Documentation française, 207 pages Observatoire de l'emploi public, rapport annuel 2002, La Documentation française, 99 pages
" Spécial primes 2003 ", 7 juillet 2003. Livre blanc de l'association des petites villes de France "La fonction publique territoriale dans les petites villes: les voies d'une réforme nécessaire", Dexia-Sofcap/La Gazette des communes, octobre 2002. Liaisons sociales, notamment le dossier "L'intéressement, un nouvel outil de management", juin 2003.
"Collectivités Territoriales Statut des personnels", éditions Weka, cd rom non paginé, 2003. www.fonction-publique.gouv.fr www.carrefourlocal.org www.dgcl.interieur.gouv.fr www.ladocumentationfrancaise.fr www.assemblee-nationale.fr www.amf.asso.fr www.senat.fr www.amrf.asso.fr www.ccomptes.fr www.villesmoyennes.asso.fr www.legifrance.gouv.fr www.apvf.asso.fr www.cnfpt.fr www.insee.fr